Técnica Legislativa e Alteração de Atos Administrativos Normativos

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ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO
PARTE I
ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO
“É a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella)
HIERAQUIA DAS NORMAS
OS ATOS NORMATIVOS CONTÊM UM COMANDO EMANADO DO PODER EXECUTIVO, DESTINADO A NORMATIZAR A APLICAÇÃO DAS LEIS VIGENTES.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
LEIS E MEDIDAS PROVISÓRIAS
DECRETOS 
(REGULAMENTAM AS LEIS)
			
INSTRUÇÕES NORMATIVAS, PORTARIAS, RESOLUÇÕES
ATRIBUTOS DO ATO NORMATIVO
Autoexecutoriedade
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
CONFORMIDADE DO ATO NORMATIVO COM NORMAS VIGENTES.
OS LIMITES DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
TODO ATO ADMINISTRATIVO É PASSIVO DE REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO.
O PODER JUDICIÁRIO NÃO SE VINCULA AO ENTENDIMENTO ADOTADO PELA ADMINISTRAÇÃO.
Exemplo: Medidas decorrentes de Poder de Polícia.
A própria Administração pública decide e executa diretamente as suas decisões, sem precisar de ordem judicial. 
Autoexecutoriedade
Exemplo: apreensão de alimentos, interdição de estabelecimentos, etc.
Poder extroverso do Estado, imposição de seus atos, independentemente, da concordância do particular.
			ABUSO DO PODER REGULATÓRIO
			(Lei nº 13.874/19)
			Lei nº 9.784/99 – veda a imposição de ônus excessivo ao administrado. 
ADEQUAÇÃO ENTRE FINS E MEIOS, INERENTE AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.
		
CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
 DIREITO DE REGRESSO
Art. 37. 
[...]
§6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus atendentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
RESPONSABILIDADE CIVIL, 
PENAL E ADMINISTRATIVA
Decreto-Lei Nº 4.657/42 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, com redação dada pela Lei nº 12.376, de 2020, alterado pela Lei 13.655/2018):
Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
Lei Nº 8.112/90
Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições.
Lei Nº 8.429/92
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições e, notadamente: ELABORAÇÃO, REDAÇÃO E ALTERAÇÃO DE ATOS NORMATIVOS.
TÉCNICA LEGISLATIVA
PARTE II
ESPÉCIES DE ATOS NORMATIVOS
Conforme disposição Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, que trata da revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto e definição jurídica da CONJUR/MAPA (Nota n. 01398/2020/CONJUR-MAPA/CGU/AGU)
	
PORTARIA
Definição Decreto nº 10.139/2019: atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares.
Definição CONJUR/MAPA: são atos de caráter ordinatórios, voltados à organização interna do órgão, que podem ter fim específico ou genérico, mas neste caso sempre limitado ao âmbito interno da Pasta.
INSTRUÇÃO NORMATIVA
Definição Decreto nº 10.139/2019: atos normativos que, sem inovar, orientem a execução das normas vigentes pelos agentes públicos.
Definição CONJUR/MAPA: têm por principal característica o fato de servirem para dar execução à decretos, regulamentos ou outras normas referentes às atividades sob competência órgão, como ocorre de forma mais recorrente nas áreas finalísticas do MAPA. 
RESOLUÇÃO
Definição Decreto nº 10.139/2019: atos normativos editados por colegiados.
Definição CONJUR/MAPA: as resoluções se caracterizam por externar decisão ou deliberação de órgãos colegiados.
(Uso excepcional de outras denominações por força de exigência legal)	
CARACTERÍSTICAS DA REDAÇÃO OFICIAL
CLAREZA E PRECISÃO;
CONCISÃO;
OBJETIVIDADE;
COESÃO E COERÊNCIA;
IMPESSOALIDADE;
FORMALIDADE E PADRONIZAÇÃO;
USO DA NORMA PADRÃO DA LINGUAGEM.
REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS
COMPETÊNCIA
FINALIDADE
FORMA
MOTIVO
OBJETIVO
COMPETÊNCIA 
DETER O PODER DE FAZER
TODA A COMPETÊNCIA DECORRE DE LEI.
Quando se fala em lei, nesse caso, tem-se em vista lei como ato legislativo; 
Não há possibilidade da competência ser definida por via de decretos, portarias, resoluções, a não ser que se trate de uma distribuição interna de competências (Profª Drª Maria Sylvia Di Pietro)
Disponível em: https://www.tcm.sp.gov.br/legislacao/doutrina/29a03_10_03/4Maria_Silvia2.htm
COMPETÊNCIA 
ANALISADA SOB TRÊS ASPECTOS:
Competência da UNIÃO, dos ESTADOS ou dos MUNICÍPIOS, conforme atribuição da Constituição Federal; 
Competência atribuída aos vários órgãos da administração pública por Decreto presidencial; e
Em relação ao Agente Público a quem a lei confere a atribuição. 
CAPACIDADE ATRIBUÍDA POR LEI:
OBRIGATÓRIA;
INSTRANFERÍVEL (no caso espefícico de atos de caráter normativo – Lei nº 9.784/99)
IRRENUNCIÁVEL;
IMODIFICÁVEL;
IMPRESCRITÍVEL;
IMPRORROGÁVEL 
	(exceto por previsão legal expressa em 	sentido contrário).
A FINALIDADE DE TODO ATO ADMINISTRATIVO É SEMPRE O INTERESSE PÚBLICO
.
FINALIDADE
FORMA
MEIO PELO QUAL SE EXTERIORIZA O ATO
PROPICIAR GRAU DE CERTEZA, DOCUMENTA E PERMITE O CONTROLE
FORMAS DE EXTERIORIZAÇÃO 
DO ATO NORMATIVO
em Calibri, fonte 11; 
sem o uso do itálico;
o negrito apenas em palavras da língua estrangeira;
Para obtenção de clareza - SEM O USO DE SIGLAS OU ACRÔNIMO. (art. 14, Inciso II, alínea “e”, Decreto nº 9.191/2017)
MOTIVAÇÃO
Formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.
MOTIVAÇÃO – apresentar e explicar, de maneira clara e congruente, os elementos que ensejaram o convencimento da autoridade, indicando os fatores que foram considerados.
A MOTIVAÇÃO É APRESENTADA NO PREÂMBULO DO ATO:
	“ [...] e conforme o que dispõe o Decreto nº XXX
e o que consta no processo SEI nº xxx”
OBJETO
É O CONTEÚDO DO ATO.
É POR MEIO DO OBJETO QUE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EXERCE SEU PODER, CONCEDE UM BENEFÍCIO, APLICA UMA SANÇÃO, DECLARA SUA VONTADE OU UM DIREITO.
PARTE PRELIMINAR 
com a epígrafe, a ementa e o preâmbulo
Epígrafe – Categoria Normativa, número e data; 
 Ementa – explicita de modo conciso o objeto do ato normativo; 
 Preâmbulo – autoria, fundamento de validade, a ordem de execução.
Numeração sequencial em continuidade às séries em curso a partir de 03 de fevereiro de 2020. 
No caso de fusão ou divisão de órgãos, entidades ou unidades administrativas será admitido reiniciar a sequência numérica ou adotar a sequência de um dos órgãos, entidades ou unidades administrativas de origem.
 NUMERAÇÃO
Decreto nº 10.139/2019
EMENTA 
Explicita, de modo conciso e sob a forma de título, o objeto do ato normativo. Passar ao leitor precisa ideia de seu conteúdo.
É a síntese do tema fundamental do documento, onde será explicitado, de modo conciso, o objeto do ato normativo.
A expressão “e dá outras providências” poderá ser utilizada APENAS:
em atos normativos de excepcional extensão e com multiplicidade de temas; e
se a questão não expressa for pouco relevante e estiver relacionada com os demais temas explícitos na ementa.
			Fonte: Incisos I e II do parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017. 
	
	
PREÂMBULO - fundamento legal para a promulgação do ato pela autoridade competente.
	A MINISTRA DE ESTADO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO, no uso das atribuições que lhe confere o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal de 1988, tendo em vista o disposto nos arts. 2º e 156-A do Anexo do Decreto nº 5.741, de 30 de março de 2006, e considerando o disposto no Decreto nº xxxx, de xx de xxxxxx de xxxx, que dispõe sobre xxxxxxxxxx e o que consta do processo nº SEI xxxxxxxxxxxxx,RESOLVE:
MOTIVAÇÃO
COMPETÊNCIA
1º Art. 
Indicará o objeto e o âmbito de aplicação
Do Artigo Art. 1º
 Art. 10.
O artigo deve abranger um único assunto e trará exclusivamente a norma geral, o princípio. 
Indicado pela abreviatura "Art.” ou “art.” (quando utilizada no meio da sentença). 
Numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste. 
O artigo separa-se do texto por dois espaços em branco. 
 A abreviatura e a numeração do artigo não terão negrito ou outro tipo de realce. 
Do Parágrafo §1º
• Disposição secundária que explica, complementa ou restringe o artigo. 
• A matéria tratada no parágrafo deve estar intimamente ligada ao caput do art.
• Representado pelo sinal gráfico "§". 
• Quando existir apenas um, utilizar a expressão "Parágrafo único" por extenso, sem itálico ou outro realce. 
• Numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste. 
• Numeração é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais. 
• O texto do parágrafo único e dos parágrafos inicia-se com letra maiúscula e termina com ponto ou, nos casos em que se desdobrar em incisos, com dois-pontos.
Do Inciso I - 
É empregado como elemento discriminativo do artigo se o assunto nele tratado não puder ser condensado no próprio artigo ou se não se mostrar adequado a constituir um parágrafo. 
Representado por algarismos romanos seguidos de travessão curto, o qual é separado do algarismo e do texto por um espaço em branco. 
Inicia-se com letra minúscula, salvo quando se tratar de nome próprio. 
O texto de um artigo ou de um parágrafo não poderá desdobrar-se em um único inciso. 
Em geral, termina com ponto-e-vírgula. 
Termina com dois pontos, quando se desdobrar em alíneas. 
Termina com ponto, caso seja o último. 
Não utilizar as conjunções "e" ou "ou" no penúltimo inciso.
Da Alínea a)
Representada por letra minúscula seguindo o alfabeto e acompanhada de parêntese, separada do texto por um espaço em branco. 
Inicia-se com letra minúscula, salvo quando o primeiro termo for nome próprio. 
O texto de um inciso não poderá desdobrar-se em uma única alínea.
Alinha-se na margem esquerda da página. 
Em geral, termina com ponto-e-vírgula. 
Termina com dois pontos, quando se desdobrar em itens. 
Termina com ponto seja a última e anteceda artigo ou parágrafo. 
Não utilizar as conjunções "e" ou "ou" na penúltima alínea.
Do Item 1 -
Representado por algarismo arábico e separado do texto por um espaço em branco. 
Inicia-se com letra minúscula, salvo quando o primeiro termo for nome próprio. 
O texto de uma alínea não poderá desdobrar-se em um único item. 
Alinha-se na margem esquerda da página. 
Em geral, terminam com ponto-e-vírgula. 
Termina com ponto, caso seja o último e anteceda artigo ou parágrafo. 
Não utilizar as conjunções "e" ou "ou" no penúltimo item.
Do Agrupamento
As partes podem ser subdividas em Parte-Geral e Parte Especial.
Poderão ainda ser utilizados os agrupamentos: Disposições Preliminares, Gerais, Finais ou Transitórias, conforme necessário.
Do Capítulo, Do Título e Do Livro
Grafados em letras maiúsculas, identificados por algarismos romanos, acompanhados por nome do assunto disciplinado na unidade. 
As numerações e denominações das unidades de agrupamento deverão estar centralizadas. 
O nome do assunto tratado em cada unidade de agrupamento deverá ser iniciado pela preposição “De”, contraída com o artigo apropriado: “o”, “a”, “os”, “as”. 
O nome do assunto disciplinado na unidade de agrupamento deverá estar na linha abaixo à do nome do tipo da unidade. 
O “Livro” deve ser reservado para atos de extraordinária extensão.
Da Subseção e da Seção
Identificadas em algarismos romanos, grafadas com iniciais maiúsculas e postas em negrito ou caracteres que as coloquem em realce. 
As numerações e denominações das unidades de agrupamento deverão estar centralizadas. 
O nome do assunto tratado em cada unidade de agrupamento deverá ser iniciado pela preposição “De”, contraída com o artigo apropriado: “o”, “a”, “os”, “as”. 
O nome do assunto disciplinado na unidade de agrupamento deverá estar na linha abaixo à do nome do tipo da unidade.
PARTE FINAL
COMPREENDE:
As disposições transitórias, se for o caso;
Ex.: 
Art. 68. Até a entrada em vigor o Manual a que se refere o art. Xxxx da Portaria Nº xxxx, serão aplicadas as seguintes práticas:
I - ...
II - ...
A cláusula de revogação, quando houver.
A cláusula de vigência.
CLÁUSULA DE REVOGAÇÃO
A expressão “revogam-se as disposições em contrário” não será utilizada.
RELACIONA TODAS AS DISPOSIÇÕES QUE SERÃO REVOGADAS COM A ENTRADA EM VIGOR DA PORTARIA OU DA INSTRUÇÃO NORMATIVA PERTINENTE.
ESTRUTURA DO ATO NORMATIVO
PARTE FINAL
VIGÊNCIA E PRODUÇÃO DE EFEITOS DOS ATOS NORMATIVOS
Necessidade de indicação de uma data certa para a entrada em vigor da norma;
Não é mais permitido indicativos temporais como por exemplo:
Esta norma entra em vigor em 60 dias após a data de publicação.
Esta norma entra em vigor na data de sua publicação.
Além disso, a data especificada deve atender a duas condições:
Ser, no mínimo, uma semana após a data de publicação da norma; e
Entrar em vigor sempre no primeiro dia do mês ou em seu primeiro dia útil.
EXCETO HIPÓTESE DE URGÊNCIA JUSTIFICADA. 
SOMENTE NESSES CASOS O ATO NORMATIVO PODE ENTRAR EM VIGOR NA DATA DE SUA APLICAÇÃO
CGAN PREENCHE QUANDO DA ETAPA DE PUBLICAÇÃO
Exemplo:
Atendendo ao período mínimo de uma semana e ao 1º dia útil do mês.
Um ato normativo publicado no DOU em 19.02.2020 (quarta-feira) só poderá entrar em vigor em 2.03.2020. Data que deverá estar especificada no texto. 
Já as normas que forem publicadas na última semana do mês de fevereiro só poderão entrar em vigor a partir do dia 1º de abril.
DOCUMENTOS QUE ACOMPANHAM UM ATO NORMATIVO
PROPOSTA DO ATO NORMATIVO (minuta);
O PARECER DE MÉRITO ou NOTA TÉCNICA;
O PARECER JURÍDICO.
PARECER DE MÉRITO
O PARECER DE MÉRITO CONTERÁ:
A ANÁLISE DO PROBLEMA QUE O ATO NORMATIVO VISA A SOLUCIONAR
OS OBJETIVOS QUE SE PRETENDE ALCANÇAR
A IDENTIFICAÇÃO DOS ATINGIDOS PELO ATO NORMATIVO
RESPOSTA ÀS QUESTÕES DO ANEXO DO DECRETO Nº 9.191/2017
DECRETO Nº 10.139/2019
NOÇÕES GERAIS: ALTERAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO
PARTE III
Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019
 (DOU 29.11.2019 – Seção 1 – pg.32)
REVISÃO E CONSOLIDAÇÃO
Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019
“Art. 5º Fica determinada a revisão e a consolidação de todos os atos normativos inferiores a decreto.
DETERMINADA
TODOS
Triagem
Exame
Consolidação ou revogação
FASES DA REVISÃO E DA CONSOLIDAÇÃO
A ALTERAÇÃO DE ATOS NORMATIVOS SERÁ FEITA MEDIANTE:
Alteração se dará por meio:
REVOGAÇÃO TOTAL DO ATO NORMATIVO – 
REPRODUÇÃO INTEGRAL EM UM SÓ TEXTO ;
REVOGAÇÃO PARCIAL; ou
SUBSTITUIÇÃO, SUPRESSÃO OU ACRÉSCIMO DE DISPOSITIVO.
REGRA BÁSICA DE ALTERAÇÃO 
POR SUBSTITUIÇÃO, SUPRESSÃO OU ACRÉSCIMO DE DISPOSITIVO 
O texto de cada artigo acrescido ou alterado será transcrito entre aspas, seguido da indicação de nova redação, representada pela expressão 
(NR)
O USO DA LINHA PONTILHADA
OBRIGATÓRIO
INDICA A MANUTENÇÃO DE UM DISPOSITIVO
 É EXPRESSO APENAS O QUE FOR ALTERADO
No caso da manutenção do texto do caput
A LINHA PONTILHADA SERÁ PRECEDIDA DA INDICAÇÃO DO ARTIGO A QUE SE REFERE;
	“Art. XX .................................................
	I – blá blá blá.” (NR)
No caso de manutenção do texto do caput e do dispositivo subsequente
Duas linhas pontilhadas serão empregadas e a primeira linha será precedida da indicação do artigo a que se refere.
	“Art. XX ...............................................................................................................
	IV – blá blá blá.” (NR)
No caso de alteração do texto de unidade inferior dentro de unidade superior do artigo
A linha pontilha empregada será precedida da indicação do dispositivo a que se refere.
	“Art. XX ...........................................
	........................................................
	IV ....................................................
	........................................................
	c) blá bla bla.” (NR)
Se o artigo modificado não encerrar o texto alterado
Usa-se a linha pontilhada ao final do dispositivo.
Ex.: 
REGRAS BÁSICAS
							
É VEDADO, MESMO QUANDO RECOMENDÁVEL, QUALQUER REMUNERAÇÃO DE ARTIGOS E UNIDADES SUPERIORES A ARTIGO (subseção, seção, capítulo, título, livro e parte);
UTILIZAR O NÚMERO DO ARTIGO SEGUIDO DE LETRAS MAIÚSCULAS EM ORDEM ALFABÉTICA
 Exemplo: Art. 432-A
No caso de parágrafo, incisos e alíneas, poderá a inserção ser feita com renumeração dos demais itens (Decreto Nº 2.954/99. art. 19, II, e 21)
EXIGÊNCIAS PARA DIVULGAÇÃO DAS ALTERAÇÕES/REVOGAÇÕES
registro no corpo do ato das alterações realizadas por normas esparsas
das revogações de dispositivos,
das suspensões ou das invalidações por decisão judicial com efeito erga omnes;
em padrão de linguagem de marcação de hipertexto;
em endereço de acesso permanente e único por ato; e
em sítio eletrônico que abranja todos os atos do MAPA.
REVOGAÇÃO É A FORMA DE DESFAZER UM ATO VÁLIDO, LEGÍTIMOS, MAS QUE NÃO É MAIS CONVENIENTE, ÚTIL OU OPORTUNO.
TIPOS DE REVOGAÇÃO
EXPRESSA:
 
a disposição revogadora deve ostentar o mesmo nível hierárquico que o ato revogado;
pode ser revogação total ou parcial (ab-rogação ou derrogação);
o objeto de revogação é identificado com precisão. Ex: Revogam-se as Instruções Normativas X, Y e Z).
TIPOS DE REVOGAÇÃO
TÁCITA – incompatibilidade entre normas
POR ASSIMILAÇÃO OU POR INTEIRA REGULAÇÃO DA MATÉRIA – quanto ato normativo disciplina inteiramente matéria já regulada anteriormente
REVOGAÇÃO INDIRETA
A revogação indireta não deve ocorrer, em atenção ao disposto na Lei Complementar nº 95, de 1998, segundo a qual a cláusula de revogação das normas deverá enumerar expressamente as normas e disposições normativas revogadas.
Consiste na reunião, em um único diploma normativo, todos os atos normativos referentes a determinada matéria, com a revogação formal de todos os atos normativos consolidados.
PRESERVAÇÃO DO CONTEÚDO NORMATIVO ORIGINAL DOS DISPOSITIVOS
			 
 
 REGRAS PARA CONSOLIDAÇÃO DE ATOS NORMATIVOS 	
				MODIFICAÇÕES SISTEMÁTICAS 
			
divisões do texto legal básico , superior aos artigos;
fusão de dispositivos repetitivos ou de valor normativo semelhante;
reorganização artigos, incisos, parágrafos e alíneas;
atualização da denominação de unidades administrativas da administração pública federal.
MODIFICAÇÕES DE LINGUAGEM 
EM FUNÇÃO DA CONSOLIDAÇÃO
correção da técnica legislativa; 
aprimoramento de termos e da linguagem utilizada;
eliminação de termos ambíguos;
homogeneização terminológica do texto;
eliminação de siglas; 
atualização de sanções pecuniárias, com base em indexação padrão.
supressão de dispositivos obsoletos, caducos, que tenham sido revogados tacitamente ou cuja necessidade ou significado não possa ser identificado; e
outras medidas pertinentes.
RECOMENDAÇÕES
Levantamento dos atos normativos sobre determinada matéria, reunindo mesmo aqueles oriundos de autoridades emitentes diferente;
Escolher texto-matriz para consolidação que deverá constituir texto geral sobre o assunto;
Montagem dos quadros analíticos, que associe o dispositivo consolidado com o texto original de onde ele foi retirado.