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ROFESSOR: Thállius Moraes
URMA: PRF
ata: 25.10.2018
DIREITO ADMINISTRATIVO
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
CONCEITO
A responsabilidade civil, também chamada de responsabilidade extracontratual, trata da obrigação 
de indenizar um dano patrimonial ou material causado por uma conduta humana. 
Três elementos são indispensáveis para a configuração da responsabilidade civil: conduta, dano e 
nexo causal. Não basta a presença de uma conduta e de um dano, é necessário que exista entre eles uma 
ligação, que é o chamado nexo causal (ou nexo de causalidade). Assim, o nexo causal é a demonstração de 
que o dano sofrido é consequência dessa conduta, sem a qual não teria ocorrido.
Quando apenas esses três elementos forem suficientes para gerar o dever de indenizar (conduta, 
dano e nexo causal), estaremos diante da chamada responsabilidade objetiva.
A responsabilidade subjetiva também exige a presença desses três elementos, contudo, além deles, 
é imprescindível a comprovação do dolo ou da culpa do causador do dano.
O dolo ocorre quando o causador do dano tinha tal intenção, ele fez objetivando esse resultado ou 
assumindo o risco de produzi-lo. A culpa ocorre quando o causador não tinha a intenção de produzir tal 
dano, mas deu causa ao mesmo em virtude de sua negligência, imprudência ou imperícia.
Assim, a responsabilidade subjetiva exige que tal dano tenha sido causado por uma conduta dolosa 
ou culposa (o termo "culpa em sentido amplo" pode ser utilizado para referir-se ao dolo ou culpa, 
abrangendo ambos os conceitos).
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
Encontramos a base da responsabilidade civil estatal na Constituição Federal, que diz: 
Art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa.
Esse dispositivo contemplou a responsabilidade civil do Estado na modalidade objetiva, amparada na 
teoria do risco administrativo. 
A responsabilização estatal se dará mediante a demonstração da presença dos elementos conduta, 
dano e nexo causal. Quando um agente público causar um dano a terceiros, a responsabilidade civil do 
Estado se configura independente da demonstração de que o mesmo agiu de forma dolosa ou culposa, 
sendo suficiente que se comprove que a conduta do agente público é a responsável pelo dano causado a 
esse terceiro (nexo de causalidade).
ALCANCE
Essa responsabilidade é, conforme rege a Constituição Federal, aplicada para as pessoas jurídicas de 
direito público e para as pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviços públicos, abrangendo, 
portanto os seguintes entes:
 Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)
 Autarquias
 Fundações Públicas
 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (Prestadoras de serviço público)
 Delegatários de serviços públicos.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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Um ponto que merece destaque é que esse dever de responsabilização de forma objetiva alcança 
tanto os danos causados para terceiros usuários como para terceiros não usuários do serviço público.
DANOS CAUSADOS POR AGENTES PÚBLICOS
A Constituição estabelece que o Estado responde pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros. Conforme rege a teoria da imputação, os atos praticados pelos agentes públicos são 
imputados aos órgãos aos quais pertencem, sendo tal conduta, por sua vez, imputada à própria pessoa 
jurídica da qual esses órgãos fazem parte. 
Para que haja a responsabilidade do Estado, é necessário que o agente público esteja atuando nessa 
qualidade, no exercício de suas atribuições (como um policial dirigindo uma viatura e que colide com um 
veículo particular, por exemplo). Caso um agente público, no desempenho de suas funções extrapole suas 
competências ou pratique um ato ilegal, também teremos a responsabilidade estatal.
Prevalece que os atos praticados por agente que estejam fora do exercício da função, mas em 
aparência de estarem desempenhando a mesma, também serão casos de responsabilização estatal. 
Caso um servidor também se utilize de seu cargo para gerar prejuízos a terceiros, também estaremos 
diante de uma situação de responsabilidade estatal.
Não podemos confundir os atos praticados pelos funcionários de fato com os atos praticados por um 
usurpador de função. Enquanto aquele reflete um agente público, mas que encontra-se irregularmente 
investido, o usurpador é um indivíduo que não possui qualquer vínculo com o Estado, sendo, na verdade, 
um criminoso, conforme estabelece o Código Penal:
CONDUTA E DANOS INDENIZÁVEIS
Os danos passíveis de indenização são tanto os danos materiais como morais (e também os 
chamados danos à imagem).
É importante atentar para o fato de que não são apenas os danos oriundos de condutas ilícitas que 
são geradores da responsabilidade estatal, pois, em algumas situações, mesmo que o agente público aja 
dentro da legalidade, poderá haver o dever do Estado de indenizar. Assim, tanto uma conduta ilícita 
quanto uma conduta lícita podem ser culminar a responsabilização civil do Estado, desde que preenchidos 
os demais requisitos. 
DIREITO DE REGRESSO
Quando um agente público causar um dano a um terceiro, poderá esse terceiro lesado exigir uma 
indenização do Estado, conforme acima estudado. Contudo, caso o Estado seja condenado, poderá exigir 
essa quantia do servidor, por meio da chamada ação regressiva. Contudo, é importante que, ao passo que 
a responsabilidade do Estado é objetiva (não precisa haver o dolo ou a culpa do agente que causou o 
dano), a responsabilidade do servidor é subjetiva, isto é, ele somente ressarcirá esse valor despendido 
pelo Estado caso tenha agido com dolo ou culpa.
Conforme rege a jurisprudência mais atual do STF, esse terceiro lesado não pode acionar 
diretamente o servidor para obter sua indenização, pois a legitimidade para figurar no polo passivo dessa 
ação de indenização (ser réu) é do Estado, e não do servidor. Da mesma forma, não poderá o agente 
público figurar em tal ação como litisconsorte passivo do Estado, isto é, também não é possível que a ação 
seja ajuizada conjuntamente contra o Estado e o agente público causador do dano.
 
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EXCLUDENTES E ATENUANTES
As excludentes são hipóteses que afastam o dever de indenizar, não havendo que se falar em 
responsabilização do Estado:
1) Culpa exclusiva da vítima - nesse caso, a vítima é a única responsável pelo evento danoso. 
2) Caso fortuito e força maior - nessa situação estamos diante de eventos imprevisíveis e 
inevitáveis, situações que fogem ao controle da Administração (em regra, existe divergência)
Em determinadas situações, a responsabilidade estatal poderá ser atenuada, reduzindo-se o valor da 
indenização devida. 
Nesse caso, temos a chamada culpa recíproca (ou culpa concorrente), situações em que a vítima 
contribuiu para a ocorrência do evento danoso. 
Desse modo, verificamos que a participação da vítima na ocorrência do evento danoso pode 
influenciar na responsabilização do Estado, da seguinte forma:
 A vítima for a única responsável (culpa exclusiva) EXCLUDENTE
 A vítima contribuir para o evento danoso (culpa recíproca ou concorrente) ATENUANTE
Quando houver a alegação de uma excludente ou de uma atenuante, o ônus da prova recairá sobre 
o Estado, isto é, o Estado deverá provar que tal situação ocorreu.
CULPA DE TERCEIRO
A culpa de terceiro não é, em regra, hipótese de exclusão da responsabilidade estatal, não podendo 
ser alegada pelo Estado para eximir-se do seu dever de indenizar.
PRAZO PRESCRICIONAL
Prevalece atualmente que o prazoprescricional que o administrado lesado possui para ajuizar a ação 
de reparação contra o Estado é de cinco anos (quinquenal). Desse modo, a jurisprudência é de que a 
prescrição contra a Fazenda Pública é quinquenal, mesmo em ações indenizatórias, uma vez que é regida 
pelo Decreto 20.910/32, norma especial que prevalece sobre lei geral, não sendo aplicado nesses casos o 
prazo prescricional previsto no Código Civil.
TEORIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Existem três teorias que regem a responsabilidade civil no Estado Brasileiro, uma adotada como a 
regra geral, outras duas em situações específicas.
1) TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO 
Trata-se da teoria adotada pelo nosso ordenamento jurídico como regra geral. Essa teoria é pautada 
pela teoria da responsabilidade objetiva, não havendo que se falar em dolo ou culpa para a configuração 
da responsabilidade estatal. Contudo, tal teoria admite a presença de excludentes e atenuantes.
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2) TEORIA DO RISCO INTEGRAL
A teoria do risco integral, adotada apenas em situações excepcionais, também define que a 
responsabilidade do Estado é objetiva. Tal teoria, entretanto, não admite a alegação de excludentes do 
dever estatal de indenizar, isto é, situações como a culpa exclusiva da vítima e o caso fortuito e a força 
maior não tem o condão de afastar a responsabilidade do Estado. Assim, mesmo diante de tais situações, 
configura-se o dever do Estado de indenizar os danos sofridos.
Essa forma de responsabilização é aplicada nos seguintes casos:
 Danos ambientais 
 Danos oriundos de atividades nucleares
 Danos em virtude de atentado terrorista a bordo de aeronaves brasileiras
3) TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA
A teoria da culpa administrativa (também chamada de culpa anônima) é adotada em caso de 
condutas estatais omissivas, isto é, quando o Estado falhou em seu dever de agir. Em caso de omissão, a 
responsabilidade estatal se dará de forma subjetiva.
TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA
Conforme vimos, quando algum indivíduo sofrer danos oriundos de omissões do Estado, a 
responsabilização estatal se dará de forma subjetiva. 
Assim, em caso de omissões antijurídicas do Estado, o mesmo deverá ressarcir os danos sofridos por 
terceiros. Contudo, em face de a responsabilidade ser subjetiva nessas situações, é necessária a 
comprovação de que o Estado agiu de forma negligente. Vale ressaltar que em virtude do princípio da 
reserva do possível, não é exigível que o Estado esteja integralmente presente em todos os momentos do 
cotidianos, sendo que sua responsabilidade se configura quando restar comprovada que o Estado foi 
omisso em situações em que a sua mera atuação regular seria suficiente para ter evitado o dano.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM CASO DE OMISSÃO
 Assim, conforme vimos, em caso de omissão o Estado responderá de forma subjetiva. Contudo, 
mesmo tratando-se de condutas omissivas, existem situações excepcionais em que o Estado responderá de 
forma objetiva.
Isso ocorre quando o Estado possui o dever de garantir a integridade de coisas e pessoas que estão 
sob sua custódia. Como exemplo podemos citar os detentos, crianças em uma escola pública, pacientes de 
hospitais psiquiátricos e veículos apreendidos no pátio da receita federal.
O exemplo mais usual em provas é o caso do preso. Quando um preso sob custódia estatal sofre 
lesões ou é assassinado (mesmo que tenha sido por causado por outro preso), existe o dever do Estado de 
indenizar tais danos (para o preso ou sua família, em caso de morte), que responderá de forma objetiva, 
isto é, não haverá sequer a necessidade de comprovar que algum agente público agiu com dolo ou culpa.
É importante ressaltar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é de que nos casos em que 
um presidiário cometer suicídio também haverá, em regra, a responsabilização estatal, de forma objetiva.
Um outro exemplo também oriundo da jurisprudência do STF, que define ser objetiva a 
responsabilidade do Estado, mesmo em virtude de omissão, em caso de atendimento hospitalar 
deficiente.
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ATOS LEGISLATIVOS E JURISDICIONAIS
Em caso de danos sofridos em virtude de atos legislativos, não há que se falar em responsabilização 
do Estado. Contudo, em situações excepcionais poderá haver o dever do Estado de indenizar danos 
oriundos de sua atuação legislativa:
 Lei de efeitos concretos
 Lei declarada inconstitucional
Do mesmo modo, não haverá responsabilidade civil do Estado em decorrência de atos 
jurisdicionais. Entretanto, também não se trata de uma regra absoluta, pois em casos específicos poderá 
sim haver a responsabilização do Estado em decorrência de sua atuação jurisdicional, nas seguintes 
hipóteses:
 Erro judiciário
 Prisão além do tempo fixado na sentença
 Juiz agir com dolo ou fraude 
 recusa, omissão ou retardo, sem justo motivo, de providência que se deva ordenar (falta 
objetiva na prestação judiciária)
Vale ressaltar que não cabe indenização em virtude de prisões temporárias ou preventivas, como 
regra geral.