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0 O CENSO ESCOLAR NO CONTEXTO DA DEMOCRATIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DO PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO Rosangela Maria de Oliveira Souza - UFES Eduardo Augusto Moscon Oliveira - UFES RESUMO Pesquisa que se propõe a discutir questões decorrentes da fragmentação da educação brasileira, assimetrias e diferenças regionais decorrentes da descentralização assumida historicamente no Brasil, a partir do censo escolar. Trata dos elementos acerca do conceito de federalismo buscando compreender as relações intergovernamentais de centralização e descentralização da educação no contexto histórico brasileiro. Nesse contexto, um sistema educacional, deve considerar as peculiaridades da federação, mas primar-se pela igualdade no tratamento aos entes federativos. Conforme a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) em seu art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino. Nesta conjuntura, o censo escolar tem assumido importante papel como um dos subsídios para elaboração e ‘regulação’ de políticas e programas educacionais. Em um momento pós LDB 9394/96 e emenda constitucional 14/97, evidencia-se uma necessidade de um novo tipo de controle por parte do governo federal para a implantação de novas políticas. A partir da reestruturação da “sinopse estatística” e sua mudança em censo escolar há um maior conhecimento por parte do governo federal da realidade vigente em cada ente federado, porém a realização e o financiamento da política educacional e dos programas são descentralizados, nos moldes de uma nova gestão de cunho regulador. O censo escolar necessita tornar-se componente de gestão dos sistemas educacionais e principalmente da escola para que se efetive de forma horizontal a democratização da educação básica. É necessário que todos os atores envolvidos no processo educacional tenham ciência da realidade de suas escolas, e assim, articulem ações coletivas para que de fato se realize a gestão democrática e tenhamos uma educação pública com mais qualidade e transparência. PALAVRAS-CHAVE: Educação básica. Sistema Nacional de Educação. Federalismo. Censo Escolar. Gestão democrática da escola pública. INTRODUÇÃO XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001464 1 Nos últimos anos, em especial a partir da discussão do PNE, a temática “sistema nacional de educação” vem sendo motivo de grandes debates e polêmicas. Porém, o desenho federativo e descentralizado que tem a educação no Brasil, não constitui um sistema nacional de educação articulado e orgânico. A partir da Reforma educacional dos anos 1990, e em especial com o fundef em 1997, o Estado brasileiro, por meio do Ministério da Educação (MEC) e Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) tem constituído cada vez mais, instrumentos de controle e regulação. Entre essas estruturas, está o censo escolar. Mais do que uma “sinopse estatística”, o “Censo escolar”, além de fazer o recenseamento é fundamental para a definição de políticas públicas e programas educacionais como o FUNDEB, Programa Nacional de Merenda Escolar, Programa Nacional do Livro Didático dentre outros. Mais do que um instrumento de controle, o censo escolar é componente que possibilita definição de políticas educacionais e de gestão democrática. Este trabalho se propõe a discutir o censo escolar, no contexto do federalismo e descentralização da educação brasileira. O FEDERALISMO NA ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA Costa (1998) atribui dois significados ou ideologias ao termo federalismo. O primeiro designa uma ideologia política, ou seja, um conjunto de ideias sobre como se deve governar um Estado. Concebida originalmente pelos criadores do federalismo norte-americano, este significa uma forma de organização política que centraliza, em parte, o poder num Estado resultante da união de unidades políticas preexistentes, que não aceitam ser dissolvidas num Estado unitário; a segunda, hoje predominante, vê no federalismo uma forma de descentralizar o poder em estado centralizado (unitário). Para este autor, Federalismo também pode designar os arranjos institucionais, isto é, o conjunto de leis, normas e práticas que definem como um estado federal é concretamente governado. As constituições e a legislação ordinária de cada Estado Federal são elementos para identificar a forma de organização federativa vigente em cada país. XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001465 2 A grande originalidade do modelo proposto pelos autores da obra “O federalismo” (FederalistPapers - conjunto de 85 artigos pressupostos argumentativos para a ratificação da Constituição dos Estados Unidos da América), de acordo com Costa (1998), foi a combinação do princípio da representação popular com uma dupla divisão do poder. O poder foi dividido entre três órgãos independentes: os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Essa divisão vale tanto para a União quanto para os Estados. Nasce assim o regime presidencialista, dessa forma as responsabilidades de governar são distribuídas entre a União e os Estados de forma que nenhum interfira nas tarefas do outro sem autorização política ou judicial. No regime federalista, não existe dupla soberania, isto é, nenhum estado membro da federação tem o direito de renunciar unilateralmente ao pacto político ou rejeitar uma lei emitida pelo congresso cuja legalidade tenha sido confirmada pelo órgão máximo do Judiciário. Por sua vez, o governo federal não pode obrigar nenhum estado ou município a fazer ou permitir que a União realize qualquer ação em seu território sem autorização legal do Legislativo e confirmação da legalidade do ato pelo Judiciário (COSTA, 1998, p.174). Sendo assim, federação, é um tipo de Estado soberano que se distingue dos estados unitários, uma vez que os órgãos centrais do governo também são compostos por representantes dos estados, eleitos diretamente por sua população. O grau de centralização ou descentralização do poder num estado federal depende da forma como funciona o poder central. Considerando a extensão territorial do Brasil, supõe-se que é muito difícil governar este território, sendo necessária a descentralização política e administrativa. Com a proclamação da república, em 1889 as províncias mais desenvolvidas economicamente como São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, desejavam exercer maior influência direta sobre o governo central no novo regime. [....] A vitória do federalismo, que dava plena autonomia aos Estados, acentuou, não só no plano econômico, mas também no plano educacional, as disparidades locais, o federalismo acabou por aprofundar a distância que já existia entre os sistemas escolares estaduais. Sim, porque os Estados que comandavam a política e a economia da nação e eram, em consequência, sede do poder econômico, estavam em condições privilegiadas para equipar, com melhores recursos, o aparelho educacional, enquanto os Estados mais pobres, sem a possibilidade de qualquer ingerência nos destinos do país e, mais ainda, sem condições de colocar em pé de igualdade suas reivindicações junto ao poder público, ficavam a mercê de sua própria sorte. (ROMANELLI, 2007, p. 43). A constituição Republicana de 1891 instituiu o sistema federativo de governo, manteve a descentralização do ensino, ou seja, a dualidade de sistemas. No artigo 35, XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001466 3 itens 3º e 4º, ela reservou à União o direito de “criar instituiçõesde ensino superior e secundário nos Estados” e “prover a instrução secundária no Distrito Federal”, delegando aos Estados a competência de prover e legislar sobre a educação primária e o ensino profissional, que, na época, compreendia principalmente escolas normais (de nível médio) para moças e escolas técnicas para rapazes. Os fatores atuantes na organização e evolução do ensino, quais sejam o sistema econômico, a herança cultural, a demanda social de educação e o sistema de poder permaneceram durante o período que antecedeu a década de 20, integrados na formação de um complexo sócio-econômico-político- cultural que fez com que a educação ofertada à população brasileira correspondesse às reais exigências da sociedade então existente (ROMANELLI, 2007, p. 45). Cury (1986, p.71), destaca que o Brasil era um país de formação recente e com pouco aproveitamento do extenso solo geográfico, seus grupos sociais são dispersos. Mas as décadas de 1920 e 1930 foram férteis em discussões sobre educação e pedagogia. Diversos interesses opunham-se, sobretudo entre liberais e conservadores, ao lado de alguns grupos da esquerda socialista e anarquista e outros da direita, como os integralistas, sem nos esquecermos dos interesses dos militares na educação. No meio desse debate, muitas vezes áspero, o governo estruturava suas reformas, nem sempre tão democráticas e igualitárias como sonhavam os mais radicais (ARANHA, 2006, p.302). Dois grupos se destacaram, os conservadores, representados pelos católicos defensores da pedagogia tradicional e os liberais democráticos, simpatizantes da escola nova, seus divulgadores esperavam democratizar e transformar a sociedade por meio da escola. Propondo uma renovação das técnicas e a exigência da escola única (não dualista), obrigatória e gratuita. Assim, para Bordignon (2009), a descentralização do ensino, por meio de sistemas articulados, na concepção dos pioneiros, não significava mera transferência de responsabilidades da União para os entes federados. Significava, muito mais, compartilhamento de poder. (p.7) SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) em seu art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino. Mas esse tema é motivo de vários XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001467 4 debates considerando que maioria dos outros países se responsabilizou amplamente pela educação de seu povo e o mesmo não aconteceu com o Brasil. Saviani (2008) destaca que o termo sistema vem causando grande confusão no campo educacional, por isso acha conveniente compreender o significado da expressão “sistema educacional” a partir da configuração histórica e os obstáculos para a implantação do mesmo. Sendo assim, ele descreve que [...] o desenvolvimento da sociedade moderna corresponde ao processo em que a educação passa do ensino individual ministrado no espaço doméstico por preceptores privados para o ensino coletivo ministrado em espaços públicos denominados escolas. Assim, a educação sistematizada própria das instituições escolares tende a se generalizar impondo, em consequência, a exigência de se sistematizar também o funcionamento dessas instituições dando origem aos sistemas nacionais de ensino nos diferentes países (p.2). O termo “sistema” denota conjunto de elementos, isto é, a reunião de várias unidades formando um todo. Daí a assimilação do conceito de sistema educacional a conjunto de unidades escolares ou de rede de instituições de ensino (p.2). Jamil Cury (2008) entende que um sistema de educação supõe, como definição, uma rede de órgãos, instituições e estabelecimentos – fato; um ordenamento jurídico com leis de educação – norma; uma finalidade comum – valor; uma base comum – direito (p. 9). Até 1996, quando a LDB foi aprovada, havia no Brasil apenas duas modalidades de sistemas de ensino: o sistema federal, que abrangia os territórios federais e tinha caráter supletivo em relação aos estados; e os sistemas estaduais e do distrito federal. Porém, na constituição de 1988 o Município aparece como ente federal. As escolas de educação básica, públicas e particulares, integravam os respectivos sistemas estaduais. Já as escolas superiores, públicas e particulares, integravam o sistema federal subordinando-se, pois, às normas fixadas pela União. Foi a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) 9394/96, que os municípios puderam instituir os próprios sistemas de ensino. Ainda no artigo 11 declara que os municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica. (SAVIANI, 2008, p.4). É importante destacar, que a LDB responsabiliza o Estado para que este garanta uma educação pública, gratuita, laica, inclusiva e de qualidade para todos os indivíduos. Sendo assim, Gracindo (2010, p. 1) destaca: [...] o Poder Público no Brasil não garantiu esse direito para todos, optando por não institucionalizar o SNE como instrumento para concretização de seus XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001468 5 deveres. Tal opção contribuiu para que nossa história educacional fosse tributária de políticas públicas, cuja marca tem sido a da exclusão, revelada, ainda, pelo alto índice de analfabetismo, pela pouca escolaridade dos brasileiros, pelo frágil desempenho dos estudantes, pela não universalização da educação básica e pela não democratização de acesso à educação superior. Tudo isso resultado de uma lógica organizativa fragmentada e desarticulada do projeto educacional do país. A articulação entre os diferentes entes federativos não é matéria específica da educação, mas é imprescindível na sua condução. (Oliveira, 2011, p.8). Além disso, segundo o mesmo autor essa articulação não pode ser dependente de arranjos governamentais, que podem oscilar de acordo com as posições políticas assumidas, as composições partidárias e outros fatores intervenientes dessas relações. O CENSO ESCOLAR Em 1931, com a criação do Ministério da Educação e Saúde, foi adotado normas para a padronização e aperfeiçoamento de estatísticas da Educação Brasileira. As primeiras estatísticas educacionais obtidas foram publicadas em 1939 com dados de 1932. Isto corresponde ao embrião do que hoje denominamos “sinopse estatística”. A partir da Lei nº 378, em 1937, foi criado o serviço de estatística da educação e saúde. Em 1987, a realização do levantamento passou para a secretaria de planejamento (Seplan/MEC). O objetivo dessas mudanças no governo federal era uma aproximação com as unidades da federação, isso resultou na implantação de centros de estatísticas em todas as secretarias de educação do país. Estes centros estariam voltados especificamente para a operação, in loco, de rotinas relacionadas à obtenção de dados educacionais. Em 1995, acontece um novo processo de recuperação das estatísticas educacionais, com a elaboração do projeto de criação do SIED, que vem sendo desenvolvido, implantado, atualizado e aprimorado desde então. Antes o MEC era o responsável pela produção de estatística, mas o órgão estava desaparelhado e desprestigiado. Não havia instrumentos eficazes para garantir a precisão dos dados declarados (CENSO ESCOLAR, 2011). Em um momento pós LDB 9394/96 e emenda constitucional 14/97, evidencia-se uma necessidade de um novo tipo de controle por parte do governo federal para a implantação de novas políticas. A partir da reestruturação da “sinopse estatística” e sua mudança em censo escolar há um maior conhecimento mais profundo por parte doXVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001469 6 governo federal do conjunto da educação brasileira. Porém, a realização e o financiamento da política educacional e dos programas são descentralizados, nos moldes de uma nova gestão alinhada com as novas diretrizes internacionais, presentes nos anos 1990. No conjunto das mudanças estruturais e conjunturais da educação brasileira, nos quase dez anos de instituição da LDB de 1996, muitas experiências foram acumuladas na educação, principalmente na educação básica. Não só a educação brasileira passa por reformas, mas o caso do Estado de bem-estar europeu, a “queda do muro” e o neoliberalismo impuseram mudanças na educação da maioria dos países ocidentais, relativas à grande crise do capitalismo do século XX, nos anos 70-80. No Brasil, a reforma iniciada nos anos 80 tem seu auge nos anos 90. O modelo de Regulação, apesar da polissemia do termo como destaca Barroso (2005), pode ser entendido no conjunto da reforma do Estado. Corresponde a uma mudança do controle direto e “a priori” sobre os processos, por um controle externo, “a posteriori” nos resultados. A partir de 1997, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) foi reestruturado e transformado no órgão responsável pelos levantamentos censitários e de avaliação da educação brasileira. De acordo com a Constituição Federal, Art. 208 §3º Compete ao poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência escolar. Já a LDB - Lei nº 9.394/96 Art. 5º §1º Compete aos Estados e aos Municípios, em regime de colaboração, e com a assistência da União: I – recensear a população em idade escolar para o ensino fundamental, e os jovens e adultos que a ele não tiveram acesso. Art. 9º A União incumbir-se-á de: V – coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação. Com base na legislação vigente, anualmente, todas as escolas de educação básica que compõem os sistemas de educação nacional seja pública ou privada realizam em parcerias com as Secretarias de educação dos Estados e do Distrito Federal o censo escolar. Mais do que um instrumento para coletar dados é a partir dele que são estabelecidas as políticas de correção dos desequilíbrios regionais e de promoção da equidade na oferta do ensino público (DINIZ, 1999, p. 156). Em cada unidade de ensino é o diretor ou alguém indicado por ele que disponibiliza os dados. Para acessar o sistema Educacenso o responsável pelo XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001470 7 preenchimento do questionário do Censo Escolar é obrigado a declarar, sob as penas da lei, serem verdadeiras as informações prestadas, mediante assinatura e fornecimento do número do seu CPF. Diniz (1999) esclarece que A produção das estatísticas básicas da educação nacional, por meio da realização de levantamentos periódicos, de forma ágil e fidedigna, é o principal instrumento para auxiliar os atores envolvidos na definição e implementação da política educacional. É por meio dos censos educacionais que se busca garantir a utilização nesse processo, uma vez que se trata da fonte primária que alimenta o banco de dados do sistema integrado de informações educacionais (p, 156). São coletados dados referente à infraestrutura da escola, sobre o corpo docente, matrículas, jornada escolar, rendimento e movimento escolar, por nível, etapa e modalidade de ensino, dentre outros. Segundo informações disponíveis no site do INEP [....] Os dados censitários permitem acompanhar e avaliar o desenvolvimento dos sistemas de ensino em todo o País e são essenciais para a realização de análises e estudos comparados, subsidiando a formulação de políticas públicas para distribuição dos recursos. Um exemplo da sua aplicabilidade está no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb (Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007), quando é a base de dados oficial para o cálculo dos recursos a serem repassados aos estados e municípios. Os dados do Censo Escolar são a principal referência para a gestão de programas federais, tais como: Programa Nacional do Livro Didático – PNLD, Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNAT, Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE, Programa de Informatização das Escolas – Proinfo, dentre outros. O Censo Escolar abrange cerca de 56 milhões de alunos e 193 mil estabelecimentos de ensino dentre eles: creches, pré-escola, ensino fundamental, ensino médio e educação Profissional nas modalidades Regular, Especial e Educação de Jovens e Adultos (EJA). No Brasil, isso assume uma importância ainda maior, em função do perfil descentralizado do nosso sistema educacional, marcado por profundas desigualdades regionais. (Diniz, 1999, p. 159). A partir das informações fornecidas pelo Censo Escolar o governo federal em parceria com secretárias de educação estabelece políticas de correção dos desequilíbrios regionais. Os resultados obtidos no Censo Escolar sobre o rendimento (aprovação e reprovação) e movimento (abandono) escolar dos alunos do ensino Fundamental e Médio, juntamente com outras avaliações do Inep (Saeb e Prova Brasil), são utilizados para o cálculo do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), indicador que serve de referência para as metas do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), do Ministério da Educação. XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001471 8 Em 2011, o Inep implementou uma pesquisa para aferir as informações prestadas por algumas escolas. Foram selecionadas escolas públicas de todas as Unidades da Federação, pertencentes às redes estaduais e municipais, que oferecem educação básica, na modalidade de ensino regular, na etapa de ensino fundamental. A amostra da pesquisa foi selecionada estatisticamente, de forma aleatória, com representatividade por Unidade da Federação e redes de ensino Estadual e Municipal. A pessoa responsável pelas informações declaradas ao Censo Escolar deverá responder aos pesquisadores, bem como disponibilizar os registros de matrícula e os diários de classes (cadernetas de chamadas) dos meses de abril, maio e junho de 2011. CONCLUSÃO Através do censo fica claro que o governo federal dispõe de dados que permitem visualizar a realidade educacional brasileira. Como instrumento de regulação, o censo tem o papel de garantir informações e possibilitar ações e políticas públicas. Apesar das ações por parte da união, é no município e na escola que a educação básica materializa- se. Nos 5.564 municípios existem diferenças consideráveis, problemas que, em grande parte estão ligados à ausência de um financiamento equânime. Apesar de serem conhecidos os problemas, as ações por parte da união são focados nos resultados dos diferentes tipos de avaliação. Seja devido a descentralização e/ou a autonomia do ente federativo, as intervenções necessárias e possíveis no conjunto de um sistema educacional não são suficientes. Justamente, o que se coloca em discussão é se já se constituíram ferramentas de análise e controle, que tipo de intervenção a União poderá fazer, que considere o pacto federativo e de que forma estes dados possam ser disponibilizados para cada escola. Por meio desta pesquisa foi possível perceber o quando esta ferramenta educativa tem sido pouco divulgada nos espaços escolares, uma vez que os dadosdisponíveis ficam restritos as secretarias de educação e aos gestores das escolas. É preciso que o município em parceria com o Inep estabeleça ações que permita que todos os atores envolvidos no processo educacional tenha ciência da realidade de suas escolas, e assim, articulem ações para que de fato aconteça uma gestão democrática e tenhamos uma educação pública com mais qualidade e transparência. XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012 Junqueira&Marin Editores Livro 3 - p.001472 9 REFERÊNCIAS ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. História da educação e da pedagogia geral e Brasil. 3. Ed. São Paulo: Moderna, 2006. BARROSO, João. O Estado, a educação e a regulação das políticas públicas. Educ. Soc., Campinas, v. 26, n. 92, p. 725-751, Especial - Out. 2005 BRASIL. Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Diário oficial da União, Brasília, DF. BORDIGNON, Genuíno. Sistema Articulado de Educação: o papel dos conselhos de Educação. São Paulo: Instituto Paulo Freire, 2009. 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