10- CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Inicialmente, cumpre ressaltar que não existe um diploma legal específico que discipline 
o controle da atuação administrativa. A matéria tem origem na Constituição da República 
e é regulamentada por diversas leis infraconstitucionais que visam a garantir que o Estado 
não atuará livremente, diante do ordenamento jurídico posto. 
Com efeito, a sujeição da atividade administrativa do Poder Público ao amplo controle 
decorre da formação do Estado democrático de Direito, no qual todas as pessoas da 
sociedade, incluindo o próprio Poder Público, se submetem às normas estipuladas 
mediante lei. Neste sentido, somente a lei deve pautar a atividade do ente estatal, atividade 
cujo fim imediato deve ser sempre a satisfação das necessidades públicas. 
Não se pode esquecer que a noção de República, no latim res publica, transmite a ideia 
de que o titular do patrimônio público é o povo e não a Administração Pública, sendo 
submissa, esta entidade, ao princípio da indisponibilidade do interesse público. 
Dessa forma, o decreto lei n. 200/1967, em seu art. 6º, V, dispõe que as atividades da 
Administração Federal obedecerão como princípio fundamental ao controle exercido 
pelos cidadãos e pelos próprios órgãos internos desta entidade, abrangendo, inclusive, 
aqueles que integram a estrutura dos Poderes Legislativo e Judiciário. 
Inclusive, neste ínterim, a Constituição Federal, mediante alteração sofrida pela Emenda 
Constitucional n. 45/2004, definiu a criação de dois órgãos com a atribuição de controle 
da atuação do Estado, quais sejam, o Conselho Nacional de Justiça e o Conselho Nacional 
do Ministério Público, em seus artigos 103-B e 130-A, respectivamente. 
Quanto ao seu conceito, o controle administrativo representa um conjunto de 
instrumentos definidos pelo ordenamento jurídico a fim de permitir a fiscalização da 
atuação estatal por órgãos e entidades da própria Administração Pública, dos Poderes 
legislativo e Judiciário, assim como pelo povo diretamente, compreendendo ainda a 
possibilidade de orientação e revisão da atuação administrativa de todas as entidades e 
agentes públicos em todas as esferas de poder. 
José dos Santos Carvalho Filho dispõe que “podemos denominar de controle da 
Administração Pública o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio 
dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em 
qualquer das esferas de Poder”. 
Com efeito, pode-se verificar que o controle da atuação estatal deve-se dividir em dois 
aspectos distintos. 
Primeiramente, deve-se controlar a atuação estatal em relação à sua adequação com o 
ordenamento jurídico. Nestes casos, trata-se de controle de legalidade dos atos, que 
decorre do fato de que toda atuação administrativa deve estar previamente estipulada em 
lei. Não se pode esquecer ser ilícita qualquer conduta praticada, ainda que para satisfação 
do interesse público, se não estiver previamente delineada por normas jurídicas 
anteriores. 
Por sua vez, também se verifica a possibilidade de controle do mérito da atuação estatal, 
situações em que não se discute a legalidade da conduta – que será lícita – mas sim a 
oportunidade e conveniência de sua manutenção, diante de situações supervenientes que 
alterem o cenário no qual se deu o exercício da atividade. 
ATENÇÃO! Não confundir com controle da atividade política de Estado, que só se 
efetiva nas hipóteses previstas na CF/88 e visa adequar as políticas estatais à legislação 
aplicável. Este controle é exercido sobre os atos políticos (declaração de guerra, a 
concessão de anistia, a declaração de estado de defesa ou estado de sítio). 
 
CLASSIFICAÇÕES 
Vejamos no quadro abaixo as principais classificações definidas pela doutrina 
majoritária. 
 
Quanto à natureza do 
órgão controlador 
Controle 
legislativo 
Executado pelo Poder Legislativo 
diretamente ou mediante auxílio do 
Tribunal de Contas. 
Controle 
Administrativo 
Decorre do poder de autotutela 
conferido à Administração Pública 
Controle Judicial 
Realizado pelo Poder Judiciário, 
mediante provocação de qualquer 
interessado que esteja sofrendo lesão 
ou ameaça de lesão em virtude de 
conduta ou omissão administrativa 
que o atinja direta ou indiretamente. 
Quanto à extensão do 
controle 
Controle Interno 
Exercido dentro de um mesmo Poder, 
por meio de órgãos especializados 
(art. 74, da CF/88). 
Controle Externo 
Entre entidades diversas. Como 
também exercido por um poder em 
relação aos atos administrativos 
praticados por outro poder do estado. 
Também aquele exercido diretamente 
pelos cidadãos, o 
 
 chamado, controle popular (art. 31, 
§3°, da CF/88). 
ATENÇÃO! Somente pode ser 
exercido se tiver base constitucional 
(mitigação ao princípio da tripartição 
de poderes). 
Quanto ao âmbito de 
atuação 
Controle por 
subordinação 
Realizado por autoridade 
hierarquicamente superior a quem 
praticou o ato, ou seja, entre órgãos e 
agentes de uma mesma pessoa jurídica 
da Administração Pública. 
Controle 
vinculação 
por 
Exercido pela administração direta 
sobre as entidades descentralizadas, 
não se caracterizando como 
subordinação hierárquica, mas tão 
somente uma espécie de supervisão 
(controle finalístico, art. 19, Decreto 
lei n. 200/1967). 
Quanto à natureza 
Controle 
legalidade 
de 
Analisa se o ato administrativo foi 
praticado em conformidade com o 
ordenamento jurídico. 
Controle 
mérito 
de 
Verifica a oportunidade e 
conveniência administrativas do ato 
controlado. 
ATENÇÃO! De regra, compete 
exclusivamente ao próprio Poder que, 
atuando na função de Administração 
Pública, praticou a conduta. 
Excepcionalmente o Poder 
Legislativo tem competência para 
exercer o controle de mérito sobre atos 
praticados pela Administração. 
O controle exercido pelo Judiciário é 
sempre vinculado à legalidade da 
conduta estatal. 
Quanto ao momento de 
exercício 
Controle Prévio Pode ser feito quando o ato 
administrativo está na iminência de ser 
praticado ou quando ainda se encontra 
em formação. 
Controle 
Concomitante 
Exercido durante a execução da 
atividade controlada. 
Controle Posterior 
Verifica a regularidade e conveniência 
diante de atos administrativos já 
praticados em sua inteireza. 
Quanto à iniciativa 
Controle de 
ofício 
Realizado sem a provocação da parte 
interessada (o exercido pela própria 
Administração Pública e pelo Poder 
Legislativo pode ser de ofício). 
Controle 
provocado 
Aquele que depende da iniciativa da 
parte interessada (o controle 
jurisdicional depende de provocação). 
 
CONTROLE ADMINISTRATIVO 
Controle exercido pela própria Administração Pública em relação a suas condutas, em 
decorrência do poder da autotutela. Visa a confirmação, correção ou alteração de 
comportamentos administrativos. 
O controle administrativo pode ser realizado de forma prévia, concomitante ou posterior 
ao ato controlado e deve pautar-se na análise de legalidade dos atos controlados, assim 
como nos aspectos de oportunidade e conveniência destas condutas. 
Ademais, trata-se de controle que pode ser exercido mediante provocação, ou de ofício 
por iniciativa do órgão controlador, uma vez que essa prerrogativa configura poderdever 
atribuído à Administração Pública. 
É exercido pelo Poder Legislativo e Judiciário, quando exercem a função administrativa 
atipicamente. 
O texto da Carta Magna define que o controle administrativo deve ser exercido, visando 
algumas finalidades específicas, quais sejam: a) Avaliar o cumprimento das metas e 
projeções definidas na lei do plano plurianual, assim como a execução dos programas 
definidos pelo governo e dos orçamentos da União Federal; b) Comprovar a legalidade e 
avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,financeira e 
patrimonial nos órgãos públicos e nas entidades da administração pública federal, bem 
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; c) Exercer o 
controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da 
União; d) Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
ATENÇÃO! Os agentes responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento 
de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da 
União, sob pena de responsabilidade solidária. 
Meios de controle. 
Os meios de controle administrativo são a supervisão ministerial sobre as entidades 
personalizadas que integram a Administração Indireta e o controle hierárquico típico dos 
órgãos da administração direta. 
Com efeito, a fiscalização hierárquica é exercida, no âmbito de uma mesma pessoa 
jurídica administrativa, entre seus órgãos e agentes, com o intuito de ordenar e coordenar 
atividades, além de atuar na orientação e revisão de atos administrativos viciados ou 
inoportunos e inconvenientes ao interesse público. É importante ressaltar que a 
organização hierárquica dispõe os órgãos públicos em níveis de subordinação, 
concedendo aos órgãos de hierarquia mais elevada a possibilidade de rever as condutas 
daqueles que lhe são inferiores. 
Ademais, a supervisão ministerial se manifesta entre entidades diferentes, sendo também 
designado como controle finalístico, ou tutela administrativa. Em razão da autonomia 
administrativa existente nos entes da Administração descentralizada, este controle é 
diverso daquele apresentado em decorrência da hierarquia. 
Dessa forma, o controle finalístico depende de norma legal que o estabeleça, delimitando 
os limites e forma de exercício desta atividade controladora, definindo os aspectos a 
serem controlados e as hipóteses em que se admite a realização de controle. Deve ainda 
ser indicada a autoridade controladora e as finalidades desta ingerência. 
Provocação da Administração Pública. 
O controle administrativo pode ser exercido por iniciativa direta do órgão controlador, 
sem a necessidade de provocação de qualquer interessado. Inclusive, o controle da 
Administração Pública não substitui ou impede o exercício do controle pelo Poder 
Judiciário posteriormente. Saliente-se, ainda, que não se faz necessário o esgotamento da 
via administrativa para que se possa recorrer ao Poder Judiciário, salvo nos casos 
definidos na CF, mais especificamente em relação à Justiça Desportiva. 
A possibilidade de provocação da Administração Pública para efetivação do controle 
decorre do direito de petição (art. 5º, XXXIV, da CF), que é uma garantia de obter 
resposta aos pedidos efetivados, não produzindo qualquer efeito o silêncio administrativo, 
salvo disposição legal em contrário. 
A provocação aos entes da Administração pode-se dar por meio de: a) representação: ato 
por meio do qual o particular requer a anulação de ato lesivo ao interesse público. Neste 
caso, o peticionante não é diretamente prejudicado pela conduta impugnada; b) 
reclamação: ato de impugnação que visa à retirada de conduta administrativa que viola 
direito preexistente do peticionante; c) pedido de reconsideração: ato por meio do qual se 
peticiona requerendo a retratação da autoridade pública de uma conduta previamente 
praticada. 
Recursos administrativos. 
Inicialmente, cumpre ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, acompanhando a 
tendência doutrinária, entende ser inerente à garantia da ampla defesa, 
constitucionalmente definida, o direito ao duplo grau de julgamento na esfera 
administrativa. Tal entendimento é decorrência lógica da leitura da Súmula Vinculante n. 
21 da Suprema Corte, que considera inconstitucional qualquer lei que exija depósito 
prévio ou caução para interposição de recursos administrativos. 
Além disso, o art. 56, da lei 9784/99, garante o direito à interposição de recursos 
administrativos, seja para combater uma decisão por motivo de ilegalidade, seja por 
motivo de mérito. 
Por disposição legal, se entende que são legitimados à interposição de recursos os titulares 
de direitos e interesses que forem parte no processo; aqueles cujos direitos ou interesses 
forem indiretamente afetados pela decisão recorrida; as organizações e associações 
representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos e também todos os cidadãos 
ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos. Ademais, o recurso será interposto 
por meio de requerimento no qual o recorrente deverá expor os fundamentos do pedido 
de reexame, podendo ainda juntar os documentos que julgar convenientes, sendo 
imprescindível salientar que os recursos interpostos, salvo disposição legal em contrário, 
terão efeito meramente devolutivo, não suspendendo a eficácia da decisão impugnada. 
Na seara administrativa, não há vedação da reformatio in pejus. Nestes casos, se, do 
julgamento do recurso, puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser 
cientificado para que formule suas alegações antes da decisão, em obediência à garantia 
do contraditório e da ampla defesa. 
Após a tramitação do processo em todas as instâncias, legalmente permitidas, estará 
formada a coisa julgada administrativa, não podendo mais ser objeto de discussão na 
esfera administrativa. 
Ao tratar de recursos hierárquicos, a doutrina identifica o recurso próprio e o impróprio. 
Analisemos as expressões. 
Recurso hierárquico próprio é endereçado à autoridade hierárquica superior à que 
praticou o ato recorrido, dentro da estrutura orgânica de uma mesma pessoa jurídica. Pode 
ser interposto sem necessidade de previsão legal. 
Recurso hierárquico impróprio é dirigido à autoridade que não possui posição de 
superioridade hierárquica em relação a quem praticou o ato recorrido, mas tão somente a 
possibilidade de controle em decorrência de vinculação (depende de expressa previsão 
legal). 
 
CONTROLE LEGISLATIVO 
É realizado no âmbito do parlamento e dos órgãos auxiliares do poder Legislativo, sobre 
os atos praticados pela Administração Pública, nos limites definidos pela Constituição. 
Em verdade, sua abrangência inclui o controle político sobre o próprio exercício da 
função administrativa e o controle financeiro sobre a gestão dos gastos públicos dos três 
poderes. 
A doutrina costuma explicitar que o controle legislativo poderá ser exercido de ofício ou 
mediante provocação de particulares interessados que terão o poder de representar aos 
órgãos controladores com denúncias de irregularidades. Ademais, este controle poderá 
ser prévio, concomitante ou posterior à prática do ato controlado e pode ser exercido no 
que tange aos aspectos de legalidade e de mérito. Neste sentido, aponta-se que a 
aprovação efetivada pelo senado para a nomeação de um Ministro do Supremo Tribunal 
Federal, por exemplo, configura ato discricionário, extrapolando a simples análise de 
legalidade. 
Outrossim, divide-se o controle legislativo em controle parlamentar direto e controle 
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. 
 
Controle Parlamentar Direto – É o controle efetivado pelo próprio parlamento 
diretamente, mediante manifestação do Congresso Nacional, ou por meio de uma de suas 
casas. As hipóteses estão espraiadas no texto constitucional e podem ser exemplificadas, 
a saber. 
• Compete ao Congresso Nacional autorizar o Presidente da República a declarar 
guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território 
nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos 
em lei complementar. 
• Somente o Congresso poderá autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da 
República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias. 
• É competência do Congresso sustar os atos normativos do Chefe do Executivo 
que extrapolem o poder regulamentar, invadindoseara de lei. 
Convém relembrar que o controle legislativo sobre as atividades da administração 
somente pode ser realizado nas hipóteses taxativamente previstas na Constituição da 
República, sob pena de violação ao princípio da Tripartição dos Poderes. 
Controle exercido pelos Tribunais de Contas – O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do 
Poder legislativo no controle externo. Tem competência para fiscalização de quaisquer 
entidades públicas, incluindo as contas do Ministério Público, Legislativo e Judiciário, 
assim como para efetivar seu controle sobre entidades privadas que utilizem dinheiro 
público para execução de suas atividades. 
Há a previsão de Tribunal de Contas no âmbito estadual e federal, assim como a 
possibilidade de criação de Tribunal de Contas dos Municípios. 
O TCU é integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de 
pessoal e jurisdição em todo o território nacional, sendo os seus membros nomeados 
dentre brasileiros que tenham mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de 
idade, idoneidade moral e reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, 
econômicos e financeiros ou de administração pública, além de possuir mais de dez anos 
de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija estes conhecimentos. 
Atribuições do Tribunal de Contas da União – O texto constitucional define as atribuições 
do TCU. Vejamos abaixo algumas destas atribuições: 
• Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu 
recebimento (não julga as contas). 
• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e 
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles 
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo 
ao erário (o TCU poderá declarar, incidenter tantum, a inconstitucionalidade de 
leis e normas, Súmula n. 347, do STF). 
A lei 13848/19 reitera a legitimação do Tribunal de Contas para controle das 
Agências Reguladoras (autarquias em regime especial), ao dispor, em seu artigo 
14 que “O controle externo das agências reguladoras será exercido pelo 
Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União”. 
 
• Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a 
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo 
de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, 
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o 
fundamento legal do ato concessório. 
• Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de 
Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas 
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades privadas que 
atuem na prestação de serviços por meio da transferência de verbas públicas. 
 
CONTROLE JUDICIAL 
Inicialmente, vale esclarecer que o direito brasileiro adotou o sistema de jurisdição única 
ou sistema inglês que estabelece que todos os litígios, sejam eles administrativos ou 
privados, podem ser levados à justiça comum, ou seja, ao Poder Judiciário, único com 
competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva, com 
força de coisa julgada material. 
É possível a provocação do judiciário para análise de controvérsias ainda que já se tenham 
esgotado as instâncias administrativas e independentemente disso. Contudo, “O Poder 
Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas após 
esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei” (art. 217, §1°, da 
CF/88). 
Esse controle só pode se realizar mediante provocação do interessado e somente no que 
tange aos aspectos de legalidade. 
A atividade política de Estado não se submete a controle judicial in abstratum, dada a 
ampla discricionariedade atribuída a esta função estatal e os atos interna corporis. 
Prescrição administrativa 
O art. 1°, do Decreto n. 20.910/32, define que todo e qualquer direito ou ação contra a 
Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em cinco 
anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem 
Por sua vez, o art. 1º-C, da lei 9.494/97, dispõe que “Prescreverá em cinco anos o direito 
de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito 
público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos”. 
A matéria foi alvo de algumas controvérsias após a edição do Código Civil de 2002, não 
obstante o prazo prescricional previsto neste diploma para ações de reparação civil seja 
de três anos, somente. 
Contudo, a jurisprudência majoritária aponta no sentido de que o Código Civil, dada sua 
qualidade de norma geral, não tem o poder de revogar as disposições de lei especial, 
mantendo-se a aplicação da lei 9.494/97, com a prescrição quinquenal destas ações. 
Coisa julgada administrativa 
É comum encontrar na doutrina e na jurisprudência referências à denominada coisa 
julgada administrativa, característica inerente à decisão tida como imutável após o 
esgotamento de todos os prazos para a interposição de recursos administrativos. 
Contudo, vale destacar que o impedimento de que uma matéria volte a ser discutida 
administrativamente não afasta o Poder Judiciário da controvérsia, mesmo porque, no 
ordenamento jurídico brasileiro, o exercício da jurisdição é inafastável, nos moldes do 
art. 5º, XXXV, da CF/88. 
Ações judiciais 
Consoante explicitado, a atuação judicial depende de provocação do particular 
interessado no sentido de requerer a manifestação deste poder, anulando ato 
administrativo viciado ou impedindo a prática de ato a ser realizado, ou ainda, 
determinando a atuação do ente público em determinadas situações nas quais a omissão 
configura ilicitude. 
Atualmente, existem vários instrumentos para efetivação do controle jurisdicional. As 
mais importantes ações judiciais de controle da administração pública são: a) mandado 
de segurança; b) habeas data, c) mandado de injunção; d) ação popular; e) ação civil 
pública; f) ação de improbidade e g) ações ordinárias que visam a anulação de atos 
administrativos ou a imposição de obrigação de fazer. 
Analisemos sucintamente cada uma destas ações. 
a) Mandado de Segurança; 
Ação mandamental de rito especial, previsto no art. 5º, LXIX e LXX da Carta Magna e 
regulamentada pela lei 12.016/09, para proteção de direitos individuais ou coletivos, 
violados ou ameaçados por ato administrativo ilegal, aplicando-se também em casos de 
atos omissivos. 
O preventivo admitido sempre que o particular estiver se sentindo ameaçado da prática 
de ato administrativo ilícito que lhe causa danos, que pode ser convertido em repressivo 
se o ato se efetivar. 
Mandado de Segurança Coletivo e Individual 
O individual será proposto por qualquer particular que se sinta lesado por ato 
administrativo ilícito que viole seu direito líquido e certo. 
O coletivo é remédio especial utilizado para a proteção de direitos coletivos 
(transindividuais de natureza indivisível; individuais homogêneos). 
Legitimidade passiva e autoridade coatora 
O Réu é a entidade pública em cujos quadros esteja lotado o agente que praticou o ato 
lesivo ao interesse do particular. 
A autoridade coatora atua como informante no processo (Lei n. 12.016/09). 
Nas hipóteses de ato praticado por delegação, a autoridade coatora do Mandado de 
Segurança será a autoridade delegada, que praticou o ato impugnado,conforme a Súmula 
510 do STF. 
Direito líquido e certo 
Entende-se por direito líquido e certo o direito cuja prova está pré-constituída, não se 
admitindo a produção de provas durante o processo. 
Súmula 625, do STF. 
Se os documentos estiverem em poder da Administração, que se negou a fornecê-los, o 
impetrante pode narrar essa situação, determinando o magistrado que a autoridade coatora 
apresente os documentos em prazo estipulado de dez dias (§1°, do art. 6°, da lei 
12.016/09). 
ATENÇÃO! O Mandado de Segurança impetrado para defesa de direitos individuais não 
pode ser manejado para anulação de atos normativos. 
Hipóteses de cabimento 
Deve ser proposta em, no máximo 120 (cento e vinte) dias, contados da data do ato 
impugnado, sob pena de decadência do direito. 
“O Mandado de Segurança não é substitutivo de ação de cobrança” (súmula 269, do STF). 
Não cabe contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de 
empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço 
público. 
ATENÇÃO! Cabe Mandado de Segurança dos atos praticados pelas empresas estatais, 
na execução de atividades de interesse público, só não sendo possível quando se tratar de 
ato praticado na exploração de atividade econômica, de cunho comercial, de acordo com 
a Súmula 333 do STJ. 
Não cabe quando se tratar de ato do qual caiba recurso administrativo ou judicial com 
efeito suspensivo e de decisão judicial transitada em julgado (art. 5º da Lei 12.016/09) 
Competência para julgamento 
A competência varia de acordo com a autoridade coatora, havendo prerrogativa de foro, 
determinada pela Carta Magna, sempre que se tratar de agente de alto escalão. Neste 
sentido, pode-se definir as seguintes regras de competência para julgamento originário 
do mandamus. 
 
Supremo Tribunal Federal (art. 
102 da CF) 
Contra atos do Presidente da República, das 
Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado 
Federal, do Tribunal de Contas da União, do 
Procurador-Geral da República e do próprio 
Supremo Tribunal Federal. 
Superior Tribunal de Justiça (art. 
105 da CF) 
Contra ato de Ministro de Estado, dos 
Comandantes da Marinha, do Exército e da 
Aeronáutica ou do próprio Tribunal 
Tribunal Regional Federal (art. 
108 da CF) 
Contra ato do próprio Tribunal ou de juiz 
federal 
Tribunal de Justiça 
Definido nas Constituições estaduais, 
normalmente para julgamento de 
governador, secretário estadual e prefeitos 
Justiça federal (art. 109 da CF) Outras autoridades federais 
Justiça estadual Outras autoridades estaduais ou municipais 
 
Teoria da encampação 
A doutrina e a jurisprudência em direito administrativo passaram a admitir que o mandado 
de segurança impetrado em face de autoridade coatora errada siga o seu curso, inclusive 
com a análise de mérito e decisão final. Nesse caso, se defende que o erro em relação à 
autoridade coatora (que não é ré nessa ação) decorre de desconhecimento da estrutura 
organizacional da Administração Pública e isso não pode impedir a defesa dos seus 
direitos e justificar ilegalidades. 
A súmula 628 do STJ trata do tema, deixando claros os requisitos e a possibilidade de ser 
utilizada a teoria da encampaão em benefício do impetrante do mandamus. 
 
b) Ação Popular. 
Remédio constitucional, regulamentado no art. 5º, LXXIII da Constituição Federal 
proposta por qualquer cidadão que, embora não tenha sido diretamente lesado pelo ato 
que ele pretende anular, considere o ato lesivo ao interesse coletivo. 
Legitimidade ativa e passiva 
É sempre de um cidadão e a comprovação da cidadania é sempre realizada pela juntada 
do título de eleitor (art. 1º, §3º da lei 4.717/65). 
Os réus são o agente público, o ente estatal que esse agente representa e o beneficiado (ou 
os beneficiados) pelo ato impugnado. 
Competência e julgamento 
A ação tramitará, necessariamente, perante juiz singular, competindo à justiça federal a 
análise do feito, nas hipóteses previstas no art. 109 da Constituição Federal, caso 
contrário, a ação será proposta perante juiz estadual. 
“Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado” 
(art. 5°, §4°, da lei 4.717/65). 
O autor pode requerer a anulação do ato lesivo. Caso haja antecipação de tutela, requer 
primeiramente a suspensão do ato em sede de liminar, para que se determine a sua 
anulação em julgamento final. 
Por fim, pode-se requerer, ainda, o ressarcimento ao erário por qualquer prejuízo causado. 
O autor não pleiteia indenização para si, requer ressarcimento ao erário. 
O MP atua como fiscal da lei. 
“A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos” (art. 21 da Lei 4.717/65). 
c) Habeas Data 
Ação constitucional, prevista no art. 5º, LXXII, da Carta Magna que visa à garantia do 
direito fundamental à informação acerca da pessoa do impetrante. 
Cabível 
Para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, 
constantes de registro ou banco de dados de entidades governamentais ou de caráter 
público. 
Para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial 
ou administrativo 
Para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre 
dado verdadeiro, mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável. 
ATENÇÃO! A jurisprudência e doutrina vêm firmando a ideia no sentido de admitir a 
impetração por sucessores, em defesa do direito do de cujus. 
Não é vedado a impetração do habeas data por uma pessoa jurídica que pretenda ver 
satisfeita a pretensão de obter informações constantes em registro público em relação a 
si. 
A petição deve conter prova de que o agente público se recusou a prestar as informações, 
ou não o fez no prazo de dez dias (recusa tácita). Em casos de acréscimo e retificação de 
informações, a recusa tácita ocorre após quinze dias sem manifestação do poder público. 
Tal prova é considerada requisito específico, sem o qual, considera-se que não há 
legitimidade de agir do impetrante. 
A Lei 9.507/97 prevê, em seu art. 18, que “o pedido de habeas data poderá ser renovado 
se a decisão denegatória não lhe houver apreciado o mérito”. 
O quadro utilizado para definição da competência jurisdicional do Mandado de Segurança 
poderá ser utilizado pelo leitor, haja vista a similaridade com o habeas data. 
O MP também atua aqui como fiscal da lei. 
d) Ação civil pública. 
Sempre que o legitimado tiver a intenção de garantir a proteção a interesses difusos e 
coletivos, assim como de direitos individuais homogêneos, com regulamentação na lei 
7.347/85. 
É vedada a sua propositura para veicular pretensões que envolvam tributos, 
contribuições previdenciárias, o FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos 
beneficiários podem ser individualmente determi- nados. 
É possível o ajuizamento de ação cautelar para defesa dos direitos coletivos. 
Legitimidade ativa e passiva 
Autor: o Ministério Público, sendo que, caso não seja o Autor da ação, o parquet deverá 
atuar como fiscal da lei; a Defensoria Pública; a União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios; a autarquia, inclusive a associação pública, empresa pública, fundação 
pública ou sociedade de economia mista; a associação que esteja constituída há pelo 
menos 1 ano nos termos da lei civil e inclua, entre suas finalidades institucionais, a 
proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou 
ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. 
ATENÇÃO! Poder Público e a outras associações legitimadas podem habilitar-se como 
litisconsortes de qualquer das partes. 
Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o 
Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa. 
Réu: aquele que, sendo pessoa física ou jurídica, deu causaa qualquer conduta que ensejar 
prejuízos ao meio ambiente, ao direito do consumidor, à ordem econômica ou urbanística, 
a bens e direitos de valor estético, histórico, turístico e paisagístico ou a qualquer outro 
interesse difuso ou coletivo. 
“A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de 
obrigação de fazer ou não fazer” (art. 3°, da Lei n.7.347/85). 
e) Mandado de Injunção. 
“Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne 
inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes 
à nacionalidade, à soberania e à cidadania” (LXXI, art. 5°, da CF/88). 
É necessário quando se está diante de uma norma de eficácia limitada, normas 
constitucionais que dependem de regulamentação para a sua aplicabilidade, ensejando 
um dever de agir do legislador. A omissão legislativa se torna vício sanável por meio da 
impetração do Mandado de Injunção. 
O art. 14 da Lei 13.300/16, determina que deverá ser utilizada a Lei 12.016/09 de forma 
subsidiária, sempre que houver omissão acerca de pontos relevantes do procedimento 
judicial de mandado de injunção. 
Mandado de Injunção Coletivo 
O Supremo Tribunal Federal já pacificou a impossibilidade de concessão da tutela de 
urgência. 
Efeitos das decisões 
No julgamento do Mandado de Injunção, não pode substituir-se ao legislador, editando 
normas para regulamentação da matéria constitucional, no entanto, poderá se valer de 
analogia em relação a leis existentes, como forma de suprir a omissão legislativa, no caso 
concreto, com efeitos inter partes ou erga omnes, dependendo da amplitude da matéria. 
 Demais ações. 
É possível a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), seja ela por ação 
ou omissão, da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), além da Ação por 
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). 
ATENÇÃO! Atos interna corporis são aqueles atos praticados, na estrutura interna do 
tribunais ou das casas do Poder Legislativo, dentro dos limites de sua competência 
definida por lei, para a instituição de normas internas. 
São amplamente discricionários, sendo possível sua análise por decisão judicial apenas 
em casos de lesão direta ou ameaça de lesão a direitos individuais. 
A jurisprudência brasileira reconhece a impossibilidade de serem analisados estes atos 
que ostentam qualidade de manifestação interna dos órgãos públicos. 
Em se tratando de ato praticado ilicitamente, afrontando direitos e garantias de 
particulares, compete ao judiciário a sua correção, ainda que decorram de normas internas 
da entidade.