AULA - CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DIREITO ADMINISTRATIVO
CONCEITO
A Administração Pública só pode atuar visando a proteção dos interesses da coletividade. Por isso, a legislação atribui competências aos agentes públicos e, ao mesmo tempo, define claramente os limites para o exercício de tais atribuições. A própria noção de competência implica a existência de limites dentro dos quais quem recebe determinada atribuição pode atuar.
O tema controle da Administração estuda, pois, os instrumentos jurídicos de fiscalização sobre a atuação dos agentes, órgãos e entidades componentes da Administração Pública.
Para Hely Lopes Meirelles, controle “é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
Utilizando-se deste conceito, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo conceituam o controle da administração pública dizendo é tanto o poder como o dever, que a própria Administração (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, diretamente ou por meio de órgãos especializados, a sua atuação administrativa. É o controle que o Poder Executivo – e os outros órgãos administrativos dos demais Poderes – tem sobre suas próprias atividades, tendo como intenção a legitimidade de seus atos, mantê-los dentro da lei, a defesa dos direitos dos administrados e a conduta adequada de seus agentes.
Assim, chega-se ao conceito mais simples de Fernanda Marinela, que explana o controle da administração como “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos para a fiscalização e revisão de toda atividade administrativa”.
 Cabe ressaltar que o controle da administração é exercitável em todos e por todos os Poderes do Estado, devendo-se estender à toda atividade administrativa e todos seus agentes.
Qualquer atuação administrativa estará condicionada aos princípios expressos no artigo 37 da Constituição Federal. Porém, não há um capítulo ou título específico, nem um diploma único que discipline o controle da administração. Por outro lado, a existência de diversos atos normativos colaboram com regras, modalidades, instrumentos, órgãos, etc. para a organização desse controle.
Portanto, este controle é extremamente necessário para se garantir que a administração pública mantenha suas atividades sempre em conformidade com os referidos princípios encontrados na Constituição e com as regras expressas nos atos normativos – tornando legítimos seus atos – e afastá-los da nulidade.
Objetivos: De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, os mecanismos de controle sobre a Administração Pública têm como objetivos fundamentais garantir o respeito aos direitos subjetivos dos usuários e assegurar a observância das diretrizes constitucionais da Administração Pública.
Natureza Jurídica: os mecanismos de controle têm natureza jurídica de princípio fundamental da Administração Pública, como se extrai da norma contida no art. 6º, V, do Decreto-Lei nº 200/67: “As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: a) planejamento; b) coordenação; c) descentralização; d) delegação de competência; e) controle”.
Finalidade: Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro (2007),[a] finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa (DI PIETRO, 2007, p.670).
DAS FORMAS DE CONTROLE
Em estudo preliminar, entendemos que o exercício do controle se vincula aos freios da própria estrutura de Estado enquanto mecanismos criados pelo sistema político-administrativo para se autogerenciar. 
Obviamente, este sistema constitucional de limitação da ação governamental se infere como modalidade de Controle Interno enquanto sistema organizado de supervisão administrativa. E define-se como modalidade de Controle Externo quando, por delegação, o exercício é entregue a entidades do próprio Estado com missão de fiscalização.
Primeiramente, temos como Controle Objetivo, abstrato e genérico aquele que deriva da forma normativa da Lei, impondo regras e limites ao gestor, direcionando sua atuação de maneira direta. 
A exemplo, temos a definição dos índices constitucionais de investimentos em educação (art. 212 – 25% da arrecadação dos impostos) e em saúde (art. 198 com a regulamentação da Emenda 29 – 12% da arrecadação dos impostos); os limites máximos de despesas com pessoal (art. 169 c/c art. 19 da LC 101/2000); as limitações do poder de tributar (art. 150/152); a definição dos percentuais de investimentos do Fundeb (art. 60 do ADCT c/c Lei 11.494 de 20/06/2007), entre outros.
Por outro lado, temos o Controle Subjetivo, concreto, direcionado, é aquele que se impõe por disposições normativas inferiores e se efetivam como sistemas operacionais de atividade estatal, como corolário na aferição dos ditames constitucionais. 
Especificamente temos, por exemplo, os sistemas de informação da saúde (DATASUS); o sistema de informação de obras públicas (SISOBRAS); o controle de licitações e contratos administrativos (SICOP) e de movimentação de pessoal (FISCAP), estes três últimos mantidos, por exemplo, pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais nos moldes de outras cortes de contas do País, que se somam a outras modalidades de prestação de contas da gestão administrativa.
É neste último que se expõe a fragilidade técnica dos governos, que resulta em dezenas de ações judiciais de improbidade administrativa contra os gestores e representa uma barreira instransponível da burocracia para outros tantos. O critério de isonomia com que são tratados os diferentes entes de Estado perante os organismos de controle muitas vezes supera a capacidade técnica dos governos. Os efeitos são danosos.
Didaticamente, os doutrinadores do Direito Administrativo têm dividido o controle dos atos de governo quanto à forma e quanto ao órgão que o exerce e quanto ao tempo do exercício, havendo outras maneiras de estudo distintas da que aqui adotaremos. Seguindo corrente doutrinária majoritária, para este trabalho, dividiremos assim o estudo do Controle da Administração Pública:
I - quanto à sua localização:
a) Interno - quando exercido por ferramentas de gestão do próprio órgão administrativo (aqui incluído o sistema de controle objetivo que já tratamos), e
b) Externo, quando emanado de terceira entidade, do próprio Estado (parlamentar) ou fora dele (sociedade).
II - Quanto ao órgão que exerce:
Autocontrole ou autotutela, quando emana da própria administração, advindo dos mecanismos herdados da administração burocrática, como ferramenta de aferição interna ou por força de lei em procedimentos previamente definidos.
Legislativo ou parlamentar, quando exercido pelo Poder Legislativo, através de seus órgãos próprios (Plenário, Comissões permanentes ou especiais) ou Auxiliares (Tribunais de Contas).
Judicial, quando exercido exclusivamente pelo Poder Judiciário, mediante provocação, detendo-se principalmente à análise da legalidade dos atos administrativos, embora se tenha entendimento mais extensivo de tal alcance, como veremos oportunamente.
Social, quando exercido pela Sociedade, através do cidadão comum, nos termos previstos na Constituição (art. 5º, XXXIII e XXXIV), por meio dos conselhos comunitários e entidades semelhantes enquanto mecanismos de agregação e organização social ou por atuação do Ministério Publico em sua função institucional de defesa de interesses coletivos e difusos à luz do art. 129 da CF/88.
III - Quanto ao momento em que se efetiva (art. 77 da Lei 4.320/64): 
a) prévio (antes da prática do ato);
b) concomitante (em todas as etapas do ato e durante a sua vigência);
c) posterior ou subsequente (realizado após a emanação do ato, aferindo resultados ou consequências).
O CONTROLE INTERNO
O controleinterno é aquele que é exercido pela entidade ou órgão que é o responsável pela atividade controlada, no âmbito de sua própria estrutura. O controle  que as chefias exercem nos atos de seus subordinados dentro de um órgão público é considerado um controle interno. Segundo Marinela, todo superior hierárquico poderá exercer controle administrativo nos atos de seus subalternos, sendo, por isso, responsável por todos os atos praticados em seu setor por servidores sob seu comando.
Sempre será interno o controle exercido no Legislativo ou no Judiciário por seus órgãos de administração, sobre seus servidores e os atos administrativos praticados por estes.
 
Instituído pela Lei 4.320/64, com propósito meramente contábil-financeiro, o controle interno se propôs a ordenar o registro dos atos de governo, limitando sua extensão e atividade ao que a lei discorre:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Deduz-se a sua instituição na modalidade de controle interno, embora a norma não seja expressa pela continuidade da leitura do texto legal, em que se mantém o exercício do controle externo pela entidade estatal criada com tal propósito:
Art. 76. O poder executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
Equivocadamente, a lei pressupõe o controle apenas como ação ou atividade restrita ao Poder Executivo, omitindo-se quanto aos atos de gerência que, embora atípicos, possam vir a ser praticados por outros Poderes ou personalidades derivadas na modalidade de Administração Indireta, o que foi pacificado pelo texto da CF/88 que o estendeu a todos os Poderes e gestões internas, vejamos.
A Constituição Federal, em seu artigo 74, determina que deverá ser mantido pelos Poderes sistemas de controle interno, estabelecendo alguns itens mínimos que este controle deverá ter como objeto, conforme exposto abaixo:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”
Em seu parágrafo primeiro, ficou estabelecido que “Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”. Ou seja, se torna obrigatório a denúncia de qualquer irregularidade encontrada para o TCU.
É bom que se diga, portanto, que a lei 4.320/64 foi recepcionada pela Carta Constitucional de 1967 e também pela Constituição de 1988.  
Por sua vez, o Decreto-Lei 200/67, igualmente recepcionado pela Carta Constitucional de 1967 e em parte pela Constituição de 1988, deu ao Controle Interno novas dimensões, como já citamos, além de procedimentos meramente contábeis-financeiros, estendendo sua atuação à racionalização de atividades (art. 13/14 do DL 200/67) e busca de maior eficiência no serviço.
Entretanto, a Carta Política de 1988, recuperando a dimensão do texto constitucional de 1967 (art. 71), redefiniu o chamado “sistema de controle interno” (art. 31 e 70), prevendo não apenas uma ferramenta de controle, mas um conjunto articulado de ações com finalidades próprias de auditoria permanente, orientação e normatização, em parte reacendendo ferramentas da antiga burocracia estatal para cumprir o seu mister, extensiva a todos os Poderes da República, em todos os níveis de gestão.
A esse “sistema”, conferiu à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) o dever legal de endossar os atos de gestão financeira e execução orçamentária (at. 54 parágrafo único da LC 101/2000), o que lhe atribui status de órgão permanente e essencial da administração pública:
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20, Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:
I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;
III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;
IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.
Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20 (grifo nosso).
Por sua vez, a LRF dotou o controle interno de atribuições outras, que incluem a fiscalização das metas e alcance das ações de governo, recuperando os ditames do art. 75, III da Lei 4.320/64, e ampliando o alcance do artigo 74, I da CF/88, não se limitando ao controle contábil/financeiro propriamente dito:
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
É o próprio texto legal que não nos permite reduzir o Sistema de Controle Interno às rotinas de auditoria. Valendo dos propósitos de administração por resultados, que emprestamos à iniciativa privada, o sistema de Controle Interno torna-se um canal permanente de autoavaliação da qualidade do serviço público, algo mais abrangente que um simples órgão de estrutura burocrática. Aproximamos dos SAC (Serviço de Atendimento ao Consumidor), mantidos pelas empresas privadas, ou do conceito de ombudsman, trazendo para a estrutura do Controle Interno procedimentos de ouvidoria e manifesta intenção de constante melhoria na qualidade da prestação dos serviços.
DO AUTOCONTROLE OU AUTOTUTELA
CONTROLE ADMINISTRATIVO
Na visão de José dos Santos Carvalho Filho, porta como objetivos a confirmação, correção ou alteração de comportamentos administrativos;
Quando se inicia qualquer discussão acerca do autocontrole da administração pública, não raro citamos como embasamento de nossa convicção a súmula 473 do Supremo Tribunal Federal (STF):
“A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em todos os casos a apreciação judicial.”
No mesmo alcance, a súmula 376 do STF: “AAdministração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”
Trata-se do poder de revisão do ato administrativo, conferido ao administrador, a fim de o mesmo se preservar de um dano maior ou de ferir a legalidade, mantendo vigente ato reconhecidamente ilegal ou, até mesmo, agir em defesa do interesse público. Pende-se, pois, na presunção de legalidade do ato administrativo, conceito inicial de que o ato, antes de praticado, sofreu análise detalhada da autoridade que o emitiu ou praticou.
Entretanto, o alcance do autocontrole tende a ir além da capacidade revisora, mantendo-se, antes, como preventivo da ilegalidade, orientando o poder discricionário, evitando a tomada de atitudes polêmicas, contraproducentes ou desnecessárias, ainda que legais. Lastreia-se, portanto, nos princípios da Razoabilidade, da Proporcionalidade e da Moralidade Administrativa.  
Como nos ensina Hely Lopes Meireles (2010),por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos: - 'non omne quod licet honestum est' (MEIRELES, 2010, p, 84 e seguintes)
Ademais, temos como controle administrativo a supervisão ministerial sobre as entidades descentralizada e o controle hierárquico típico dos órgãos da Administração Pública.
Recurso hierárquico próprio e impróprio: próprio, é aquele endereçado à autoridade superior à que praticou o ato recorrido, inerente à organização escalonada da Administração e pode ser interposto sem necessidade de previsão legal, a exemplo do recurso contra autuação dirigido à chefia do setor de fiscalização. Impróprio: dirigindo à autoridade que não ocupa posição de superioridade hierárquica a quem praticou o ato recorrido, e só pode ser interposto mediante previsão legal, a exemplo do recurso contra decisão tomada por autarquia endereçando ao Ministério da pasta a qual a entidade recorrida está vinculada.
DO CONTROLE EXTERNO
Entende-se por controle externo quando um Poder exerce controle sobre os atos administrativos praticados por outro Poder. 
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado”. Este mesmo autor utiliza como exemplo a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo.”
Por definição, temos que o controle externo é aquele ao qual a administração pública se submete, exercido por terceira pessoa. Neste universo, temos o Controle Parlamentar, exercido pelo Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas, o Controle do Judiciário e o Controle Social, conquista da Constituição de 1988.
CONTROLE JUDICIAL
A Constituição de 1988 reserva ao cidadão o direito de questionar judicialmente atos da administração por meio de Mandado de Segurança Individual (art. 5º. LXIX); Mandado de Segurança Coletivo (art. 5º, LXX); Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI); Habeas Corpus (art. 5º, LXVIII), Habeas Data (art. 5º, LXXII) e Ação Popular (art. 5º, LXXIII). 
Ao Ministério Público, em nome da Sociedade ou na defesa de direitos individuais indisponíveis, cabe a Ação Civil Pública (art. 129, III).
É necessário que se registre que a Ação Civil Pública tem sido amplamente utilizada para repreender atentados à boa governança, punir atos de improbidade administrativa e compelir a realização de atos administrativos olvidados pela inércia do administrador, constituindo-se como importante instrumento de controle repressivo que se faz com apoio do Poder Judiciário.
Não é nosso propósito adentrar as particularidades de cada um desses remédios constitucionais, por meio dos quais o cidadão se opõe aos interesses do Estado, exercendo, por sua vez, o controle popular ou social, por via indireta. 
Igualmente, não nos interessa aprofundar nas discussões acerca do uso indiscriminado da Ação Civil Pública enquanto ingerência do Ministério Público na ação governamental ou na tutela da boa governança. Limitemo-nos, por ora, a delinear a atuação do Poder Judiciário enquanto mecanismo de controle da gestão pública.
Tratando especificamente do Controle judicial dos atos administrativos, Hely Lopes Meirelles (2010) defende:
O Controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, mas nesse campo a revisão é ampla, em face dos preceitos constitucionais de que a lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV); conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por "habeas corpus" ou "habeas data" (art. 5º, LXIX e LXX); e de que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe (art. 5º, LXXIII).
Diante desses mandamentos da Constituição, nenhum ato do Poder Público poderá ser subtraído do exame judicial, seja ele de que categoria for (vinculado ou discricionário) e provenha de qualquer agente, órgão ou Poder. A única restrição oposta quanto ao objeto do julgamento (exame de legalidade ou da lesividade ao patrimônio público), e não quanto à origem ou natureza do ato impugnado.
Certo é que o Judiciário não poderá substituir a Administração em pronunciamentos que lhe são privativos, mas dizer se ela agiu com observância da lei, dentro de sua competência, é função específica da Justiça Comum, e por isso mesmo poderá ser exercida em relação a qualquer ato do Poder Público, ainda que praticado no uso da faculdade discricionária, ou com fundamento político, ou mesmo no recesso das câmaras legislativas como seus interna corporis. 
Quaisquer que sejam a procedência, a natureza e o objeto do ato, desde que traga em si a possibilidade de lesão a direito individual ou ao patrimônio público, ficará sujeito a apreciação judicial, exatamente para que a Justiça diga se foi ou não praticado com fidelidade à lei e se ofendeu direitos do indivíduo ou interesses da coletividade (MEIRELLES, 2010, p, 67 e seguintes).
No mesmo sentido, os ensinamentos doutrinários de José dos Santos Carvalho Filho:  
Todos os atos administrativos podem submeter-se à apreciação judicial de sua legalidade, e esse é o natural corolário do princípio da legalidade. Em relação aos atos vinculados, não há dúvida de que o Controle de legalidade a cargo do Judiciário terá muito mais efetividade. Com efeito. Se todos os elementos do ato têm previsão na lei, bastará, para o Controle da legalidade, o confronto entre o ato e a lei. Havendo adequação entre ambos, o ato será válido; se não houver, haverá vício de legalidade.
No que se refere aos atos discricionários, todavia, é mister distinguir dois aspectos. Podem eles sofrer controle judicial em relação a todos os elementos vinculados, ou seja, aqueles sobre os quais não tem o agente liberdade quanto à decisão a tomar. Assim, se o ato é praticado por agente incompetente; ou com forma diversa da que a lei exige; ou com desvio de finalidade; ou com o objeto dissoante do motivo etc.
O controle judicial, entretanto, não pode ir ao extremo de admitir que o juiz se substitua ao administrador. Vale dizer: não pode o juiz entrar no terreno que a lei reservou aos agentes da Administração, perquirindo os critérios de conveniência e oportunidade que lhe inspiram a conduta. A razão é simples: se o juiz se atém ao exame da legalidade dos atos, não poderá questionar critérios que a própria lei defere ao administrador. (FILHO, 2010, p. 81 e seguintes).
A fim de se preservar a independência dos Poderes, o art. 2º da CF, em tese, limita o Poder Judiciário à análise da legalidade formal do ato combatido, sem adentrar à motivação, à oportunidade e a outros fatores insertos na esfera da discricionariedade.Não obstante, tal limitação não tem impedido o Poder Judiciário de deferir medidas protetivas de direito individual, impondo atribuições ao Poder Executivo, especificamente no que tange ao atendimento na área de saúde. Neste particular, pondera o Judiciário o conflito entre dois princípios – a defesa da vida e a independência dos poderes –, não raro optando pelo primeiro. É ampla a jurisprudência nesta seara. 
Entretanto, é uma tendência preocupante, posto que já existem decisões judiciais neste mesmo sentido prolatadas em defesa do meio ambiente e do Patrimônio histórico, por exemplo, em que o Judiciário tem-se imiscuído em assuntos administrativos, a nosso sentir, numa clara subversão ao princípio constitucional da separação dos poderes.
DO CONTROLE SOCIAL
A redemocratização do país ocorreu no momento de valorização dos movimentos sociais oriundos da abertura política que antecedeu o fim do Regime Militar. Experiências como o movimento da Anistia (final dos anos 70) e Diretas Já (1984) prepararam a alma do brasileiro para a politização em massa após anos de silêncio. Não por acaso, a Carta Política de 1988 mereceu de um de seus defensores a alcunha de Constituição Cidadã. 
Nunca o cidadão comum obteve tamanho espaço para exercício de poder em defesa de interesses individuais, coletivos ou transindividuais oponíveis em face do Estado como previsto na Constituição de 1988. 
A própria sistemática de elaboração do texto constitucional, que permitiu emendas populares, deu sinais evidentes de uma democracia mais direta e menos representativa.
Ao definir o modelo democrático brasileiro, cuja recente lembrança da tirania ainda o supliciava, quis o legislador dignificar a cidadania, inserindo no texto constitucional ferramentas para defesa do indivíduo ante a fúria leviatã do Estado.
Preceitua o artigo 1º que a cidadania é um dos fundamentos da República (inciso II), estabelecendo no parágrafo único: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”
O exercício do poder de forma direta, inclusive como limitador do Poder Estatal, é o objeto de nossa discussão neste tópico. Sobre os mecanismos de controle através de provocação ao Poder Judiciário, já os delineamos em outra oportunidade.
No elenco de garantias individuais do art. 5°, a Constituição Federal  prevê que todo o cidadão tem o direito à informação e de petição perante os órgãos públicos. Tal permissivo emerge como mecanismo de controle do ato administrativo para defesa de direito ou esclarecimento de situações individuais ou coletivas e, especialmente, em defesa de direito ou contra ilegalidade e abuso de poder.
Art. 5°:
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder;  
Difere o instrumento de Controle Social do exercício da soberania popular anunciado no artigo 14 da CF e seus incisos (voto secreto e universal, plebiscito, referendo e proposição de lei de iniciativa popular). 
A própria Constituição, na concepção do Estado meramente garantidor de direito sociais, estabelece mecanismos e oportunidades de participação, definição e controle social de políticas públicas.
Já o artigo 29, XII preceitua:
XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal;
Na sequência, o parágrafo 3º do artigo 31 estende aos munícipes a função fiscalizadora dos atos dos seus mandatários:
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
O artigo 49 da LRF, por sua vez, ampliou o alcance deste instrumento de controle ao dispor sobre obrigatoriedade de acesso livre às contas dos Chefes do Poder Executivo:
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, concebida para disciplinar o alcance do artigo 163, I, da CF, nas suas definições preliminares conceitua a administração pública como ação planejada e transparente (art. 1º, § 1o: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente (...)).
A transparência, inicialmente atrelada ao princípio constitucional da publicidade, não se basta, todavia, apenas no seu cumprimento. Por definição legal, o alcance da transparência evidencia a efetiva participação do cidadão contribuinte na discussão, formulação e implementação das políticas públicas e na decodificação, para linguajar popular, dos termos técnicos adotados na gestão financeira do Estado. Assim, prescreve a Lei de Responsabilidade Fiscal, merecendo destaque os incisos I e II do parágrafo único do artigo 48, transcrito abaixo com nossos grifos:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
Na definição, implantação e controle das políticas públicas para as quais a participação social é essencial, na forma prevista na Constituição, o efetivo controle social se dá pelos Conselhos comunitários, ferramentas de gestão participativa, como define o Portal da Transparência do Governo Federal:
O controle social pode ser feito individualmente, por qualquer cidadão, ou por um grupo de pessoas. Os conselhos gestores de políticas públicas são canais efetivos de participação, que permitem estabelecer uma sociedade na qual a cidadania deixe de ser apenas um direito, mas uma realidade. A importância dos conselhos está no seu papel de fortalecimento da participação democrática da população na formulação e implementação de políticas públicas.
Os conselhos são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais. Os conselhos são o principal canal de participação popular encontrada nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal).
O Controle Social, a despeito dos demais mecanismos de controle, apresenta-se de maneira propositiva, como parceiro efetivo na formulação e definição de políticas públicas, em um ativismo democrático capaz de compartilhar de maneira harmoniosa o exercício do poder político com os agentes públicos eletivos em uma modalidade de “controle cooperativo”.  
Os conselhos comunitários, ainda que careçam de aprimoramento em nosso sistema político-administrativo, seja por comprometimento e preparo dos seus agentes, seja pela abertura e transparência dos mandatários, em alguns municípios têm se transformadoem espaços de democracia participativa, reunindo valiosas contribuições para melhoria da qualidade dos serviços públicos.
Como fórum permanente de discussões, os Conselhos se revelam valiosos mecanismos de controle preventivo, propositivo e aglutinador. Tal atuação tem possibilitado o aprimoramento e a maior transparência do processo decisório na viabilidade, formulação e implementação das políticas públicas, bem como na efetividade dos resultados.
DO CONTROLE LEGISLATIVO.
O controle legislativo, também conhecido como controle parlamentar é um controle externo, pois é exercido pelo Legislativo sobre os demais poderes (Executivo e Judiciário).
 
Como o Legislativo espelha a representação popular, materializando a vontade do povo, esta vontade também é manifestada quando o Legislativo fiscaliza os demais Poderes. Só que não é um controle ilimitado, pois o Poder Legislativo deverá estar autorizado a exercê-lo. Ele deverá restringir a sua atuação aos casos previstos e delimitados na Constituição Federal.
 
A sua atuação deve ser mais restrita, pois estamos diante de um controle mais invasivo, constituindo uma verdadeira exceção à regra da separação e independência dos Poderes, prevista no art. 2º da Constituição Federal.
 
O controle em tela alcança os órgãos do Poder Executivo, as entidades da Administração Indireta e inclusive, o próprio Judiciário, quando executa função administrativa. O controle parlamentar pode ser direto ou exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. O controle legislativo pode então, ser realizado sob o aspecto político ou financeiro.
 
O aspecto político confere ao Legislativo a prerrogativa de analisar a legalidade e também o mérito dos demais poderes. É interessante, que apesar do controle legislativo ser restrito quando ao âmbito de sua atuação (pois só pode ser aplicado nos casos expressamente delimitados pelo texto constitucional), ele consegue ser mais abrangente que o controle judiciário, pois quando o Legislativo exerce o controle político, ele pode analisar não só a legalidade dos atos realizados pelos demais poderes, como também o mérito (ou seja, a discricionariedade), pois em determinadas situações é possível que o Legislativo analise a conveniência e oportunidade da realização de atos dos outros poderes constitucionais.
Para ilustrar este entendimento, podemos citar como exemplo a competência exclusiva do Congresso Nacional e do Senado para apreciar a priori ou a posteriori atos do Poder Executivo, como a autorização dada pelo Congresso ao Presidente da República, para que este se ausente do país por período superior a 15 dias, ou ainda o poder que possui o Congresso de sustar os atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar. (art. 49, I à V e 52, III, IV, V e XI da CF).
 
Já o controle financeiro, é aquele exercido pelo Poder Legislativo nos termos dos arts. 70 a 75 da Constituição Federal. Tal controle cuida da fiscalização contábil, financeira e operacional e patrimonial da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das Entidades da Administração Direta e Indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicabilidade das subvenções e renúncia de receitas.
De acordo com a Constituição Federal, prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
 
 Esta fiscalização financeira é exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo (com auxílio do Tribunal de Contas da União), e pelo sistema de controle interno de cada poder. A própria Constituição indica quais são as atribuições do Tribunal de Contas da União. Veja:
 
“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
 
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
 
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
 
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
 
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.