Gestão e avaliação de políticas sociais no Brasil

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Gestão e avaliação de 
Políticas sociais 
no Brasil
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Murilo Fahel
Jorge alexandre Barbosa Neves
organizadores
Editora PUc Minas
Belo Horizonte
2007
PoNtiFícia UNivErsidadE católica dE MiNas GErais
dom Walmor oliveira de azevedo 
Grão-chanceler
Eustáquio afonso araújo 
reitor
dom Joaquim Giovani Mol Guimarães 
vice-reitor
João Francisco de abreu 
Pró-reitor de Pesquisa e de Pós-graduação 
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Murilo Fahel
Jorge alexandre Barbosa Neves
organizadores
Editora PUc Minas
Belo Horizonte
2007
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no Brasil
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© 2007, Murilo Fahel e Jorge alexandre Barbosa Neves
Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização escrita 
do Editor. 
_____________________________________________________________________________________________
 Gestão e avaliação de políticas sociais no Brasil / Murilo Fahel, Jorge alexandre
 G393 Barbosa Neves, organizadores. Belo Horizonte: PUc Minas, 2007.
 428p. 
 isBN 978-85-60778-17-1
 Bibliografia.
 1. Política social – Brasil. 2. assistência social – Brasil – avaliação.
 i. Fahel, Murilo. ii. Neves, Jorge alexandre Barbosa.
 cdU: 36.01(81)
_____________________________________________________________________________________________
Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade católica de Minas Gerais
coordenação acadêmica carolina Proietti imura
coordenação editorial cláudia teles de Menezes teixeira
assistente editorial Maria cristina araújo rabelo
revisão Bárbara sampaio costa Flecha 
 Maria lina soares souza 
divulgação danielle de Freitas Mourão
comercial Maria aparecida dos santos Mitraud
Projeto gráfico cássio ribeiro | cassio.programador@gmail.com
Editora PUc Minas
rua Pe. Pedro Evangelista, 377 coração Eucarístico 30535-490 Belo Horizonte/MG Brasil
tel. 55 (31) 3375-8189 Fax 55 (31) 3376-6498
www.pucminas.br/editora editora@pucminas.br
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Às minhas filhas Júlia, laura e sofia Fahel, 
que sempre me motivaram a olhar adiante...
Murilo Fahel 
À dorinha, minha mãe, a meu pai, Jorge (em memória), 
e às minhas filhas (sophia e olívia), passado e futuro de minha vida. 
Jorge Alexandre Barbosa Neves
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agradecimentos
 da concepção à conclusão deste livro, contamos com a importante cooperação 
técnica de colegas e com o apoio logístico de instituições que atuam na área de 
políticas sociais. 
 agradecemos aos autores e autoras que prontamente aceitaram o convite para a 
produção dos artigos que compõem esta coletânea e que, com desprendimento 
acadêmico, concordaram com a cessão dos direitos autorais para sua publicação. 
 Em especial, agradecemos ao superintendente regional em Minas Gerais da 
caixa Econômica Federal, robledo Pinto coimbra, pelo apoio institucional e 
entusiasmo pessoal com a proposta, e a carolina Proietti imura, pela sua dedicação 
e contribuição técnica para a viabilização da coletânea.
 Enfatizamos que o apoio institucional da Escola de Governo da Fundação 
João Pinheiro, da Universidade Federal de Minas Gerais (em particular do 
departamento de sociologia e antropologia da Faculdade de Filosofia e ciências 
Humanas), da caixa Econômica Federal e da Editora PUc-Minas geraram as 
condições necessárias para a elaboração deste livro. Por isso, somos muito gratos.
Os organizadores 
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sumário
abertura
Caixa Econômica Federal
11
Políticas sociais e crescimento econômico
Afonso Henriques Borges Ferreira
15
ciência, universidade e conhecimento aplicado
João Pinto Furtado
17
introdução
Os organizadores
19
Parte i 
GEstão dE Políticas sociais
como pode ter dado certo? insulamento burocrático, inserção social 
e políticas públicas no Brasil: o caso do Programa Bolsa Família
Jorge Alexandre Barbosa Neves 
Diogo Henrique Helal 
29
controle e transparência na gestão do Programa Bolsa Família 
Cristina Almeida Cunha Filgueiras
51
território como categoria de análise e como unidade de intervenção 
nas políticas públicas
Carla Bronzo 
91
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a participação cidadã nas políticas sociais e na gestão de 
programas e projetos: potenciais e desafios
Flávia de Paula Duque Brasil
115
Participação e governança local: a experiência dos conselhos 
Municipais de Educação na gestão da política educacional
Carlos Augusto Sant’Anna Guimarães
155
a mecânica do laço do enforcado: municipalismo, 
federalismo fiscal e políticas públicas
Arthur Leandro Alves da Silva
179
a avaliação nas políticas de assistência social: desafios para sua 
consolidação e para sua relevância
Bruno Lazzarotti Diniz Costa
193
Parte ii 
avaliação dE Políticas sociais
desigualdades em saúde no Brasil: análise do acesso aos serviços 
de saúde por estratos ocupacionais
Murilo Fahel 
219
transferindo recursos para os estudantes no Brasil: mais escola 
e menos trabalho infanto-juvenil?
Magna Inácio 
Murilo Fahel 
Juliana Estrella 
251
Políticas de transferência direta de renda, capital social e alcance 
educacional no Brasil
Jorge Alexandre Barbosa Neves 
Danielle Cireno Fernandes 
Flavia Pereira Xavier 
Maria Carolina Tomás
275
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impactos do capital social sobre a eficiência de políticas públicas 
de qualificação: um estudo do caso do Planfor em Minas Gerais
Davidson Afonso de Ramos
291
Educação, sexo e raça no mercado de trabalho da década de 1990: 
uma avaliação da política de expansão educacional
Flávio Cireno Fernandes 
Jorge Alexandre Barbosa Neves 
327
a gestão das políticas públicas: a descentralização e o 
Programa Estadual de qualificação Profissional em Pernambuco
Henrique Guimarães Coutinho
345
Moradia popular e política pública na região metropolitana de 
Belo Horizonte: revisitando a questão do déficit habitacional 
Ricardo Carneiro 
José Moreira de Souza
361
sobre os autores 419
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abertura
 Promover a melhoria da qualidade de vida da sociedade, intermediando recursos 
e negócios financeiros de qualquer natureza, atuando, prioritariamente, no 
fomento ao desenvolvimento urbano e nos segmentos de habitação, saneamento 
e infra-estrutura, e na administração de fundos, programas e serviços de caráter 
social, tendo como valores fundamentais:
		o direcionamento de ações para o atendimento das expectativas da sociedade 
e dos clientes;
		a busca permanente de excelência na qualidade dos serviços;
		o equilíbrio financeiro em todos os negócios;
		a conduta ética pautada exclusivamente nos valores da sociedade;
		o respeito e valorização do ser humano.
Esta é a missão da caixa Econômica Federal. como empresa pública, con-
trolada integralmente pela União, a caiXa tem atuado como instrumento 
fundamental na execução das políticas de governo, perseguindo a sustentabi-
lidade de suas operações, para que a evolução de seus negócios e os recursos 
produzidos revertam em benefício da sociedade. 
Estes objetivos têm permanecido ao longo da história da caiXa, fundada 
em 12 de janeiro de 1861 para conceder empréstimos e incentivar a poupança 
popular. Nessa época, escravos ávidos por comprarem suas cartas de alforria 
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12 caixa Econômica Federal�
abriram contas de poupança e nelas depositaram seus esparsos recursos, o que 
contribuiu para firmar a vocação da caiXa para atuar como banco social.
No decorrer dos 147 anos de sua existência, a caiXa se transformou na 
maior agênciade desenvolvimento social da américa latina, tornando-se 
órgão chave na execução das políticas sociais. a caiXa é hoje um banco com 
características únicas, que utiliza sua estrutura comercial como sustentáculo 
de sua atuação social, na operacionalização de programas como o Fundo de 
Garantia do tempo de serviço – FGts; o Programa de integração social 
– Pis; o Programa do seguro desemprego - sd; os programas de repasses de 
recursos do orçamento Geral da União a Estados e municípios, entre outros, 
atendendo a milhões de cidadãos brasileiros.
além dos programas sociais, as maiores bases de informações sociais do 
País são hoje administradas pela caiXa, tais como a do Número de identifi-
cação social – Nis, do FGts e do cadastro Único. 
assim, por sua experiência, expertise e competência técnica e de gestão, 
pela ampla capilaridade de sua rede de agências, aliada a unidades lotéricas e 
correspondentes bancários, a caiXa tem representação garantida em todos os 
municípios brasileiros, sedimentando sua posição de instrumento fundamental 
da luta contra a exclusão social, o que a habilitou a ser, também, o principal 
braço de operacionalização dos programas de transferência de renda.
Nesse contexto, tornam-se objetivos relevantes na atual estratégia de atuação 
da caiXa a operacionalização dos programas sociais do governo federal, 
com efetividade, eficiência e eficácia, que se soma ao esforço concentrado 
para promover a inclusão bancária e conceder microcrédito a milhões de 
brasileiros que ainda não têm acesso a esses serviços.
a experiência prática da caiXa tem mostrado que uma mesma forma de 
atuação não se aplica a todos os municípios brasileiros, havendo necessidade 
de estudar suas tipologias, para o desenvolvimento de processos mais ade-
quados às diversas realidades, considerando suas diferenças tanto geográficas 
quanto políticas e culturais. 
a construção de parcerias, com a finalidade de aprimorar a condução 
das políticas públicas destinadas à redução das desigualdades na distribuição 
da renda e nos níveis de pobreza, tem se mostrado uma via de sucesso na 
articulação de políticas e programas governamentais com a participação da 
sociedade civil, do setor privado e instituições públicas, potencializando a 
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promoção do desenvolvimento econômico, social e ambiental sustentado nos 
territórios e assegurando a transparência na utilização de recursos públicos, 
o fomento à participação popular na gestão dos processos e o controle social 
sobre as políticas públicas.
assim, a caiXa tem conquistado credibilidade na execução de programas 
sociais e políticas governamentais, atuando de forma consultiva junto aos go-
vernos estaduais e municipais na implementação dos programas de repasse. 
Para cumprir o seu papel no fomento econômico, social e ambiental, a 
caiXa avança na implementação de consistente estrutura de governança 
corporativa, com vistas a uma gestão com responsabilidade social e geração de 
valor para a sociedade.
a notória participação da caiXa na vida pública brasileira, materializada 
por sua atuação em programas de transferência de renda, desenvolvimento 
urbano, habitação, poupança, penhor, mercado de microcrédito, entre outras 
iniciativas, revela o grande potencial da empresa para fomentar ações que viabi-
lizem o desenvolvimento econômico, social e ambiental do País. a presença 
da caiXa vem crescendo na gestão de programas de intervenções sociais e ela 
tornou-se o principal agente das políticas de desenvolvimento social do Estado 
brasileiro, o que a qualifica como uma instituição em posição privilegiada 
para exercer o papel de fomentadora do debate sobre as políticas sociais em 
nosso país. 
Por tudo isso, a caiXa tem satisfação em contribuir para a publicação do 
livro Gestão e Avaliação de Políticas Sociais no Brasil, cujos artigos oferecem 
uma visão abrangente de temas atuais e relevantes. que todos aqueles que 
se interessam pelo assunto possam encontrar neste livro um instrumento de 
avanço do conhecimento sobre monitoramento e avaliação de políticas sociais 
no Brasil. 
Uma boa leitura!
Caixa Econômica Federal
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Políticas sociais 
e crescimento econômico
a erradicação da pobreza, o atendimento universal das necessidades 
humanas básicas e o pleno desenvolvimento e emprego das capacidades dos 
indivíduos não são um subproduto obrigatório do crescimento econômico. 
É o conjunto de políticas governamentais genericamente designadas como 
políticas sociais que possibilita ao crescimento econômico servir como meio 
para a consecução dos fins mencionados acima, ao tornar mais eqüitativa a 
distribuição dos seus resultados entre os cidadãos. 
a relação entre políticas sociais e crescimento envolve, na verdade, um 
mecanismo de auto-reforço. as políticas sociais, ao elevar os níveis de saúde, 
educação e bem-estar da população, aumentam o impacto do trabalho sobre o 
produto, a produtividade do trabalho; a distribuição mais igualitária da renda, 
produzida pelas políticas sociais, por sua vez, também afeta positivamente o 
crescimento. a renda adicional gerada pela expansão da economia pode, então 
ser, em parte, canalizada para o financiamento de adições ao gasto social.
Uma vez admitida a centralidade das políticas sociais para o crescimento 
econômico e para a efetividade deste como promotor do bem-estar, questões 
de grande complexidade se apresentam. que políticas privilegiar? que de-
senho específico tais políticas devem ter? como elas devem ser financiadas? 
como e por quem as decisões sobre prioridades, desenho de políticas e seu 
financiamento serão tomadas? que arranjos institucionais e organizacionais 
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16 � afonso Henriques Borges Ferreira
devem ser adotados para a implementação destas políticas? como seus resul-
tados devem ser medidos e avaliados? 
a resposta mais ou menos adequada a tais perguntas determina se o gasto 
social e o crescimento econômico atuarão de forma complementar, refor-
çando-se mutuamente na promoção do bem-estar social, ou se a expansão de 
um se fará à custa da contração do outro.
Estes temas têm ocupado espaço importante na agenda de pesquisa da 
Fundação João Pinheiro e de sua Escola de Governo, diretoria à qual estão 
vinculados os técnicos da Fundação que contribuíram para esta coletânea. 
Para a Fundação e a Escola, a presente publicação cumpre dois importantes 
objetivos: disseminar os resultados da pesquisa conduzida em seu âmbito 
sobre a gestão e avaliação de políticas sociais e estreitar os vínculos de coope-
ração da instituição e do seu corpo técnico com outros estudiosos da área e as 
instituições a que estes se encontram afiliados.
destinada a um público amplo, que inclui tanto pesquisadores e docentes 
como praticantes e estudantes, esta coletânea de artigos certamente contri-
buirá para fazer avançar tanto a reflexão como a prática relativas à gestão e 
avaliação de políticas sociais em nosso país.
Afonso Henriques Borges Ferreira 
diretor da Escola de Governo 
“Professor Paulo Neves de carvalho” 
da Fundação João Pinheiro 
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ciência, universidade 
e conhecimento aplicado
até alguns anos atrás, era comum ler ou ouvir dizer que a universidade 
brasileira se assemelhava a uma torre de marfim, de onde alguns poucos sábios 
se propunham a interpretar o mundo a partir de critérios que nem sempre 
interessavam a este mesmo mundo no qual se inseria. Felizmente, nos últimos 
anos este quadro vem revertendo progressivamente, como bem demonstram 
trabalhos como o que ora se apresenta. 
solidamente ancorado na pesquisa empírica e simultaneamente inspirado 
pela mais rigorosa orientação teórica, o texto que vem a público neste mo-
mento é cabal demonstração de que a academia hoje respira os mesmos aresque a sociedade da qual emana e à qual serve. É com grande prazer, portanto, 
que a Faculdade de Filosofia e ciências Humanas da Universidade Federal 
de Minas Gerais (FaFicH/UFMG) apresenta esta coletânea, resultado do 
esforço conjunto de pesquisadores e docentes da FaFicH/UFMG, da Escola 
de Governo da Fundação João Pinheiro e de outros pesquisadores que a eles 
se associaram.
a partir da promulgação da constituição Federal de 1988, os gastos sociais 
no Brasil têm crescido de forma bastante significativa. da mesma forma, têm 
aumentado os esforços para analisar tanto os processos quanto os resultados 
alcançados pelas políticas financiadas por esses investimentos. todavia, entre 
os cientistas sociais brasileiros, a dedicação ao tema das políticas sociais no 
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18 � João Pinto Furtado
País tem sido muito menor do que seria desejável, em particular no que diz 
respeito à avaliação dos impactos das políticas públicas. 
alguns trabalhos publicados nesta coletânea representam o resultado de 
um esforço de desenvolvimento analítico de dados empíricos – em particular, 
a partir de uma abordagem quantitativa – de vários de nossos sociólogos e 
cientistas políticos, o que tem tornado a FaFicH uma referência internacional 
em análise quantitativa de dados sociopolíticos e em avaliação de políticas 
públicas. 
iniciativas como a do curso intensivo em Métodos quantitativos aplicados 
às ciências Humanas, que ocorre anualmente na FaFicH/UFMG desde o 
final da década de 1990, têm um grande significado, ao formar centenas de 
cientistas sociais de várias partes do Brasil (alguns dos quais também têm 
trabalhos publicados nesta coletânea), todos inspirados pelo mesmo esforço 
de aliar uma sólida formação teórica à solução de problemas concretos e 
palpáveis.
o tema da coletânea demonstra, ainda, como as ciências sociais hoje pra-
ticadas na FaFicH/UFMG buscam uma forte interligação com a realidade 
sociopolítica do Brasil, o que leva à formação de profissionais altamente quali-
ficados para atuar em várias áreas das políticas públicas. Esta coletânea irá 
contribuir, portanto, para que essa formação diferenciada possa despertar o 
interesse de outros cientistas sociais do País. da mesma forma, ela também 
representa um valioso subsídio para os gestores públicos no Brasil, em parti-
cular para aqueles que trabalham com a implementação de políticas sociais.
João Pinto Furtado
diretor Geral 
FaFicH/UFMG
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introdução
a expansão recente das políticas sociais no Brasil, acompanhada de uma 
efervescência de modalidades de programas sociais, requer dos especialistas da 
área o desenvolvimento de uma maior acuidade analítica para a compreensão 
dos seus objetivos e alcances. Essa nova configuração coloca desafios no campo 
da gestão na busca por maior eficácia e eficiência, bem como forja a prática da 
avaliação para fins de mensuração do seu impacto numa perspectiva de retro-
alimentação dessas políticas, com possíveis reflexos no seu desenho. 
ante essa situação repleta de novos desafios, reconhecemos a necessidade 
de sistematizar uma contribuição acadêmica com análises teóricas e empíricas 
orientadas por uma visão mais sociológica. a partir desse recorte teórico-
metodológico, foi possível sistematizar uma modelagem diferenciada dos 
estudos prevalentes na área, regularmente, com uma inflexão baseada nos 
pressupostos das ciências sociais aplicadas: economia, administração e demo-
grafia. Nessa perspectiva, pretendemos ampliar o arcabouço analítico da área, 
acrescentando elementos da análise sociológica, na tentativa de transcender 
as visões analíticas tradicionais e proporcionar maior poder explicativo aos 
modelos teóricos e metodológicos comumente utilizados no campo da Gestão 
e da avaliação de Políticas sociais. 
o campo plural das políticas sociais abre espaço para a transcendência ana-
lítica, conformando um campo multidisciplinar e interdisciplinar com efeitos 
positivos no seu escopo, consolidando uma tendência de valoração da análise 
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20 � os organizadores
da Gestão e da Avaliação. Essa tendência contribui para o aprimoramento da 
intervenção social implementada através dos programas sociais e, mais ainda, 
colabora para que os diversos agentes públicos e atores sociais reconheçam 
a importância das contribuições específicas das múltiplas análises realizadas 
nessa arena. Nesse sentido, interessa-nos disseminar as contribuições próprias 
do campo da sociologia às políticas sociais, como mais um elemento analítico 
interessado no seu desenvolvimento, materializado aqui na organização desta 
coletânea. 
Este livro surge de uma cooperação institucional entre a Escola de Governo 
da Fundação João Pinheiro e o departamento de sociologia e antropologia 
da Faculdade de Filosofia e ciências Humanas da Universidade Federal de 
Minas Gerais, com apoio da caixa Econômica Federal. Para esse fim, foram 
convidados especialistas dessas instituições organizadoras e pesquisadores que 
participaram do Vilmar Faria Program (convênio Universidade do texas-
austin/capes) com foco na área de avaliação de Políticas Públicas, além de 
convidados especiais de outras instituições.
o livro está organizado em duas partes. a primeira aborda a questão da 
gestão de políticas sociais no Brasil, analisando os processos organizacionais 
e contextos institucionais recentes, com foco nas mudanças nas condições e 
processos de gestão. a segunda parte enfoca a avaliação dessas políticas, com 
ênfase no impacto e na promoção da eqüidade social. assim, enquanto a Parte 
i prioriza as questões de caráter organizacional e institucional, analisando os 
papéis desempenhados por atores políticos e o desenvolvimento de mecanismos 
institucionais de execução e controle na esfera pública, a Parte ii desenvolve 
análises quantitativas de dados para a mensuração dos impactos obtidos 
pelas políticas sociais, bem como outros indicadores de avaliação. a forte 
base sociológica dos artigos fomenta uma importante linha de contribuição 
conceitual para a análise das políticas sociais e traz inovações nas estratégias 
metodológicas de sua avaliação, com uma abordagem pouco desenvolvida na 
literatura nacional. 
abrindo a primeira parte, Jorge alexandre Barbosa Neves e diogo Henrique 
Helal analisam o desenho institucional do Programa Bolsa Família, que con-
juga uma agência federal (a caixa Econômica Federal) e organizações de âm-
bito local (as prefeituras), diferentemente dos programas de países como o 
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21�introdução
chile e o México. atribuem o êxito do Programa à combinação dos mecanismos 
de insulamento burocrático e inserção social, próprios dessas instituições, e 
respondem com uma argumentação da teoria sociológica e organizacional à 
questão: como o PBF pode ter dado certo? 
o controle e a transparência na gestão do Programa Bolsa Família é a 
temática abordada por cristina Filgueiras, propondo uma reflexão sobre a 
construção de mecanismos de accountability horizontal como componentes 
da gestão de programas sociais. a autora analisa o tema do controle realizado, 
tanto pelo Poder Executivo quanto aquele praticado por outros órgãos do 
Estado, e aponta os tipos de falhas e irregularidades mais freqüentes, bem 
como a atuação do gestor federal para prevenir e corrigir tais situações. 
o artigo de autoria de carla Bronzo parte do referencial empírico do Pro-
grama BH-cidadania para analisar a centralidade da categoria território como 
espaço de reprodução e de dinâmicas de reversão da pobreza. a partir do 
reconhecimento da heterogeneidade da pobreza nesse espaço, propõe que o 
desenho das políticas de inclusão social deve observar três questões básicas: i) 
a centralidade no território como elemento estratégico; ii) a noção de infra-
estrutura social, combinando percepções de territórioe da comunidade; iii) a 
atenção a formas flexíveis de provisão de serviços. 
a participação cidadã nas políticas sociais é o objeto de análise de Flávia 
Brasil, com foco no crescente reconhecimento da importância dessa premissa na 
formulação e gestão de programas sociais. discutem-se as diferentes concepções, 
razões, potencialidades e possibilidades da participação social, destacando-se 
os principais atores em cena no ambiente das políticas sociais no Brasil. o 
artigo recorre ainda a alguns exemplos de recursos utilizados para efetivação 
da participação em contexto de programas de cunho territorializado. 
a partir de uma abordagem sobre a participação e governança local, carlos 
santana analisa a experiência dos conselhos Municipais de Educação da re-
gião Metropolitana do recife (rMr), informado pela institucionalidade da 
constituição de 1988, que regulamenta a descentralização político-adminis-
trativa e a participação social na gestão de políticas públicas. o autor, por 
meio de dados quantitativos, questiona os desafios e os obstáculos da partici-
pação dos cidadãos nos conselhos municipais da rMr e os limites do controle 
social sobre as ações do Estado. 
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22 � os organizadores
com o debate sobre municipalismo, federalismo fiscal e políticas públicas, 
arthur da silva discute as nuances do processo de custeio dos governos dos 
pequenos municípios do País. aponta que a simbiose entre o movimento 
municipalista e os processos de descentralização da administração pública 
brasileira, iniciada nos anos 1980 e consagrada na constituição de 1988, 
contribuiu para a restrição da capacidade de direcionamento do gasto 
público por parte da União e a pulverização da ação pública dos governos 
locais, mesmo para aquelas políticas nas quais se conseguiria maior eficiência 
mediante o provimento nacional ou regional.
concluindo a Parte i e colocando em tela a discussão da temática de 
avaliação - foco da segunda parte - o artigo de Bruno lazzarotti revela que, 
no vigoroso processo de institucionalização da política pública de assistência 
social no Brasil, persiste o desafio de implementação de uma cultura de moni-
toramento e avaliação (M e a). apesar das dificuldades para sua viabilização, 
o autor ressalta que os sistemas de M e a devem contribuir para a busca 
de inovação, institucionalização e controle público no campo da assistência 
social.
a Parte ii inicia-se com o artigo de Murilo Fahel, que analisa o grau de 
acesso da População Economicamente ocupada - PEo aos serviços de saúde. 
com o uso do suplemento de saúde da PNad-1998 e a partir de uma análise 
estatística multivariada, o autor evidencia que o acesso da PEo aos serviços de 
saúde é marcadamente estratificado, sendo favorável aos indivíduos de status 
socioeconômico alto, o que indica a necessidade de ações seletivas (focali-
zação) no escopo da universalização proposta pelo sistema Único de saúde 
– sUs para correção desse paradoxo. 
o artigo intitulado Transferindo Recursos para os Estudantes no Brasil: mais 
escola e menos trabalho infantil?, de autoria de Magna inácio, Murilo Fahel e 
Juliana Estrella, avalia os efeitos dos programas sociais voltados à educação 
sobre a matrícula escolar e a jornada de trabalho (remunerado ou não) de 
crianças e adolescentes. Utilizando-se dos microdados da PNad-2003 e de 
um desenho de avaliação quasi-experimental, os autores mostram que há 
maior inserção escolar e menor jornada de trabalho entre os beneficiários dos 
Programas, mas o impacto destes não é suficiente para promover a saída do 
mercado de trabalho desses estudantes ou evitar sua inserção nele.
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23�introdução
Jorge alexandre Barbosa Neves, danielle cireno Fernandes, Flavia Pereira 
Xavier e Maria carolina tomás buscam demonstrar que as avaliações feitas, 
até o momento, sobre o Programa Bolsa Família podem estar desconsiderando 
um efeito indireto da geração de maior estoque de capital social das famílias 
beneficiadas sobre o alcance educacional dos filhos. ao testarem a hipótese de 
que tanto capital social familiar quanto comunitário apresentam efeito positivo 
sobre o alcance educacional, os autores utilizaram a PNad-1988 (único banco 
de dados que permite a realização de um dos testes de hipótese propostos), a 
PNad-2004, modelos estatísticos de regressão linear de Mínimos quadrados 
ordinários e o modelo econométrico de Heckman para estimações em dois 
estágios. as análises demonstram que o PBF apresenta um efeito indireto sobre 
o alcance educacional, com formação de estoque de capital social e com retornos 
sobre a educação dos beneficiários, caracterizando-se como um investimento 
social de longo prazo. 
o estudo de caso do Plano Nacional de qualificação do trabalhador – 
PlaNFor em Minas Gerais, desenvolvido por davidson afonso de ramos, 
avalia os impactos do capital social sobre a eficiência de políticas públicas de 
qualificação. o autor investiga a correlação entre os impactos do PlaNFor 
e elementos do capital social, com uso da pesquisa experimental longitu-
dinal realizada pelo centro de desenvolvimento e Planejamento regional da 
Universidade Federal de Minas Gerais (cEdEPlar/UFMG), entre 1996 e 
2000, e de modelos estatísticos de regressão logística Multinomial. os resul-
tados indicam que os programas públicos de qualificação profissional devem 
considerar os elementos ligados ao capital social que têm um efeito positivo e 
altamente significativo sobre a presença dos indivíduos no mercado formal de 
trabalho, fortalecendo o efeito das políticas sociais. 
os autores Flávio cireno e Jorge alexandre Barbosa Neves discutem as 
mudanças estruturais do mercado de trabalho na década de 1990 e seus efeitos 
nas características dos indivíduos que compõem a demanda por postos de 
trabalho. com a escolha dos anos de 1988 e 1998 como representativos dessas 
mudanças, aplicaram dois modelos de equações mincerianas aos dados das 
PNads dos referidos anos, para mensuração dos efeitos do capital humano e 
outras variáveis. os resultados apontam que, no quesito educação, o mer-
cado de trabalho tornou-se mais seletivo, principalmente naqueles setores que 
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24 � os organizadores
exigiam escolaridade mais baixa, devido ao aumento da escolaridade média 
e também ao fechamento de postos de trabalho de baixa qualificação. além 
disso, observa-se, a partir de uma decomposição dinâmica dos coeficientes das 
funções mincerianas, que a queda do efeito da educação sobre o rendimento 
do trabalho não se deveu ao aumento da média da escolaridade. 
Henrique Guimarães aborda o fenômeno da descentralização das políticas 
públicas no Brasil pós-constituição de 1988 e, nesse contexto, verifica o grau 
de institucionalização do Programa Estadual de qualificação Profissional em 
Pernambuco, para análise de sua consistência institucional. Para isso, utiliza 
a base de dados do Núcleo de opinião e Políticas Públicas da Universidade 
Federal de Pernambuco (NEPPU-UFPE) de 2001 e aplica um modelo de 
regressão linear de Mínimos quadrados ordinários para o teste da hipótese 
de que o “alinhamento político” dos municípios com o governo estadual gera 
preferência pela homologação da comissão de Emprego e distribuição de 
recursos do PEq. identifica uma melhora na institucionalidade do programa 
e conclui que a distribuição dos recursos está obedecendo a um critério não-
político no estado. 
concluindo a segunda parte, ricardo carneiro e José Moreira analisam 
as diferentes configurações da moradia na região Metropolitana de Belo 
Horizonte (rMBH), com foco nas mudanças ocorridas entre 1982 e 2002. 
os autores tomam como base as informações das diferentes edições da 
Pesquisa origem e destino (1972, 1982, 1992 e 2002), da Fundação João 
Pinheiro, para execução do cálculo do déficit habitacional por município e por 
macrounidades espaciais e analisam como esteé influenciado pelo processo 
de metropolização. o conceito de déficit adotado nesse estudo remete tanto 
à especificação das funções habitacionais exercidas pela moradia, quanto à 
prescrição de padrões de referência para avaliar a qualidade do preenchimento 
destas mesmas funções. Na conclusão, os autores apresentam propostas para 
embasar diretrizes de políticas de habitação de interesse dos municípios e do 
estado, bem como do órgão de planejamento da rMBH. 
Este livro busca atingir três públicos principais. Primeiramente, profissionais 
que trabalham com políticas, programas e projetos sociais, tanto no setor 
público quanto no setor privado e no terceiro setor. Em segundo lugar, os 
pesquisadores e docentes do ensino superior interessados no tema das políticas 
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25�introdução
públicas. Finalmente, estudantes universitários de diferentes áreas, tais como: 
ciências sociais, administração pública, relações internacionais, economia, 
serviço social e direito. a linguagem apresentada está adequada a todos os 
três públicos-alvo, pois é técnica o suficiente para atender às expectativas dos 
pesquisadores e docentes e, ao mesmo tempo, é suficientemente didática para 
atender àqueles que estão buscando inteirar-se do assunto.
a nossa expectativa é contribuir para um debate acadêmico e técnico pro-
fícuo na área de Gestão e avaliação de Políticas sociais no País. assim, 
esperamos que os leitores aproveitem ao máximo o conteúdo desta produção 
acadêmica.
Os organizadores
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Parte i
GEstão dE 
Políticas sociais
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Parte i
GEstão dE 
Políticas sociais
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como pode ter dado certo? 
insulamento burocrático, inserção social 
e políticas públicas no Brasil:
o caso do Programa Bolsa Família
Jorge Alexandre Barbosa Neves 
Diogo Henrique Helal
como pode ter dado certo? tal pergunta, constantemente feita de forma 
quase idêntica por diferentes economistas brasileiros,1 diz respeito ao excelente 
nível de focalização do Programa Bolsa Família, observado a partir das análises 
de curva de concentração realizadas por economistas e cientistas sociais do 
instituto de Pesquisas Econômicas aplicadas (iPEa) e do Programa das Nações 
Unidas para o desenvolvimento (PNUd).2 a estranheza do questionamento 
decorre não de um espírito pessimista, alentado por alguns, mas do histórico de 
corrupção em nosso país. ao analisarem o Programa Bolsa Família dentro desse 
1 Pelo menos de duas ocorrências temos lembrança exata. Uma das vezes essa indagação surgiu 
de um renomado professor de economia da Pontifícia Universidade católica do rio de Janeiro, 
quando de sua participação em debate sobre políticas sociais no Brasil em um canal de televisão 
por assinatura. a outra ocorrência se deu quando da aula inaugural do curso de Especialização 
em Elaboração, Gestão e avaliação de Projetos sociais em Áreas Urbanas da Universidade Federal 
de Minas Gerais, proferida por um conhecido economista do iPEa.
2 ver, em particular, os trabalhos de F. soares et al. (2006) e de s. soares et al. (2007). Este último, 
em particular, mostra ainda que, com uma estrutura mais simples e bem mais barata do que o 
México e o chile, o Brasil alcançou resultados equivalentes, se não melhores.
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30 � Jorge alexandre Barbosa Neves | diogo Henrique Helal
contexto histórico clientelista, muitos costumam perguntar como é possível 
que o resultado tenha sido tão bom, se o cadastramento dos beneficiários é 
feito pelas prefeituras, tidas como antros de corrupção.
Este artigo busca, através da teoria sociológica e organizacional e de alguns 
poucos dados empíricos, produzir uma resposta sociologicamente plausível 
para a pergunta dos economistas. tal resposta está longe de ser definitiva, 
representando muito mais uma proposição para futuras análises do que uma 
constatação com forte embasamento empírico.
inicialmente, acredita-se que, para produzir uma resposta sociologicamente 
consistente para o questionamento que abre este trabalho, faz-se necessário 
discutir a questão institucional, ou seja, o papel que a teoria sociológica3 atri-
bui às instituições na explicação de questões relacionadas a problemas de ação 
coletiva, em particular o controle do que os economistas costumam chamar 
de rent seeking.4
instituições, ação coletiva e rent seeking
os cientistas sociais – entre eles muitos economistas – identificam as insti-
tuições como um possível instrumento de solução para o problema da ação 
coletiva. arrow (1974), por exemplo, vê nas instituições o papel de regulação 
das relações econômicas nas situações em que se observam falhas do mercado. 
segundo sua visão, na presença de tais falhas, os pressupostos dos mercados 
eficientes se fazem totalmente implausíveis, o que requer a intervenção insti-
tucional. Em outras palavras, quando os mercados se mostram ineficientes, a 
ação institucional evita o caos econômico.
3 obviamente, não só a teoria sociológica, mas também a política e a econômica. É importante 
ressaltar que recentemente o institucionalismo ganhou uma extraordinária força entre os econo-
mistas, a partir do momento em que ganhadores do Prêmio Nobel (tais como douglass North e 
Joseph stiglitz) passaram a reconhecer a importância das instituições. como bem salienta Portes 
(2006, p. 234), esse movimento levou um importante economista do desenvolvimento a afirmar: 
“somos todos institucionalistas agora” (rolaNd, 2004, p. 110, tradução nossa).
4 Rent seeking diz respeito à busca de benefícios econômicos por vias externas ao mercado. o que 
os economistas estão buscando classificar são movimentos de indivíduos ou grupos na busca de 
privilégios alcançados de forma imerecida. Para usar um exemplo relacionado ao Programa Bolsa 
Família, se um vereador cadastra sua família para ser beneficiária do programa (família esta que, 
obviamente, não é elegível para ser beneficiária), ele está praticando rent seeking.
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31�como pode dar certo?
de um ponto de vista menos econômico e mais social, Elster (1994) iden-
tifica papel semelhante para as instituições. todavia, para ele, se as instituições 
representam uma solução, elas são, ao mesmo tempo, parte do problema. seu 
argumento pode ser resumido no seguinte trecho:
as instituições evitam que a sociedade se desmantele, desde que haja algo para 
evitar que as instituições se desmantelem. Por um lado, as instituições nos 
protegem contra as conseqüências destrutivas da paixão e do auto-interesse, 
mas por outro lado, as próprias instituições correm o risco de ser minadas 
pelo auto-interesse, a “ferrugem das sociedades”, como o chamou tocqueville. 
Uma instituição apresenta como se fora duas faces. Parece agir, escolher e 
decidir como se fora um grande indivíduo, mas também é criada e formada 
por indivíduos. (ElstEr, 1994, p. 174)
Para o autor, as instituições, embora possam representar uma solução para 
o problema da ação coletiva, estão também sujeitas a ele. o problema, nesse 
caso, pode ser resumido com o breve questionamento apresentado por ele:
... quem vai guardar os guardiães? Um sistema de vigilância mútua é vulne-
rável ao conluio. Um indivíduo que detecta uma prática corrupta poderia 
lucrar mais chantageando as partes corruptas do que as denunciando. Em 
geral, qualquer mecanismo que seja designado a detectar e agir contra a forma-
ção de ferrugem na máquina institucional é por si mesmo sujeito à ferrugem. 
(ElstEr, 1994, p. 185)
assim, se as instituições representam uma solução “problemática”, qual 
seria a saída para o problema da ação coletiva, ou da “ferrugem social”, como 
Elster o denomina? a própria abordagem institucional é vista como solução 
por alguns cientistassociais,5 que enfatizam o papel do desenho institucional 
(com uso de diferentes mecanismos, tais como o insulamento burocrático) na 
prevenção do problema. Elster (1994), contudo, é absolutamente cético com 
relação a essa solução.6 Para ele, a variação na “qualidade” das instituições seria 
explicada muito mais por fatores situados fora do âmbito institucional. Falando 
sobre o problema da corrupção governamental dos países, ele afirma:
5 ver, em especial, Evans (1992; 2004).
6 Em obra mais recente, escrita em co-autoria (ElstEr; oFFE; PrEUss, 1998), encontramos 
uma posição diferente: os autores defendem ali a relevância do desenho institucional.
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Embora seja difícil provar, acredito que a variação em corrupção entre países é 
explicada em grande parte pelo grau de espírito público de seus funcionários, 
não pela inteligência do desenho institucional. a moralidade e as normas so-
ciais parecem contar mais que o auto-interesse esclarecido. os desejos impor-
tam mais que as oportunidades. (ElstEr, 1994, p. 185-186)
tal afirmação remete à questão central deste artigo: se os indivíduos são 
racionais e instrumentais, em que condições agem em prol do interesse cole-
tivo? a partir da próxima seção, diferentes respostas teóricas são apresentadas 
para tal questão.
Uma primeira resposta possível: 
racionalidade, moralidade e 
formação de preferências
a racionalidade e a moralidade foram temas centrais das obras de dois 
dos fundadores da sociologia. de um lado, durkheim desenvolveu a idéia de 
densidade moral, sendo esta a variável determinante da capacidade de uma 
sociedade se manter coesa: em uma sociedade com alta densidade moral, as 
normas sociais são altamente eficazes como instrumentos de controle. de 
outro, Weber desenvolveu a mais completa teoria sociológica sobre a ação 
social, na qual definiu, entre outras, as ações racionais. Na obra weberiana, 
são encontrados dois tipos de ação racional: no primeiro, a ação é motivada 
por uma racionalidade que se assemelha ao conceito neoclássico, qual seja, o 
de uma racionalidade instrumental, que guia a ação no sentido da busca da 
realização de fins objetivos relacionados à satisfação do interesse individual; 
no segundo, a ação é motivada por valores coletivamente compartilhados. 
Na ação racional voltada para valores, o indivíduo age buscando atender à 
satisfação de um valor coletivamente estabelecido.7
Embora a teoria da ação racional, praticada pelos sociólogos e cientistas 
políticos contemporâneos, tenha lá suas diferenças em relação ao “imperialismo 
7 o termo “coletivamente” aqui não requer o compartilhamento de um referido valor com a socie-
dade ou um grupo macrossocial. Basta que dois indivíduos compartilhem um determinado valor 
para que ele possa ser identificado como “coletivo”.
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33�como pode dar certo?
econômico” dos teóricos neoclássicos,8 ela se distancia sobremaneira da teoria 
weberiana, ao restringir o conceito de racionalidade a uma concepção apenas 
instrumental. ou seja, embora reconheçam o comportamento moralmente 
motivado, esses cientistas sociais, de modo geral, não se ocupam dele em suas 
análises.
recentemente, alguns cientistas sociais adeptos da teoria da ação racional 
têm tentado incorporar às suas análises – utilizando instrumental da teoria 
dos Jogos – o comportamento motivado por fatores morais, para a explicação 
de fenômenos relacionados ao comportamento político.9 Esses autores deno-
minam “agente ético” o ator social que decide motivado por fatores morais. 
quem seria esse agente? simplesmente, um indivíduo cuja função de utili-
dade prevê um alto valor para o comportamento ético, moralmente motivado. 
ou seja, “agentes éticos são aqueles que recebem retornos positivos por agir 
eticamente” (FEddErsEN; saNdroNi, 2006, p. 1272, tradução nossa). 
Nessa teoria, o comportamento ético ou moral é, portanto, nada mais nada 
menos do que uma questão de gosto ou preferência, ou, para utilizar a 
expressão proposta por Elster (1994), de desejo.
segundo Becker (1976), um dos pressupostos fundamentais da teoria eco-
nômica (neoclássica) é o de que os gostos e preferências10 são determinados 
de forma exógena e são estáveis ao longo do tempo.11 de fato, a teoria econô-
mica neoclássica assume a exogeneidade e a estabilidade dos gostos e das 
preferências. de modo geral, isso significa para os economistas neoclássicos 
que gostos e preferências apresentam uma distribuição estocástica em relação 
às variáveis causais dos processos econômicos. Uma posição mais extrema, 
contudo, é defendida por stigler e Becker (1977). Para esses autores, a esta-
bilidade das preferências não significa apenas que os indivíduos mantêm suas 
preferências imutáveis ao longo da vida, mas também que elas não mudam de 
pessoa para pessoa. Nesse sentido, a variação de padrões dos diferentes hábitos 
individuais – principalmente de consumo – seria explicada puramente por 
8 ver Goldthorpe, 2000.
9 ver, em particular, Feddersen e sandroni, 2006.
10 Para Hirshman (1998), a diferença fundamental entre gosto e preferência é que o primeiro é mais 
efêmero, enquanto a segunda representa um padrão mais profundo de comportamento.
11 o que ele chama de “abordagem econômica do comportamento humano” teria três pressupostos: 
comportamento maximizador, equilíbrio de mercado e preferências estáveis (BEcKEr, 1976, 
p. 5).
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34 � Jorge alexandre Barbosa Neves | diogo Henrique Helal
variações de preço e de renda. dessa forma, de gustibus non est disputandum, 
ou seja, gosto não se discute, porque não haveria o que se discutir, dado que 
todos os indivíduos teriam essencialmente os mesmos gostos e as mesmas 
preferências.
Embora hegemônica na economia neoclássica, a concepção de que as pre-
ferências são determinadas de forma exógena não é consenso nas ciências 
sociais. Na sociologia, há quase um consenso inverso, o de que gostos e pre-
ferências são determinados de forma endógena: eles dependem diretamente 
de variáveis causais de caráter socioeconômico. Mesmo entre os economistas, 
há os “dissidentes”, que compartilham da abordagem sociológica da formação 
endógena dos gostos e das preferências.12 
tanto para os sociólogos quanto para alguns dos economistas “dissidentes”, 
a escolaridade (além do estrato social) seria uma forte determinante dos gostos e 
das preferências. todavia, outras variáveis podem desempenhar o mesmo papel, 
em situações específicas. dessa forma, a preferência pelo interesse público, pelo 
comportamento moralmente motivado pode não ser aleatoriamente distribuída; 
pode, sim, ter um padrão determinado por variáveis socioeconômicas. Entre 
as inúmeras variáveis possíveis de tal padrão de preferências, destaca-se o 
associativismo ou pertencimento a grupo ou organização.
Na sociologia, há, pelo menos, duas posições teóricas, até certo ponto 
conflitantes, que devem ser consideradas em uma discussão a respeito da possível 
relação entre associativismo e interesse público. de um lado, Granovetter (1973) 
defende a idéia de que laços sociais de esferas diferentes não estão necessariamente 
associados e, algumas vezes, podem estar negativamente associados. Para ele, em 
comunidades nas quais se observa uma grande intensidade do que ele chama de 
“laços fortes” (fundamentalmente, relações sociais primárias), pode-se observar 
um quase total desinteresse pelos problemas mais amplos da coletividade. 
Portanto, se os “laços fortes” são muito intensos, os “laços fracos” podem não 
se desenvolver.13
12 ver, entre outros, Bowls e Gintis (2000).
13 Para ele, um exemplo de caso desse tipo seria o de alguns bairros italianos em grandes cidades dos 
E.U.a., nos quais se observaria uma grande intensidade nos “laços fortes” (relações de parentesco 
e amizade) convivendo com um subdesenvolvimento dos“laços fracos”, evidenciado pela incapa-
cidade de organização coletiva para evitar a deterioração tanto física quanto de vida comunitária 
neles observada.
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35�como pode dar certo?
de outro lado, coleman (1988), em sua análise dos efeitos do capital social 
sobre a formação do capital humano, defende a idéia de que, em comunidades 
formadas por famílias nas quais predomina um alto estoque de capital social 
intrafamiliar, observar-se-á também uma capacidade maior de ação coletiva. 
Para ele, os mesmos pais que apresentam um padrão de comportamento voltado 
para o interesse na formação educacional dos seus filhos são indivíduos que 
irão se preocupar com a qualidade do ensino na escola pública da comunidade. 
assim sendo, coleman (1988) prevê uma relação associativa entre o que se 
pode chamar de uma “sociabilidade de curta distância” (relações com parentes, 
amigos ou vizinhos) – ou “laços fortes”, para utilizar o termo de Granovetter 
– e associativismo (participação em ações coletivas de maior envergadura).
Fora da sociologia, há outras abordagens que vislumbram a possibilidade 
de formação de preferências relacionadas ao compromisso com o interesse 
coletivo. anderson (2001), por exemplo, tomando como base o trabalho de 
sen (1977), ressalta que preferências capazes de levar os indivíduos a um com-
prometimento coletivo podem ser formadas a partir da convivência em uma 
coletividade que possibilite a constituição de identidades. Musgrave (1959), 
por outro lado, argumenta que as preferências são formadas endogenamente 
e que há preferências “corretas” (relacionadas à produção de bens públicos) e 
preferências “erradas” (relacionadas à satisfação de interesses individuais mes-
quinhos): o grau de sucesso econômico de uma sociedade dependeria da 
hegemonia de preferências “corretas”. assim sendo, um dos principais papéis 
do Estado seria criar incentivos à formação de preferências “corretas”. 
Finalmente, uma última abordagem da formação de preferências merece 
ser referida. a chamada Economia Experimental tem produzido uma série de 
evidências contrárias aos pressupostos neoclássicos de formação exógena das 
preferências e de comportamento maximizador. smith (2005), outro ganhador 
do Prêmio Nobel de Economia, ao comentar esses resultados – produzidos 
por ele e por outros pesquisadores – faz uso do conceito de “racionalidade 
ecológica”. tal autor ressalta que, muitas vezes, indivíduos e organizações não 
se comportam da forma como a teoria neoclássica prevê. Por exemplo, muitas 
vezes indivíduos ou empresas não agem buscando a maximização de lucro ou 
de qualquer outro tipo de benefício marginal, como esperam os economistas 
neoclássicos. Ele apresenta uma interessante provocação através do seguinte 
questionamento: “se você pudesse escolher seus ancestrais, iria preferir que 
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eles fossem sobreviventes ou maximizadores de riqueza?” (sMitH, 2005, 
p. 149, tradução nossa). Para ele, indivíduos e organizações que priorizam 
a sobrevivência escolhem, muitas vezes, estratégias de cooperação, ou seja, 
tendem a ter preferências por estratégias cooperativas. Esse tipo de comporta-
mento seria guiado não pelo que ele chama de “racionalidade construtivista” 
– conceito que pressupõe a consciência e o planejamento humano e que pre-
domina nas ciências sociais como um todo, incluindo a Economia –, mas 
por uma racionalidade formada a partir do ambiente e do próprio processo de 
evolução biológica, a “racionalidade ecológica”. o comportamento coopera-
tivo seria, portanto, absolutamente racional, resultado do processo evolutivo 
da humanidade, cabendo à ciência identificar e entender quando e por que 
ele se manifesta.
Nesta seção, tentou-se mostrar argumentos que podem levar, em última 
instância, a uma explicação do sucesso do Programa Bolsa Família, em termos 
do seu elevado grau de focalização. com base no que foi até aqui apresentado, 
seria possível afirmar que o sucesso do programa se deveria a um contexto 
favorável de formação de preferências. Embora essa possível resposta à per-
gunta que provocou a elaboração deste capítulo deva ser analisada no futuro, 
acredita-se que uma outra resposta tem maiores chances de se mostrar rele-
vante.14 tal resposta, enraizada na teoria organizacional e focada exatamente 
na questão do desenho institucional, é apresentada a seguir. 
Uma segunda resposta possível: 
insulamento burocrático e inserção social
a sociologia weberiana, como ressalta Evans (2004), desenvolveu o conceito 
de burocracia e, associado a ele, a noção de que o Estado burocrático moderno 
tem – e precisa ter – algum grau de distanciamento da sociedade. isso passou a 
ser denominado insulamento burocrático. Essa abordagem provocou reflexões 
14 Em particular, seria complicado tentar argumentar que essa é uma boa explicação para o caso em 
análise (o Programa Bolsa Família), pois se a formação de preferências cooperativas está presente 
nesse caso, ela deveria estar presente em outros casos de política pública no Brasil, o que não 
parece ocorrer. Por outro lado, se a explicação está no desenho institucional, como tendemos a 
acreditar, é possível que haja algo específico nesse programa que o torne um caso diferenciado.
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37�como pode dar certo?
até mesmo entre os pensadores marxistas, que passaram a conjeturar sobre o 
que eles chamaram de “autonomia relativa do Estado capitalista”.15 
Para os weberianos, o ápice da modernidade ocidental se dá quando o capi-
talismo encontra a burocracia. Ela seria o modelo fundamental de organização 
do capitalismo ocidental, resultante do processo de racionalização, que se tor-
naria hegemônica tanto nas empresas capitalistas quanto no Estado. Embora 
Weber tenha concebido a burocracia como um modelo analítico ideal típico, 
há algo de normativo (certo pano de fundo normativo) em sua análise da buro-
cracia, em particular na discussão do Estado burocrático. Para os weberianos, 
“a superioridade do Estado burocrático moderno está em sua habilidade de 
superar a lógica individualista” (EvaNs, 2004, p. 59). ainda sobre esse ponto, 
Weber (1978) afirma que o Estado era útil àqueles que operavam no mercado 
porque as ações de seus encarregados obedeciam a uma lógica completamente 
diferente da lógica da troca utilitarista. a capacidade do Estado de apoiar os 
mercados e a acumulação capitalista dependia de a burocracia ser uma entidade 
corporativamente coerente, na qual os indivíduos encaram a implementação 
de metas corporativas como o melhor meio de maximizar seu próprio interesse 
individual.
a burocracia estatal seria, portanto, um antídoto para o problema da ação 
coletiva. isso revela como é ingênua a imagem freqüentemente presente no 
senso comum de que a burocratização representa uma barreira ao desenvolvi-
mento socioeconômico. Na maior parte dos países periféricos, observa-se que, 
de fato, “é a insuficiência de burocracia que prejudica o desenvolvimento, e 
não sua prevalência” (EvaNs, 2004, p. 71).
o insulamento burocrático teria, nesse sentido, a função de preservar o 
Estado da pressão excessiva dos grupos de interesse – ou seja, do rent seeking 
– tornando-o menos poroso. como fazer isso? de acordo com a concepção 
weberiana, os burocratas devem ficar isolados das demandas societárias, 
além de possuir um status distintivo e recompensador perante a sociedade. 
o Estado precisa ser dotado de uma burocracia forte e coerente, que lhe 
garanta a autonomia necessária no seu relacionamento com o mercado e a 
sociedade. o insulamento burocrático se daria, particularmente, através da 
profissionalização do Estado, com a adoção de procedimentos tais como a 
universalização do concurso público. 
15 ver, em particular, Poulantzas (1986).
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38 � Jorge alexandreBarbosa Neves | diogo Henrique Helal
ocorre que, como bem demonstra Evans (2004), vários estudos têm 
revelado16 que dificilmente o Estado consegue realizar programas que levem 
ao desenvolvimento socioeconômico sem algum tipo de parceria ou outra 
espécie de ligação com grupos sociais. 
resta, então, uma situação que parece paradoxal: o Estado moderno pre-
cisa ser insulado, porém esse mesmo insulamento pode impedi-lo de atingir o 
interesse público. como afirma Evans (2004, p. 72), “o problema é separar os 
benefícios do insulamento dos custos do isolamento”.
que custos o insulamento burocrático pode produzir? o primeiro foi referi-
do acima e diz respeito à incapacidade de realizar programas que de fato atinjam 
o interesse público: um Estado insulado pode estar excessivamente isolado 
da sociedade, o que pode levá-la a não colaborar com a implementação das 
políticas públicas. outro problema diz respeito ao risco do corporativismo: o 
insulamento burocrático pode propiciar aos funcionários públicos condições 
de utilizar o Estado para satisfazer seus próprios interesses, e não o interesse 
público. o próprio Weber identificou perigos no excesso de autonomia e pro-
fissionalização da burocracia estatal. Em particular, ele identificou que, se a 
política não fosse forte o suficiente para servir de contraponto à burocracia, as 
democracias modernas se inviabilizariam. 
Num Estado moderno necessária e inevitavelmente a burocracia realmente 
governa, pois o poder não é exercido por discursos parlamentares nem por 
proclamações monárquicas, mas através da rotina da administração. isto é 
exato tanto com referência ao funcionalismo militar quanto ao civil. (WEBEr, 
1974, p. 22)
Weber temia o crescente poder da burocracia. Para ele, e para seus segui-
dores, “à medida que aumenta a burocratização, tende a aumentar o poder 
dos burocratas” (WriGHt, 1981, p. 164). o antídoto para esse mal está na 
valorização da política e na identificação de talentos políticos, o que, por sua 
vez, depende do fortalecimento do parlamento: 
16 ver, em particular: amsdem (1985, 1989, 1992); Gerschenkron (1962); Hirschman (1958, 1967, 
1973); Wade (1982, 1985, 1990). Para uma análise que inclui o caso brasileiro, ver adler (1988), 
além do próprio Evans (2004).
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39�como pode dar certo?
... só um parlamento ativo e não um parlamento onde apenas se pronunciam 
arengas pode proporcionar o terreno para o crescimento e ascensão seletivas 
de líderes genuínos e não meros talentos demagógicos. Um parlamento ativo, 
entretanto, é um parlamento que supervisiona a administração participando 
continuamente do trabalho desta. (WEBEr, 1974, p. 44)
Portanto, para Weber, a burocracia pública precisa estar sob o controle da 
política. Ele constatava com pesar que, no período imediatamente posterior 
à Primeira Guerra Mundial, isso não se observava na alemanha, onde um 
membro do parlamento percebia um burocrata do Estado como um “amador 
vê um virtuoso”. isso porque,
desde a renúncia do príncipe Bismarck, a alemanha tem sido governada por 
‘burocratas’, resultado de sua eliminação de todo talento político. a alemanha 
continuou a manter uma burocracia militar e civil superior a todas as outras 
no mundo em termos de integridade, educação, escrupulosidade e inteligência. 
os militares, e também de maneira geral a atuação interna durante a guerra, 
provaram o que estes meios podem atingir. Mas o que dizer sobre a direção 
da política alemã (nacional e externa) durante as décadas recentes? o que de 
mais benévolo se dizia a esse respeito era que ‘as vitórias dos exércitos alemães 
compensavam as derrotas de tal política’. Faremos silêncio a respeito dos sacri-
fícios implícitos e indagaremos, em vez disso, sobre as razões destes fracassos. 
(WEBEr, 1974, p. 33)
tem-se, então, uma solução para o paradoxo do insulamento burocrático: 
burocracias protegidas da sociedade, porém submetidas ao poder político 
através do exercício parlamentar. 
Evans (2004, p. 72) propõe outro mecanismo de solução para esse paradoxo. 
Para ele, “assim como na realidade os mercados só funcionam se estiverem 
‘inseridos’ em outras formas de relações sociais, tudo indica que os Estados 
também devem estar ‘inseridos’ para serem eficientes”.
Para Hirschman (1973), o que falta em países em desenvolvimento não é 
capital, mas iniciativa empresarial no sentido da disposição de arriscar os exce-
dentes disponíveis no investimento em atividades produtivas. o Estado deve 
propiciar incentivos desequilibradores para induzir os capitalistas privados a 
investir e, ao mesmo tempo, estar pronto para aliviar gargalos que estejam 
criando desincentivos ao investimento.
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trata-se, na verdade, de uma visão de longo prazo: a corrupção na relação 
Estado-sociedade continua a existir, porém, no fim das contas, as conseqüências 
da ação estatal mais promovem do que impedem o ajuste econômico e a 
transformação industrial. a posição do Estado oscila entre a possibilidade 
de atuar na sociedade e de manter sua autonomia perante ela (capacidade 
versus insulamento). Para os neomarxistas, há uma relação positiva entre 
capacidade e autonomia: quanto maior for a autonomia do Estado, maior 
será sua capacidade de ação. Já para alguns neoweberianos (em particular, 
Evans, 2004), o Estado deve estar mais inserido na sociedade do que insulado 
(a eficiência estatal exige inteligência acurada, inventividade, repartições ágeis 
e respostas elaboradas a uma realidade econômica mutável). 
duas ressalvas, porém, devem ser feitas, como adverte Evans (1998). 
Primeiro, não se trata de erigir uma defesa irrestrita do Estado no que diz 
respeito ao seu papel no desenvolvimento econômico. segundo, os Estados 
serão sempre instrumentos imperfeitos. também não faz sentido desconsiderar 
os aspectos relevantes da teoria neo-utilitarista (ou neoclássica), no que ela 
oferece de contribuição para a compreensão do Estado, especialmente no 
que diz respeito à crítica contundente à teoria da crença em um Estado 
benevolente e competente (o que, paradoxalmente, segundo o autor, obriga 
todos a olharem com mais cuidado para o que os Estados fazem e por que o 
fazem).
o debate acerca da relação Estado-sociedade nos leva à análise da quali-
dade da intervenção do Estado na sociedade e não mais àquela referente à 
quantidade da intervenção (neo-utilitarismo). Essa inserção poderia se dar 
de diferentes maneiras. o controle parlamentar sobre a burocracia talvez seja 
uma delas. todavia, outras formas de inserção social podem propiciar condições 
para o sucesso das políticas públicas. como Evans (2004) bem demonstra, 
entre os chamados tigres asiáticos – em particular, a coréia do sul – obser-
vou-se um ciclo virtuoso de desenvolvimento decorrente de um processo que 
congregou, de um lado, a formação de uma burocracia estatal com alto nível 
de profissionalização e autonomia e, de outro, uma classe empresarial extre-
mamente dinâmica e empreendedora. Nesse caso, a associação entre a buro-
cracia estatal e a classe empresarial levou a um processo de desenvolvimento 
econômico dos mais impressionantes da história humana. ou seja, no caso 
dos tigres asiáticos, a inserção social do Estado burocrático se deu através de 
suas vinculações com a emergente classe empresarial.
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41�como pode dar certo?
tenta-se argumentar, na próxima seção, que o relativo sucesso do Pro-
grama Bolsa Família pode ser explicado a partir da identificação de padrões 
e processos organizacionais. afinal, o elevado nível de focalização do pro-
grama indica que:
a) Ele tem baixo nível de vazamento, ou seja, poucas famílias não elegíveis ao 
programa encontram-se entre as beneficiárias.
b) Ele tem baixo nível de ineficiência, ou seja, a grande maioria das famílias 
elegíveis ao programa encontra-seentre as beneficiárias.
Esses resultados17 talvez sejam decorrentes do fato de, por um lado, a caixa 
Econômica Federal (cEF) ser a responsável pela efetivação dos pagamentos 
e, por outro, as prefeituras serem as responsáveis pelos cadastramentos. tal 
argumento é explicado mais detalhadamente na próxima seção.
determinantes organizacionais do relativo 
sucesso do Programa Bolsa Família
o trabalho desenvolvido por cardoso et al. (2006) traz uma excelente 
pista para o entendimento de parte do processo organizacional que pode estar 
levando ao relativo sucesso de implementação do Programa Bolsa Família. 
ao estudarem o funcionamento do programa nos municípios fluminenses de 
duque de caxias e cabo Frio, os autores concluem que:
além dos recursos disponíveis e da cobrança da sociedade civil, a atuação con-
junta com a caixa Econômica Federal é determinante. sendo um parceiro 
com um modelo de gestão burocrático/hierarquizado, a cEF constitui-se em 
referencial para as demais instituições locais. Este papel de referencial influencia 
a adoção de mudanças no modus operandi de administrar a secretaria de ação 
social. tais mudanças têm como objetivo permitir que as operações de cadas-
tramento, inclusão, exclusão e gestão de cadastros sejam feitas em sintonia 
com os demais parceiros, entre eles, a cEF. (cardoso et al., 2006, p. 15)
17 Para uma descrição minuciosa dos critérios de avaliação de políticas públicas ver Fernandes e 
Pazello (2001).
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o texto acima define corretamente a cEF como uma organização burocrá-
tica. É possível aprofundar essa definição, acrescentando que a cEF é, hoje, 
uma típica burocracia profissional. seus funcionários são concursados e apre-
sentam elevado grau de qualificação e profissionalização,18 o que faz dela uma 
organização com alto grau de insulamento. seus funcionários estão relativa-
mente imunes a pressões de grupos de interesse locais. isso faz com que a cEF 
possa exercer um rigoroso controle sobre o trabalho realizado pelas secretarias 
municipais. Evidencia-se, assim, o primeiro elemento organizacional relevante 
para o entendimento do relativo sucesso da implementação do Programa Bolsa 
Família, qual seja, o caráter de insulamento burocrático da cEF.19
outro elemento organizacional que deve ser mencionado está relacionado ao 
mecanismo de “isomorfismo organizacional ou institucional”, definido como 
um processo restritivo que força uma unidade, numa população, a parecer com 
as outras unidades, que enfrentam o mesmo conjunto de condições ambientais 
e normativas (diMaGGio; PoWEll, 1983). segundo esses autores, o 
isomorfismo institucional produz conformidade através de três mecanismos: 
(1) o isomorfismo coercitivo, derivado de pressões formais e informais; (2) 
o isomorfismo mimético, baseado na imitação e resultante de respostas às 
18 Em recente reunião com a diretoria de uma autarquia municipal de uma cidade interiorana da 
região central do estado de Minas Gerais, formada por técnicos altamente qualificados – o que é 
raro encontrar em municípios de menor porte –, ouvimos um dos diretores relatar um caso, ocor-
rido na primeira metade dos anos 1990, que só reforça essa classificação da cEF como uma típica 
burocracia profissional. o então presidente da cEF agendara com o prefeito de um determinado 
município mineiro um encontro em Brasília para a entrega de um projeto de saneamento do muni-
cípio e lhe prometera que o projeto seria encaminhado de forma prioritária. durante a reunião em 
Brasília, o presidente da cEF incumbiu a secretária de encaminhar o projeto ao departamento de 
engenharia com a recomendação de que fosse dado a ele tratamento especial. antes que a reunião 
se encerrasse, a secretária retornou à sala do presidente com um recado do chefe do departamento 
de engenharia de que não seria possível atender à demanda apresentada, pois as normas da cEF 
exigiam que o projeto fosse apresentado primeiro à superintendência regional, em Belo Horizonte. 
Mais interessante ainda foi o comentário final do diretor que relatava o acontecido: “ora, aquele 
era um funcionário concursado, ele não tinha por que temer a recusa de um pedido da presidência 
da cEF, visto que tal pedido era contrário às normas estabelecidas”.
19 É curioso ressaltar que, em países em desenvolvimento, análises sobre o papel do insulamento 
burocrático nas políticas públicas se concentram nas pesquisas sobre políticas de desenvolvimento 
econômico (em particular, industrial) ou sobre a estruturação de organizações estatais. Para estudos 
sobre um dos dois tipos citados, ver adler (1988); Juarez (1993); oliveira (2003). Estudos sobre 
o papel do insulamento burocrático nas políticas sociais – como é o caso do presente artigo – são 
mais comuns em países desenvolvidos – ver Garza, Graves e setzler (1999).
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43�como pode dar certo?
incertezas; e (3) o isomorfismo normativo, decorrente da profissionalização dos 
gerentes e especialistas.20 
Machado-da-silva e Gonçalves completam o entendimento sobre esse 
assunto: 
o peso específico de cada mecanismo (isomórfico) depende do contexto de 
cada sociedade. Em sociedades com forte tradição democrática e com alto 
nível de competição na oferta de bens e serviços, por exemplo, a tendência 
é que predominem os mecanismos miméticos e normativos de pressão para 
a estabilidade e a mudança organizacional. No caso da sociedade brasileira, 
a forte tradição patrimonialista associada aos longos períodos autoritários 
durante o seu processo de formação sociocultural têm conferido especial 
destaque aos mecanismos coercitivos de manutenção e de transformação 
social. (MacHado-da-silva; GoNçalvEs, 1999, p. 226)
os três tipos de mecanismos podem ser analiticamente úteis para enten-
dermos o caso do relativo sucesso na implementação do Programa Bolsa 
Família. o isomorfismo coercitivo é o mais adequado para o caso em análise. 
Primeiramente, porque o Ministério do desenvolvimento social (Mds) criou 
toda uma normatização – a chamada Norma operacional Básica do sistema 
Único de assistência social (NoB/sUas) – que age no sentido de padronizar 
as ações e procedimentos dos municípios, o que funciona como um mecanis-
mo de controle burocrático. Em segundo lugar, fica claro, a partir da citação 
apresentada de cardoso et al. (2006), que a própria cEF termina forçando 
as secretarias municipais a se adequarem ao seu padrão de funcionamento. 
Em terceiro, porque, como se depreende de Machado-da-silva e Gonçalves 
(1999), a tradição autoritária e centralizadora da sociedade brasileira força a 
existência de tais mecanismos coercitivos.
quanto ao isomorfismo mimético, diMaggio e Powell (1983) identificam 
sua ocorrência em situações de incerteza: quando os membros de uma organi-
zação estão confusos sobre como agir em uma situação, eles tendem a copiar 
o que outras organizações fizeram. como fica claro também pela citação de 
cardoso et al. (2006), a cEF torna-se referência para as organizações locais, 
que terminam por imitá-la.
20 scott e Meyer (1991) apresentam uma abordagem que, em muitos aspectos, vai ao encontro daquela 
desenvolvida por dimaggio e Powell (1983). Para uma excelente crítica a ambas as abordagens, 
ver Prates (2000).
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Finalmente, o isomorfismo normativo se observa pelo impacto, em termos 
de profissionalização, que a gestão do Programa Bolsa Família causa nas admi-
nistrações municipais. É possível verificar, na NoB/sUas, quinze referências 
normativas relativas à exigência de profissionalização.21 como bem demons-
tram diMaggio e Powell (1983), a cultura profissional leva ao isomorfismo 
normativo, pois os profissionais tendem a seguir padrões de conduta (normas) 
bastante semelhantes. ainda sobre o mecanismo normativo, os autoresressal-
tam que o grau de profissionalização é provavelmente o elemento normativo 
mais importante, podendo ser resultante da educação formal ou da formação 
e manutenção das redes de trabalho. como se sabe, o Programa Bolsa Família 
tem sido implementado por meio de uma profícua parceria entre a cEF e as 
prefeituras. a rede formada entre esses atores possivelmente tem estimulado a 
divulgação de tais padrões profissionais, resultando, possivelmente, em simi-
laridades nas ações e procedimentos do Programa.
convém destacar que tais condutas semelhantes, no caso do Programa Bolsa 
Família, são desenvolvidas uma vez que “a similitude facilita as transações 
interorganizacionais ao favorecer seu funcionamento por meio da incorporação 
de regras socialmente aceitas” (MacHado-da-silva; FoNsEca, 1993, 
p. 44).
Nos parágrafos acima, relatou-se como o padrão burocrático da cEF e da 
NoB/sUas produz o elemento relativo ao insulamento burocrático neces-
sário ao sucesso de uma política pública. Falta, porém, entender o elemento 
relativo à inserção social necessária ao sucesso do Programa Bolsa Família. 
Bem, acredita-se que o insulamento burocrático propiciado pela participação 
da cEF e pela normatização da NoB/sUas é, em muito, responsável pelo 
baixo vazamento do Programa. todavia, ele não explica a baixa ineficiência 
que também se observa. acredita-se que esta última pode ser explicada pela 
participação das prefeituras. Uma organização altamente burocratizada, 
rígida e com uma distribuição geográfica relativamente concentrada como 
a cEF dificilmente teria condições de chegar à quase totalidade das famílias 
elegíveis, como se tem observado atualmente. Portanto, é possível imaginar 
que a baixa ineficiência do programa seja conseqüência da capilaridade das 
21 trata-se de exigências de que determinadas funções sejam exercidas por profissionais de nível 
superior; em boa parte das quinze referências, a exigência diz respeito à necessidade de que de-
terminadas funções sejam de responsabilidade de assistentes sociais.
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prefeituras, o que propicia o elemento de inserção social necessário ao sucesso 
de implementação de uma política pública como essa. além disso, o elemento 
de descentralização presente na participação das prefeituras facilita o controle 
da sociedade civil – como fica evidente, mais uma vez, a partir da citação de 
cardoso et al. (2006), apresentada anteriormente.
acredita-se, portanto, que o desenho institucional do Programa Bolsa 
Família – embora conseqüência, talvez, não-intencional de decisões tomadas 
– é, em muito, responsável pelo relativo sucesso de sua implementação. a 
singular combinação de insulamento burocrático e inserção social nele 
observada propiciou os elementos necessários ao seu sucesso.
conclusão
como pode ter dado certo? Foi essa a pergunta referente ao Programa 
Bolsa Família que inspirou a elaboração deste artigo. acredita-se que, embora 
outras respostas plausíveis possam ser sugeridas, as duas aqui propostas devem 
ser levadas em consideração, se não por outras razões, no mínimo porque 
estão fortemente embasadas em uma discussão teórica, com forte fundamen-
tação em diferentes abordagens presentes nas ciências sociais. Em particular, a 
segunda resposta – embasada nas teorias sociológicas e organizacionais – apre-
senta-se, a nosso ver, como mais promissora.
ao contrário do chile e do México22 (soarEs et al., 2007), no Brasil, a 
implementação do Programa Bolsa Família não se baseou na criação de uma 
grande organização burocrática em nível federal (ou central). Enquanto na-
queles países o programa é totalmente administrado de forma centralizada, no 
Brasil há uma gestão que conjuga uma agência federal (a cEF) e organizações 
de âmbito local (as prefeituras). Essa combinação permite a presença dos dois 
elementos identificados aqui como necessários ao sucesso de uma política pú-
blica, quais sejam, o insulamento burocrático e a inserção social. ressalte-se 
ainda que o modelo brasileiro apresenta resultados de implementação e foca-
lização semelhantes – se não melhores – que os do chile e do México, porém 
com um custo operacional bem mais baixo, pois faz uso de uma organização 
22 o programa chileno é denominado “chile solidário”, e o programa mexicano é atualmente 
denominado de “oportunidades”.
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burocrática em nível federal já existente (a cEF) e das organizações públicas 
em nível local que também já existiam (as prefeituras). conclui-se, assim, que 
a melhor relação custo/benefício do programa brasileiro o torna o caso mais 
eficiente entre os três grandes programas latino-americanos.
É possível que o engenhoso desenho institucional do Programa Bolsa 
Família seja conseqüência apenas da sorte. todavia, é importante que se 
busque (tanto por parte dos pesquisadores quanto dos gestores públicos) 
aprender com experiência tão exitosa, pois assim será possível compreender 
as reais causas do sucesso revelado e, dessa forma, replicar o êxito em outras 
políticas públicas.
Neste artigo, apresentou-se uma tentativa de identificar – a partir das 
teorias sociológicas e organizacionais – uma explicação plausível para o sucesso 
do programa. acredita-se, porém, que a explicação sugerida deva ser tratada 
como apenas uma hipótese a ser confrontada com resultados de pesquisas 
futuras.
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