DES0125-Projeto de Iniciação Científica-Profa Nina Ranieri

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GESTÃO COMPARTILHADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE 
ENTRE ENTES DA FEDERAÇÃO 
 
 
 
 
Projeto de Iniciação Científica apresentado à 
Faculdade de Direito da Universidade de São 
Paulo (FDUSP), sob a orientação da 
Professora Doutora Nina Beatriz Stocco 
Ranieri. 
 
 
 
 
 
 
Grande área: Ciências Sociais aplicadas 
Área: Direito 
Subárea: Direito do Estado 
Palavras-chave: gestão compartilhada, mobilidade, região metropolitana. 
 
 
SÃO PAULO 
2020 
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RESUMO 
 
O modelo federalista brasileiro enfrenta um desafio de considerável envergadura no que 
diz respeito ao estabelecimento de maior cooperação e coordenação entre seus entes federativos 
tendo em vista a efetiva implementação de políticas de enfrentamento das desigualdades e exclusão 
social nas aglomerações urbanas, mais precisamente com relação ao transporte público dos 
munícipes. 
Nesse sentido, o presente projeto de pesquisa se propõe a investigar a existência de 
iniciativas exitosas da adoção de modelos de gestão compartilhada de serviços de transporte 
público em quatro das cinquenta e cinco Regiões Metropolitanas brasileiras: Goiânia, São Paulo, 
Rio de Janeiro e Recife. 
A importância de se fazer a pesquisa decorre do fato de que a estrutura federal brasileira 
estabelece um modelo municipal único, de modo que todos os mais de cinco mil municípios 
brasileiros possuem as mesmas atribuições previstas no Art. 30 da Constituição de 1988, 
independentemente do seu tamanho, de sua capacidade fiscal e da contribuição tributária de seus 
habitantes. Todavia, ocorre que há municípios que não conseguem desempenhar a contento alguns 
dos serviços públicos pelos quais são responsabilizados constitucionalmente, o que enseja o 
questionamento se não seria mais vantajosa a adoção de modelos de gestão compartilhada de 
serviços, como no caso francês, no qual há a possibilidade de atividades intercomunais, por 
exemplo. 
A realização da investigação se valerá de pesquisa bibliográfica de literatura acadêmica 
relacionada ao tema, bem como de dispositivos legais que regulamentem o assunto. 
 
I. INTRODUÇÃO 
 
Formas de Estado consistem na distribuição territorial do poder político (RANIERI, 2013, 
pg. 134). A distribuição territorial resulta na organização político-administrativa de um 
determinado Estado, seja como Estado unitário, seja como Estado Federal, e isso tem implicações 
nos modos pelos quais a população do respectivo Estado participa democraticamente do poder 
político. Há duas formas básicas de Estado: as simples e as complexas. As formas simples só 
apresentam uma modalidade que é a do Estado Unitário. Quanto às formas complexas, por sua 
vez, podem ser ou de Estado Regional ou de Estado Federal. 
Quando se fala em distribuição territorial do poder, está sendo dito de que maneira o poder 
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político pode ser distribuído. Vale dizer, quais são os modos de distribuição do poder político, 
quais sejam: a desconcentração administrativa, a descentralização política ou a autonomia política. 
Ao se comparar o Estado Federal com o do Estado unitário, nota-se que no segundo apenas 
o governo central dispõe do poder de elaborar leis. Quanto às regiões, departamentos, províncias, 
ou outros similares, eles dispõem de poder normativo, mas não de poder Legislativo. As leis são 
feitas única e exclusivamente pelo governo central (RANIERI, 2013, pg. 134). No caso da França, 
isso ocorre na Assembleia Nacional francesa, que legisla para todo o território metropolitano. 
Adicionalmente, apenas há um poder judiciário; toda a organização judiciária francesa pertence ao 
governo central. É uma forma muito mais simplificada em comparação ao Estado Federal que 
atribui possibilidades de participação nos três poderes do Estado, praticamente para todos os entes 
federados. A forma de Estado unitário é simples apenas na aparência, pois, a descentralização e a 
desconcentração que se opera internamente torna tal forma muito complexa na prática, a ponto de, 
na França, ser chamada de “mil folhas” territorial, conforme o site Qualidade da Democracia. 
A França é um Estado unitário com características muito peculiares. Em termos de 
dimensão territorial, ela ocupa um território de 643.801 km², um pouco maior que o estado 
brasileiro da Bahia, com 567.295 km²; caberia quinze vezes dentro do Brasil. Uma das 
peculiaridades da França é justamente a manutenção de decisões tomadas desde a Revolução 
Francesa, que por sua vez, quando organizou as coletividades territoriais, procurou manter 
ideologicamente ao máximo possível a divisão que já vinha desde a Idade Média. Isso significa 
que havia costumes, dialetos, hábitos arraigados a cada uma dessas parcelas territoriais. 
Atualmente, de acordo com a Constituição Francesa de 1958, a quinta desde a República Francesa, 
as coletividades territoriais francesas são as comunas, os departamentos, as regiões, comunidades 
de estatuto especial e comunidades ultramarinas. 
Vale notar a quantidade de subdivisões em comparação com o caso brasileiro, em que 
temos apenas a União, os estados, municípios e o Distrito Federal. Ao passo que na França, as 
coletividades do território metropolitano, cada qual tem uma certa quantidade. Essa estrutura foi 
reformulada a partir de reformas ocorridas nos anos 1980 na França. A partir de 2016 tudo isso foi 
implantado e várias regiões foram fundidas numa única. A grande maioria sofreu mudança e foi 
reunida numa mesma região, visando simplificar a organização desse Estado Unitário. Atualmente, 
existem treze regiões francesas. Também há cento e um departamentos, que são subdivisões das 
regiões, com descentralização do poder político no que diz respeito à sua organização interna, 
assuntos administrativos entre outros. Há trinta e seis mil e setecentas comunas, que equivaleriam 
aos municípios brasileiros. Há coletividades de estatuto especial, como é o caso da Córsega que 
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tem parlamento próprio e não atende às determinações da Assembleia Nacional, exceto em 
algumas matérias; e há também os chamados agrupamentos intercomunais criados recentemente 
por lei e que dizem respeito ao agrupamento de comunas que atuam em conjunto em busca de 
maior nível de eficiência administrativa. A título de exemplo, pode-se citar a região de Île de 
France, onde está situada Paris, que possui dezoito departamentos e cerca de noventa e uma 
comunas numa região de dimensões modestas (12.012 km²). 
No que se refere especificamente às comunas francesas, na última etapa da proposta de 
reforma administrativa francesa foi sugerida a extinção de comunas com menos de um 
determinado número de habitantes, considerando que a maioria delas tem menos de mil habitantes. 
Todavia, houve resistência das populações, que não quiseram votar pela extinção de suas próprias 
comunas. Disto decorreu a possibilidade de atividades intercomunais, de modo que algumas 
comunas passaram a optar por compartilhar serviços como saneamento básico, recolhimento de 
lixo e outras atividades que podem ser realizadas conjuntamente. Para além disso, a União 
Europeia estimulou a reforma de comunas e regiões. Assim, comunas e regiões francesas 
conseguem se relacionar com outras de outros países europeus, independentemente do governo 
central. 
Vale notar que, no Brasil, para algo semelhante ocorrer é preciso de autorização legal, 
conforme disposto no Art. 23, parágrafo único da Constituição de 1988: “É competência comum 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] Leis complementares fixarão 
normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo 
em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. Disto decorrem 
algumas indagações. Será que todos os mais de cinco mil municípios brasileiros devem se 
organizar da mesma forma? 
Nossa estrutura federal estabelece um único modelomunicipal com atribuições previstas 
no Art. 30 da Constituição de 1988, conforme transcrito in verbis: 
Art. 30. Compete aos Municípios: 
I - legislar sobre assuntos de interesse local; 
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; 
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como 
aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e 
publicar balancetes nos prazos fixados em lei; 
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; 
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou 
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permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte 
coletivo, que tem caráter essencial; 
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, 
programas de educação infantil e de ensino fundamental; 
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, 
serviços de atendimento à saúde da população; 
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação 
do solo urbano; 
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. 
Todavia, será que todos os municípios, independentemente de seu tamanho, de sua 
capacidade fiscal e da contribuição tributária de seus habitantes têm necessariamente que se 
organizar da mesma maneira? Será que não seria mais compensador se pensar noutras situações 
que possibilitassem aos municípios com menos de cinco mil habitantes, com baixa capacidade 
fiscal, com menos capacidade de realizar os serviços que lhes são atribuídos pela Constituição, de 
terem a possibilidade de criar outras alternativas para atendimento de tais demandas, como a 
adoção de modelos intercomunitários, como no caso francês? 
Tendo em vista as dúvidas suscitadas, o problema de pesquisa do presente trabalho consiste 
na investigação da existência de iniciativas exitosas da adoção de modelos de gestão compartilhada 
de serviços públicos da competência de entes municipais. Para fins de delimitação, o interesse da 
pesquisa será focado no serviço público de transporte coletivo. 
 
II. JUSTIFICATIVA 
 
Principalmente com o advento da globalização, as metrópoles têm se expandido e com isso 
novas demandas têm sido impostas à dinâmica da vida urbana (DIÓGENES, 2012). Tais demandas 
têm conduzido à procura por condutas com vistas a planejar e gerir melhor as cidades levando-se 
em conta o crescimento urbano que vem se intensificando, bem como os problemas dele 
decorrentes, sendo um deles relacionado ao transporte público (GONZAGA, 2011). Esse é um 
fenômeno que se verifica em países do mundo todo e no Brasil não é diferente. 
No caso brasileiro, são os municípios os responsáveis por solucionar questões regulatórias 
e financeiras das políticas de investimento, de planejamento e gerenciamento dos serviços de 
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transporte público. Isto está associado à questão federativa, que confere autonomia e titularidade 
ao município quanto à prestação do serviço nestes espaços metropolitanos (IPEA, 2015). Ademais, 
é responsabilidade constitucionalmente atribuída ao ente municipal, conforme o inciso V do Art. 
30 da Constituição de 1988. 
Isso representa um problema na medida em que, ainda que compartilharem diariamente 
fluxos de pessoas e mercadorias, significativa quantidade de municípios brasileiros integrantes de 
uma região metropolitana não atuam de forma colaborativa e compartilhada em relação ao serviço 
público de transporte coletivo e acabam não se utilizando de instrumentos que poderiam viabilizar 
uma atuação conjunta, como os consórcios públicos possíveis desde a Lei no 11.107, de 6 de abril 
de 2005, por exemplo (IPEA, 2015). Isto poderia reduzir custos e contribuir para uma melhor 
gestão do serviço. 
Ademais, a atribuição da competência para realização dos serviços públicos não significa 
necessariamente a atribuição de renda própria para tal, conforme pontua Dallari: 
“a experiência demonstra que dar-se competência é o mesmo que atribuir 
encargos/responsabilidades. É indispensável, portanto, [...] que se 
assegure a quem tem os encargos uma fonte de renda suficiente, pois do 
contrário a autonomia política torna-se apenas nominal, pois não é 
possível agir com independência quem não dispõe de recursos próprios" 
(DALLARI, 2011, p. 255). 
Nesse sentido, a relevância do tema de gestão compartilhada decorre em razão de sua 
importância como possível alternativa para mitigar parte dos problemas já mencionados, 
principalmente no que se refere aos relacionados a municípios com baixa capacidade fiscal e com 
menos capacidade de realizar os serviços que lhes são atribuídos pela Constituição. 
 
III. OBJETIVOS 
 
 O presente trabalho objetiva investigar a existência de iniciativas exitosas da adoção de 
modelos de gestão compartilhada de serviços de transporte público em quatro das cinquenta e 
cinco Regiões Metropolitanas brasileiras: Goiânia, São Paulo, Rio de Janeiro e Recife. 
A escolha restrita a essas quatro regiões se justifica por serem aglomerados de médio e 
grande portes, nos quais há maiores dificuldades derivadas da falta de integração entre os entes 
municipais. 
A investigação tem como foco a busca de quais dessas Regiões Metropolitanas foram 
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exitosas na adoção de modelos de gestão compartilhada de serviços de transporte público e quais 
dispositivos legais possam ter contribuído para o êxito de iniciativas do poder público e da 
sociedade com vistas à promover tal integração. 
Para além disso, o tempo para a realização do projeto é relativamente curto, sendo de um 
ano, o que também demanda a delimitação do objeto de análise. 
 
IV. METODOLOGIA 
 
 A realização da investigação se valerá de pesquisa bibliográfica disponível em acervos 
digitais de modo a viabilizar: 
• a leitura e análise de literatura acadêmica relacionada ao tema, mais precisamente da 
doutrina sobre Teoria do Estado e Direito Administrativo; 
• a leitura e análise de dispositivos legais que regulamentem a matéria de gestão 
compartilhada. 
A metodologia em si da pesquisa consistirá, primeiro na construção de quadros conceituais 
e quadros sinóticos relativos a cada uma das quatro Regiões Metropolitanas brasileiras 
mencionadas no item III, de forma que seja possível analisá-las individualmente. Em cada quadro 
serão inseridos os textos legais respectivos, assim como considerações da doutrina que possam ter 
contribuído para o sucesso na adoção de modelos de gestão compartilhada de serviços de 
transporte público. 
 
V. CRONOGRAMA 
 
Tendo em vista a previsão de duração de um ano, a sequência de atividades proposta para 
a realização desta pesquisa é indicada abaixo: 
 
 
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 
 
Levantamento 
bibliográfico 
x X x x x 
Leitura e fichamento da 
bibliografia selecionada 
x X x x x x x x 
Atividades 
Meses 
7 
 
Case brief dos casos 
apurados 
x X x x x x 
Redação do 
relatório parcial 
 X x x 
Revisão do 
relatório parcial 
 x x 
Redação do 
relatório final 
 x x x x x 
Revisão do 
relatório final 
 x x 
 
VI. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
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Acesso em: 15/06/2020. 
https://qualidadedademocracia.com.br/o-estado-unitário-francês-em-mutaçãoo-descentralização-e-democracia-de-proximidade-e11fc167909c
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