apostila módulo 3

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INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
 
 
Barbacena/MG 
 
 
 
 
 
 
 
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Índice 
 
INTRODUÇÃO ............................................................. Erro! Indicador não definido. 
DIREITO ADMINISTRATIVO ...................................................................................... 3 
1. CONCEITO ............................................................................................................. 3 
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................................................. 5 
2.1 Conceito de Estado ......................................................................................... 11 
2.2 Poderes do Estado .......................................................................................... 12 
2.2.1 Poder Legislativo ....................................................................................... 13 
2.2.2 Poder Executivo ........................................................................................ 13 
2.2.3 Poder Judiciário......................................................................................... 15 
3 PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ..................................................... 15 
3.1 Princípio da Legalidade ................................................................................... 17 
3.2 Princípio da Impessoalidade ............................................................................ 20 
3.3 Princípio da Moralidade ................................................................................... 22 
3.4 Princípio da Publicidade .................................................................................. 24 
3.5 Princípio da Eficiência...................................................................................... 26 
3.6 Princípio da Segurança Jurídica ...................................................................... 27 
3.7 Princípio da Prescritibilidade dos Ilícitos Administrativos................................. 29 
3.8 Princípio da Supremacia do Interesse Público ................................................ 29 
3.9 Princípio da Autotutela ..................................................................................... 30 
3.10 Princípio da Responsabilidade Civil da Administração .................................. 31 
3.11 Princípio da Especialidade ............................................................................. 32 
3.12 Princípio da Continuidade do Serviço Público ............................................... 33 
3.13 Princípio da Participação ............................................................................... 34 
3.14 Princípio da Proporcionalidade ...................................................................... 35 
3.15 Princípio da Autonomia Gerencial ................................................................. 36 
3.16 Princípio da Presunção de Legalidade, Legitimidade e Veracidade .............. 37 
3.17 Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público ....................................... 37 
3.18 Princípio da Motivação ................................................................................... 37 
3.19 Princípio da Finalidade Pública ...................................................................... 38 
4. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ........................................................... 39 
5. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ............................................................... 42 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 44 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
1. CONCEITO 
 
O Direito é um conjunto de normas – princípios e regras – dotadas de 
coercibilidade1, que disciplinam a vida social. O Direito se bifurca em dois grandes 
ramos, submetidos a técnicas jurídicas distintas: o Direito Público e o Direito Privado. 
Este último se ocupa dos interesses privados, regulando ações entre particulares. É, 
então, governado pela autonomia da vontade, de tal sorte que nele vige o princípio 
fundamental de que as partes elegem as finalidades que desejam alcançar, 
prepõem-se (ou não) a isto conforme desejam e servem-se para tanto dos meios 
que elejam a seu alvedrio, contanto que tais finalidades ou meios não sejam 
proibidos pelo Direito. Inversamente, o Direito Público se ocupa de interesses da 
Sociedade como um todo, interesses públicos, cujo atendimento não é um problema 
pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever jurídico inescusável. Assim não 
há espaço para a autonomia da vontade, que é substituída pela ideia de função, de 
dever de atendimento do interesse público. O Direito Administrativo é o ramo do 
Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa, bem como 
pessoas e órgãos que a desempenham. (Bandeira de Mello, 2009). 
O Direito Administrativo pode ser definido como o conjunto harmônico de 
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas 
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado 
(Meirelles, 2003, p. 38). 
 
1
 Coercibilidade – Coercibilidade deriva de coerção, violência corporal, ao contrário de coação, que denomina a 
pressão meramente psicológica, p. ex., a simples ameaça; uso da força disciplinar. A doutrina, em geral, trata 
coercibilidade e coatividade como termos equivalentes. Há, no entanto, entendimento diverso, que se perfilha. 
Coercibilidade e coatividade são expressões conexas, mas com significados específicos. Coercibilidade tem a ver 
com a compatibilidade entre um comportamento jurídico e um comportamento exigível sob coação. Significa 
dizer que força e direito não se contradizem. No que diz respeito à coatividade, força e direito estão vinculados 
com maior intensidade. A coação se refere à força material, em ato, utilizada para realizar a sanção aplicada 
quando descumprida uma regra jurídica. Coercibilidade tem significado específico. Serve para indicar que a 
força será utilizada apenas em caso de desobediência, como garantia do cumprimento da norma e não como 
instrumento de uso normal para o cumprimento do direito. 
 
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O Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto os 
órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração 
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza 
para a consecução de seus fins, de natureza pública. (Di Pietro, 2011, p. 48). 
Assim, Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda 
princípios e normas reguladores do exercício da função administrativa. (Mazza, 
2014, p. 44). 
De nossa parte, baseados nas definições propostas por alguns dos mais 
importantes administrativistas pátrios, conceituamos o direito administrativo como o 
conjunto de regras e princípios aplicáveis à estruturação e ao funcionamento das 
pessoas e órgãos integrantes da administração pública, às relações entre esta e 
seus agentes, ao exercício da função administrativa, especialmente às relações com 
os administrados, e à gestão dos bens públicos, tendo em conta a finalidade geral 
de bem atender ao interesse público. (Alexandrino e Paulo, 2008, p. 3). 
O direito administrativocorresponde ao conjunto de normas jurídicas que 
organizam administrativamente o Estado, fixando modos, meios e formas de ação 
pra a consecução de seus objetivos. Tais normas estruturam e disciplinam as 
atividades dos órgãos da Administração Pública Direta e Indireta, incluindo as 
autarquias, as empresas públicas e as entidades paraestatais; regulamentam 
também o poder de polícia da administração, os serviços públicos e suas 
permissões e concessões, os critérios de oportunidade dos atos discricionários etc. 
(Horvath, 2011, p. 2). 
Sobre o conceito de Direito Administrativo leciona Carvalho Filho (2014, p. 
8): 
 
Desse modo, sem abdicar dos conceitos dos estudiosos, parece-nos se 
possa conceituar o Direito Administrativo como sendo o conjunto de normas 
e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações 
jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as 
coletividades a que devem servir. De fato, tanto é o Direito Administrativo 
que regula, por exemplo, a relação entre a Administração Direta e as 
pessoas da respectiva Administração Indireta, como também a ele compete 
disciplinar a relação entre o Estado e os particulares participantes de uma 
licitação, ou entre o Estado e a coletividade, quando se concretiza o 
exercício do poder de polícia. Não custa, ao final deste tópico, lembrar que, 
como ensina DIEZ, o Direito Administrativo apresenta três características 
principais: (1ª) constitui um direito novo, já que se trata d e disciplina recente 
com sistematização científica; (2ª) espelha u m direito mutável, porque 
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ainda se encontra em contínua transformação; e (3ª) é um direito em 
formação, não se tendo, até o momento, concluído todo o seu ciclo de 
abrangência. 
 
 
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização 
de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Não pratica atos de 
governo; pratica atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional. 
Conforme a competência dos órgãos e seus agentes, é o instrumental de que dispõe 
o Estado para colocar em prática as opções políticas do governo. A doutrina também 
coloca uma segunda utilização para a expressão ao estabelecer que a 
administração pública, de igual forma, pode ser conceituada como uma atividade 
neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica, exercendo uma conduta 
hierarquizada, sem responsabilidade constitucional e política, mas com 
responsabilidade técnica e legal pela execução. Destarte, a Administração tem 
poder de decisão somente na área de suas atribuições e competência exclusiva, só 
podendo opinar sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência 
administrativa, sem qualquer faculdade de opção política. (Marinela, 2015, p. 56). 
A expressão Administração Pública, em sentido formal, orgânico ou subjetivo 
designa o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função 
administrativa, independentemente do poder a que pertençam, se são pertencentes 
ao Poder Executivo, Judiciário ou Legislativo ou a qualquer outro organismo estatal. 
Nesse sentido, a expressão deve ser grafada com as primeiras letras maiúsculas. 
Por sua vez, administração pública (em letra minúscula), considerada com base no 
critério material ou objetivo se confunde com a função administrativa, devendo ser 
entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado, designando a 
atividade consistente na defesa concreta do interesse público. Nesse caso, não se 
confunde com a função política de Estado, haja vista o fato de que a administração 
tem poder de decisão somente na área de suas atribuições e competência 
executiva, sem a faculdade de fazer opções de natureza política. (Matheus 
Carvalho, 2015, p. 32). 
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Sobre o conceito de Administração Pública leciona Di Pietro (2012): 
 
Deixando de lado a idéia de Administração Pública em sentido amplo, que 
abrange, em sentido subjetivo, os órgãos governamentais (Governo), e os 
órgãos administrativos (Administração Pública em sentido estrito e próprio), 
e, em sentido objetivo, a função política e a administrativa, levar-se-á em 
consideração, doravante, apenas a administração pública em sentido 
estrito, que compreende: a) em sentido subjetivo: as pessoas jurídicas, 
órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa; b) em 
sentido objetivo: a atividade administrativa exercida por aqueles entes. 
Nesses sentidos, a administração pública é objeto de estudo do direito 
administrativo; o Governo e a função política são mais objeto do direito 
constitucional. Em sentido objetivo, a administração pública abrange as 
atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos 
de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à função 
administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo. 
Nesse sentido, a administração pública abrange o fomento, a polícia 
administrativa e o serviço público. Alguns autores falam em intervenção 
como quarta modalidade, enquanto outros a consideram como espécie de 
fomento. O fomento abrange a atividade administrativa de incentivo à 
iniciativa privada de utilidade pública. 
 
A Administração Pública pode ser conceituada, em sentido amplo, como o 
conjunto de entidades e de órgãos incumbidos de realizar a atividade administrativa 
visando à satisfação das necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo 
Estado. Sob o enfoque material, objetivo, o conceito de administração leva em conta 
a natureza da atividade exercida (função administrativa), e, sob o subjetivo, formal 
ou orgânico, as pessoas físicas ou jurídicas incumbidas da realização daquela 
função. A doutrina menciona “Administração” e “administração”, conforme se refira 
ao exercício da atividade administrativa (em minúsculas), ou ao próprio Estado (em 
maiúsculas). A atividade administrativa, repise-se, pode ser entendida como a 
gestão dos interesses qualificados da comunidade — pela necessidade, utilidade ou 
conveniência de sua realização — e marcados pela conjugação de dois princípios 
caracterizadores do regime jurídico-administrativo: supremacia do interesse público 
e indisponibilidade do interesse público. (Rosa, 2011, p. 23). 
Assim estabelece o art. 137 da Constituição Federal de 1988. 
 
Constituição Federal 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
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I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros 
que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos 
estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 
19, de 1998) 
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação 
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com 
a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em 
lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de 
livrenomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 1998) 
III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, 
prorrogável uma vez, por igual período; 
IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele 
aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será 
convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou 
emprego, na carreira; 
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores 
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos 
por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos 
previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e 
assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical; 
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em 
lei específica; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
VIII - a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as 
pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão; 
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para 
atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; 
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º 
do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, 
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral 
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação 
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento) 
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e 
empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos 
membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais 
agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, 
percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de 
qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em 
espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como 
limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito 
Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o 
subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder 
Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, 
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio 
mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito 
do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, 
aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) 
XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário 
não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo; 
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies 
remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço 
público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10331.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc41.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc41.htm#art1
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XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão 
computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos 
ulteriores; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos 
públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste 
artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, 
quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o 
disposto no inciso XI: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
a) a de dois cargos de professor; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (Redação 
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com 
profissões regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 
34, de 2001) 
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange 
autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, 
suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo 
poder público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de 
suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais 
setores administrativos, na forma da lei; 
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas 
de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de 
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a 
participação de qualquer delas em empresa privada; 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, 
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação 
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as 
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá 
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia 
do cumprimento das obrigações. (Regulamento) 
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do 
Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos 
prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma 
integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações 
fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
42, de 19.12.2003) 
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos 
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação 
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
§ 2º A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade 
do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei. 
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração 
pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19,de 1998) 
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, 
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc34.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc34.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc42.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc42.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
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avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre 
atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998), (Vide Lei nº 12.527, de 2011) 
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo 
de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos 
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e 
o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível. 
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por 
qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, 
ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
§ 7º A lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo 
ou emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a 
informações privilegiadas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante 
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que 
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 1998) 
I - o prazo de duração do contrato; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
19, de 1998) 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, 
obrigações e responsabilidade dos dirigentes; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
III - a remuneração do pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, 
de 1998) 
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades 
de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, 
dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de 
despesas de pessoal ou de custeio em geral. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria 
decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, 
emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma 
desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados 
em lei de livre nomeação e exoneração. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 20, de 1998), (Vide Emenda Constitucional nº 20, de 1998) 
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que 
trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório 
previstas em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005) 
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica 
facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante 
emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o 
subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, 
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio 
mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o 
disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc20.htm#art1
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Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 
2005) 
 
Os princípios previstos no caput, do artigo 37, da CF são verdadeiros 
vetores para o desenvolvimento correto, justo e constitucionalizado da atuação do 
poder público de uma forma geral. Eles harmonizam a desigual relação entre o ente 
público e o servidor público, pois estabelecem condições fundamentais para o 
regular funcionamento da Administração Pública quando da tomada de suas 
decisões. Essa foi a grande modificação ocorrida no século XX para o DireitoAdministrativo, que, ao ser regulado pelos princípios e pelas normas inseridos na Lei 
Maior, se constitucionalizou, dando lugar à nova e atual fase das relações públicas 
com os administrados e particulares. (Martins, 2012, p. 756). 
A administração pública pode ser definida objetivamente como a atividade 
concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses 
coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos 
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Concluímos com 
José Tavares, para quem administração pública é "o conjunto das pessoas 
colectivas públicas, seus órgãos e serviços que desenvolvem a actividade ou função 
administrativa". A administração federal compreende a administração direta, que se 
constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da 
República e dos Ministérios; e a administração indireta, que compreende as 
seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
autarquias; empresas públicas; sociedades de economia mista; fundações públicas. 
Anote-se, como relembra Roberto Bazilli, que essa regra de definição da amplitude 
da administração pública (CF, art. 37) contém princípios norteadores a serem 
aplicados obrigatoriamente à administração dos Estados, Distrito Federal e 
Municípios. (Moraes, 2003. p. 309). 
Sobre a Administração Pública leciona Tavares (2012, p. 1332): 
 
A Administração Pública é o conjunto de todas as entidades criadas para a 
execução dos serviços públicos ou para o alcance de objetivos 
governamentais. Esse é o sentido mais comum de Administração Pública, 
denominado orgânico, empregado constitucionalmente pelo art. 37, ao 
aludir à Administração Pública, direta ou indireta, de qualquer dos poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Há, ainda, um 
sentido funcional para designar a própria atividade (função) exercida por 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc47.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc47.htm#art1
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aqueles entes. É o sentido que se depreende do mesmo dispositivo 
constitucional quando submete a Administração Pública aos princípios da 
legalidade, moralidade, impessoalidade etc. É corrente a distinção entre os 
órgãos superiores de governo de um Estado, de uma parte, e de outra os 
demais órgãos de execução das políticas governamentais, que se 
caracterizam por serem dependentes. Ao conjunto destes últimos dá-se o 
nome de Administração Pública indireta. Em apertada síntese, tem-se que o 
Estado (na esfera executiva) está composto por órgãos constitucionais-
governamentais e órgãos dependentes, que desempenham a tarefa 
(função) administrativa. Mister consignar que a cada nível federativo 
corresponde uma estrutura administrativa própria, autônoma nos termos 
federativos. Ademais, o desdobramento dessa estrutura também se opera 
dentro de cada um dos segmentos federativos, com as denominadas 
descentralizações administrativas. Assim, forma-se o conjunto composto por 
órgãos da Administração centralizada e da Administração indireta. Integram 
a Administração indireta as autarquias, as fundações instituídas ou 
mantidas pelo Poder Público, as empresas públicas e sociedades de 
economia mista. 
 
Quando o texto Constitucional de 1988 proclamou a voz Administração 
Pública designou a estruturação desses órgãos, permitindo-lhes concretizar tarefas 
políticas, institucionais, materiais, financeiras, sociais e humanas. Desse modo, 
previu o complexo de operações propulsoras da função de administrar o Estado, ou 
seja, a arte de governar e gerir a coisa pública. É precisamente a função 
administrativa o corolário do regime administrativo, desempenhado por um poder 
político-jurídico, qual seja, o Poder Executivo do Estado, que se situa entre a lei e o 
juiz. Cumpre-lhe, assim, governar, aplicando a lei em todos os procedimentos que 
não sejam contenciosos. E, como ensinou Maurice Hauriou, se for necessário, 
impende que o Executivo imponha aos cidadãos a execução das leis por meio de 
uma regulamentação própria, pela organização de serviços públicos e por decisões 
executórias particulares. (Bulos, 2015, p. 1012). 
 
2.1 Conceito de Estado 
 
O Estado é uma instituição organizada política, social e juridicamente, 
dotada de personalidade jurídica própria de Direito Público, submetido às normas 
estipuladas pela lei máxima, que, no Brasil, é a Constituição escrita, e dirigida por 
um governo que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente. 
Um Estado soberano possui como regra geral, um governo que é o elemento 
condutor, um povo, que representa o componente humano e um território que é o 
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espaço físico que ocupa. O Estado é responsável pela organização e pelo controle 
social, uma vez que detém o monopólio legítimo do uso da força. (Matheus 
Carvalho, 2015, p. 29). 
Nesse sentido leciona Meirelles (1997): 
 
O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado. Do 
ponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de um poder de 
mando originário; sob o aspecto político, é comunidade de homens, fixada 
sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de 
coerção; sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana; 
na conceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica de Direito Público 
Interno (art. 14, I). Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no 
campo do Direito Público como no do Direito Privado, mantendo sempre sua 
única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade 
do Estado acha-se definitivamente superada. O Estado é constituído de três 
elementos originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano. 
Povo é o componente humano do Estado; Território, a sua base física; 
Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o 
poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do Povo. 
Não há nem pode haver Estado independente sem Soberania, isto é, sem 
esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de 
conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas 
decisões inclusive pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se 
e se manifesta através dos denominados Poderes de Estado. 
 
2.2 Poderes do Estado 
 
As primeiras bases teóricas para a “tripartição de Poderes” foram lançadas 
na Antiguidade grega por Aristóteles, em sua obra Política, em que o pensador 
vislumbrava a existência de três funções distintas exercidas pelo poder soberano, 
quais sejam, a função de editar normas gerais a serem observadas por todos, a de 
aplicar as referidas normas ao caso concreto (administrando) e a função de 
julgamento, dirimindo os conflitos oriundos da execução das normas gerais nos 
casos concretos. Acontece que Aristóteles, em decorrência do momento histórico de 
sua teorização, descrevia a concentração do exercício de tais funções na figura de 
uma única pessoa, o soberano, que detinha um poder “incontrastável de mando”, 
uma vez que era ele quem editava o ato geral, aplicava-o ao caso concreto e, 
unilateralmente, também resolvia os litígios eventualmente decorrentes da aplicação 
da lei. A célebre frase de Luís XIV reflete tal descrição: “L’État c’est moi”, ou seja, “o 
Estado sou eu”, o soberano. Dessa forma, Aristóteles contribuiu no sentido de 
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identificar o exercício de três funções estatais distintas, apesar de exercidas por um 
único órgão. Partindo desse pressuposto aristotélico, o grande pensador francês 
Montesquieu inovou dizendo que tais funções estariam intimamente conectadas a 
três órgãos distintos, autônomos e independentes entre si. Cada função 
corresponderia a um órgão, não mais se concentrando nas mãos únicas do 
soberano. Por meio dessa teoria, cada Poder exercia uma função típica, inerente à 
sua natureza, atuando independente e autonomamente. Assim, cada órgão exercia 
somente a função que fosse típica, não mais sendo permitido a um único órgão 
legislar, aplicar a lei e julgar, de modo unilateral, como se percebia no absolutismo. 
(Lenza, 2012, p. 481/482). 
 
2.2.1 Poder Legislativo 
 
Legislar significa ordenar ou preceituar por lei, fazer leis. Além dessa função, 
compete também ao poder legislativo fiscalizar o Poder Executivo e julgá-lo se 
necessário, além de julgar também os seus próprios membros. O Poder 
Legislativo deve ser composto pelos legisladores, ou seja, os homens que elaboram 
as leis que regulam o Estado e que devem ser obedecidas pelos cidadãos e pelas 
organizações públicas ou empresas. Em países presidencialistas ou em monarquias, 
o Poder Legislativo é composto pelo congresso, o parlamento e as assembléias ou 
câmaras, já em regimes ditatoriais, o próprio ditador exerce esse poder ou nomeia 
uma câmara legislativa para isso. 
O Poder Legislativo, segundo o art. 44 da Constituição Federal de 1988, é 
exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do 
Senado Federal. 
Nos estados membros da Federação o Poder Legislativo é exercido pelas 
Assembléias Legislativas de cada estado, assim, consecutivamente, nos municípios, 
é o Poder Legislativo é exercido pelas Câmaras Municipais de Vereadores. 
 
2.2.2 Poder Executivo 
 
http://www.infoescola.com/direito/poder-executivo/
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O Poder Executivo tem a função de governar o povo e administrar os 
interesses públicos, de acordo as leis previstas na Constituição Federal. No Brasil, 
País que adota o regime presidencialista, o líder do Poder Executivo é o Presidente 
da República, que tem o papel de chefe de Estado e de governo. O Presidente é 
eleito democraticamente para mandato com duração de quatro anos e possibilidade 
de uma reeleição consecutiva para igual período. 
Assim como o Presidente é o chefe do Executivo Nacional, os Governadores 
são os chefes do Executivo estadual e os Prefeitos chefes do Executivo municipal. O 
Governador e o Prefeito têm sob seu comando secretários de Estado ou Município, 
assim como o Presidente tem sob seu comando os Ministros de Estado. 
Poder Executivo é formado por órgãos de administração direta, como os 
ministérios, e indireta, como as empresas públicas e demais autarquias. 
O Poder Executivo Federal atua para colocar programas de governo em 
prática ou na prestação de serviço público. É formado por órgãos de administração 
direta, como os ministérios, e indireta, como as empresas públicas e demais 
autarquias. 
O Executivo age junto ao Poder Legislativo, participando da elaboração das 
leis e sancionando ou vetando projetos. Em caso de relevância e urgência, adota 
medidas provisórias e propõe emendas à Constituição, projetos de leis 
complementares e ordinárias e leis delegadas. 
O chefe máximo do Executivo é o Presidente da República, que também é o 
chefe de Estado e de Governo, já que o Brasil adota o regime presidencialista. O 
Presidente exerce, ainda, o comando supremo das Forças Armadas e tem o dever 
de sustentar a integridade e a independência do Brasil, entre outras atribuições. 
No Executivo Estadual, o chefe supremo é o governador do estado, que tem 
sob seu comando secretários e auxiliares diretos. Cabe a ele representar a Unidade 
Federativa junto ao Estado brasileiro e aos demais estados, coordenar as relações 
jurídicas, políticas e administrativas e defender sua autonomia. 
Já o Poder Executivo Municipal tem como chefe o prefeito, escolhido entre 
maiores de 18 anos para exercer um mandato de quatro anos, por meio de eleições 
diretas e simultâneas. Ele tem atribuições políticas e administrativas que se 
http://www.brasil.gov.br/governo/2012/04/autarquias
http://www.brasil.gov.br/governo/2011/12/poder-legislativo
http://www.brasil.gov.br/governo/2012/05/atribuicoes-presidenciais-1
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consolidam em atos de governo e se expressam no planejamento das atividades, 
obras e serviços municipais. 
 
2.2.3 Poder Judiciário 
 
O Poder Judiciário tem a função de interpretar e aplicar a lei nos litígios entre 
os cidadãos e entre cidadãos e Estado. O Judiciário declara e restabelece os direitos 
contestados ou violados, porém não dispõe dos meios materiais para impor suas 
sentenças. O que caracteriza o Poder Judiciário como um dos poderes do Estado é 
a sua autonomia na esfera da competência que a Constituição lhe atribui, porém a 
lei votada no Legislativo é obrigatória para o Judiciário, salvo as inconstitucionais. 
Nos Estados modernos, varia de Constituição para Constituição as garantias 
asseguradas aos magistrados para que possam exercer suas funções livremente. 
Em geral, as garantias são: vitaliciedade, isto é, não podem ser demitidos senão em 
virtude de sentença do próprio Judiciário; inamovibilidade, ou seja, o Executivo não 
pode remover o magistrado senão por motivo de promoção; e irredutibilidade de 
vencimentos. 
A função do Poder Judiciário é garantir os direitos individuais, coletivos e 
sociais e resolver conflitos entre cidadãos, entidades e Estado. Para isso, tem 
autonomia administrativa e financeira garantidas pela Constituição Federal. 
São órgãos do Poder Judiciário o Supremo Tribunal Federal (STF), Superior 
Tribunal de Justiça (STJ), além dos Tribunais Regionais Federais (TRF), Tribunais e 
Juízes do Trabalho, Tribunais e Juízes Eleitorais, Tribunais e Juízes Militares e os 
Tribunais e Juízes dos estados e do Distrito Federal e Territórios. 
 
 
3 PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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 Princípios são ideias centrais de um sistema e determinam o alcance e o 
sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a 
interpretação e a própria produção normativa. (Alexandrino e Paulo, 2011, p. 183). 
Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais e 
típicas que condicionam todas as estruturas subsequentes. (Cretella Júnior, 1989, p. 
129). O princípio jurídico é um enunciado lógico implícito ou explícito que, por conta 
de sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes 
da Ciência Jurídica e por isso mesmo vincula de modo inexorável o entendimento e 
a aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam. (Carraza, 1998, p. 31). 
Os princípios desempenham um papel mediato, ao servirem como critério de 
interpretação e de integração do sistema jurídico, e um papel imediato ao serem 
aplicados diretamente a uma relação jurídica. As funções principais dos princípios 
são: Impedir o surgimento de regras que lhes sejam contrárias; compatibilizar a 
interpretação das regras; e, dirimir diretamente o caso concreto frenteà ausência de 
outras regras. (Canotilho, 1999, p. 122). 
A administração Pública é informada por diversos princípios gerais, 
destinados, de um lado, a orientar a ação do administrador na prática dos atos 
administrativos e, de outro lado, a garantir a boa administração, que se 
consubstancia na correta gestão dos negócios públicos e no manejo dos recursos 
públicos (dinheiro, bens e serviços) no interesse coletivo, com o que também se 
assegura aos administrados o seu direito a práticas administrativas honestas e 
probas. (Afonso da Silva, 2006, p. 667). 
Os princípios obrigam, talvez termos mais intensos do que as regras. Já se 
disse que infringir um princípio é mais grave do que descumprir uma regra. Isso 
deriva de que o princípio é uma síntese axiológica: os valores fundamentais são 
consagrados por meio de princípios, que refletem as decisões fundamentais da 
Nação. A regra traduz uma solução concreta e definida, refletindo escolhas 
instrumentais. Já o princípio indica uma escolha axiológica, que pode concretizar-se 
em diversas alternativas concretas. (Justen Filho, 2011, p. 108-109). 
Princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, 
verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que irradia sobre diferentes 
normas, compondo-lhe o espírito e servindo de critério para exata compreensão e 
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inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema 
normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico. (Bandeira de Mello, 
1971, p. 284). 
Os princípios são definidos como verdades de alicerce ou de garantia de 
certeza a um conjunto de Juízos, ordenados em um sistema de conceitos relativos a 
dada porção da realidade. Entendidos como verdades fundantes de um sistema de 
conhecimento, os princípios, tendo por base sua generalidade ou abrangência, se 
dividem em onivalentes, plurivalentes e monovalentes. (Ciotola, 2001, p. 29). 
Um edifício tem sempre suas vigas mestras, suas colunas primeiras, que 
são o ponto de referência e, ao mesmo tempo, elementos que dão unidade ao todo. 
Uma ciência é como um grande edifício que possui também colunas mestras. A tais 
elementos básicos, que servem de apoio lógico ao edifício científico, é que 
chamamos de princípios, havendo entre eles diferenças de destinação e de índices, 
na estrutura geral do conhecimento humano. (Reale, 1994, p. 61). 
 
3.1 Princípio da Legalidade 
 
Consoante o princípio da legalidade, ninguém é obrigado a fazer ou deixar 
de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, sendo absolutamente livre na falta de 
lei. Ao contrário, a Administração só pode atuar em havendo previsão legal 
expressa. E essa previsão estará sempre orientada para determinada finalidade, que 
não pode ser descurada pelo agente público em sua atuação, sob pena de desvio de 
finalidade e, ipso facto2, em ilegalidade. O Poder Executivo possui a tarefa de 
explicitar a lei, através de decretos ou regulamentos (art. 84, IV). Só a lei pode 
inovar originariamente a ordem jurídica pátria. (Tavares, 2012, p. 1337). 
O administrador privado conduz seu empreendimento com dominus3, agindo 
com os poderes inerentes à propriedade em toda a sua extensão. Assim, tudo o que 
não é proibido, é permitido ao gestor privado. Diga-se, ainda, que o administrador 
 
2
 Ipso facto – Só pelo mesmo fato; por isso mesmo, conseqüentemente. É uma frase latina, que significa que um 
certo efeito é uma consequência direta da ação em causa, em vez de ser provocada por uma ação subsequente, 
como o veredicto de um tribunal. É um termo usado em filosofia da arte, direito e ciências. 
3
 Dominus – Senhor, dono. 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Latim
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privado pode inclusive conduzir ruinosamente seu empreendimento sem que muito 
possa ser feito por terceiros (...) O gestor público não age como “dono”, que pode 
fazer o que lhe pareça mais cômodo. Diz-se, então, que ao Administrador Público só 
é dado fazer aquilo que a lei autorize, de forma prévia e expressa. Daí decorre o 
importante axioma da indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos. 
(Miranda, 2005). 
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto 
na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração 
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. (Meirelles, 1995). 
O princípio da legalidade significa estar a Administração Pública, em toda a 
sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob 
pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal 
sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é 
injurídica e expõe-se a anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor 
que o do particular. (Gasparini, 2005). 
Disciplina a Constituição da República de 1988, em seu art. 5º, II, que 
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de 
lei” (BRASIL, 1988), consagrando expressamente uma norma-princípio, voltada ao 
particular, pois a este é assegurado fazer ou deixar de fazer tudo aquilo que a lei 
não vedar. Porém, no que toca a Administração Pública, o princípio da legalidade 
ganha contornos próprios, pois ao administrador público cabe realizar tudo aquilo 
que decorre da vontade expressa do Estado, manifestada em lei, não lhe sendo 
lícito exercer o princípio da autonomia da vontade, pois o seu principal objetivo é 
atingir os fins a que se propõe o Estado. 
O princípio da legalidade surgiu exatamente como uma conquista do Estado 
de Direito, a fim de que os cidadãos não sejam obrigados a se submeter ao abuso 
de poder. Por isso, ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude de lei. (Figueiredo, 2001, p. 42). 
Essa preocupação ganha relevância quando se trata do Estado 
Democrático, pois ao promover a participação pública no processo decisório, e na 
formação dos atos de governo, deve o administrador conjugar os ideais 
democráticos aos anseios do Estado de Direito, que como alhures apontado é 
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pautado na legalidade, que busca assegurar, a um só tempo, as conquistas 
democráticas, as garantias legais e a preocupação social (STRECK, 2008, p. 92). 
O princípio da legalidade é de extrema relevância ao Estado Democrático de 
Direito, pois é da essência de seu conceito subordinar-se à Constituição e fundar-se 
na legalidade democrática, ou seja, se sujeita, como todo Estado de Direito, ao 
império da lei, mas da lei que realize o princípio da igualdade e da justiça. 
Sobre o princípio da legalidade leciona Bulos (2015, p. 1015): 
 
Qual a diferença entre o pórtico geral da legalidade e o princípio da 
legalidade administrativa (art. 37, caput4)? Não existem diferenças, porque 
a legalidade administrativa se insere na previsão geral da legalidade, 
autêntico suporte do Estado Democrático de Direito5. A Única 
especificidade, mas não diferença, é quando a destinação de ambos: a) 
princípio geral da legalidade (CF, art. 5º, II) – seu espectro é bastante 
amplo, pois tudo aquilo que não for proibido ao particular, ele poderá fazer. 
 
4
 Caput – Parte superior, cabeça. Capítulo. Enunciado de artigo de lei ou regulamento. É umtermo em latim que 
significa cabeça. Refere-se à cabeça do artigo de lei quando este contiver incisos e/ou parágrafos. É a parte 
inicial, ou seja, o enunciado primordial do artigo. 
5
 Estado Democrático de Direitos – O termo "estado democrático de direito" conjuga dois conceitos distintos 
que, juntos, definem a forma de funcionamento tipicamente assumido pelo Estado de inspiração ocidental. Cada 
um destes termos possui sua própria definição técnica, mas, neste contexto, referem-se especificamente a 
parâmetros de funcionamento do Estado ocidental moderno: 1) Democracia - Neste contexto específico, o termo 
"democracia" refere-se à forma pela qual o Estado exerce o seu poder soberano. Mais especificamente, refere-se 
a quemexercerá o poder de estado, já que o Estado propriamente dito é uma ficção jurídica, isto é, não possui 
vontade própria e depende de pessoas para funcionar. Em sua origem grega, "democratia" quer dizer "governo 
do povo". No sistema moderno, no entanto, o povo não governa propriamente (o que representaria 
umademocracia direta). Assim, os atos de governo são exercidos por membros do povo ditos "politicamente 
constituídos", que são aqueles nomeados para cargos públicos através de eleição. No Estado democrático, as 
funções típicas e indelegáveis do Estado são exercidas por indivíduos eleitos pelo povo para tanto, de acordo 
com regras pré-estabelecidas que regerão o pleito eleitoral. 2) Direito - O estado de direito é aquele em que 
vigora o chamado "império da lei". Este termo engloba alguns significados: primeiro que, neste tipo de estado, as 
leis são criadas pelo próprio Estado, através de seus representantes politicamente constituídos; o segundo aspecto 
é que, uma vez que o Estado criou as leis e estas passam a ser eficazes (isto é, aplicáveis), o próprio Estado fica 
adstrito ao cumprimento das regras e dos limites por ele mesmo impostos; o terceiro aspecto, que se liga 
diretamente ao segundo, é a característica de que, no estado de direito, o poder estatal é limitado pela lei, não 
sendo absoluto, e o controle desta limitação se dá através do acesso de todos ao Poder Judiciário, que deve 
possuir autoridade e autonomia para garantir que as leis existentes cumpram o seu papel de impor regras e 
limites ao exercício do poder estatal. Outro aspecto do termo "de direito" refere-se a que tipo de direito exercerá 
o papel de limitar o exercício do poder estatal. No estado democrático de direito, apenas odireito positivo (isto é, 
aquele que foi codificado e aprovado pelos órgãos estatais competentes, como o Poder Legislativo) poderá 
limitar a ação estatal, e somente ele poderá ser invocado nos tribunais para garantir o chamado "império da lei". 
Todas as outras fontes de direito, como o Direito Canônico ou o Direito natural, ficam excluídas, a não ser que o 
direito positivo lhes atribua esta eficácia, e apenas nos limites estabelecidos pelo último. Nesse contexto, 
destaca-se o papel exercido pela Constituição. Nela delineiam-se os limites e as regras para o exercício do poder 
estatal (onde se inscrevem as chamadas "garantias fundamentais"), e, a partir dela, e sempre tendo-a como baliza, 
redige-se o restante do chamado "ordenamento jurídico", isto é, o conjunto de leis que regem uma sociedade. O 
estado democrático de direito não pode prescindir da existência de uma Constituição. 
 
 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Ocidente
https://pt.wikipedia.org/wiki/L%C3%ADngua_grega
https://pt.wikipedia.org/wiki/Democracia_direta
https://pt.wikipedia.org/wiki/Elei%C3%A7%C3%A3o
https://pt.wikipedia.org/wiki/Poder_Judici%C3%A1rio
https://pt.wikipedia.org/wiki/Direito_positivo
https://pt.wikipedia.org/wiki/Poder_Legislativo
https://pt.wikipedia.org/wiki/Direito_Can%C3%B4nico
https://pt.wikipedia.org/wiki/Direito_natural
https://pt.wikipedia.org/wiki/Constitui%C3%A7%C3%A3o
20 
 
 
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b) princípio da legalidade administrativa (art. 37, caput) – destina-se, 
apenas, ao administrador público, que só age em conformidade com a lei, 
ao contrário do particular que pratica todos os atos não vedados pelo 
ordenamento jurídico. Aqui o executor da função administrativa não pode 
externar o seu querer. A finalidade de suas ações respalda-se na lei, e não 
no elemento subjetivo da vontade. O Princípio da legalidade administrativa 
apresenta força vinculante, por isso, a Administração Pública somente pode 
impor aquilo que a lei autorizar. Trata-se de uma projeção das liberdades 
públicas, que dirige o regime administrativo dos órgãos governamentais, 
evitando o arbítrio e o abuso de poder. 
 
 
O tradicional princípio da legalidade, previsto no art. 5.°, II, da Constituição 
Federal e anteriormente estudado, aplica-se normalmente na Administração Pública, 
porém de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador público somente 
poderá fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies 
normativas, inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na 
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, diferentemente da 
esfera particular, onde será permitido a realização de tudo que a lei não proíba. Esse 
princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do direito, 
que atua sem finalidade própria, mas sim em respeito à finalidade imposta pela lei, e 
com a necessidade de preservar-se a ordem jurídica. (Moraes, 2003, p. 311). 
 
3.2 Princípio da Impessoalidade 
 
Em interessante constatação, se todos são iguais perante a lei (art. 5.º, 
caput), necessariamente o serão perante a Administração, que deverá atuar sem 
favoritismo ou perseguição, tratando a todos de modo igual ou, quando necessário, 
fazendo a discriminação necessária para se chegar à igualdade real ou material. 
Assim, a Administração deve sempre buscar a concretização do interesse público e 
não do particular, sentido em que a regra do concurso público ganha especial 
destaque. (Lenza, 2012, p. 1275). 
Sobre o princípio da impessoalidade leciona Martins (2012, p. 767): 
 
O princípio da impessoalidade, explicitado de igual modo no caput, do artigo 
37, da CF, para a doutrina possui tríplice acepção. Isso porque, para alguns, 
expressa que existe vedação de distinguir interesses onde a lei não permita 
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que haja nenhum tipo de exceção. Por outro lado, a corrente doutrinária 
diversa entende que o Estado não pode atuar em dissonância com a sua 
finalidade, que é a do interesse público, definido nos textos legais. A última 
posição sustenta que a Administração não pode dar preferência a 
interesses que porventura tenha enquanto pessoa administrativa sobre 
quaisquer interesses finalísticos que lhe sejam cometidos. Dessa maneira, 
seguem algumas definições sobre o significado de impessoalidade: A 
impessoalidade implica, refrise-se, o estabelecimento de regra de agir 
objetiva para o administrador, em todos os casos. Assim, como exemplo 
curial, em nomeações para determinado cargo em comissão, os critérios da 
escolha devem ser técnicos, e não de favoritismo ou ódios. Não pode a 
nomeação ser o prêmio atribuído ao nomeado. O princípio da 
impessoalidade também será muito importante – e revelado por meio da 
motivação, como limite à discricionariedade – na escolha de obras e 
serviços públicos a implementar nos programas de governo a realizar. 
Enfim, em toda uma gama de situações. (...) Impessoalidade é, por 
conseguinte, imparcialidade, qualidade de ser imparcial, de julgamento 
desapaixonado que não sacrifica a sua opinião à própria conveniência, nem 
as de outrem. Nele se traduz a ideiade que a Administração tem que tratar 
a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. 
Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou 
animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na 
atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou 
grupos de qualquer espécie. O princípio em causa não é senão o próprio 
princípio da igualdade ou isonomia. Está consagrado explicitamente no art. 
37, caput, da Constituição. Além disso, assim como todos são iguais 
perante a lei’ (art. 5º, caput) teriam de sê-lo perante a Administração. O 
princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, 
caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao 
administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim 
legal é unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou 
virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal (...) E a finalidade 
terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o 
interesse público. O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a 
Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em 
idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio 
da isonomia. Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve 
a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não 
para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns 
indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para o 
favorecimento de outros. 
 
A Administração deve atuar impessoalmente significando estar ela obrigada 
por comportamentos exclusivamente voltados à obtenção das finalidades legais que 
são, em sua essência, impessoais, porque visam à busca do interesse da 
coletividade, repelindo-se toda e qualquer atuação calcada na satisfação de 
interesses pessoais, tanto do funcionalismo, como dos agentes políticos, detentores 
do poder de mando e de terceiros. São imposições decorrentes do princípio da 
finalidade legal, também intimamente relacionado com o princípio da 
impessoalidade. (Telles, 1995, p. 41). 
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3.3 Princípio da Moralidade 
 
O texto constitucional ao apontar os princípios que devem ser observados 
pelo administrador público no exercício de sua função, inseriu entre eles o princípio 
da moralidade. Isso significa que em sua atuação o administrador público deve 
atender aos ditames da conduta ética, honesta, exigindo a observância de padrões 
éticos, de boa-fé, de lealdade, de regras que assegurem a boa administração e a 
disciplina interna na Administração Pública. (MARINELLA, 2005, p. 37). 
Pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o 
cumprimento da estrita legalidade, ele deverá respeitar os princípios éticos de 
razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui pressuposto de validade de todo 
ato administrativo praticado. (MORAES, 2003). 
O Supremo Tribunal Federal, analisando o princípio da moralidade 
administrativa, manifestou-se afirmando: 
 
Poder-se-á dizer que apenas agora a Constituição Federal consagrou a 
moralidade como principio de administração pública (art. 37 da CF), isso 
não é verdade. Os princípios podem estar ou não explicitados em normas. 
Normalmente, sequer constam de texto regrado. Defluem no todo do 
ordenamento jurídico. Encontram-se ínsitos, implícitos no sistema, 
permeando as diversas normas regedoras de determinada matéria. O só 
fato de um princípio não figurar no texto constitucional, não significa que 
nunca teve relevância de principio. A circunstância de, no texto 
constitucional anterior, não figurar o principio da moralidade não significa 
que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Como 
ensina Jesus Gonzales Perez “el hecho de su consagracion em uma norma 
legal no supone que com anterioridad no existiera, ni que por tal 
consagración legislativa haya perdido tal carácter” (El principio de buena fé 
em el derecho administrativo. Madri, 1983. p. 15). Os princípios gerais de 
direito existem por força própria, independentemente de figurarem em texto 
legislativo. E o fato de passarem a figurar em texto constitucional ou legal 
não lhes retira o caráter de principio. O agente público não só tem que ser 
honesto e probo, mas tem que mostrar que possui tal qualidade. Como a 
mulher de César”. (STF – 2ª T. Recurso Extraordinário nº 160.381 – SP, 
Rel. Min. Marco Aurélio, v.u.; RTJ 153/1.030 ) 
 
A Constituição Federal, ao consagrar o princípio da moralidade 
administrativa como vetor da atuação do administrador público, consagrou também a 
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necessidade de proteção à moralidade e responsabilização do administrador público 
amoral ou imoral. (FRANCO SOBRINHO, apud MORAES): 
Difícil de saber por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos 
adversários. A teoria moral não é nenhum problema especial para a teoria legal. As 
concepções na base natural são analógicas. Por que somente a proteção da 
legalidade e não da moralidade também? A resposta negativa só pode interessar 
aos administradores ímprobos. Não à Administração, nem à ordem jurídica. O 
contrário seria negar aquele mínimo ético mesmo para os atos juridicamente lícitos. 
Ou negar a exação no cumprimento do dever funcional. 
Não é rara a confusão entre a imoralidade administrativa com a improbidade 
administrativa. Para clarear Moraes (2003, p. 320) define os atos de improbidade 
administrativa como aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados 
em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da 
administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou 
de causarem prejuízo material ao erário público. 
Quando o administrador público age contrariando as regras de probidade 
administrativa também a moralidade administrativa restou prejudicada, 
desrespeitada, ainda que de forma indireta. Isso ocorre porque o dever da boa 
administração está ligado ao atendimento à finalidade pública, mas sem 
flexibilização das normas às quais está submetida a Administração Pública, sob 
pena de atropelar o ordenamento jurídico. Isto significa que, por mais que esteja 
bem intencionado o administrador, ele não poderá afastar os preceitos do regime 
jurídico vigente sob o argumento de que os mesmos impedem ou inviabilizam o 
interesse público. (França, 2001, p. 185). 
Os princípios moralidade e probidade significam praticamente a mesma 
coisa, embora algumas leis façam referência separadamente a cada um deles. No 
entanto, quando se fala em improbidade como ato ilícito, como infração sancionada 
pelo ordenamento jurídico, deixa de haver sinonímia entre as expressões 
imoralidade e improbidade, porque esta tem um sentido mais amplo e mais preciso, 
por abranger não somente atos desonestos ou imorais, mas também atos ilegais. Na 
lei de improbidade administrativa, a lesão à moralidade é apenas uma das inúmeras 
hipóteses de atos de improbidade previstos em lei. (Di Pietro, 2007, p. 123). 
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Tem-se apontado ser a moralidade administrativa diversa da moralidade 
comum, sendo aquela composta pelas regras de boa administração, de exercício 
regular do munus6 público, de honestidade, de boa-fé, de equidade, de justiça, e 
regras de condutaextraíveis da prática interna da Administração. O conceito, 
contudo, é perceptivelmente vago, abstrato, merecendo ser, em cada caso concreto, 
elucidado à luz das disposições constitucionais e da busca da ética pública. 
(Tavares, 2012, p. 1338). 
Existe, por fim, outra categoria de ato administrativo contrário à moral 
administrativa. Nesta, o ato não contraria a lei e também não é consequência do 
desvio de poder. Ofende a moralidade na medida em que, apesar de a atuação ser 
prevista em lei, prejudica os particulares. A atuação da Administração, aqui, não está 
acobertando atos violadores da ideologia legal; ocorre simplesmente o uso de norma 
administrativa em prejuízo do particular. O benefício trazido a todos é menor do que 
o ônus suportado pelo receptor do ato. (Bastos, 2000, p. 310). 
 
3.4 Princípio da Publicidade 
 
O princípio da publicidade está ligado ao direito de informação dos cidadãos 
e ao dever de transparência do Estado, em conexão direta com o princípio 
democrático, e pode ser considerado, inicialmente, como apreensível em duas 
vertentes: (1) na perspectiva do direito à informação (e de acesso à informação), 
como garantia de participação e controle social dos cidadãos (a partir das 
disposições relacionadas no art. 5º, CF/88), bem como (2) na perspectiva da 
atuação da Administração Pública em sentido amplo (a partir dos princípios 
determinados no art. 37, caput, e artigos seguintes da CF/88). A Constituição 
Federal de 1988 é exemplar na determinação de participação cidadã e publicidade 
dos atos estatais. Vale lembrar, por fim, que é razoável diferenciar publicidade 
 
6
 Múnus - é um substantivo masculino de dois números na língua portuguesa, e significa a função ou obrigação 
que deve ser exercida por alguém. A palavra múnus se originou diretamente do latim munus, que quer dizer 
"dever", "ônus", "função" e "encargo". O termo múnus é principalmente utilizado dentro do âmbito jurídico, 
como um conjunto de obrigações de um indivíduo. O múnus também pode ser considerado o emprego ou cargo 
de uma pessoa, levando em consideração a necessidade de cumprir obrigações durante o trabalho. 
 
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material de publicidade formal, na medida em que a formal publicação dos atos por 
meio de diário oficial não garante o pleno conhecimento e o pleno acesso à 
informação. Obviamente, é impossível à administração comunicar exaustiva e 
materialmente todos os atos praticados às pessoas que podem sentir seus efeitos. 
Por esta razão, impõe-se certa formalidade, que significa a aplicação da presunção 
de conhecimento decorrente da publicação em órgão oficial. Presume-se, após a 
divulgação do ato, que todos os administrados puderam conhecer os atos 
praticados, havendo, desta forma, o pleno cumprimento do princípio constitucional 
da publicidade. (Mendes e Branco, 2012, p. 639). 
A publicidade é o quarto princípio previsto expressamente no caput do artigo 
37 da Constituição Federal. Por esse princípio a atuação administrativa terá de ser 
transparente sem ocultações de atos e muito menos sigilo em relação a eles. Não se 
admite mais, nos dias de hoje, que a Administração Pública se utilize de normas e 
outros instrumentos que tenham o silêncio como a sua característica de atuação, 
uma vez que tem por finalidade, além de outras, atingir o bem comum. A 
transparência, com plena divulgação dos atos administrativos, é requisito da própria 
moralidade, em decorrência de que atos irregulares somente podem ser contestados 
quando conhecidos. Não há possibilidade de se opor à prática de atos 
administrativos ilegais se esses estão ocultos, sem a ciência do interessado ou da 
coletividade, que com a plena divulgação dos atos públicos têm a possibilidade de 
exercer o controle e a fiscalização necessários para impedir qualquer desvio interno. 
A publicidade se efetiva com a publicação no Diário Oficial, dos atos praticados pelo 
Poder Público, para conhecimento dos cidadãos em geral e produção de seus 
efeitos. (Martins, 2012, p. 771). 
O princípio em epígrafe apresenta duas vertentes na análise de seu 
conteúdo. Por meio da exigência da ampla publicidade obtém-se a necessária 
transparência dos atos administrativos. O administrador está impedido de guardar 
sigilo das atividades administrativas em geral. De outra parte, o princípio da 
publicidade assegura a todos o direito de acesso à atividade administrativa, vale 
dizer, o direito de “receber dos órgãos públicos informações de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob 
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pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à 
segurança da sociedade” (art. 5º, XXXIII). (Tavares, 2012, p. 1342). 
 
3.5 Princípio da Eficiência 
 
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas 
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno 
princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada 
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e 
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. 
Esse dever de eficiência, bem lembrado por Carvalho Simas, corresponde ao dever 
de ‘boa administração’ da doutrina italiana, o que já se acha consagrado, entre nós, 
pela Reforma Administrativa Federal do Dec.-Lei 200/67, quando submete toda 
atividade do Executivo ao controle de resultado (arts. 13 e 25,V), fortalece o sistema 
de mérito (art. 25, VIII), sujeita a Administração indireta a supervisão 
ministerial quanto à eficiência administrativa (art. 26, III) e recomenda a demissão ou 
dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100). 
(Meirelles, 1997, p. 70). 
A Emenda Constitucional7 n. 19/98 introduziu na Constituição Federal de 
1988 o princípio da eficiência, incorrendo em uma obviedade, mas merecendo 
aplausos de quem compreendia, ao tempo da inclusão, a necessidade de se 
reafirmar os pressupostos de exercício dos poderes administrativos. A atividade da 
Administração Pública deve ter em mira a obrigação de ser eficiente. Trata-se de um 
alerta, de uma advertência e de uma imposição do constituinte derivado, que busca 
um Estado avançado, cuja atuação prime pela correção e pela competência. Não 
apenas a perseguição e o cumprimento dos meios legais e aptos ao sucesso são 
 
7
 Emenda Constitucional (EC.) - No campo jurídico, é chamada emenda constitucional a 
modificação imposta ao texto da Constituição Federal após sua promulgação. É o processo que 
garante que a Constituição de um país seja modificada em partes, para se adaptar e permanecer 
atualizada diante de relevantes mudanças sociais. No ordenamento jurídico brasileiro, sua aprovação 
está a cargo da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A emenda depende de três quintos 
dos votos em dois turnos de votação em cada uma das casas legislativas (equivalente a 308 votos na 
Câmara e 49 no Senado). 
http://www.infoescola.com/direito/ordenamento-juridico/
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apontados como necessários ao bom desempenho das funções administrativas mas 
também o resultado almejado. Com o advento do princípio da eficiência, é correto 
dizer que Administração Pública