TCMSP - Controle Interno e Externo

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CONTROLE INTERNO 
E EXTERNO 
PROFESSOR ANTONIO CARLOS ALVES PINTO SERRANO 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
• Conceito de Controle: conjunto de mecanismos que permitem a vigilância, a 
orientação e a correção da atuação administrativa para que ela não se distancie 
das regras e princípios do ordenamento jurídico e dos interesses públicos que 
legitimam a sua existência (conceito de Irene Nohara e Antônio Maximiano) 
• É inerente ao poder e atividade estatal 
• Deve ser estruturado, independente, e ter regras para o seu exercício, a fim de 
que não sobrevenham abusos. 
• TRATA-SE DE UM PRINCÍPIO. 
 
BOA-FÉ ADMINISTRATIVA 
• O principal objetivo do controle é possibilitar uma correção de rumo no processo 
decisório e/ou o redirecionamento das ações programadas. 
• Revisão dos atos. 
• Anulação 
• Admoestação 
• Punição de agentes 
PRINCÍPIOS QUE REGEM O CONTROLE 
1. PRINCÍPIO DA SEGREGAÇÃO DAS FUNÇÕES – “quem controla não executa, quem 
executa não controla”; 
2. PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA TÉCNICO-FUNCIONAL – deve haver mesmo em 
caso de vinculação hierárquica (não pode haver interferência no resultado final); 
3. PRINCÍPIO DA RELAÇÃO CUSTO/BENEFÍCIO – controle é atividade meio, não pode 
se sobrepor aos custos – previsto no artigo 14 do Decreto-lei 200/1967 ; 
4. PRINCÍPIO DA QUALIFICAÇÃO ADEQUADA DOS AGENTES; 
5. PRINCÍPIO DA ADERÊNCIA A DIRETRIZES E NORMAS – não pode haver controle de 
opções políticas; 
TIPOS DE CONTROLE 
1. CONTROLE DE LEGALIDADE – O Tribunal de Contas pode determinar que a 
autoridade competente proceda à anulação do ato; 
2. CONTROLE DE LEGITIMIDADE - Análise entre os motivos determinantes do ato 
administrativo e os resultados alcançados ou pretendidos. Relaciona-se a moral 
e a ética. Ex: desvio de finalidade; 
3. CONTROLE DE ECONOMICIDADE - visa aferir o custo e o benefício das 
atividades e resultados obtidos. Atenção: nem tudo que é de custo reduzido 
atende bem a coletividade! 
 
SISTEMAS DE CONTROLE 
• Relação entre os sistemas – controle social, controle interno, controle externo e 
controle judicial 
 
1. CONTROLE INTERNO: É aquele exercido pelo próprio órgão ou Poder 
(Executivo, Legislativo e Judiciário) sobre suas pessoas e atividades. Relaciona-
se com o poder de autotutela administrativa (poder que a Administração tem 
de anular e revogar os seus próprios atos – Súmula 473 do STF). 
• Previsão constitucional: artigo 74 da Constituição da República 
 
 
 
 
FUNÇÕES CONSTITUCIONAIS 
 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle 
interno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da 
União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
 
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou 
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. 
 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, 
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. (G.N.) 
(DIREITO FUNDAMENTAL DO CIDADÃO? Prof. Jacoby entende que sim). 
 
CONTROLE NAS ESFERAS FEDERAL, ESTADUAL, 
MUNICIPAIS E DO DISTRITO FEDERAL 
• AMPLITUDE DO CONTROLE 
 
• Legalidade: o administrador deve reconhecer quando um ato está em contrariedade 
com a lei, ocasião em que poderá invalidá-lo ou convalidá-lo. Observância ao princípio 
da legalidade. 
• Convalidação: consiste na prática de um ato administrativo que tem por finalidade validar 
ato praticado a fim de conformá-lo à ordem jurídica. 
• Invalidação: é a retirada retroativa, parcial ou total, de um ato administrativo praticado em 
desconformidade com o ordenamento jurídico por um outro ato administrativo. 
Resguardam-se direitos em relação aos terceiros de boa-fé. 
 
CONT. AMPLITUDE DO CONTROLE 
• Eficiência: diz respeito ao controle de resultados, que devem ser positivos e satisfatórios, e 
destina-se ao usuário-cidadão. 
 
• Correções e Alterações de atos e contratos: é tarefa que deve ser exercida permanentemente e de 
forma sistemática; 
• Revogação: é a retirada de um ato administrativo válido e eficaz mediante a prática de outro ato, por 
motivos de conveniência e oportunidade, respeitados os efeitos já produzidos. 
 
Limites ao controle interno: o controle interno não é ilimitado. O fator temporal, por exemplo, (Lei n. 
9784/1999 – estabelece cinco anos da prática do ato) pode ser um limitador à anulação do ato, por ofensa 
ao princípio da confiança e da segurança jurídica. 
 
 
CONTROLE EXTERNO 
• É aquele efetuado por órgãos ou agentes que não integram a estrutura controlada. 
Fundamenta-se na Teoria dos Freios e Contrapesos, em que se evita a concentração 
de poderes e se estabelece um sistema de controle mútuo. 
1. Controle parlamentar direto: exerce controle político (protegendo os interesses do 
Estado e da sociedade) e financeiro; 
2. Controle exercido pelo Tribunal de Contas (órgão de auxílio do Legislativo – não é 
mero órgão auxiliar): exerce papel bem amplo, abrangendo a fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária e patrimonial da Administração Pública; 
3. Controle Jurisdicional: vigora o sistema de jurisdição única 
 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será 
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de 
controle interno de cada Poder. 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, 
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos 
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de 
natureza pecuniária. 
 
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DO CONTROLE 
EXTERNO 
CONTROLE PARLAMENTAR DIRETO 
• Sustar atos e contratos do Poder Executivo: Art. 49, V, da CR – O Congresso Nacional pode sustar os atos normativos 
que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa; 
• Sustar contratos que contenham ilegalidades, a pedido do Tribunal de Contas (art. 71, §1º); 
• Convocar autoridade para depor, requerer informações– artigo 50, CR; 
• Comissões Parlamentares de Inquérito – art. 58, §3º, da CR; 
• Autorizações ou Aprovações do Congresso necessárias para atos concretos do Executivo. Ex: apreciar os atos de 
concessão ou renovação de concessão de emissoras de televisão; 
• Poderes controladores privativos do Senado – Ex: Escolha de magistrados para os Tribunais Superiores. 
• Julgamento das contas do Executivo – julgar as contas prestadas pelo Presidente (e Governadores e Prefeitos) e 
apreciar os relatórios de execução dos planos de governo 
• Suspensão e destituição (“impeachment”) do Presidente ou de Ministros de Estado 
CONTROLE EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS 
• Submete-se à Constituição, às leis e ao interesse público 
 
• (a) Parecer prévio sobre as contas do Presidente (e Chefes do Executivo, pelo princípio da simetria) – art. 71, inciso I, CR. 
• Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, medianteparecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu 
recebimento; 
Engloba tantos a análise de documentos que dizem respeito à gestão anual que este é obrigado a exibir (balanços, demonstrativos, anexos previstos no art. 101 
da lei n. 4.320/64), como atos ou omissões imputáveis ao Chefe do Poder Executivo. 
• (b) Julgamento das contas dos administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros e valores públicos – 71, II, CR 
 II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações 
e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte 
prejuízo ao erário público; 
• (c) apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões – art. 71, III, CR 
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, 
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; 
 
CONT. 
• (d) realizar inspeções e auditorias nas unidades administrativas de quaisquer dos poderes 
• IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica 
ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais 
entidades referidas no inciso II; 
• (e) fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais quanto a União participar, de 
forma direta ou indireta, do capital social 
• V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, 
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
• (f) fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União 
• VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, 
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; 
 
CONT. 
• (g) prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a 
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; (inciso VII) 
• (h) aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre 
outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário (VIII), sendo que as suas decisões de imputação de débito ou multa terão eficácia 
de título executivo (§ 3º do artigo 71) 
• (i) assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade (inciso IX); 
• (j) sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal (inciso X); 
• (k) representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados (inciso XI). 
 
• § 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as 
medidas cabíveis. 
QUANTO AO MOMENTO EM QUE O CONTROLE É 
REALIZADO 
 
• Prévio: antecede a prática do ato administrativo 
• Concomitante: é realizado no momento da prática do ato administrativo, em que 
se busca o acompanhamento de sua regularidade (ex: fiscalização de 
acompanhamento contratual, fiscalizações ordenadas). 
• Posterior: ocorre após a efetivação do ato ( julgamento de contas, exame de 
legalidade dos atos de admissão de pessoal, dentre outros). 
 
LINDB – ALTERAÇÕES - LEI Nº 13.655/2018 – 
CONSENSUALIDADE ADMINISTRATIVA 
• Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de 
expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de 
consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação 
aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial. (Regulamento) 
§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo: 
I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais; 
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral; 
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de 
descumprimento. 
• Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, poderá impor compensação por benefícios 
indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos. 
§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as partes sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu 
valor. 
§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso processual entre os envolvidos. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei 13.655-2018?OpenDocument
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D9830.htm
FIM 
professor.antoniocaps@gmail.com 
BIBLIOGRAFIA 
 
• BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, 34 edição. 
São Paulo: Malheiros, 2019. 
• JACOBY FERNANDES, J.U. Tribunais de Contas do Brasil: juridição e competência.. 
4 ed. rev. atual. E ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2016. 
• MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Gestão Pública: abordagem integrada da 
Administração Pública e do Direito Administrativo/ Antonio Cesar Amaru 
Maximiano, Irene Patricia Nohara. 1 ed. São Paulo: Atlas, 2017.