CGC_Mod D_Capítulo_EAD

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APRESENTAÇÃO 
 
 
No presente capítulo você terá disponível conhecimentos e ferramentas para 
elaboração de um plano de intervenção, especialmente tratando de seu desenho. A 
intervenção, implementação da linha de cuidado definida prioritariamente, deverá 
considerar uma das quatro linhas de cuidado definidas na programação do Curso, a 
saber: Linha de Cuidado da Hipertensão, Linha de Cuidado do Diabetes, Linha de 
Cuidado da gestante, parto e puérpera e Linha de Cuidado da criança. 
 
 
O capítulo está organizado de forma que você possa: 
 Relembrar os conteúdos tratados na FASE I e compreender os objetivos 
da FASE II; 
 Elaborar o plano de ação para implementação da Linha de Cuidado 
priorizada a partir de: 
 
 Breve Contextualização teórica do Planejamento Estratégico 
Situacional - PES; 
 Apresentação de Ferramentas para realização do PES: 
 
 A árvore de problemas/Árvore de decisão; 
 Conceitos para priorização de problemas; e 
 Modelo Lógico da Intervenção para sistematização 
esquemática das ações e estratégias. 
 
 
 
 
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CONTEÚDOS TRATADOS NA FASE I E OS OBJETIVOS DA FASE II 
É importante relembrar quantas fontes de informação temos para consulta. Neste curso 
tratamos de explorar a espiral construtivista da seguinte maneira: 
 
Figura 01 – Estratégia pedagógica do Curso de Gestão da Clínica segundo espiral 
construtivista 
 
 
 
OSB: Elaborado pelos autores e inspirado em Lima, 2017 
 
 
A Fase I foi composta de três módulos: 
 Módulo A - Regionalização em saúde e organização de redes 
assistenciais; 
 Módulo B - Gestão da Clínica e Regulação: o papel do profissional de 
saúde como gestor do cuidado; 
 Módulo C - Linhas do Cuidado 
 
 
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Iniciamos nosso curso (Bloco A1) fortalecendo nosso conhecimento com relação aos 
princípios e componentes do Sistema Único de Saúde – SUS. Perpassamos também pelos 
conceitos de acesso, integralidade e integração de serviços em rede, tão importantes 
e necessários em nosso cotidiano no SUS. Afinal, o SUS é um sistema universal de saúde 
e sua defesa acontece não somente nas lutas política e econômica, mas também nas 
lutas diárias de nosso dia-a-dia. 
Entendemos Acesso a partir de sua estrutura triangular conceitual que abrange: i) a 
disponibilidade da oferta de serviços em tempo oportuno; ii) a aceitabilidade – grau de 
adequação entre as atitudes dos prestadores de serviços e dos indivíduos; e iii) a 
viabilidade financeira – interação entre custos (diretos ou indiretos) e a “capacidade” 
de pagamento das famílias. 
A Integralidade como definição legal e institucional é concebida como um conjunto 
articulado de ações e serviços de saúde, preventivos e curativos, individuais e coletivos, 
em cada caso, nos níveis de complexidade do sistema1. E, na prática, podemos 
conceber a integralidade a partir de algumas perspectivas: a) individual – entender a 
pessoa como um todo e um ser bio-psico-social; b) oferta de serviços – ações de 
promoção, prevenção, assistência e recuperação; c) níveis de atenção – primário, 
secundário, terciário; d) associação de saberes – multidisciplinaridade e equipe 
multiprofissional; e por fim e) interinstitucional e intersetorial – entre UBS e hospitais, entre 
setor saúde e educação, por exemplo. 
Adentramos então no conceito de integração, afinal não promoveremos acesso e 
integralidade se não integrarmos pessoas, processos, instituições, serviços, 
conhecimentos e objetivos. 
Já no segundo Bloco (A2) discorremos sob a temática da Rede de Atenção em Saúde 
– RAS que pretendem, a partir do conceito de regionalização em saúde, favorecer a 
integralidade e a equidade e otimizar recursos para garantia da saúde em sua 
concepção ampliada e de direito de cidadania. A RAS é um espaço geográfico 
contínuo por agrupamentos de municípios limítrofes, delimitado a partir de identidades 
culturais, econômicas e sociais e de redes de comunicação e infraestrutura de 
transporte compartilhados, com a finalidade de integrar a organização, o 
planejamento e a execução de ações e serviços de saúde. A estrutura operacional da 
RAS permitiu então reconhecer seus componentes e respectivas derivações. Assim, 
tratamos dos serviços por níveis de atenção (APS – Atenção Primária à Saúde, Atenção 
Secundária e Terciária), dos Sistemas de Apoio ( Apoio Diagnóstico, Farmácia, 
 
1 http://www.sites.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes/intsau.html 
http://www.sites.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes/intsau.html
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Telessaúde e Sistemas de Informação), dos Sistemas Logísticos (Cartão do Usuário, 
Prontuário Clínico, Regulação e Transporte Sanitário) e da Governança (líderes, 
gestores, gerentes articulados no processo de Contratualização). 
Em nossa primeira Síntese Reflexiva lhes apresentamos a Matriz SWOT ou Matriz FOFA, 
ferramenta do planejamento estratégico utilizada para auxiliar pessoas, grupos e 
organizações a identificarem suas Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças. Neste 
exercício, desejamos provocá-los a refletirem sobre a RAS de sua região, distinguir seus 
pontos fortes e pontos fracos para uma assistência integral, humanizada, no tempo 
oportuno e a um custo razoável. 
Em meados do mês de novembro de 2019, iniciamos o Módulo B e lhes apresentamos 
as temáticas da Gestão da Clínica, da Regulação em Saúde e das Linhas de Cuidado. 
A Gestão da Clínica pode ser definida como um conjunto de tecnologias de 
migrogestão, destinado a prover uma atenção de saúde de qualidade que deve ser 
orientada para as necessidades das pessoas, efetiva e segura, eficiente e oportuna, 
equitativa e humanizada. Transformar as práticas da atenção, gestão e de educação 
para uma saúde de qualidade requer tomada de decisão, mobilização de pessoas e 
recursos e organização das responsabilidades e práticas em prol de objetivos comuns e 
coletivos. E, a partir da implementação das ferramentas de microgestão da Gestão da 
Clínica (Diretrizes Clínicas - Protocolos Clínico e Linhas de Cuidado, lista de espera, 
auditoria clínica e gestão do caso e da condição de saúde) espera-se reconhecer as 
necessidades da população, implantar planos de cuidados para indivíduos e grupos 
populacionais respeitando singularidades e especificidades, atender às demandas de 
forma sustentável e estimular sujeitos a serem agentes protagonistas e corresponsáveis 
por sua saúde. 
Já os processos regulatórios em saúde procuram reduzir as falhas entre produção e 
distribuição de serviços e entre acesso e uso dos mesmos, a partir de seus componentes 
normativo (Leis, portarias, regulamentos) e operacional (ações técnicas de orientação, 
fiscalização, controle, avaliação e auditoria). Para tanto, faz-se necessário conhecer os 
problemas de saúde da população (condições de morbimortalidade), definir critérios 
de acesso ao serviço, estabelecer protocolos de transferência de cuidados e de contra 
referência, atribuir ações e responsabilidades com relação à saúde da população 
adscrita em seu território entre níveis de gestão (municipal, estadual e federal), entre 
níveis de atenção (primário, secundário e terciário) e entre serviços (UBS, hospitais, 
centros de especialidade, SAMU etc). 
Por fim, a Linha de Cuidado foi inserida entre os conteúdos abordados no Módulo B e o 
conceito apresentado foi: “...a imagem pensada para expressar os fluxos assistenciais 
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seguros e garantidos ao usuário, no sentido de atender às suas necessidades de saúde. 
É como se ela desenhasse o itinerário que o usuário faz por dentro de uma rede de 
saúde...não funciona apenas por protocolos estabelecidos, mas também pelo 
reconhecimento de que os gestores dos serviços podem pactuar fluxos, reorganizando 
o processo de trabalho, a fim de facilitaro acesso do usuário às unidades e serviços aos 
quais necessita.” (Franco & Franco, s/dt). 
E quando tratamos das Linhas de Cuidado, uma das ferramentas da migrogestão da 
Gestão da Clínica, gostaríamos que pudessem reconhecer os fluxos assistenciais 
estabelecidos em suas respectivas regiões de saúde (área territorial, população 
adscrita, serviços e tecnologias sob sua responsabilidade). Ademais, esperamos reflexão 
de seu papel na implementação das Linhas de Cuidado, considerando seu contínuo e 
poderoso papel transformador das relações, das práticas e dos resultados em saúde. E 
exatamente por isso, a partir da Matriz SWOT, estimulamos vocês a pensarem 
Oportunidades e Ameaças no processo de cuidado em saúde em suas regiões durante 
o exercício da segunda Síntese Reflexiva. 
Chegamos então ao Módulo C, último da FASE I, apresentando-lhes conhecimentos 
técnicos e específicos para as quatros linhas de cuidado prioritárias neste curso. Os 
capítulos deste módulo pretendem ser textos que nos subsidiarão tecnicamente na 
nova etapa que iniciamos. Nestes capítulos não tivemos pretensão em tratar todos os 
componentes, etapas e ações para implantação das Linhas de Cuidado. 
Reconhecemos que muito a que se discutir e esperamos fazê-lo a partir de suas 
experiências com relação ao processo de organização dos serviços, as ações de 
cuidado da enfermagem, do trabalho multiprofissional (profissionais da fisioterapia, 
terapia ocupacional, odontologia, psicologia e farmácia dentre outras), das iniciativas 
de prevenção e promoção da saúde no âmbito das enfermidades e de seus fatores de 
risco, bem como experiências exitosas que possam conosco compartilhar. 
E na Síntese Reflexiva do Módulo C trabalhamos uma Matriz SWOT para cada Linha de 
Cuidado. Cada um de vocês elaborou e apresentou seus argumentos, organizando-os 
em Pontos Fortes e Fracos do diagnóstico da RAS e do processo de cuidado para 
aquela especialidade. E, finalizou a matriz em suas Oportunidades e Ameaças para 
sustentar a priorização daquela linha de cuidado. Posteriormente, tomou-se a decisão 
de qual linha de cuidado priorizar naquela região. Esperamos com isso que tenham 
escolhido a Linha de Cuidado com maior força, oportunidade e viabilidade de 
intervenção. 
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Parabéns àqueles que finalizaram a Fase I. E, muito bem-vindos à nova etapa do curso. 
Chegamos à Fase II quando o subsidiaremos e o estimularemos a exercer o seu papel 
transformador. Mãos à Obra!!!!! 
 
Na Fase II temos os seguintes objetivos: 
Módulo D - Construção/detalhamento do plano de intervenção 
 Apoiar a elaboração do Plano de Ação para implementação da linha 
de cuidado priorizada; 
 Apoiar a elaboração do Modelo Lógico do Plano de Ação da 
intervenção 
Módulo E - Construção/detalhamento do plano de monitoramento e avaliação 
da intervenção 
 Apoiar à elaboração do plano de monitoramento e avaliação da linha 
de cuidado priorizada 
 Elaborar o plano de ação para implementação da linha de cuidado 
priorizada 
Nesta fase pretendemos que sejam desenvolvidas habilidades para escolha do 
problema a ser priorizado, para o desenho das intervenções a serem realizadas e para 
análise de sua viabilidade. Especificamente no Bloco D, apresentar-lhe-emos 
ferramentas a exemplo da “Árvore de Problemas”, das “Variáveis de Planejamento” e 
do “Modelo Lógico”. Não pretendemos que se torne um especialista em Planejamento 
Estratégico Situacional - PES, nem tão pouco no uso destas ferramentas. Nossa intenção 
é traduzi-las para vocês a partir de perguntas-chave de forma a valorizar sua 
experiência, tratando-o não apenas como um consumidor de informação, mas um 
avaliador crítico de seu cotidiano (sua atividade diária, a organização da RAS e do 
processo de cuidado) e um pensador criativo de transformação desta realidade. 
E lá na FASE III, tendo adquirido conhecimentos (FASE I) e habilidades (FASE II), 
almejamos que possam tomar atitudes, iniciando pela apresentação de seu plano de 
intervenção e defesa da implementação em seu território para melhorar a organização 
da RAS e qualificar o processo de cuidado. 
"devemos, portanto, diante das perspectivas favoráveis da nossa luta, estudar cada 
problema em profundidade e encontrar para ele a melhor solução. Pensar para agir e 
agir para pensar melhor" (CABRAL, 1974, p. 15 apud GADOTTI, 2012, p. 62) 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-46982016000400391#B16
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CONSTRUÇÃO/DETALHAMENTO DO PLANO DE INTERVENÇÃO 
 
Breve contextualização teórica do Planejamento Estratégico Situacional - PES 
Neste momento faremos uma breve revisão histórica e teórica do Planejamento 
Estratégico Situacional, muito adequado e convergente para determinação das 
melhorias que se deseja e ou necessita implementar. Definimos pela escolha desta 
abordagem conceitual, por já ter acúmulo no campo da saúde, por meio das iniciativas 
de formação com o PlanejaSUS e de articulação com o Pacto pela Saúde, e, de sua 
disseminação por meio das ferramentas do Planejamento – Planos Municipal, Estadual, 
Federal em Saúde e Relatórios anuais de Gestão. 
Entendemos o PES da seguinte maneira: planejamento – ação de planejar; estratégico 
- inclusão dos atores políticos no centro das decisões e ações de planejamento; já 
situacional porque aborda as situações contextuais específicas e a dinâmica das 
decisões e necessidades em saúde. Esperamos então que planejem a partir da inclusão 
de pessoas, processos e prioridades políticas para efetivo diagnóstico das necessidades 
singulares de sua região e dos momentos oportunos de intervenção. 
Mas afinal o que seria uma intervenção em saúde? Esta é uma pergunta cuja resposta 
poderia ser óbvia, mas não o é. Uma intervenção é, segundo o Dicionário Houaiss, uma 
ação, uma interferência, uma intromissão, uma mediação, uma manifestação, e, seu 
antônimo seria abstenção, desinteresse, isenção. Desta maneira, propusemos neste 
curso, desafiá-los a manifestarem-se por meio de um projeto, que reflita ações 
planejadas e viáveis (plano). Acreditamos que sempre é possível melhorar e que não 
podemos nos abster da responsabilidade que temos no processo de qualificação do 
cuidado e de fortalecimento do sistema de saúde. Isto posto, confiamos que vocês 
podem intervir no seu ambiente de trabalho, nas condições de saúde, nos fatores 
determinantes do risco de adoecimento e morte e na organização da rede de serviços 
de sua região. 
Qual(is) intervenção (ões) escolher depende, necessariamente, da definição de qual 
problema ou situação (conjunto de problemas) os atores sociais manifestam interesse e 
têm possibilidades de intervir sobre uma determinada realidade naquele momento. 
Na atualidade, as mudanças nos parecem mais incrementais que radicais, o que nos 
pode ser positivo se pensarmos que podemos fazer a diferença onde quer que 
estejamos e sem necessariamente muita tecnologia ou recursos: lembrem-se do caso 
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do “Filho do Território” e quem ainda não assistiu sugerimos ver o documentário “ Lixo 
Extraordinário2”. 
Mas não é só a partir do desejo de mudança que fazemos com que ações aconteçam. 
Existem técnicas e muito conhecimento científico no campo das ciências sociais, 
humanas, políticas e da administração para se instrumentalizar e planejar. Afinal quem 
não sabe o que busca, não identifica o que acha (Immanuel Kant); e se não sabes para 
onde ir, qualquer caminho serve (Lewis Carrol). 
Então o planejamento em saúde é importante? 
No caso das instituições de saúde, em que a quantidade e a complexidade das 
tarefas a serem realizadas, bem como o volume de recursos e pessoas envolvidas na 
sua realização não podem correr o risco do improviso, essa necessidade [do 
planejamento] torna-se premente. Acresce-se a isso o fato de lidarem com situações 
que envolvem a vida de milhões de pessoas e que podem resultar em doenças, 
incapacidades e mortes”. (PAIM, 2006) 
O planejamentoé o cálculo que precede e preside a ação. Tem sido aplicado nas mais 
variadas áreas do conhecimento e tem em como principal característica a 
concomitância de decisões que antecedem e ações que permanecem ao longo da 
implementação da intervenção para se obter melhores resultados, ampliar as 
oportunidades, reduzir as ameaças e incertezas. 
Neste capítulo optou-se por trabalhar com a abordagem metodológica do 
planejamento estratégico situacional porque seu enfoque reconhece que: 
• O sujeito que planeja está dentro da realidade (histórica) e coexiste com 
outros atores; 
• Há diferentes explicações, situações ou diagnósticos condicionados pelo 
lugar que os atores ocupam nessa realidade e na sua conjuntura (espaço & 
tempo); e 
• A realidade não é um fim em si mesma, nem um objeto pronto/acabado, ela 
é antes de tudo mutável e interpretativa (depende de quem a está 
descrevendo); e 
• A conduta/ação é um processo criativo; 
Na América Latina o Planejamento é introduzido a partir da década de 1940, por 
influência da ONU. Àquela época o planejamento estava intrinsicamente voltado para 
 
2 Disponível em https://www.youtube.com/watch?v=61eudaWpWb8 
https://www.youtube.com/watch?v=61eudaWpWb8
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o desenvolvimento econômico, como forma de promover a industrialização e reduzir as 
desigualdades entre países industrializados e subdesenvolvidos. Aos poucos a estratégia 
do planejamento se estendeu à outras áreas, tais como saúde, afinal considerava-se os 
problemas sociais como obstáculos internos ao desenvolvimento. No campo da saúde, 
especialmente, temos um marco importante em 1965 quando a Organização Pan-
americana de Saúde edita um método de planejamento específico para esta área, 
mais conhecido como Método CENDES/OPS, cujo autor mais representativo é Mário 
Testa. Neste método o planejador está a serviço do político e planeja supondo-se 
sempre o consenso entre atores, e que estes, por sua vez, seriam sempre favoráveis ao 
emprego mais racional dos recursos visando maior eficiência. Este método foi uma 
proposta tecnocrática, onde o planejador, baseado em seus conhecimentos técnicos 
"neutros", faz o plano e estabelece prioridades. É um método normativo e economicista, 
onde a norma — o deve ser — tem como fundamento principal a relação custo-
benefício (Giovanella, 1991 pg 32). Desta maneira, ideais de máxima eficiência com 
máxima produtividade, conhecimento de quanto se gasta e a relação do custo por 
morte evitada para cada caso reparado, foram estratégias para escolha da aplicação 
dos recursos e definição de prioridades neste método. 
Ao final da década de 1960 o método CENDES/OPS começa a ser duramente criticado 
tanto pela dificuldade de sua aplicação (administradores e gestores não seguiam os 
planos elaborados e dificuldades em estabelecer a relação custo/benefício), quanto 
por desconsiderar a existência de interesses muitas vezes contraditórios e conflituosos na 
disputa e acordos políticos. Ademais, iniciaram-se críticas ainda mais duras 
questionando-se à qual desenvolvimento este método se destinava? Verificou-se à 
época que um maior ritmo de desenvolvimento alcançado num país não fazia esse 
menos dependente nem levava à solução dos problemas diagnosticados, como, por 
exemplo, a concentração de renda e o desemprego (Giovanella, 1991 pg 35). Pode-se 
dizer que este método não é mais utilizado, mas tem grande valia no processo de 
programação em saúde. Além do que nos trouxe referenciais importantes na eleição 
de prioridades tais como os critérios de magnitude, transcendência e vulnerabilidade, 
que mais adiante voltaremos a discorrer. 
A partir das críticas ao Método CENES/OPS nasce o Planejamento Estratégico no início 
da década de 1970 e que tem como objetivo inserir a dimensão política como objeto 
do processo de planejamento. Carlos Matus, um dos autores mais emblemáticos, 
apresenta-nos a diferença entre procedimentos normativos e estratégicos no 
planejamento e que este deve ser contínuo, flexível e passível de ajustes. Para Matus o 
necessário é conflitivo e a estratégia é uma categoria do possível em função do 
necessário, onde devem ser integrados os campos econômico e político-social 
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(Giovanella, 1991 pg 36). As decisões políticas agora são parte do planejamento, e, 
análise de viabilidade, ou seja, a análise da possibilidade política do plano ser 
executado, é considerada fundamental. Matus busca a articulação dos componentes 
estratégicos, normativos, táticos e operacionais, diluindo as decisões em cada um 
desses componentes. E sugere envolver o maior número de atores para tornar o 
processo de planejamento mais transparente e a tomada de decisão mais integradora 
(RIVIERA, 2003). 
O Planejamento Estratégico Situacional (PES) é uma vertente do enfoque estratégico 
de Carlos Matus e tem como diferencial o reconhecimento de que os atores que 
planejam coexistem com outros atores que executam e, também, planificam. O PES 
tem por finalidade a definição de ações para um cenário complexo, com uma visão 
estratégica e situacional, considerando o envolvimento dos múltiplos atores do processo 
e a utilização de ferramentas para o enfrentamento dos problemas. Em sua perspectiva 
situacional nos desafia a considerar: 
 
 A planificação refere-se ao presente, não domina o tempo e não é 
adivinhação do futuro; 
 A planificação exige um cálculo situacional: em quais problemas os 
atores manifestam interesse em intervir; e quais são as oportunidades 
para fazê-lo; e 
 O plano é construído em módulos/fases e não é monopólio ou privilégio 
de ninguém. 
O PES está dividido em quatro momentos não sequenciais, simultâneos e que se 
alternam continuamente, a saber: 
 Explicativo: seleção e análise dos problemas relevantes para os atores 
chaves e sobre os quais se deseja atuar, se refere-se às questões “o que 
é”, “o que foi” “tende a ser”, e “é preciso conhecer”; 
 Normativo: construção do plano de intervenção, a situação objetivo que 
se deseja alcançar ou “deve ser”; 
 Estratégico: análise de viabilidade das ações e a construção de sua 
viabilidade quando consideradas essenciais; prospecta o que “pode 
ser”; 
 Tático-operacional: implementação do plano, ou seja, a execução das 
ações; concentra-nos “no fazer”. 
 
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Figura 02 – Momentos do Planejamento Estratégico Situacional 
 
No momento explicativo é realizada a seleção e contextualização dos problemas 
trazendo a concepção da situação. Ou seja, deve-se explicar a realidade a sua volta, 
inserindo-se como ator desta realidade. Também fazem parte deste momento a análise 
dos demais atores envolvidos, do contexto social e dos eventuais conflitos que podem 
ocorrer entre os membros que compõem estes espaços. Neste momento você vai 
observar que cada ator provavelmente terá diferentes explicações para o problema, 
por vezes até conflitivas. Ademais cada um sob o seu ponto de vista atribuirá diferentes 
graus de importância ao problema. Por isso é tão importante reunir diferentes atores 
(usuários, trabalhadores e gestores) e assim ter a possibilidade de novas perspectivas 
com relação a um problema, o que por sua vez enriquece a análise e fomenta maior 
viabilidade de intervenção por consequência (> n° de grupos sociais 
participantes > n° de grupos sociais sentindo-se representados e criando sentido 
para a futura intervenção). Para análise da situação de saúde você deve 
preferencialmente: territorializar os problemas e grupos sociais; articular os enfoques 
clínico, epidemiológico e social; e, envolver os diversos atores sociais e políticos. 
O momento normativo apresenta o conteúdo do plano estratégico. Nesta fase os 
envolvidos no planejamento devem ter a clareza de onde desejam chegar, ou seja, a 
situação objetivo. Para tanto deve-se realizar análise de cenários prováveis e as 
eventuais forças, fraquezas,oportunidades e ameaças de execução do plano, assim 
como, as capacidades técnicas e métodos para construí-lo. Lembrem-se e tenham 
sempre à mão a Matriz SWOT que elaboraram da linha de cuidado priorizada. 
Explicativo Normativo Estratégico Tático-operativo
Base de Informação
Análise da Situação 
de Saúde
Definição da
Situação Objetivo
Desenho 
Estratégico
Gerência 
Tático-Operativa
(TEIXEIRA,2001)
no conhecer no deve ser no pode ser no fazer
Ênfase
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O momento estratégico está associado à viabilidade do plano. São analisadas as 
dimensões políticas, econômicas e organizativas, usa-se a concepção estratégica para 
diminuir a resistência dos atores ou conquistar sua colaboração e alcançar os objetivos 
planejados. 
O momento tático-operacional refere-se à efetivação das intervenções propostas no 
plano. Nesta etapa são traçadas estratégias de condução do plano bem como o seu 
monitoramento constante para realizar correções a serem efetivadas ao longo da sua 
execução. 
Matus elenca três variáveis na construção do planejamento que devem estar 
articulados: Projeto, Governabilidade e Capacidade de Governo. O projeto traz o 
conteúdo do plano de ação que deve ser executado para o alcance dos objetivos 
propostos. A capacidade de governo refere-se ao conjunto de conhecimentos, 
habilidades, recursos disponíveis, liderança que a equipe envolvida no planejamento 
possui. São analisadas também as aptidões em lidar com os aspectos subjetivos e sociais 
envolvidos nas leituras que outros atores farão do projeto construído. E a 
Governabilidade é a correlação entre as forças/fraquezas (variáveis controláveis) e 
oportunidades/ameaças (variáveis não controláveis) pelo agente que propôs o projeto. 
Estas três variáveis devem apresentar sinergia e equilíbrio entre si e por isso foram 
relacionadas no desenho de um triângulo como mostra a figura abaixo. 
 
Figura 03: Triângulo de governo 
Fonte: MATUS (1993) 
 
 
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E agora? Já sabemos o que vamos fazer – o plano de intervenção. Reconhecemos 
também que será necessário planejar de forma estratégica e situacional. Resta-nos 
então dizer como? O como será trabalhado em toda a FASE II, mas iniciaremos no 
Módulo D, tratando do “Desenho da Intervenção”. Vale lembrar que consideramos ser 
o “desenho da intervenção” um processo contínuo e criativo, mas também sustentado 
por vários conhecimentos técnicos. Desta maneira, sugerimos a seguir ferramentas 
muito utilizadas no Planejamento Estratégico Situacional para apoiá-los neste processo. 
 
Ferramentas para realização do Desenho da Intervenção 
Árvore de Problemas 
Na construção do planejamento é importante identificar e analisar os principais 
problemas que surgem em determinado contexto (lugar e tempo). Uma das 
metodologias de apoio para este momento é a “Árvore de Problemas” que busca a 
identificação de um problema e a sistematização do que é causa e do que é 
consequência deste problema (SOUZA, 2010). 
Várias técnicas podem ser utilizadas para confecção da Árvore de Problemas. Podemos 
destacar a técnica do Brainstorming ou “tempestade de ideias”, quando atores que 
tenham conhecimento do contexto dos problemas e da realidade institucional, 
preferencialmente em reuniões de equipes multidisciplinares, apresentam sugestões, 
ideias, problemas e soluções, fazendo a correlação entre causas e consequências. 
Após esta etapa, são selecionados os principais resultados potencializando os pontos 
considerados mais promissores pela equipe e eliminando os menos importantes. 
Podemos afirmar que o problema seria o caule, suas causas a raiz e suas consequências 
as folhas e frutos. E sua elaboração estaria muito correlacionada ao momento 
explicativo do PES. 
 
 
 
 
 
 
Figura 04: Esquema da Árvore de Problemas 
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Mas de fato o que seria um problema de saúde? Um Problema é uma discrepância 
entre a realidade constatada ou simulada e uma norma aceita ou criada como 
referência para um determinado ator social. Um problema é distância entre O que é e 
O que deveria ser, para quem o explica num determinado momento. Podemos ter 
problemas do estado de saúde das pessoas que estão relacionados aos processos de 
adoecimento e morte (indicadores de morbi-mortalidade), aos riscos e danos (fatores 
de risco/determinantes sociais do adoecimento e morte e as consequências/sequelas 
do adoecimento) e às necessidades que podem ou não tornar-se uma demanda por 
(Santos, Bertolozzi & Hino, 2010): 
 Garantia de acesso às ações assistenciais e às tecnologias que melhorem 
e prolonguem a vida; 
 Promoção de melhores condições de vida e maior possibilidade de 
escolha (autonomia) 
 Fortalecimento do vínculo com um profissional e equipe; 
Para identificar os problemas do estado de saúde da população podemos fazer uso 
das seguintes perguntas-chave: 
Problemas do estado de saúde da população 
Perguntas-chave Exemplos 
O Que é? 
Óbito/surtos – surto de meningite 
Doença – hipertensão, diabetes; 
Agravo – acidente por animais peçonhentos; 
desidratação, diarreia por contaminação alimentar; 
acidente de trabalho 
Risco – fumantes, obesos; desnutridos, 
Necessidade – falta de acesso à..., pouca ou nenhuma 
adesão ao tratamento, 
Quem é atingido? mapeamento das condições de vida e saúde de 
indivíduos, grupos ou população 
Onde ocorre? Caracterização do território/lugar 
Quando ocorre? De forma episódica, sazonal, constante 
hoje, amanhã, mês, ano etc 
Exemplo: Elevada taxa de mortalidade infantil no município de Paraíso, no ano de 
2008. 
Baixa cobertura vacinal de sarampo em 2019; 
 
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Podemos ter também problemas do sistema de serviços de saúde que estão 
relacionados aos processos de distribuição, utilização, (in)suficiência; (in)adequação 
entre serviços e necessidades, grau de controle, segurança e qualidade. 
Neste caso podemos identificar os problemas do sistema de saúde por meio das 
seguintes perguntas-chave: 
 
Problemas do sistema de serviços de saúde 
Perguntas-chave Exemplos 
O Que é? 
Insuficiência relativa de recursos humanos, 
tecnológicos, insumos e materiais 
Má distribuição das ações e serviços – grau insipiente de 
regionalização, ausência de serviços específicos 
Má utilização de recursos humanos, financeiros, insumos 
e medicamentos – desvio de função, baixo 
investimento, desperdício 
Inadequação organizacional – fluxos organizacionais 
pouco definidos 
Baixa capacidade de gestão – ausência de auditoria e 
controle social; 
Grau insipiente de qualidade e segurança na assistência 
– falta de padronização do atendimento, ausência de 
protocolos 
Onde ocorre? Caracterização do serviço 
Quando ocorre? Sempre, eventualmente, quase nunca 
Exemplo: Superlotação nas urgências médicas das unidades hospitalares do 
município de Paraíso; 
 
As perguntas acima são sugestões para que você construa sua Árvore de Problemas. 
Elas o ajudarão a visualizar qual problema estão pretendendo intervir, quais as causas 
desse problema e quais seriam as consequências atuais e futuras caso não interfira. 
Ao iniciar a elaboração de sua árvore de problemas você verificará que cada causa e 
cada consequência elencadas podem tornar-se uma nova árvore de problema. Na 
verdade, quanto mais nos debruçarmos sob a análise de um problema, maiores serão 
as possibilidades de construção de uma ou várias árvores. Além do quê, a 
consequência de um problema pode inclusive ser causa de outro e vice-versa. Desta 
maneira a dica é – mantenham o FOCO!!!! 
17 
 
Passo-a-passo para construção da Árvore de Problemas (Ministério da Saúde, 20173): 
1. Escolher de um problema central; 
2. Eleger as causas diretas e essenciais do problema central, agrupando-as 
abaixo deste; 
3. Eleger as consequências diretas e essenciais do problema central, 
agrupando-as acima deste; 
4. Revisar a árvore de problemas de “baixo para cima”, avaliando: o que 
falta nas causas para explicaras consequências. 
Quando não conseguimos, por alguma razão, relacionar causas e consequências 
podemos estar vivenciando as seguintes situações: 
 Não conhecemos ou não conseguimos explicar e delimitar bem o 
problema; 
 As causas e consequências são amplas e não são necessariamente 
explicações exclusivas daquele problema; 
Quando isso ocorrer, e, provavelmente acontecerá, não se preocupem. Tentem 
elaborar, ao máximo, mais duas árvores a partir de uma causa ou consequência que 
você selecionar. O objetivo principal deverá ser: 
 Definir e delimitar o mais detalhadamente possível um problema; 
 Selecionar causas e consequências que você tem governabilidade e 
capacidade de intervir. 
Tenham certeza de que não é possível intervir em todas as causas de um problema ao 
mesmo tempo. Muitas vezes não temos oportunidade, nem recursos humanos, físicos e 
tecnológicos para intervir em todas as causas, apesar de reconhecê-las. E é 
exatamente por isso que precisamos priorizar. 
 
Priorização de Problemas 
Anteriormente salientamos que podemos ter problemas do estado de saúde da 
população ou do sistema de serviços de saúde. Independentemente do “tipo” de 
problema sempre é possível priorizar. Priorizar não significa descartar problemas, mas sim 
decidir acerca daqueles que serão enfrentados primeiro. Priorizar é necessário, visto o 
 
3 file:///G:/Drives%20compartilhados/FAEPA%20-
%20GEST%C3%83O%20DA%20CL%C3%8DNICA/CAP%C3%8DTULOS/DESENHO%20DA%20INTERVEN%C3
%87%C3%83O/Semin%C3%ADrio_mato.grosso.sul_exp.PES_.PR_Monitoramento_galba.pdf 
file:///G:/Drives%20compartilhados/FAEPA%20-%20GEST�O%20DA%20CL�NICA/CAP�TULOS/DESENHO%20DA%20INTERVEN��O/Seminírio_mato.grosso.sul_exp.PES_.PR_Monitoramento_galba.pdf
file:///G:/Drives%20compartilhados/FAEPA%20-%20GEST�O%20DA%20CL�NICA/CAP�TULOS/DESENHO%20DA%20INTERVEN��O/Seminírio_mato.grosso.sul_exp.PES_.PR_Monitoramento_galba.pdf
file:///G:/Drives%20compartilhados/FAEPA%20-%20GEST�O%20DA%20CL�NICA/CAP�TULOS/DESENHO%20DA%20INTERVEN��O/Seminírio_mato.grosso.sul_exp.PES_.PR_Monitoramento_galba.pdf
18 
 
caráter ilimitado de problemas e a escassez de recursos para enfrentá-los. O processo 
de priorização implica na ordenação dos problemas listados segundo certa hierarquia, 
para a qual há critérios metodológicos para nos apoiarem. Estes critérios podem ser bem 
complexos em sua interpretação, mas para facilitar sua aplicação também sugerimos 
perguntas-chaves com as quais você poderá priorizar. 
Alguns critérios para a priorização dos problemas: 
CRITÉRIO O QUE É PERGUNTA-CHAVE 
Magnitude Avaliação do tamanho do problema. 
Quando relacionado ao processo saúde-
doença se leva em conta principalmente a 
frequência da ocorrência, isto é, a 
incidência, a prevalência, a morbidade, a 
mortalidade. 
Se tratarmos de problemas do sistema de 
serviços, também podemos avaliar a 
dimensão do problema considerando 
quantas pessoas estão envolvidas, quantos 
processos estão relacionados, quantos 
estabelecimentos etc. 
Podemos considerar melhorar a 
caracterização do tamanho do problema 
pensando na intensidade da sua ameaça / 
gravidade e a sua frequência de ocorrência 
 
Qual o tamanho do 
problema? Atinge 
muitas pessoas? 
Envolve muitos 
processos? 
Qual a urgência em 
intervir neste 
problema? 
Com qual frequência 
ele acontece: 
ocasionalmente, 
frequentemente? 
As consequências 
deste problema são 
catastrófica, crítica, 
moderada, leve, 
mínima? 
Transcendência Avaliação da importância do problema, 
medida da relevância social, do 
reconhecimento que determinada 
população dá a um evento, do desejo da 
comunidade de resolver o problema. 
Este conceito também é muitas vezes 
chamado de Valor Social (planejamento 
estratégico). 
Características que conferem importância 
especial à doença ou agravo (severidade, 
relevância social, econômica, política) 
atribuída pela população 
Qual a importância 
política, cultural e 
técnica do problema? 
É um problema de 
relevância para a 
população? 
 
Vulnerabilidade Avaliação da permeabilidade do 
problema, disponibilidade concreta de 
recursos para enfrentar o problema, 
condição de modificação do processo, do 
quadro, conforme a capacidade científica, 
técnica, financeira de intervenção. 
 
Há conhecimento, 
recursos materiais ou 
financeiros para 
resolução do 
problema? Este é um 
problema factível de 
intervenção? 
 
Custo Avaliação do custo-benefício de 
intervenção no problema, devendo ser 
levado em consideração tanto os cursos 
diretos quanto os indiretos; este 
normalmente é o critério mais difícil de ser 
aplicado, pela fragilidade de análise de 
custo que ainda temos no SUS. 
Quanto custa intervir 
no problema? Quanto 
custa não intervir no 
problema? 
 
19 
 
A partir destes critérios você poderá criar diagramas, tabelas, quadros de classificação 
/ ponderação de cada problema por critério avaliado. Podemos realizar por cores: 
 
O problema de prioridade 1 (verde) é aquele que atinge um número elevado de 
pessoas (magnitude alta); de grande importância para aqueles que atuarão e/ou para 
aqueles que sentirão os efeitos da intervenção (transcendência alta); para o qual temos 
conhecimento e recursos de intervenção (alta vulnerabilidade); e, cujo custo é baixo – 
pouco ou nenhum investimento, por exemplo. 
Para chegarmos a um diagrama como este, podemos mensurar cada critério de 
priorização dando-lhe a pontuação que nos convier, por exemplo de 1 a 3 em ordem 
crescente: 1 – baixo, 2 - médio, 3 - alto. Assim, a somatória dos pontos demonstrará com 
maior clareza o problema a ser priorizado. Aquele com maior pontuação seria sua 
prioridade 1 de intervenção. 
Quadro 01: Exemplos de Priorização de Problemas 
Fonte: Adaptação Planeja SUS, 2010 
 
Problema
Magnitu-
de
Transcen-
dência
Vulnerabi-
lidade
Custos Total
Aumento da mortalidade infantil, no município 
DCO de 2016, 2017 e 2018
3 3 2 3 11
Baixa cobertura populacional, do município de 
DCO, pelas equipes de Saúde da Família, no ano 
de 2018
3 2 1 1 7
Aumento da população desempregada no 
município de DCO em 2018
2 1 2 1 6
20 
 
Lembrem-se que o processo desde a definição dos problemas até a sua priorização é 
uma escolha, momentânea e pontual para aqueles presentes no momento da 
definição. Mas, desde que seja democrática, estratégia e viável, poderá ser uma ótima 
escolha de intervenção. 
Já identificamos, explicamos e priorizamos o problema. O que faríamos agora? 
Precisamos de fato organizar nossas ideias em um plano. E para isso é que faremos uso 
do Modelo Lógico. 
 
Modelo Lógico 
No âmbito da saúde o modelo lógico possibilita identificar a finalidade de um 
programa/intervenção relacionando as interfaces entre as estruturas, os processos e 
resultados. Tendo como objetivo responder aos seguintes questionamentos: Quais os 
objetivos podem ser alcançados? Quais os efeitos do programa e quem são os 
beneficiados? Quais fatores contextuais podem influenciar o sucesso da intervenção? 
O modelo lógico de um programa é definido como “uma imagem que permite a 
compreensão clara dos objetivos, de como o programa deve ser implementado e quais 
resultados seriam esperados” (CANABRAVA, 2012). Desta maneira, o modelo lógico de 
um programa torna-se uma representação do caminho a trilhar tanto para sua a 
implantação quanto para sua avaliação, tratando-o em sua singularidade (HARTZ & 
VIEIRA-DA-SILVA, 2008; MEDINA et al, 2008). 
Esta ferramenta tem um importante papel na comunicação e apresentação de uma 
intervenção, pois a compreensão e visualização no modelo esquemático torna-se mais 
facilitada do que um documento tradicional. Dentre os inúmeros benefícios da 
construção do modelo lógico podemos destacar: esclarecer os objetivos da 
intervenção; elaborar o painel de monitoramento com a escolha de instrumentos de 
medidasapropriados, realizar a análise do que foi proposto pela intervenção e o que 
foi realmente implantado. 
A construção do modelo lógico é bem diversa podendo ser simples ou complexa de 
acordo com a situação e objetivo de cada estudo. Alguns autores fazem a correlação 
do modelo lógico com recursos e resultados, outros já trazem a distinção entre inputs 
(atividades e recursos) e outputs (saídas - efeitos e impactos), e alguns recomendam a 
descrição os fatores contextuais que possam influenciar no curso da implantação. 
(FUNDAÇÃO WK KELLOGG, 2004; FRIAS, LIRA & HARTZ & VIEIRA-DA-SILVA, 2008). 
 
21 
 
 
 
Há várias possibilidades de desenho para seu Modelo Lógico, mas ele deve conter 
minimamente: objetivo principal, atividades, efeitos esperados. Para subsidiá-lo na sua 
elaboração é sempre oportuno consultar normativas (portarias, normas operacionais, 
protocolos etc), programas já implantados, experiências exitosas etc. Desejamos que 
elaborem o modelo lógico a partir de sua árvore de problemas priorizada. Ou seja, você 
já priorizou uma árvore de problemas e descreveu cada causa/consequência deste 
problema. Agora você pode transformar este desenho em um modelo lógico, como 
demonstrado na figura a seguir. 
 
Figura 07 – Transformando sua árvore de problemas em um Modelo Lógico 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22 
 
O desenho de seu Modelo Lógico pode ser criado por você. Segue abaixo dois 
exemplos: 
 
Figura 09 - Exemplos de Modelos Lógicos de Projetos de intervenção / Programas 
Fonte: Hartz e Vieira da Silva, 2005 
 
 
23 
 
E se desejarem ampliar o seu Modelo Lógico, consultem exemplos tais como: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Oliveira, 2017 
 
Fonte: Fontenele et all, 2017. 
24 
 
 
Fonte: Tajra F.S.; Pontes R.J.S.; Carvalho F.H.C., 2017 
25 
 
 
Fonte: Vitorino SAS et al., 2017
26 
 
 
Fonte: Silva Cavalcanti et al., 2013 
27 
 
 
Fonte: Canabrava, 2012 
 
 
COMPONENTES
OBJETIVOS DE 
IMPLANTAÇÃO
OBJETIVOS A 
CURTO PRAZO
OBJETIVOS A 
LONGO PRAZO
Estratégia Gerencial
Instituir um caráter contratual à 
relação SUS/SES-MG e os 
hospitais, com a pactuação de 
compromissos e metas
PRODUTOS
Termos de Compromisso de 
Gestão – TGC firmados entre a 
SES/MG e os hospitais
Institucionalizar mecanismos 
formais de responsabilização 
mútua
Orientar a Gestão à obtenção
de resultados
Implantar dispositivos que, de 
forma sistemática, favoreçam o 
monitoramento e a avaliação
Relatórios elaborados pelos hospitais 
e/ou avaliação da Coordenação PRO-
HOSP e dos Comitês 
Macrorregionais 
Vincular os recursos previstos para cada ciclo do Termo de 
Compromisso - TCG ao cumprimento das metas e compromissos
Plano de Ajustes e Metas 
(PAM) que contemplam os 
compromissos e metas 
pactuados
Estratégia 
Clínica
Implantar Protocolos 
Clínicos que propiciem 
a gestão da clínica
Protocolos 
Clínicos 
formalizados 
no TGC
Estratégia 
Educacional
Formar um quadro 
profissional de excelência
Profissionalizar a Gestão hospitalar
Ao menos 1 membro especialista 
em gestão hospitalar a partir dos 
cursos de especialização em Gestão 
Hospitalar oferecidos em parceria 
com a SES-MG/PRO-HOSP
Ao menos 1 
Plano Diretor 
elaborado para 
cada hospital
Institucionali
zar o 
planejament
o hospitalar
Padronizar os principais 
processos assistenciais para 
as redes prioritárias
Permitir controle e programação 
da atenção hospitalar com vistas 
à maior eficiência e efetividade
Fomentar maior qualidade no 
gasto público com definição da 
aplicação dos recursos segundo 
prioridades estabelecidas 
(gestão, estrutura e assistência)
Promover a gestão especializada e o 
planejamento no hospital
IMPACTO Consolidar a oferta da atenção hospitalar nos pólos macro e microrregionais de Minas Gerais, segundo a lógica da regionalização, 
contribuindo para o desenvolvimento de um parque hospitalar público, socialmente necessário, capaz de operar com eficiência, superar os 
vazios assistenciais, prestar serviços de qualidade e inserir-se nas redes de atenção integral à saúde do Estado de Minas Gerais.
Protocolos 
Clínicos 
implantados 
nos hospitais
28 
 
 
Fonte: Moreira ACG et al, 2017 
29 
 
Considerações Finais 
 
Elaborar um plano de intervenção não é tarefa fácil. Exige conhecimento e habilidades 
importantes. Ao mesmo tempo, exige comprometimento, disponibilidade em ouvir o 
outro, capacidade de negociação, criatividade e foco. 
Aqui tratamos sobretudo de instrumentalizá-lo a realizar em grupo um plano de 
intervenção para implantação/implementação de uma linha de cuidado em sua 
região de saúde, considerando os aspectos da Gestão da Clínica e da conformação 
das Redes de Atenção à Saúde. 
Numa tentativa de junção lógica de ferramentas importantes do planejamento, 
consideramos já ser capaz de: 
 
 Provocar uma tempestade de ideias para definição/caracterização de 
um problema (Árvore de Problemas); 
 Construir uma relação de causa/efeito do problema (Árvore de 
Problemas); 
 Definir qual(is) problemas priorizar (Matriz de Priorização); e 
 Dar início a construção do seu plano de intervenção por meio de Modelo 
Lógico. 
 
Estas ferramentas subsidiarão a cumprir com os momentos do planejamento estratégico 
situacional e você já passou pelos momentos explicativo, normativo, estratégico e tático 
operacional em alguma medida. 
 
Por fim, sugerimos consultar, especialmente, todo o material de diagnóstico e de 
proposições que a Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo elaborou para o Plano 
Estadual de Saúde 2020-2023 e que está disponível em: 
http://www.saude.sp.gov.br/ses/perfil/gestor/documentos-de-planejamento-em-
saude/elaboracao-do-plano-estadual-de-saude-2020-2023-informacoes-regionais/ 
 
 
 
http://www.saude.sp.gov.br/ses/perfil/gestor/documentos-de-planejamento-em-saude/elaboracao-do-plano-estadual-de-saude-2020-2023-informacoes-regionais/
http://www.saude.sp.gov.br/ses/perfil/gestor/documentos-de-planejamento-em-saude/elaboracao-do-plano-estadual-de-saude-2020-2023-informacoes-regionais/
30 
 
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