Ficha - Curso de Direito Administrativo - Celso de Mello

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I. INTRODUÇÃO 
Capítulo 1. O 
Direito 
Administrativo E O 
Regime Jurídico-
Administrativo 
 
1. As funções do 
Estado 
Direito Administrativo: Direito Público sobre função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a 
desempenham. 
Função pública: dever de alcançar o interesse público. Funções do Estado: Legislativa, Executiva e 
Judiciária, que corresponde aos órgãos do Poder. 
2. Os critérios de 
distinção das 
funções do 
Estado 
Critério subjetivo: identificar a função através de quem a produz. Problema: Não há uma correspondência 
exata entre um órgão e uma função; além das funções típicas, existem as atípicas. 
Critério objetivo material: identificar a função através de elementos intrínsecos a ela (legislativa: expedição 
de atos gerais e abstratos; executiva: prática ou concreta; jurisdicional: solução de controvérsias jurídicas). 
Problema: “em Direito, uma coisa é o que é por força da qualificação que o próprio Direito lhe atribuiu (...) e 
não por uma causa intrínseca”. 
Critério objetivo formal: mais correta, identifica a função pelas características impregnadas pelo próprio 
Direito. 
3. A função política 
ou de governo 
Alguns atos relacionados à gestão da vida estatal ou de enfrentamento de contingências extremas, que 
pressupõem decisões eminentemente políticas, estão na função política ou de governo. Exemplos: 
iniciativa de leis pelo Chefe do Executivo, sanção, veto, impeachment, estado de sítio, estado de defesa, 
decretação de calamidade pública, declaração de guerra. 
4. O Direito Algumas parcelas do Direito Administrativo (D. Tributário, Financeiro, Previdenciário...) são estudados de 
Administrativo forma autônoma. 
7. O regime 
jurídico-
administrativo 
Há disciplina jurídica autônoma quando existe um conjunto sistematizado de princípios ou regras que lhe 
dão identidade, compondo um regime: o regime jurídico-administrativo. Quais os princípios básicos que o 
conformam, como se relacionam entre si e quais os subprincípios que deles derivam. 
Como integrante do Direito Público, tem como principais interesses os pertinentes à sociedade e não aos 
particulares considerados em sua singularidade. Essa caracterização do Direito Público, no Direito 
Administrativo, consagra dois princípios: supremacia do interesse público sobre o privado e 
indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos. Binômio prerrogativas da 
Administração – direitos dos administrados. 
8. Conceito jurídico 
de interesse 
público 
Qualquer ato administrativo que do interesse público se desencontre será necessariamente inválido. 
“O interesse público deve ser considerado como o interesse resultante do conjunto de interesses que os 
indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo 
simples fato de o serem”. Assim, desvios na conduta estatal oneram pessoalmente alguém que captaria 
proveitos se a legalidade fosse obedecida, sendo os desvios, portanto, agressivos a um direito subjetivo 
de cada prejudicado, mesmo quando a norma transgredida tutele interesses que necessariamente se 
irradiem sobre muitos ou sobre todos. 
O princípio da legalidade não visa apenas a mera estruturação formal de um aparelho burocrático. Antes 
que isso, é uma técnica de garantia da liberdade dos cidadãos. Quando um cidadão se vê prejudicado por 
atuação administrativa ilegal, adquire um direito subjetivo à eliminação dessa atuação ilegal, de modo a 
defender e restabelecer a integridade de seus interesses. 
Reconhecido o interesse público como a dimensão pública dos interesses individuais, enquanto partícipes 
da Sociedade, incluindo o depósito intertemporal destes mesmos interesses, vê-se que não existe 
coincidência necessária entre interesse público e interesse do Estado e demais pessoas de Direito Público. 
Independentemente de ser, por definição, o Estado encarregado dos interesses públicos, ele pode ter, tanto 
quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais. No entanto, “os interesses 
secundários do Estado só podem ser por ele buscados quando coincidentes com os interesses primários”. 
“A concreta individualização dos diversos interesses qualificáveis como públicos só pode ser encontrada no 
próprio Direito Positivo”. 
9. Conteúdo do 
regime jurídico-
administrativo 
 
a. Supremacia 
do interesse 
público sobre 
o privado 
Do princípio derivam: posição privilegiada do órgão encarregado de zelar pelo interesse público e de 
exprimi-lo, nas relações com os particulares; e posição de supremacia do órgão nas mesmas relações. 
Da posição privilegiada decorrem, v.g., presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos 
(enquanto não contendidos em juízo); prazos especiais para prescrição etc. 
A posição de supremacia expressa verticalidade, situação de autoridade, relativamente aos particulares, 
indispensável para gerir os interesses públicos postos em confronto. Implica a possibilidade de constituir os 
particulares em obrigações por meio de ato unilateral da Administração e o direito de modificar, 
unilateralmente, relações já estabelecidas. 
A conjugação dessas posições resulta na exigibilidade dos atos administrativos, isto é, execução de ofício. 
Também decorre a autotutela, que é a revogação dos próprios atos através de manifestação unilateral de 
vontade, bem como decretação de nulidade quando viciados. 
No exercício da função administrativa, o Estado pode desenvolver atividades sob um regime parcialmente 
sujeito ao direito privado. Ocorre, v.g., com atuação no campo econômico, mediante empresas públicas e 
sociedades de economia mista. Nestas hipóteses, tais sujeitos perdem a posição privilegiada e a posição de 
supremacia. Todavia, não significa que foi afastado o princípio da supremacia do interesse público, nem 
exclusão das outras características do regime jurídico administrativo. 
b. Indisponibilida
de, pela 
Administração
, dos 
interesses 
públicos 
Como próprio da coletividade, os interesses públicos não estão à livre disposição de quem quer que seja, 
por inapropriáveis. O órgão administrativo pode apenas curá-los, não tem disponibilidade sobre eles. 
Para cumprir este disposto, as pessoas administrativas estão submetidas aos seguintes princípios: 
a) Legalidade, e suas decorrências: princípios da finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, motivação 
e responsabilidade do Estado; 
b) Obrigatoriedade do desempenho de atividade pública e o princípio de continuidade do serviço público; 
c) Do controle administrativo ou tutela; 
d) Da isonomia, ou igualdade dos administrados em face da Administração; 
e) Da publicidade; 
f) Da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses públicos; 
g) Do controle jurisdicional dos atos administrativos. 
Discricionariedade e apreciação subjetiva caminham pari passu. A vinculação surge quando ocorre objetiva 
subsunção entre a hipótese prevista em lei e o caso concreto. 
Atividade administrativa desencontrada com o fim legal, caso de abuso ou desvio de poder, é inválida e por 
isso judicialmente censurável. 
O princípio da hierarquia não está presente nas funções legislativa e jurisdicional, mas tão-só na 
administrativa. 
10. Valor 
metodológico 
da noção de 
regime 
administrativo 
Uma atividade será identificada como pública ou privada segundo houver decidido a lei e a Constituição, ou 
seja, unicamente em função do regime que a disciplina. Um serviço prestado pelo Estado torna-se público 
pela circunstância de se reger conformemente ao regime de Direito Administrativo. Todo o estudo no Direito 
Administrativo levará em conta o sistema jurídico em que está inserido, de acordo seu regime jurídico, isto 
é, os princípios genéricos da disciplina e suas regras. 
Capítulo 2. 
Princípios 
Constitucionais do 
Direito 
Administrativo 
Brasileiro 
 
1. Princípios 
expressos e 
implícitos 
1º. Princípio da supremacia do interesse públicosobre o privado: possibilidade de constituir terceiros 
em obrigações mediante atos unilaterais. Atos imperativos e exigíveis. Auto-executoriedade dos atos 
administrativos, quando a lei expressamente preveja tal comportamento, ou quando a providência for 
urgente, com sério risco ao interesse público se não for adotada. Possibilidade de revogar os próprios atos 
inconvenientes ou inoportunos, e dever de anular os inválidos – princípio da autotutela. Todo “poder” da 
Administração é um “dever-poder”, que ela deve proceder na busca do interesse público. Existência de 
interesse público primário e secundário: aquele é pertinente à sociedade como um todo, consagrado pela 
lei; este é atinente ao Estado enquanto entidade personalizada, e só pode ser perseguido se coincidente 
com o interesse público primário ou em sentido estrito. 
2º. Princípio da legalidade: basilar do Estado de Direito. A Administração só pode fazer aquilo que a lei 
antecipadamente autoriza (secundum legem). Decorre que a expedição de decretos e regulamentos 
pressupõe sempre uma dada lei da qual sejam os fieis executores (CF, art. 84, IV). O princípio da legalidade 
pode sofrer constrição transitória em circunstâncias excepcionais, que são, apenas, medidas provisórias, 
estado de defesa e estado de sítio. 
3º. Princípio da finalidade: inerente ao princípio da legalidade, corresponde à aplicação da lei tal qual é. 
Atos desconformes com sua finalidade incorrem no vício de “desvio de poder” ou “desvio de finalidade”, 
sendo nulos. Este vício ocorre quando nenhuma finalidade pública é atingida e quando, sendo o fim atingido 
de interesse público, não é o designado na lei para aquele ato. O remédio constitucional para o abuso de 
poder, entre eles o desvio de finalidade, é o mandado de segurança. 
4º. Princípio da razoabilidade: critérios aceitáveis do ponto de vista racional. Providências administrativas 
desarrazoadas são jurisdicionalmente invalidáveis, pois desborda dos limites da lei. 
5º. Princípio da proporcionalidade: adequação – a medida adotada para a realização do interesse público 
deve ser apropriada à consecução dos fins a ele subjacentes –, necessidade ou menor ingerência – o 
cidadão tem direito à menor desvantagem possível – e proporcionalidade em sentido estrito – meios e fins 
são colocados em equação, mediante juízo de ponderação, com o objetivo de se avaliar se o meio utilizado 
é ou não desproporcionado em relação ao fim pretendido. 
6º. Princípio da motivação: dever de apontar os fundamentos de direito e de fato dos atos administrativos. 
Em atos mais complexos, indispensável motivação detalhada, como no processo administrativo disciplinar e 
na licitação. 
7º. Princípio da impessoalidade: a Administração tem que tratar todos os administrados sem 
discriminações – sem favoritismo ou perseguições. Decorrente do princípio da isonomia, está presente nos 
concursos públicos e licitações. 
8º. Princípio da publicidade: dever de a Administração manter plena transparência em seus atos e 
comportamentos. O sigilo só se admite quando imprescindível à segurança do Estado e da Sociedade. 
9º. Princípios do devido processo legal e da ampla defesa: a Administração, antes de tomar decisões 
gravosas a um sujeito, deve oferecer-lhe a oportunidade de contraditório, ampla defesa e direito de recorrer. 
Nos casos em que urgência seja necessária para o interesse público, pode ocorrer a postergação provisória 
do contraditório e ampla defesa, mas a Administração, de regra, não poderá tomar as providências 
constritivas, devendo recorrer ao Poder Judiciário, demandando que as determine liminarmente. O princípio 
é requisito de constitucionalidade de qualquer procedimento pelo qual possa ocorrer perda de direitos 
individuais constitucionalmente garantidos. Em seu aspecto material, o Estado se atrela a determinados fins 
propostos como validamente perseguíveis. Em seu aspecto formal, há o preestabelecimento das vias 
idôneas a serem percorridas para que, somente através delas, possa o Poder Público exprimir suas 
decisões. 
10º. Princípio da moralidade administrativa: procedência com atos sem malícia ou intenção de confundir, 
dificultar ou minimizar o exercício de direitos pelos cidadãos. Está violado este princípio quando houver 
violação a uma norma de moral social que traga consigo menosprezo a um bem juridicamente valorado. 
11º. Princípio do controle judicial dos atos administrativos: nenhuma contenda sobre direitos pode ser 
excluída da apreciação do Poder Judiciário. Universalidade da jurisdição. Resolução definitiva. 
12º. Princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos: responsabilidade objetiva do 
Estado (mesmo sem dolo ou culpa), aplicável a quaisquer das funções públicas (não restrita a danos 
provenientes de atos administrativos) pelos atos comissivos de seus agentes, nesta qualidade, ressalvado o 
direito de regresso, ao menos por culpa. Cabível às pessoas de Direito Privado, prestadoras de serviço 
público. Por comportamentos omissivos, responsabilidade subjetiva, por culpa do serviço. 
13º. Princípio da boa administração ou princípio da eficiência. 
14º. Princípio da segurança jurídica: inerente ao Estado Democrático de Direito, em que os grandes 
valores jurídicos materiais constituem o substrato do ordenamento e da experiência reiterada da vida 
jurídica. Orientações firmadas pela Administração em dada matéria não podem, sem prévia e pública 
notícia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situação dos administrados 
ou denegar-lhe pretensões. 
II. OS SUJEITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Capítulo 3. A 
Organização 
 
Administrativa 
1. Os órgãos e as 
competências 
públicas 
As atividades administrativas podem ser desempenhadas pelo próprio Estado ou por outros sujeitos. Nesta 
segunda hipótese, ou transfere a particulares o exercício de certas atividades, ou cria outras pessoas para 
desempenhá-las. Estas pessoas podem ter personalidade de Direito Público ou de Direito Privado; em 
ambos os casos, descentralizará as sobreditas atividades. Quando as desempenha ele próprio, Estado, tais 
atividades estão centralizadas. 
No interior das pessoas jurídicas de Direito Público criam-se repartições de seus encargos, nas unidades 
denominadas órgãos e constituídas por um conjunto de competências – desconcentração. Como entidades 
reais, porém abstratas, para que as atribuições dos órgãos se concretizem é necessária atuação de seres 
físicos, prepostos à condição de agentes. O querer e o agir desses sujeitos são direta e juridicamente 
imputados ao Estado. 
Como simples partições internas da pessoa que integram, os órgãos não têm personalidade jurídica. 
O poder concedido por lei aos agentes públicos não dispõem-se para a autossatisfação, mas são 
vicissitudes de deveres-poderes, para cumprimento de fins e do interesse público. A competência de um 
órgão é o conjunto de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício de correlatos e 
demarcados poderes instrumentais, legalmente conferidos para a aferição de interesses públicos. 
As competências públicas são: de exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos; irrenunciáveis; 
intransferíveis; imodificáveis pela vontade do próprio titular (exceções de avocação); e imprescritíveis. 
2. Insurgência na 
via administrativa 
contra o 
exercício das 
competências 
Se alguém considera que uma decisão administrativa é ilegal, ou seja, que uma competência foi utilizada 
injuridicamente, e quer questioná-la na mesma esfera administrativa, há diferentes meios. 
Se a parte é diretamente interessada, pode questioná-la mediante: 
a) pedido de reconsideração: petição dirigida à mesma autoridade prolatora da decisão, postulando que a 
modifique ou suprima. Não interrompe nem suspende a prescrição do administrado para postular 
judicialmente seu direito; 
b) recurso hierárquico: petição dirigida à autoridade imediatamentesuperior à que proferiu a decisão 
questionada, postulando sua reforma ou supressão. Na prática, é interposta perante a autoridade prolatora, 
que terá cinco dias para reconsiderar o pedido (no âmbito federal) ou subir a matéria. De fato, é um “recurso 
de ofício” do pedido de reconsideração, quando não reconsiderada a decisão. O prazo para recorrer é de 10 
dias, contados da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida. A autoridade deverá decidi-lo em 30 
dias, prorrogáveis por igual período ante justificativa explícita. O direito de recurso não pode ser recusado. 
Quando autoridade de outra pessoa jurídica decidir o caso, chama-se recurso hierárquico impróprio. Em 
regra, têm apenas efeito devolutivo. 
Quando o insurgente não é parte da relação jurídica, pode questionar a decisão administrativa mediante: 
c) representação: manifestação insurgente contra decisão de que não caiba recurso hierárquico; 
d) denúncia: hipótese similar, na qual prepondera intuito de alertar autoridade competente conduta 
administrativa censurável; 
e) reclamação administrativa: não qualificável como pedido de reconsideração ou recurso hierárquico, é 
manifestação de inconformismo do administrado em face de decisão administrativa que lhe afeta direitos. 
Fixada no Decreto 20.910/32, que trata da prescrição quinquenal das dívidas passivas da Administração 
Direta. O prazo desta reclamação é de até um ano a partir da data do ato ou fato que a originar; suspende a 
prescrição. 
3. Centralização e 
descentralização 
administrativa 
Quando o Estado desempenha atividades administrativas por via de outros sujeitos, está-se diante da 
descentralização. Nesta hipótese, ou o Estado transfere o exercício de atividades que lhe são pertinentes a 
particulares, ou cria pessoas auxiliares suas, para desempenhar os cometimentos descentralizados. 
Ao revés, a atividade administrativa é centralizada quando é exercida pelo próprio Estado, ou seja, pelo 
conjunto orgânico que lhe compõe. Atua diretamente mediante seus órgãos, isto é, suas repartições 
internas e que, por isto, dele não se distinguem. Distribuições internas de competências, ou seja, 
desconcentrações administrativas. 
Descentralização e desconcentração: no primeiro caso, há pessoas diferentes que, por isto, não se 
subordinam: o que ocorre no caso é controle, poder da Administração Central influir na pessoa 
descentralizada, e deve ser previsto em lei. No segundo caso, há uma só pessoa, mantendo-se a 
hierarquia. 
4. Organização 
administrativa da 
União: 
Administração 
Direta e Indireta 
Apesar de ter conceituado de forma imperfeita, o Decreto-lei n. 200/67 diz que Administração Direta se 
compõe da Presidência da República e dos Ministérios, e Administração Indireta compreende entidades 
dotadas de personalidade jurídica própria: autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, 
fundação pública. 
Autarquias: pessoas jurídicas de direito público/criadas por lei/para exercer atividades típicas da 
Administração Pública; 
Sociedades de economia mista, empresas públicas: pessoas jurídicas de direito privado/autorizadas por 
lei/para explorar atividade econômica conveniente; 
Fundações públicas: pessoas jurídicas de direito público/autorizadas por lei/para desenvolver atividades que 
não exijam execução por entidades de Direito Público. 
Entes paraestatais: sujeitos de direito privado que desempenham atividades que o Estado poderia exercer, 
por estarem no âmbito de interesses seus, mas não exclusivamente seus. O Estado usa seu poder de 
império em seu favor, entre eles, instituindo tributo em seu favor. Ocorre com os serviços sociais autônomos 
(SESI, SESC, SENAI, SENAC), que concorrem para objetivos sociais de interesse público. Também as 
escolas particulares reconhecidas, os sindicatos e os partidos políticos. 
Capítulo 4. Figuras 
da Administração 
A Administração Indireta é integrada por autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e 
fundações públicas. 
Indireta e 
Entidades 
Paralelas 
1. Autarquias Pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com patrimônio e receita próprios. Justamente por serem 
de direito público, podem ser titulares de interesses públicos, ao contrário de empresas públicas e 
sociedades de economia mista que, sendo pessoas de direito privado, não titularizam atividades públicas. 
Sendo pessoas jurídicas, não são subordinadas por órgão algum do Estado, mas apenas controladas nos 
termos da lei. Este controle, ou tutela, é o poder de a Administração Central conformar a autarquia ao 
objetivo público, harmonizando com a atuação administrativa do Estado. No âmbito federal, denomina-se 
supervisão ministerial, pois as entidades encontram-se sujeitas à supervisão do Ministério que se vinculam, 
ou da Presidência da República, se autarquia diretamente vinculada a ela. 
Ao estarem no regime de direito público, desfrutam das mesmas prerrogativas genéricas que vinculam o 
Estado. Seus atos são atos administrativos, portanto revestidos de presunção de legitimidade, exigibilidade 
e executoriedade. Seus contratos são administrativos, regulando-se por legislação específica, inclusive com 
a obrigação de serem precedidos de licitação. 
São diretamente responsáveis por seus atos. A responsabilidade do Estado é subsidiária. O prazo 
prescricional também é quinquenal. Seus bens são considerados bens públicos, portanto inalienáveis, se 
não dominicais, insuscetíveis de usucapião e impenhoráveis. Além disso, são protegidas pelo benefício da 
imunidade recíproca. 
Seus funcionários são servidores estatutários. 
2. Fundações 
públicas 
Apesar do Decreto-lei n. 200, as fundações públicas, por serem titulares de poderes públicos, fazem parte 
do regime jurídico-administrativo de Direito Público. 
São criadas por autorização de lei e adquirem personalidade jurídica após inscrição da escritura pública de 
sua constituição no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, embora não sigam as demais disposições do 
Código Civil sobre fundações. 
Em rigor, são pura e simplesmente autarquias, às quais foi dada a designação correspondente à base 
estrutural que têm (STJ). Assim, seguem integralmente as disposições acerca das autarquias. 
3. Empresas 
públicas e 
sociedades de 
economia mista 
Empresa pública é pessoa jurídica criada por autorização legal, dotada de personalidade de Direito Privado, 
mas submetida a certas regras especiais por ser coadjuvante da ação governamental, com capital formado 
unicamente por pessoas jurídicas de direito público ou de pessoas de suas Administrações indiretas. 
Competência da Justiça Federal para julgar as ações em que são parte empresas públicas federais. 
Competência da Justiça Estadual para julgar as ações em que são parte sociedades de economia mista. 
Sociedade de economia mista federal é pessoa jurídica criada por autorização legal, dotada de 
personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais por ser coadjuvante da ação 
governamental, constituída sob a forma de sociedade anônima, cujas ações preferenciais pertençam em 
sua maioria à União ou entidade da Administração indireta. 
As empresas públicas e sociedades de economia mista nem sempre destinam-se à execução de atividades 
econômicas, por vezes simplesmente prestando serviço público, como os Correios (empresa pública) e a 
antiga Telebrás. 
Diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista: a) o capital das primeiras é 
integralmente proveniente de pessoas de direito público, enquanto o das segundas conjuga capital de 
particulares; b) as primeiras podem adotar qualquer forma societária admitida em Direito, enquanto as 
segundas só podem ser sociedades anônimas; c) a competência em ações que envolvem as primeiras é da 
Justiça Federal, enquanto as que envolvem as segundas é da Justiça Estadual. 
Ambos os tipos de pessoas jurídicas fazem parte de duas espécies: exploradoras de atividade econômica;e 
prestadoras de serviços públicos ou coordenadoras de obras e atividades públicas. 
Quanto a licitações, as empresas estatais precisam sempre seguir a Lei de Licitações, exceto as 
exploradoras de atividade econômica no caso da rotineira aquisição de insumos e rotineira comercialização 
dos bens e serviços que colocam no mercado. 
4. Figuras 
jurídicas 
introduzidas 
pela Reforma 
Administrativa 
Contratos de gestão (Lei n. 9.637/98), organizações sociais (Lei n. 9.637/98) e organizações da sociedade 
civil de interesse público (Lei n. 9.790/99). 
As organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público são organizações 
particulares, alheias ao governo e à Administração, mas com as quais o Poder Público mantém parcerias 
visando o interesse público. 
Os contratos de gestão são instrumentos sem valor jurídico, mas pelos quais a Administração concede à 
autarquia ou fundação maior liberdade de ação, com compromisso de repasse regular de recursos e 
dispensa de determinados controles, com metas definidas e critérios objetivos de avaliá-las, sob pena de 
sanções a serem aplicadas em caso de descumprimento do contrato. 
As organizações sociais são entidades privadas qualificadas como tais pelo Ministro ou titular da pasta 
correspondente ao seu objeto social e pelo Ministro do Planejamento, desde que suas atividades sejam 
dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à preservação do meio ambiente, 
à cultura e à saúde, e não tenha fins lucrativos. Qualificada como organização social e celebrado contrato 
de gestão com o Poder Público, a entidade estará apta a receber bens públicos, mesmo bens imóveis, ser 
beneficiária de recursos públicos e de servidores públicos cedidos a expensas do erário. Constatado o 
descumprimento do contrato de gestão, o Poder Público poderá desqualificar a pessoa como organização 
social. Por dispensarem licitação para fazerem uso de bens, recursos e servidores públicos, bem como o 
Estado imiscuir-se de alguns serviços públicos, transferindo-os a entidades particulares, os contratos com 
organizações sociais são inconstitucionais e atacáveis por ação popular. 
As organizações da sociedade civil de interesse público são pessoas jurídicas de Direito Privado que 
podem firmar termos de parceria com o Poder Público, desde que não tenham fins lucrativos, 
desempenhem atividades socialmente úteis, não sejam pessoas impedidas (lei 9.790, art. 2º) e consagrem 
em seus estatutos normas sobre estrutura, funcionamento e prestação de contas. 
Capítulo 5. 
Servidores 
Públicos 
 
1. Agentes 
públicos 
A expressão agentes públicos é a mais ampla para designar os sujeitos que servem ao Poder Público como 
instrumentos de sua vontade e ação, mesmo apenas episodicamente e sem remuneração. Alguns integram 
a Administração Pública, Direta ou Indireta, e outras são exteriores ao aparelho estatal, como os 
concessionários, permissionários, delegados de funções públicas etc. 
Dois requisitos para sua caracterização: um objetivo, a natureza estatal da atividade, e um subjetivo, a 
investidura nela. 
Funcionário/agente público de fato: o defeito invalidante da investidura não acarreta, por si só, a invalidade 
dos atos que o agente praticou, cuja situação tem aparência de legalidade, em nome dos princípios da boa-
fé dos administrados, da segurança jurídica e da presunção de legitimidade dos atos administrativos. 
2. Classificação 
dos agentes 
públicos 
Mazza – Manual de Direito Administrativo: a) agentes políticos; b) ocupantes de cargos em comissão; c) 
contratados temporários; d) agentes militares; e) servidores públicos estatutários; f) empregados públicos; g) 
particulares em colaboração com a Administração. 
a) Agentes 
políticos 
Exercem uma função pública (munus publico), ocupando a cúpula diretiva do Estado. Ingressam, em regra, 
por meio de eleições, desempenhando mandatos fixos ao término dos quais sua relação com o Estado 
desaparece automaticamente. A vinculação dos agentes políticos com o aparelho governamental não é 
profissional, mas institucional e estatutária. É o caso dos parlamentares, Presidente da República, 
governadores, prefeitos, e seus respectivos vices, ministros de Estado e secretários. 
b) Ocupantes de 
cargos em 
comissão 
Conhecidos popularmente como “cargos de confiança”, os cargos em comissão ou comissionados estão 
reservados a atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF). O regime jurídico dos 
ocupantes de cargos em comissão vem parcialmente disciplinado, no âmbito federal, pela Lei n. 8.112/90 – 
o Estatuto do Servidor Público. Tais cargos são acessíveis sem concurso público, mas providos por 
nomeação política. De igual modo, a exoneração é ad nutum, podendo os comissionados ser desligados do 
cargo imotivadamente, sem necessidade de garantir contraditório, ampla defesa e direito ao devido 
processo legal. São exemplos de cargos em comissão os de assessoria parlamentar e os subprefeitos. O s 
cargos comissionados, como não exigem concurso, podem ser ocupados por indivíduos sem qualquer 
relação permanente com o Estado. Porém, a legislação estabelecerá os casos, condições e percentuais em 
que os cargos comissionados devem ser preenchidos por servidores públicos de carreira (art. 37, V, da CF). 
Não se deve confundir, porém, cargo de confiança (comissionado) com função de confiança. As funções de 
confiança também se relacionam exclusivamente com atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 
37, V, da CF), mas só podem ser exercidas por servidores de carreira; a livre nomeação para funções de 
confiança, portanto, depende de vinculação prévia com o serviço público. 
c) Contratados 
temporários 
O art. 37, IX, da Constituição Federal prescreve que “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo 
determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”. A contratação 
temporária, como se nota, não se rege pela Lei n. 8.112/90. A exigência de concurso público de provas ou 
de provas e títulos, estabelecida no artigo 37, II, da Constituição Federal, pode ser excepcionada por lei que 
autorize a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional 
interesse público. 
d) Agentes 
militares 
Formam uma categoria à parte entre os agentes políticos na medida em que as instituições militares são 
organizadas com base na hierarquia e na disciplina. Aqueles que compõem os quadros permanentes das 
forças militares possuem vinculação estatutária, e não contratual, mas o regime jurídico é disciplinado por 
legislação específica diversa da aplicável aos servidores civis. Aos militares estão constitucionalmente 
proibidas a sindicalização, a greve, a acumulação de cargos e a filiação partidária. 
e) Servidores 
públicos 
estatutários 
O regime estatutário é regime comum de contratação de agentes públicos pela Administração Direta e pelas 
pessoas jurídicas de direito público da Administração Indireta. Como não se trata de vinculação contratual, 
pode haver alteração unilateral no regime aplicável aos servidores estatutários, mas não podem prejudicar 
direitos adquiridos. 
É possível identificar dois regimes diferentes aplicáveis aos servidores estatutários: 
 a) cargos vitalícios: é o caso de magistrados, membros do Ministério Público e membros dos Tribunais 
de Contas. Nos cargos vitalícios, o estágio probatório é reduzido, tendo duração de somente dois anos, 
após o qual o agente adquire vitaliciedade, podendo perder o cargo unicamente por meio de sentença 
judicial transitada em julgado; 
 b) cargos efetivos: é a condição de todos os cargos públicos, com exceção dos três vitalícios acima 
indicados. Os cargos efetivos têm estágio probatório maior, de três anos. Após o estágio probatório, o 
servidor adquire estabilidade, podendo perder o cargo por quatro formas: a) sentença judicial transitadaem 
julgado; b) processo administrativo disciplinar; c) avaliação de desempenho; d) para redução de despesas 
com pessoal. 
f) Empregados 
públicos 
Regime essencialmente privado, ingressam por meio de concurso público para ocupar empregos públicos, 
tendo uma vinculação contratual com o Estado regida pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. 
Sistema de contratação a ser utilizado nas pessoas jurídicas de direito privado da Administração indireta, 
isto é, nas empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais e consórcios 
privados. Após a posse, os empregados públicos não têm estágio probatório, mas se sujeitam ao período de 
experiência com duração de noventa dias. 
Os empregados públicos não têm a estabilidade típica do regime estatutário. O Tribunal Superior do 
Trabalho tem se posicionado pela possibilidade de dispensa imotivada de empregados públicos, aplicando 
sem qualquer alteração os dispositivos comuns da Consolidação das Leis do Trabalho sobre demissão de 
empregados privados, com exceção aos empregados da ECT (Correios), por ser empresa pública 
prestadora de serviço público com tratamento análogo à Fazenda Pública. 
g) Particulares em 
colaboração 
com a 
Administração 
Sem vinculação permanente e remunerada com o Estado. São eles: 
a) requisitados de serviço: como mesários e convocados para o serviço militar (conscritos); 
 b) gestores de negócios públicos: são particulares que assumem espontanea-mente uma tarefa pública, 
em situações emergenciais, quando o Estado não está presente para proteger o interesse público. Exemplo: 
socorrista de parturiente; 
 c) contratados por locação civil de serviços: é o caso, por exemplo, de jurista famoso contratado para 
emitir um parecer; 
 d) concessionários e permissionários: exercem função pública por delegação estatal; 
 e) delegados de função ou ofício público: é o caso dos titulares de cartórios. 
3. Os servidores 
estatais na 
Constituição 
Uso indiscriminado dos termos cargo, função e emprego na Constituição Federal. 
a) Cargos públicos Criados por lei, salvo aos serviços auxiliares do Legislativo (por resolução da Casa), possuem o regime 
estatutário ou institucional. 
b) Funções 
públicas 
Criadas por lei, correspondem aos encargos de direção, chefia ou assessoramento, exercidas por titulares 
de cargos efetivos, à confiança da autoridade que as preenche. Assemelham-se, neste ponto, aos cargos 
comissionados ou em comissão, diferenciando-se porque estes são ocupados por pessoas estranhas à 
carreira, com exceção de um mínimo reservado aos servidores de carreira definido por lei. 
c) Empregos Trabalhos permanentes a serem preenchidos por agentes contratados, sob relação trabalhista. Se 
públicos empregos permanentes da Administração Direta ou em autarquia, só podem ser criados por lei. 
Nas pessoas de direito público podem haver servidores titulares de cargos e servidores titulares de 
empregos. Nas pessoas de direito privado da Administração Indireta, só há empregos públicos. 
9. Normas 
relativas à 
remuneração 
dos servidores 
e de agentes 
políticos 
 
a) Criação de 
remuneração 
por subsídio 
Parcelas únicas, indivisas e insuscetíveis de aditamentos de qualquer espécie. Nessa vedação só não estão 
inclusas as verbas indenizatórias, as ajudas de custo. 
b) Limite de 
remuneração 
Teto remuneratório do subsídio, aplicável à Administração Direta, autárquica e fundacional, e abrange 
membros dos três Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Também vale para proventos, 
pensões ou outras espécies remuneratórias. 
Na esfera federal, é o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Nos municípios, é o 
subsídio do prefeito. Nos Estados e Distrito Federal, o teto (“subteto”) varia conforme o Poder: se no 
Legislativo, o subsídio do Deputado Estadual; se no Executivo, o do Governador; se no Judiciário, o dos 
Desembargadores do Tribunal de Justiça, que são limitados em 90,25% do subsídio dos Ministros do STF. 
O mesmo limite aos membros do Ministério Público, Procuradores do Estado e Defensores Públicos. 
O teto remuneratório também se aplica às empresas públicas ou sociedades de economia mista, e 
subsidiárias, quando recebem recursos da União, Estados ou municípios para pagamento de despesas de 
pessoal ou custeio em geral. 
c) Vencimentos do 
Executivo como 
paradigma para 
o Legislativo e 
Judiciário 
Os vencimentos de cargos administrativos do Legislativo e do Judiciário não poderão ser superiores aos 
seus correspondentes no Executivo, para assegurar contenções na despesa com pessoal – art. 37, XII, CF. 
d) Proibição de 
vinculação de 
vencimentos 
É vedada vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração de 
pessoal no serviço público, com o fim de evitar aumentos em cadeia – art. 37, XIII, CF. 
e) Cálculos de 
acréscimos 
pecuniários 
É proibido que os acréscimos pecuniários percebidos pelo servidor público sejam computados ou 
acumulados para concessão de acréscimos ulteriores – art. 37, XIV, CF. 
f) Uniformidade 
na data e nos 
índices para 
revisão geral da 
remuneração 
dos servidores 
públicos 
Garantia de revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos sempre na mesma data e sem 
distinção de índices, para melhor controle das despesas com pessoal e maior visibilidade – art. 37, X, CF. 
g) Exigência de lei 
para fixação ou 
alteração da 
remuneração 
Ainda para contenção de despesas e garantia do princípio da impessoalidade na Administração, a 
remuneração dos servidores públicos, inclusive sob a forma de subsídio, somente poderá ser fixada ou 
alterada por lei específica, respeitada a iniciativa privativa – art. 37, X, CF. 
Cargos ou empregos públicos ou o aumento de suas remunerações (na Administração direta e nas 
autarquias): iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 
Na esfera do Judiciário: iniciativa do STF, Tribunais Superiores ou Tribunais de Justiça. 
Não há simetria quanto ao ato normativo que fixa subsídios dos agentes políticos da União, Estado e 
Municípios. 
Presidente, Vice-Presidente, Ministros de Estado, Senadores e Deputados Federais – decreto legislativo do 
Congresso Nacional (art. 49, VII e VIII, CF). 
Governadores, Vices, Secretários de Estado, Deputados Estaduais, Prefeitos, Vices, Secretários Municipais 
– lei (art. 27, § 2º; art. 28, § 2º; art. 29, V, CF). 
Somente os subsídios dos Vereadores são fixados por decreto legislativo das respectivas Câmaras (art. 29, 
VI). 
10. Normas 
constitucionai
s sobre o 
regime jurídico 
dos servidores 
estatais 
(titulares de 
cargos ou 
empregados) 
Algumas normas concernem aos servidores estatais, sejam da Administração direta (do próprio Estado) ou 
da indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). 
De resto – a maioria – diz respeito aos servidores públicos titulares de cargos públicos (não de empregos). 
a) Acessibilidade 
aos cargos e 
empregos: 
concurso 
público 
Princípio da ampla acessibilidade aos cargos, funções e empregos públicos aos brasileiros e estrangeiros, 
na forma da lei (art. 37, I), mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvados os 
cargos de provimento em comissão (comissionados), assim declarados em lei, nos quais são livres a 
nomeação e exoneração (art. 37, II). 
Existem outras hipóteses excepcionais, expressamente previstas na Constituição, em que a nomeação 
prescinde de concurso, mesmo não se tratando de cargo em comissão. Exemplos: Ministros de Tribunais de 
Contas, do STF, alguns de Tribunais Superiores, quinto constitucional nos TJs, membro do CNMP etc. 
Em regra, é vedado tanto o provimento em cargo sem concurso, quanto o provimento que propicie ao 
servidor investir-se em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido (Súmula 
Vinculante). 
Só por lei se pode sujeitar aexame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público (Súmula STF n. 
686). 
Os concursos públicos terão validade de até dois anos, prorrogáveis uma vez, por igual período (art. 37, III). 
Durante seu período de validade, só com os aprovados a Administração poderá preencher as vagas 
existentes. Não poderá deixar o prazo escoar para evadir-se do comando de tal rega, pois seria desvio de 
poder. Lei n. 8.112, art. 12, § 2º: “não se abrirá novo concurso enquanto houver candidato aprovado em 
concurso anterior com prazo de validade não expirado”. 
Admissão e dispensa nas estatais 
As empresas estatais não precisam contratar por concurso público quando sua adoção impediria captar 
profissionais especializados facilmente absorvidos pelo mercado, ou quando tal procedimento bloquearia o 
desenvolvimento de suas normais atividades no setor. 
Também o desligamento dos empregados precisam ser fundamentadas em razoes públicas. Assim, a 
despedida demanda apuração regular de suas insuficiências ou faltas, com direito a defesa, e, no caso de 
enxugamento de pessoal, a divulgação prévia das critérios para dispensa, para assegurar a impessoalidade. 
b) Contratação 
excepcional 
sem concurso 
Lei – federal, estadual ou municipal – estabelecerá os casos de contratação por necessidade temporária de 
excepcional interesse público. Possível apenas em contingências extraordinárias que presumam admissões 
provisórias, cujo atendimento reclama satisfação imediata e temporária, assim incompatível com o concurso 
público. 
A remuneração dos temporários é a que lhes corresponde no serviço público. Se não houver equivalente, 
no mercado de trabalho ou em tabela fixada pelo Executivo. 
c) Direito de greve 
e de 
sindicalização 
Livre associação sindical (ar.t 37, VI). Direito de greve nos termos e limites estabelecidos em lei específica 
(art. 37, VII). O STF, no MI 708 (2007), propôs solução para a omissão legislativa de regulamentar a greve, 
com a aplicação da Lei 7.783/89, no que couber. 
Ao lado do direito de greve, existe a necessidade de plantão para atender casos de urgência ou que 
levariam a danos muito grave os irreparáveis à coletividade. 
d) Proibição de 
acumulação 
remunerada 
É possível a acumulação remunerada de cargos, funções ou empregos, na Administração Direta ou Indireta, 
desde que haja compatibilidade de horários e respeitado o teto de remuneração. 
e) Sanção por 
improbidade 
administrativa 
Sem prejuízo de ação penal, o servidor ficará sujeito à suspensão dos direitos políticos, perda da função 
pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário. 
11. Regime 
constitucional 
dos servidores 
públicos 
titulares de 
cargos 
Estatutários, tradicionalmente chamados de “funcionários públicos”. Na esfera federal, Lei n. 8.112/90. 
a) Irredutibilidade 
de vencimentos 
Art. 37, XV. 
b) Alguns direitos 
equivalentes 
Salário mínimo; remuneração nunca inferior ao salário mínimo para quem perceba remuneração variável; 
13º salário anual; remuneração do trabalho noturno superior à do diurno; salário-família para os 
aos dos 
empregados 
dependentes; duração do trabalho normal não superior a 8 horas diárias e 44 semanais; repouso semanal 
remunerado; remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em 50% à do normal; férias anuais 
remuneradas com, pelo menos, 1/3 a mais do que a remuneração normal; licença à gestante por 120 dias 
(possibilidade de prorrogação por mais 60 dias); licença paternidade, nos termos da lei; proteção do 
mercado de trabalho da mulher; redução dos riscos inerentes ao trabalho; proibição de diferença de 
remuneração, de exercício de funções e de critérios de admissão por motivo de sexo, cor, idade ou estado 
civil, com ressalva para quando a natureza do cargo exigir requisitos diferenciados de admissão. 
c) Estabilidade Após três anos de exercício após a nomeação por concurso, o servidor público goza de estabilidade. Para 
sua aquisição, é obrigatória avaliação especial de desempenho, por comissão para tal fim instituída (art. 41). 
Estabilidade é o direito de não ser desligado senão em virtude de: sentença judicial transitada em julgado 
(art. 41, §1º, I); processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa ou mediante 
procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar, em que seja 
assegurada ampla defesa (§1º, II e III). 
Sendo estável, quem foi irregularmente demitido tem direito à reintegração, e quem lhe ocupava o lugar 
será reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro, ou posto em 
disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço (art. 41, §2º). 
d) Disponibilidade Colocação do servidor estável em inatividade remunerada, proporcional ao tempo de serviço, até seu 
aproveitamento em outro cargo. Ocorre quando seu cargo é extinto, declarado desnecessário ou em virtude 
de reintegração de outrem, é desalojado do cargo que ocupava sem ter cargo de origem para regressar. 
e) Aposentadoria 
e proventos 
Assegurado ao servidor público titular de cargo efetivo o regime de previdência de caráter contributivo. 
Estende-se aos titulares de cargos vitalícios, magistrados, MP, Ministros e Conselheiros de Tribunais de 
Contas. 
Os demais servidores públicos, inclusive comissionados, temporários ou empregados públicos, regulam-se 
pelo regime geral de previdência social. 
“Proventos” é designação técnica dos valores pecuniários devidos aos inativos (aposentados e disponíveis). 
A aposentadoria pode ser: voluntária; compulsória por idade; por acidente em serviço ou moléstia grave ou 
incurável especificada em lei; ou por invalidez oriunda de causa diversa das anteriores. 
f) Requisitos para 
aposentadoria e 
correspondente
s proventos 
“Proventos integrais” nem sempre corresponde ao total que o servidor recebia na ativa. Corresponde, isso 
sim, ao montante dos valores que serviram de base de cálculo de sua contribuição previdenciária em toda 
sua vida funcional, devidamente atualizados. Faz-se uma divisão entre dois tipos de remuneração: abaixo e 
acima do piso da previdência (em 2015, em torno dos R$ 4 mil). Abaixo do piso do regime geral de 
previdência, a aposentadoria nunca poderá ser inferior ao que o servidor percebia no seu cargo em que se 
aposentou (no mínimo integral). Acima do piso, os “proventos integrais” calculam-se pelo valor do piso 
acrescido de 70% da diferença entre tal montante e os vencimentos que lhe correspondiam em seu cargo 
(pouco abaixo da integralidade). 
“Proventos proporcionais” correspondem a um valor apurado sobre a proporção da totalidade das 
remunerações atualizadas utilizadas como base de cálculo para a Previdência. 
Os proventos integrais são devidos: a) na aposentadoria voluntária, quando o servidor conta 10 anos de 
serviço público e 5 anos no cargo efetivo, tendo 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, ou 55 de 
idade e 30 de contribuição, se mulher; b) na aposentadoria compulsória, se o servidor já havia satisfeito os 
requisitos da aposentadoria voluntária integral; c) na aposentadoria por acidente em serviço ou moléstia 
grave ou incurável especificada em lei. 
Os proventos proporcionais ao tempo de contribuição são devidos: a) na aposentadoria voluntária, quando o 
servidor conta 10 anos de serviço público e 5 anos no cargo efetivo, tendo 65 anos de idade, se homem, ou 
60, se mulher; b) na aposentadoria compulsória, independentemente de outro requisito, se não satisfeitas as 
condições para os proventos integrais; c) na aposentadoria por invalidez oriunda de causas diversas. 
g) Forma de 
cálculo dos 
proventos de 
aposentadoria e 
das pensões 
A pensão do beneficiário será igual ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido ou da 
totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite do piso do 
regime geral de previdência, acrescido de 70% daparcela excedente deste limite. 
Para fins de aposentadoria contam-se os tempos de contribuição federal, estadual e municipal, mesmo em 
disponibilidade. Também pode-se conciliar os tempos do regime geral de previdência com o regime 
específico dos servidores públicos. Os proventos e pensões são reajustáveis para preservar-lhes, 
permanentemente, o valor real. 
Não é permitida diferenciação de critérios, exceto por: portadores de deficiências; atividades de risco; e 
condições especiais que prejudiquem a saúde ou integridade física. A própria Constituição faz distinção a 
idade e tempo quanto aos professores. Em relação a acúmulo de proventos, somente admitido em cargos 
acumuláveis e no limite do teto de remuneração dos servidores (art. 37, X: subsídios dos Ministros do STF). 
h) Tratamentos 
específicos em 
atenção a 
situações 
transitórias