Administração Pública - Histórico Brasileiro

Prévia do material em texto

Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
1 
 
 
Administração Pública 
 
 
Aula 01 
 
 
Prof. Nivaldo Vieira Lourenço 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
2 
Introdução 
 Importante saber que o Brasil vivencia mudanças no seu modelo de 
administração, e nesta rota de aprendizagem abordaremos a Administração Pública 
num processo de aprendizagem teórica, com o objetivo de entendermos por que ela é 
regida, no Brasil, por um poder político e administrativo vinculado a um modelo de 
administração. 
 Discutiremos as funções do Estado frente às transformações advindas do 
processo cultural, político e administrativo no Brasil, pois os modelos de administração 
colocam em prática as novas ideias e os novos programas de governo com o objetivo 
de oferecer à sociedade um serviço público de melhor qualidade. 
 Por isso, iremos teorizar e definir os modelos de Administração Pública 
implantados no Brasil, sendo: o modelo patrimonialista, o modelo burocrático e o 
modelo gerencial. Os três buscaram, ao longo da história, o aperfeiçoamento da 
Administração Pública de acordo com as situações apresentadas em cada época. 
A transição do modelo patrimonialista para o burocrático ocorre com a posse do 
então Presidente da República, Getúlio Vargas, nos anos de 1930, e essa transição de 
poder não se deu por vias democráticas, mas, sim, por golpe ou revolução e com isso 
alterou-se a visão de administração pública. Consideremos, portanto: 
 houve mudanças na forma de conduzir a Administração Pública; 
 surgem os princípios da estrutura burocrática; 
 permanece o corporativismo e o clientelismo. 
Atualmente, o Brasil vivencia o modelo gerencial, que iremos considerar como 
sendo os novos galhos desta árvore. 
 Precisamos conhecer definições relevantes com o objetivo de deixar claro as 
transformações que o país passou nas últimas décadas, principalmente a partir dos 
anos de 1930 até os dias atuais. Então, perguntamos: 
 Qual a definição de Administração Pública? 
 Qual a definição de Estado? 
 
 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
3 
Tema 01: Conceitos e Definições 
 Qual é a definição de Administração Pública? 
 Esta é uma importante pergunta para podermos entender os modelos de 
Administração Pública contextualizados por meio das reformas administrativas no 
Brasil a partir de 1930. Conhecer esses modelos e em quais contextos políticos e 
históricos surgiram, envolve um processo de interpretação de um contexto 
sociopolítico complexo. 
“A administração pública pode ser percebida como a estrutura do poder executivo, que 
tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas” (MATIAS-PEREIRA, 
2009, p.9). 
 Devemos saber que a definição de Administração Pública é ampla e complexa, 
mas a interpretação dessa definição passa pelo conhecimento das quatro funções do 
administrador, pois a Administração envolve ações organizacionais, e o setor público 
deve ser administrado por meio do planejamento, da organização, da direção e do 
controle. Sendo assim: 
[...] a Administração Pública, num sentido amplo, deve ser entendida como todo o sistema 
de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras 
formas de conduta humana, que determinam a forma de distribuir e de exercer a autoridade 
política e como se atendem aos interesses públicos. (MATIAS-PEREIRA, 2009, p.9) 
Vamos analisar a definição dada por Bobbio (1997): 
[...] a expressão Administração Pública designa o conjunto de atividades diretamente 
destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou 
comum, numa coletividade ou numa organização estatal. 
Outra importante definição é a de Estado, e para Matias (2005, p. 64): 
 “O Estado é um aparato político. Esse aparato teria a jurisdição suprema sobre uma área 
territorial demarcada e reivindicaria para si o monopólio do poder coercitivo, gozando de 
uma legitimidade resultante de um nível mínimo de apoio ou lealdade de seus cidadãos. ” 
Sendo assim, podemos definir o Estado como sendo o conjunto de instituições 
no campo político e administrativo que organiza o espaço de um povo, objetivando o 
bem comum aos seus cidadãos, sendo a autoridade máxima na área a ele 
correspondente: e possui o seu território. 
 
 
 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
4 
Tema 02: Modelo Patrimonialista de Administração Pública 
A Administração Pública Patrimonialista é decorrente dos estados absolutistas 
do século XVIII, é uma herança da época feudal e uma característica desse modelo é 
a não separação entre o patrimônio do Estado do patrimônio do governante, ou seja, a 
não ausência de necessidade dos monarcas separarem o seu patrimônio pessoal do 
patrimônio público. O aparelho estatal é uma espécie de extensão do poder do 
governante. 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Ministério 
da Administração Federal e da Reforma do Estado – MARE, reforça que: 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do 
soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são 
considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em 
consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No 
momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a 
sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a 
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. (BRASIL, 1995d, p. 15, 
grifo do original) 
Dessa forma, a Administração Pública deixa de atender à função da defesa do 
que é público e às demandas de interesse da sociedade. 
O modelo patrimonialista tem como principais características: 
 a corrupção e o nepotismo; 
 o Estado era uma extensão do poder soberano; 
 os cargos públicos eram considerados prebendas; 
 a grande incidência de nepotismo (protecionismo e coronelismo); 
 os servidores públicos possuíam status de nobreza real. 
Tema 03: Modelo Burocrático de Administração Pública 
 Já estudamos o modelo patrimonialista de Administração Pública, agora iremos 
estudar o modelo burocrático, assim seremos capazes de reconhecer a importância do 
modelo burocrático de Administração Pública, para a gestão das políticas públicas 
apresentadas nos Planos Plurianuais da União, Estados, Distrito Federal e municípios. 
 A burocracia é a organização eficiente por excelência, esta vem a se opor ao 
nepotismo, ou seja, nela é atribuído grande valor ao mérito dos funcionários, o que 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
5 
podemos entender como sendo um processo de meritocracia. O modelo burocrático 
propõe uma instauração do poder proveniente da autoridade racional-legal. 
O modelo burocrático de Administração Pública está presente na Constituição 
Federal de 1988 e no sistema do direito administrativo brasileiro, o qual é baseado no 
formalismo, na presença de normas e na rigidez de procedimentos. 
No processo de implantação do modelo burocrático de Administração Pública, 
verificamos uma característica importante, conforme explica o Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado: 
[...] são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na 
admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle 
– a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em 
consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, 
que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é 
a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a autorreferência, a 
incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, 
entretanto, não se revelou determinantena época do surgimento da administração pública 
burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a 
manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. (BRASIL, 
1995d, p. 15). 
 Quanto à formalidade, diz respeito aos deveres e responsabilidades dos 
servidores públicos em relação à hierarquia administrativa, e aos procedimentos 
administrativos. Podemos elencar as seguintes características do modelo burocrático: 
 o controle rígido dos processos administrativos; 
 o combate à corrupção e ao nepotismo; 
 a profissionalização, a carreira pública e a criação do concurso público; 
 a hierarquia funcional; 
 a função orçamentária; 
 o acesso ao serviço público por mérito; 
 o poder racional-legal; 
 a adoção de normas e procedimentos universais. 
 
 
 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
6 
Tema 04: Modelo Gerencial de Administração Pública 
 Já estudamos os modelos patrimonialista e burocrático, agora iremos estudar o 
modelo gerencial de Administração Pública, cuja principal função o processo é a 
descentralização dos serviços, delegando autoridade e definindo de maneira clara os 
setores de atuação do Estado e as competências adequadas a cada setor. 
O Estado passa a redefinir seu papel, priorizando a transferência para o setor privado 
das atividades que podem ser geridas e controladas pelo mercado. Outros pontos de 
extrema importância são a questão da transparência dos atos do poder público e a 
ênfase na necessidade da redução do tamanho do Estado e na modernização da 
gestão do setor público. 
 Essas relações ficam claras no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para a definição precisa dos 
objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, para a garantia de 
autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que 
lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e para o 
controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando 
há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da 
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se 
essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior 
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a 
ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). 
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode 
ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos 
que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do 
Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. 
Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade – por meio de 
políticos eleitos – controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas 
está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, 
esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração 
pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. (BRASIL, 
1995d, p. 16-17). 
 No modelo gerencial, a gestão pública será baseada nos critérios de eficiência, 
eficácia, qualidade e desempenho. Quanto à organização administrativa, existe uma 
flexibilização em relação ao modelo burocrático, pois o modelo gerencial propõe uma 
maior descentralização político-administrativa, com transferência de funções para 
administrações locais, com que ganham maior autonomia. São algumas de suas 
características: 
 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
7 
 a administração profissional, autônoma e organizada de carreiras; 
 uma maior competição entre as unidades administrativas; 
 a disciplina no uso dos recursos; 
 a descentralização administrativa; 
 maior autonomia e capacitação gerencial do administrador público; 
 a garantia da autonomia e do contrato; 
 controle dos resultados; 
 uso de práticas de gestão originadas no setor privado; 
 uso de indicadores de desempenho transparentes. 
Tema 05: Diferença entre o modelo burocrático e o gerencial de Administração 
Pública 
 Na tabela a seguir, retirada do livro: “Administração Pública: conceitos, modelos 
e reformas para uma nova gestão”, de minha autoria, poderemos verificar com clareza 
as principais diferenças entre o modelo burocrático e o modelo gerencial de 
Administração Pública. Vamos analisar: 
Modelo burocrático de Administração Pública Modelo gerencial de Administração Pública 
1. Obedece às regras e aos procedimentos. 
2. Garante o cumprimento de responsabilidade. 
3. Apresenta noção geral de interesse público. 
1. Compreende e aplica normas. 
2. Identifica e resolve problemas. 
3. Melhora os processos. 
4. Eleva as relações de trabalho. 
5. Procura obter resultados valorizados pelos 
cidadãos. 
4. Opera sistemas administrativos. 
5. Concentra-se no processo. 
6. É autorreferente e se concentra em suas 
próprias necessidades, sem considerar a alta 
ineficiência envolvida. 
7. Controla procedimentos: o modo mais seguro 
de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo 
controle rígido dos processos, com o controle 
dos procedimentos. 
8. É centralizadora e autoritária. 
9. Prega o formalismo, a rigidez e o rigor 
técnico. 
10. Define cargos rígida e fragmentadamente. 
11. Tem alta especialização. 
6. Separa serviços e controle. 
7. Amplia a escolha do usuário. 
8. Cria incentivos. 
9. Define, mede e analisa resultados. 
10. Orienta-se por resultados. 
11. É orientada para o cidadão e para o 
consumidor. 
12. Concentra-se nas necessidades do 
consumidor. 
13. Parte do princípio de que para combater o 
nepotismo e a corrupção não são necessários 
procedimentos rígidos, e sim outros meios, como 
indicadores de desempenho e controle de 
resultados. 
14. Prega a descentralização, com delegação de 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
8 
12. Acredita em uma racionalidade absoluta, que 
a burocracia está encarregada de garantir. 
poderes, atribuições e responsabilidades para os 
escalões inferiores. 
15. Exige formas flexíveis de gestão, 
horizontalização de estruturas, descentralização de 
funções, princípio de confiança da decisão, 
incentivos à criatividade e inovação. 
16. É multifuncional. 
17. Flexibiliza as relações de trabalho. 
18. Define indicadores de desempenho – utiliza 
contrato de gestão. 
19. Pensa na sociedade como um campo de 
conflito, cooperação e incerteza, no qual os 
cidadãos defendem seus interesses e afirmam 
suas posições ideológicas. 
Fontes: BRESSER-PEREIRA,1998; MATIAS-PEREIRA, 2009. Adaptado. 
Trocando Ideias 
 Qual é a finalidade da Administração Pública? 
 Sabemos que é realizar o bem comum, apresentado em três vertentes principais, 
sendo: 
 a) o bem-estar; 
 b) a justiça; 
 c) e a segurança. 
 Nessa linha de pensamento, poderemos comparar as reformas administrativas 
tradicionais com as reformas mais recentes, vejamos: 
1 - As reformas administrativas tradicionais concentravam-se na reestruturação 
do aparelho do Estado, baseadas em um sistema autoritário, hierarquizado e 
rígido. As reformas mais recentes tendem a modificar os procedimentos e 
adotam mecanismos baseados nas empresas privadas. 
2 - As reformas administrativas tradicionais cumprem a lei e as normas 
rigidamente, as mais recentes prezam pela eficiência, respeitando legislação. 
3 - O papel dos funcionários públicos nas reformas tradicionais era o de 
executor das tarefas do Estado, nas mais recentes estes participam do 
processo como gestores das políticas públicas. 
4 - Os cidadãos no processo tradicionaleram tratados como “clientes”, nos 
modelos atuais são tratados como “consumidores”. 
5 - Em relação ao núcleo do Estado, a administração pública tradicional define 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
9 
serviços públicos como algo que somente o Estado poderia prestar, já nos 
modelos atuais o Estado não impõe esses limites, mais preserva um núcleo do 
Estado. 
 Podemos concluir que os modelos de Administração Pública estudados não se 
restringem somente a questão da reestruturação administrativa, mas também, em um 
contexto mais amplo, objetiva a consolidação do processo democrático, o 
desenvolvimento sustentável, a estabilidade econômica e a justiça social. 
Na Prática 
O Governo Federal lançou uma cartilha com orientações para elaboração do 
Plano Plurianual 2016-2019, no qual a introdução do documento afirma: 
O PPA 2012-2015 inaugurou um novo modelo de estrutura e conceitos para o Plano 
Plurianual, definindo os espaços de atuação do Plano e do Orçamento, o que permitiu elevar 
o Plano a um nível mais estratégico, com a criação dos Programas Temáticos que retratam 
a agenda de governo organizada pelos temas de políticas públicas. Além disso, possibilitou 
a qualificação da comunicação com a sociedade. 
O PPA 2016-2019 mantém a estrutura do PPA 2012-2015 e incorpora correções relativas a 
questões identificadas durante a gestão do Plano vigente. Como, por exemplo, a 
aproximação entre a Orientação Estratégica e os Programas Temáticos, facilitando a 
compreensão de como a estratégia geral do governo se conecta com os objetivos e metas 
expostos na sua dimensão programática. Espera-se para o PPA 2016-2019 que as 
correções promovidas, assim como a melhor compreensão dos conceitos e estrutura do 
modelo, decorrentes da experiência adquirida com a implementação do Plano no ciclo 
anterior, equalizem a heterogeneidade na aplicação dos conceitos no momento de 
elaboração do Plano e contribuam para a construção de Programas Temáticos, com seus 
objetivos e metas, de fato estruturantes, capazes de transformar a realidade a partir da 
implementação das políticas públicas. 
Diante dessas constatações, a orientação para este novo ciclo do PPA aponta para um 
instrumento mais estratégico, no qual seja possível ver com clareza as principais diretrizes 
de governo e a relação destas com os Objetivos a serem alcançados nos Programas 
Temáticos. Para isso é fundamental que os Programas Temáticos reflitam as prioridades 
dos planos setoriais e o diálogo com a sociedade e suas entidades representativas. (PPA 
2016-2019, p.4). 
 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
10 
No contexto atual o Brasil, está em processo de implementação o modelo de 
Administração Pública gerencial, porém com características do modelo burocrático de 
Administração Pública – e ainda com problemas relacionados ao modelo patrimonialista, 
isso porque o modelo de planejamento atualmente utilizado é consolidado a partir da 
promulgação da Constituição Federal de 1988. 
Devemos considerar o fato de que idealmente, uma reforma coerente das 
estruturas do Estado e da administração pública somente pode ser desencadeada se 
for resolvida três questões: primeiro, que tipo de Estado queremos; segundo, o tipo de 
burocracia melhor o atende; e terceiro, que coalizão política irá apoiar a reforma. Sendo 
assim, é possível afirmar que os três modelos de administração pública ainda 
permanecem nos processos de como se administra “a coisa pública” no Brasil? 
Síntese 
 Conhecemos os três modelos de Administração Pública: o modelo patrimonialista, 
o modelo burocrático e o modelo gerencial. 
 O modelo burocrático surge com o intuito de romper com o modelo patrimonialista, 
pois separa os interesses pessoais do gestor público dos instrumentos colocados à sua 
disposição para garantir a satisfação do interesse público. O modelo burocrático 
enfatiza aspectos formais, controle de decisão, hierarquia funcional rígida, princípios de 
profissionalização e formalismo, tem como objetivo acabar com o nepotismo e a 
corrupção que ocorrem no modelo patrimonialista. 
 Estudamos o modelo gerencial, tendo como objetivo principal elevar o nível de 
eficiência do Estado, exigindo uma forma de atuação descentralizada e baseada no 
controle por resultados. 
 Finalizamos esta rota apresentando um quadro com as principais diferenças 
entre os modelos burocrático e o gerencial de Administração Pública. 
 
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
11 
Referências 
ABRUCIO, F. L. Os avanços e dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da 
administração pública à luz da experiência internacional recente. In: BRESSER-
PEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. (Org.). Reforma do Estado e a Administração Pública 
Gerencial. São Paulo: Ed. da FGV, 1998. 
BATINGA, S. M. M. Administração Pública Burocrática e Administração Pública 
Gerencial. Disponível em: 
<http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/administra%C3%A7%C3%A3o-
p%C3%BAblica-burocr%C3%A1tica-e-administra%C3%A7%C3%A3o-
p%C3%BAblica-gerencial>. Acesso em 02 fev. 2016. 
BRASIL. Constituição (1988). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. 
Disponível em: 
<http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988
.pdf>. Acesso em: 02 fev. 2016. 
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma 
Administrativa do Aparelho do Estado, de 21 de setembro de 1995. Brasília: MARE, 
1995d. Disponível em: 
<http://www.bresserpereira.org.br/documents/mare/planodiretor/planodiretor.pdf>. 
Acesso em: 02 fev. 2016. 
MATIAS-PEREIRA, J. Patrimonialismo, Corrupção e Refundação da 
Administração Pública. Disponível em: 
<http://unb.br/noticias/unbagencia/artigo.php?id=632>. Acesso em: 02 fev. 2016. 
MOREIRA, A. M. F. Estado, Governo e Administração Pública. Disponível em: 
<http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/283367/artigos-estado-governo-e-administracao-
publica>. Acesso em: 03 fev. 2016. 
 
http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/administração-pública-burocrática-e-administração-pública-gerencial
http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/administração-pública-burocrática-e-administração-pública-gerencial
http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/administração-pública-burocrática-e-administração-pública-gerencial
http://unb.br/noticias/unbagencia/artigo.php?id=632
http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/283367/artigos-estado-governo-e-administracao-publica
http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/283367/artigos-estado-governo-e-administracao-publica
 
Pró-reitoria de EaD e CCDD 
 
12 
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Orientações para 
elaboração do Plano Plurianual 2016-2019. Disponível em: 
<http://www.planejamento.gov.br/servicos/central-de-
conteudos/publicacoes/orientacoes_elaboracao_ppa_2016_2019.pdf>. Acesso em: 02 
fev. 2016. 
SCHLICKMANN, R. Administração Pública no Brasil: o modelo burocrático. 
Disponível em: <http://www.politize.com.br/noticias/modelos-de-administracao-publica-
no-brasil-burocracia/>. Acesso em: 02. fev. 2016. 
 
 
 
http://www.planejamento.gov.br/servicos/central-de-conteudos/publicacoes/orientacoes_elaboracao_ppa_2016_2019.pdf
http://www.planejamento.gov.br/servicos/central-de-conteudos/publicacoes/orientacoes_elaboracao_ppa_2016_2019.pdf
http://www.politize.com.br/noticias/modelos-de-administracao-publica-no-brasil-burocracia/
http://www.politize.com.br/noticias/modelos-de-administracao-publica-no-brasil-burocracia/