Educação Física Interdisciplinar

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Autora: Profa. Solimar Garcia
Colaboradora: Profa. Vanessa Santhiago
Educação Física 
Interdisciplinar
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Professora conteudista: Solimar Garcia
Solimar Garcia é doutora em Engenharia da Produção e mestre em Comunicação, tem MBA em Comunicação 
e Marketing pela ESPM e possui três especializações em Educação, Ensino Superior e Ensino a Distância. Jornalista 
e publicitária pela Fundação Cásper Líbero há mais de 20 anos, passou por diversos órgãos de imprensa, como os 
veículos O Estado de S. Paulo e Agência Estado, além de revistas especializadas. Atuou em várias empresas na área 
de Comunicação e Marketing. Atualmente, é docente presencial e a distância na UNIP e na Fundação Getúlio Vargas, 
nos cursos de Graduação e Pós‑Graduação, e é empreendedora da área de Comunicação e Marketing, dedicando‑se 
a atividades jornalísticas, publicações (informativos, jornais empresariais, revistas segmentadas etc.) e assessoria de 
imprensa, marketing, e projetos culturais e sociais. Como bolsista da Capes, estudou um ano em Valencia, na Espanha, 
para conclusão de seu doutorado. Na área acadêmica, a autora possui vasta produção em publicações nacionais e 
internacionais, além de diversos livros e capítulos de livros.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
G216e Garcia, Solimar.
Educação Física Interdisciplinar / Solimar Garcia. – São Paulo: 
Editora Sol, 2018.
136 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXIV, n. 2‑077/18, ISSN 1517‑9230
1. Sistemas de saúde. 2. Legislação. 3. Gestão da qualidade. 
I. Título.
CDU 796
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Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona‑Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Rose Castilho
 Giovanna Oliveira
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Sumário
Educação Física Interdisciplinar
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7
Unidade I
1 SISTEMAS DE SAÚDE NO BRASIL .................................................................................................................9
1.1 Modelos de financiamento da saúde ..............................................................................................9
1.2 Economia da saúde e a importância da gestão da área....................................................... 13
1.3 Números da saúde ............................................................................................................................... 15
1.4 Refletindo sobre os sistemas de saúde ........................................................................................ 17
2 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICO .......................................... 20
2.1 Instrumentos de gestão do SUS ..................................................................................................... 24
3 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PRIVADO ......................................... 33
3.1 O Sistema Supletivo de Assistência Médica .............................................................................. 34
3.2 Agências reguladoras .......................................................................................................................... 40
3.2.1 Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) ........................................................................ 42
4 GESTÃO DE PLANOS DE SAÚDE ................................................................................................................. 45
4.1 Problemas de administração ............................................................................................................ 46
4.2 Acreditação para planos de saúde ................................................................................................ 48
4.3 Como escolher um plano de saúde ............................................................................................... 51
4.4 Qualidade de vida e planos de saúde ........................................................................................... 53
Unidade II
5 LEGISLAÇÃO NA ÁREA DE SAÚDE ............................................................................................................ 60
5.1 Hierarquia das leis brasileiras .......................................................................................................... 60
5.2 Legislação em saúde ........................................................................................................................... 63
5.2.1 Constituição federal .............................................................................................................................. 63
5.2.2 Emenda Constitucional n° 29, de 13 de setembro de 2000 .................................................. 66
5.2.3 Emenda Constitucional n° 85, de 17 de março de 2015 ........................................................ 67
5.2.4 Criação do SUS – Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 ................................................. 69
5.2.5 Conselho de Saúde – Lei n° 8.142, de 28 de dezembro de 1990 ........................................ 70
5.2.6 Planos de Saúde – Lei n° 9.656, de 3 de junho de 1998 ........................................................ 70
5.2.7 Criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) – Decreto nº 3.327, 
de 5 de janeiro de 2000 .................................................................................................................................. 72
5.2.8 Outras legislações ................................................................................................................................... 75
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6 GESTÃO DA QUALIDADE HOSPITALAR .................................................................................................... 76
6.1 Instrumentos de avaliação interna ............................................................................................... 79
6.1.1 5W2H ...........................................................................................................................................................80
6.2 Instrumentos de avaliação externa .............................................................................................. 82
6.2.1 Prêmio Nacional da Qualidade .......................................................................................................... 83
6.2.2 Prêmio Nacional de Gestão em Saúde ........................................................................................... 84
7 ACREDITAÇÃO HOSPITALAR ........................................................................................................................ 90
7.1 Histórico da acreditação .................................................................................................................... 93
7.2 Organização Nacional de Acreditação (ONA) ........................................................................... 94
7.3 Consórcio Brasileiro de Acreditação (CBA) ................................................................................ 97
7.4 Casos de acreditação ........................................................................................................................101
8 AUDITORIA HOSPITALAR ............................................................................................................................108
8.1 Auditoria geral .....................................................................................................................................109
8.2 Auditoria hospitalar ..........................................................................................................................111
8.3 Auditoria de enfermagem...............................................................................................................115
8.4 Conflitos éticos ....................................................................................................................................116
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APRESENTAÇÃO
A disciplina Educação Física Interdisciplinar é mais uma oportunidade para o aluno acessar conteúdos 
importantes de seu curso de Educação Física. 
As políticas públicas de saúde no Brasil passaram por inúmeras modificações no decorrer dos anos. 
A definição de saúde de acordo com a Organização Mundial da Saúde é o estado completo de bem‑
estar físico, mental e social. Assim, o conceito de saúde transcende a ausência da doença. A abordagem 
da saúde parte da compreensão do panorama geral do indivíduo de forma integrada e a atuação dos 
profissionais da área da saúde precisa ser uníssona. A gestão dos empreendimentos de saúde ocorre da 
mesma forma e, assim, os conteúdos assumem uma abordagem interdisciplinar tanto em sua forma 
prática, observada a partir do trabalho, quanto na hora dos estudos, ampliando a compreensão sobre a 
integração e a interdisciplinaridade dos tópicos envolvidos.
Dessa forma, esta disciplina tem como objetivo articular a teoria das políticas de saúde no Brasil de 
forma interdisciplinar.
INTRODUÇÃO
Podemos entender que a atuação na área de saúde é feita de forma sistêmica, ou seja, cada área 
depende de uma outra, assim como, geralmente, um profissional depende da atuação de outro, seja 
antes de seu trabalho ou depois dele. Vamos pensar em uma gestante, uma mulher jovem, que descobre 
estar grávida. Ela vai necessitar de serviços de saúde desde o momento em que for confirmar sua 
gravidez por meio de um exame de laboratório. Será encaminhada, então, ao serviço de pré‑natal para 
ser atendida por um médico ginecologista e obstetra, que acompanhará o desenvolvimento do bebê 
durante o período gestacional até a hora do parto. Ela deverá escolher um hospital para dar à luz seu 
bebê e ainda, na sequência, encontrar um pediatra para atendê‑lo mensalmente, em seu primeiro ano 
de vida. Também deverá voltar ao ginecologista frequentemente para controlar sua saúde.
Esse é um pequeno exemplo de como as atividades de saúde são integradas e envolvem profissionais 
diversos, bem como níveis de atendimento diversos. Se a mulher do nosso exemplo optar por ser atendida 
pelas clínicas e hospitais do governo, escolherá um caminho, um hospital, um posto de atendimento. Se 
tiver plano de saúde, seja particular ou por meio de sua empresa, provavelmente escolherá outros locais 
para seu atendimento.
Assim, compreender como funciona o sistema de saúde brasileiro de forma ampla, em suas vertentes 
pública, representada pelo atendimento do Sistema Único de Saúde (SUS), e privada, representado 
pelo atendimento dos planos de saúde, bem como os instrumentos que garantem a qualidade nesses 
atendimentos, como a acreditação, a auditoria e as premiações nacionais, fazem parte dos objetivos 
dessa disciplina, que são completados por uma explanação geral sobre legislações na área de saúde.
Aproveite o conteúdo!
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EDUCAÇÃO FÍSICA INTERDISCIPLINAR
Unidade I
1 SISTEMAS DE SAÚDE NO BRASIL
A gestão hospitalar começa pela compreensão dos sistemas que envolvem a saúde oferecidos no 
País, seja em sua forma pública, pelo Sistema Único de Saúde (SUS), ou privada, oferecida pelos planos 
de saúde. Para Elias ([s.d.], p. 1):
Sistemas de saúde são construções sociais que têm por objetivo garantir 
meios adequados para que os indivíduos façam frente a riscos sociais, tais 
como o de adoecer e necessitar de assistência, para os quais, por meios 
próprios, não teriam condições de prover. Desta forma, os sistemas de saúde 
têm como compromisso primordial garantir o acesso aos bens e serviços 
disponíveis em cada sociedade para a manutenção e a recuperação da saúde 
dos indivíduos.
Por meio dessa definição, podemos compreender que os sistemas de saúde precisam garantir as 
condições para que as pessoas sejam atendidas em suas necessidades de manutenção da saúde, seja 
por oferta do governo ou de outra forma de financiamento. Para obter os recursos a serem destinados 
à área de saúde, os sistemas de saúde recebem financiamento exclusivamente dos recursos públicos 
advindos de impostos, ou de fundos privados, representados pelo desembolso direto e copagamento e, 
alternativamente, por um mix dessas fontes (ELIAS, [s.d.]).
Os componentes principais dos sistemas de saúde incluem estruturas distintas, porém conexas, que se 
dividem em dois grandes grupos: as estruturas assistenciais e as de função do sistema. Nas assistenciais, 
a função é produzir os serviços de saúde e, nelas, estão incluídas as redes de serviços (hospitais, 
ambulatórios, consultórios, laboratórios clínicos e radiológicos) e pessoal de saúde (profissionais e 
técnicos com formação específica em saúde e trabalhadores em saúde), que têm como função produzir 
serviços de saúde. As estruturas de função do sistema incluem os sistemas de planejamento, informação, 
controle e avaliação e são responsáveis pela atividade de organização e regulação do funcionamento 
do sistema de saúde.
1.1 Modelos de financiamento da saúde
Trata‑se de um estudo amplo e que envolve muitas áreas governamentais, além de conhecimentos 
de História e Economia para a compreensão do momento atual. Não vamos detalhar aqui os aspectos 
econômicos e teorias pertinentes, pois isso extrapola o objetivo deste livro‑texto, mas vamos conhecer 
as bases que dão suporte às políticas de saúde. Essa escolha depende dos modelos e formas a partir das 
quais irá se estruturar a atenção estatal à saúde, conforme mostra, de maneira resumida, o quadro a 
seguir (MEDICI, 2002).
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UnidadeI
Quadro 1 – Modelos de financiamento da saúde
Parcelas da 
população
Modelo 
assistencialista
Modelo 
previdencialista
Modelo universalista 
unificado
Modelo universalista 
diversificado
Camadas de 
baixa renda Fontes fiscais Sem recursos definidos
Fontes fiscais e 
contribuições 
sociais gerais
Fontes fiscais 
e contribuições 
sociais gerais
Trabalhadores formais 
e camadas médias
Pagamento direto 
pelos serviços
Contribuições sociais 
sobre folha de salários 
(compulsórias)
Fontes fiscais 
e contribuições 
sociais gerais
Contribuições sociais 
sobre folha de salários 
(compulsórias)
Camadas de 
alta renda
Pagamento direto 
pelos serviços
Pagamento direto 
pelos serviços
Fontes fiscais e 
contribuições gerais
Pagamento direto pelos 
serviços, planos privados 
especiais (voluntário)
Adaptado de: Medici (2002).
Vamos acompanhar os modelos de financiamento da área de saúde, que são baseados na forma 
como os recursos chegam para o setor.
O modelo assistencialista é um mix de recursos públicos e privados e recebe subsídio estatal para 
as camadas de baixa renda. Nos EUA, o sistema é bem próximo disso, segundo Elias ([s.d.]). De acordo 
com Medici (2002), geralmente existe uma alíquota vinculada ao volume geral de impostos arrecadados 
(10% da receita tributária total ou do orçamento fiscal, por exemplo). O autor explica que sistemas 
assistencialistas abertos de países africanos, asiáticos ou de alguns países latino‑americanos (Nicarágua 
e El Salvador, por exemplo) costumam contar com grande ajuda de organismos internacionais e ter suas 
ações voltadas para medidas preventivas e atenção primária.
Este tipo de sistema representa também o nascedouro da política de saúde dos 
primórdios do capitalismo, como ocorreu com a medicina social de natureza 
preventiva na França e Alemanha, nos séculos XVII e XVIII, ou ainda com a 
medicina inglesa do século XIX, esta mais voltada a tornar os pobres mais 
aptos para o trabalho e menos perigosos para os ricos (MEDICI, 2002, p. 38).
O modelo previdencialista também recebe uma mistura de recursos públicos e privados, mas tem 
foco nos trabalhadores formais por meio de uma espécie de seguro (contribuição social compulsória). 
Antes de ser implantado o SUS, no Brasil, o modelo era assim. A tendência é que as contribuições 
venham das empresas e dos trabalhadores. Segundo Medici (2002), no Brasil, alguns órgãos de 
representação de trabalhadores formais alegam que a categoria teria uma atenção à saúde de melhor 
qualidade se os recursos arrecadados sobre os salários e contribuições sociais fossem destinados apenas 
aos contribuintes, ou seja, aos trabalhadores com carteira assinada. A crítica é que, por esse sistema, 
aumentaria ainda mais a disparidade entre as classes sociais e aumentaria o individualismo coletivo das 
categorias profissionais.
Com base no estado de bem‑estar social, o modelo universalista unificado utiliza exclusivamente 
recursos públicos e garante cobertura universal à população. Este é o modelo utilizado na Grã‑Bretanha 
e nos países escandinavos.
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Já o modelo universalista diversificado soma informações dos modelos anteriores e se financia por 
meio de um mix de recursos públicos e privados, focado as camadas de baixa renda, as médias e os 
trabalhadores formais.
Medici (2002) esclarece que os sistemas universalistas têm cobertura de impostos gerais e passam 
a cumprir a função do Estado com os cidadãos e não somente destinados a grupos específicos. São 
chamados de unificados por se basearem em uma única forma de financiamento, apesar de sua 
execução ser descentralizada e regional. Os recursos vão para um fundo de saúde único e são destinados 
a financiar todos os programas definidos pelo setor. O autor exemplifica como sendo o caso da maioria 
dos sistemas de saúde europeus e de alguns sistemas de saúde latino‑americanos, como o brasileiro. 
Os países ex‑socialistas do Leste Europeu e Cuba também possuem sistemas universalistas unificados, 
porém com menor flexibilidade do que os sistemas unificados dos países não socialistas.
Medici (2002) explica ainda sobre os sistemas de saúde universais, que podem conter estratégias 
mistas ou diversificadas de cobertura:
a) para a baixa renda, sistemas de atenção médica gratuitos, financiados 
com recursos fiscais. Estes serviços podem ser prestados pelo setor público, 
pelo privado ou por ambos, garantindo‑se, no entanto, um grau mínimo de 
cobertura e qualidade por rígida regulação e fiscalização do setor público;
b) para trabalhadores formais e classes médias, sistemas baseados em 
contribuições sobre a folha de salários. Esses sistemas devem ter algum 
grau de compulsoriedade para garantir patamares mínimos de cobertura 
segundo níveis de renda; e
c) para as camadas de mais alta renda, sistemas baseados em desembolso direto 
de recursos, em planos voluntários complementares de seguro‑saúde ou em 
outras estratégias que não sejam custeadas pelo setor público (nem por incentivos 
fiscais, como o abatimento do imposto de renda) (MEDICI, 2002, p. 42).
Figura 1 – As modernas estruturas hospitalares culminam também com o alto custo em serviços de saúde
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Unidade I
A ascensão da saúde como direito fundamental e social é política pública decorrente do 
entendimento de que o bem‑estar social é um direito universal que deve ser garantido a toda a 
população brasileira, direito este garantido pela lei maior, a Constituição federal. Para cumprir 
esse direito, no entanto, é preciso que o Estado se aproprie desse dever e se harmonize com ele, 
provendo os meios para sua execução. A saúde é oferecida nos 5.564 municípios brasileiros e 27 
estados, organizando, em rede, os serviços de saúde oferecidos pelo Sistema Único de Saúde (SUS) 
(SANTOS, 2010).
 
 Lembrete
A Constituição de 1988 possibilitou estender a assistência médica gratuita 
para todos os brasileiros por meio do Sistema Único de Saúde (SUS). 
Apesar do esforço do País no sentido da universalização da saúde, até o momento não foi possível 
implantar um sistema de saúde para a totalidade da população, prevalecendo ainda a ideia de que a 
saúde pública é um serviço de menor qualidade para a população pobre, e que as pessoas que têm 
dinheiro devem comprar um plano de saúde privado, com o incentivo do governo, que permite o 
abatimento dos custos no Imposto de Renda (SANTOS, 2010).
No Brasil, ainda não se desenvolveu o conceito de que a saúde é um direito, prevalece a noção de que 
somos todos consumidores de saúde, de que todos almejamos conseguir pagar por um plano de saúde. 
Os trabalhadores reivindicam essa possibilidade perante seus empregadores e os próprios servidores 
públicos de todas as esferas (Judiciário, Executivo e Legislativo), geralmente, mantêm sistemas próprios 
para atender aos beneficiários (SANTOS, 2010).
 
 Lembrete
O conceito de consumidores de saúde remete ao pensamento corrente 
de que para serem bem atendidas, as pessoas precisam ter plano de saúde. 
A respeito da necessidade de políticas públicas para a área de saúde, vamos conhecer o 
resultado da 8ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde, realizada em 2013, em 
Helsinki, na Finlândia. O evento marcou a importância dessas políticas e sua interferência na 
saúde e bem‑estar dos cidadãos.
Na visão de Paula, Faria e Almeida (2013), o documento final do encontro, a Carta de Helsinque, 
mostra que os países participantes reconhecem que “a saúde é um dos direitos fundamentais de todo ser 
humano, independente de gênero, credo, condição social e cultural ouquaisquer outras características 
que diferenciem os seres humanos” (PAULA; FARIA; ALMEIDA, 2013, p. 864).
Podemos observar que a globalização e suas interferências e mudanças na paisagem mundial e 
na configuração das populações têm trazido uma rápida urbanização e consequentes alterações 
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demográficas nos países e isso tem atuado como forte influência tanto para facilitar quanto para 
atrapalhar as ações de promoção de saúde no mundo (PAULA; FARIA; ALMEIDA, 2013).
Os participantes desse encontro entendem que, para diminuir a ênfase no consumismo nos 
estilo e modo de viver observados mundo afora, seja socialmente ou nos ambientes de trabalho, é 
necessário que haja mudanças políticas que ampliem a atenção à saúde e desafiem os interesses 
comerciais, de mercado e de forças econômicas, que dificultam sobremaneira a ação do Estado em 
vários segmentos da sociedade.
É importante refletirmos sobre o quanto as políticas públicas interferem em todas as áreas, mas 
sobretudo na saúde e na qualidade de vida das pessoas. Nesse encontro mundial, os participantes 
sugerem, como objetivos principais, que os países priorizem a saúde, tendo como responsabilidade 
central dos governos a equidade e a coerência política para caminhar com coragem e visão 
estratégica. Também foram estabelecidas obrigações para a Organização Mundial da Saúde (OMS) 
e para os governos, sendo ambos responsabilizados pelo cumprimento de ações para o bem‑estar 
e a saúde dos povos.
Por meio desse estudo podemos entender que a saúde, mais do que um problema particular, é 
uma discussão mundial, com atores globais, envolvidos nas mais espinhosas questões que assolam as 
pessoas, em nível global: vida, saúde, doenças e morte.
1.2 Economia da saúde e a importância da gestão da área
Encontrar um ponto comum entre os assuntos econômicos e os que tratam dos cuidados com 
a saúde é apresentar uma área conflituosa por excelência. Se, por um lado, a saúde é o bem maior 
que uma pessoa pode ter, vista como um direito reconhecido até mesmo pela Constituição no 
Brasil, por outro, custa dinheiro, e muito dinheiro, envolvendo todas as esferas governamentais em 
sua gestão, assim como profissionais liberais, hospitais, clínicas e laboratórios, sejam do governo 
ou particulares.
O convívio entre esses fatores não é fácil. Numa reflexão modesta, podemos observar uma ética 
individualista, representada pelo pensamento segundo o qual a saúde não tem preço e uma vida salva 
justifica qualquer esforço, independentemente do valor gasto para tal. Por outro lado, a economia se 
fixa na ética do bem comum ou ética do social. Assim, o dinheiro disponível para ser utilizado com saúde 
deve atender toda a população.
Por essa diferença de paradigma podemos compreender a razão de tantas controvérsias na 
utilização dos recursos disponíveis e o conflito entre economistas e profissionais de saúde e os 
assuntos ligados à gestão eficiente dos serviços de saúde. Segundo Del Nero (2002), há poucos 
economistas interessados no setor de saúde e poucos profissionais de saúde interessados nos 
temas econômicos. Portanto, juntar esses dois campos têm sido uma tarefa difícil de ser cumprida, 
mas é essencial para especializar a administração dos serviços de saúde, que dependem de bom 
planejamento e constitui‑se como uma área multidisciplinar.
 
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 Observação
Se, por um lado, a saúde é um direito de todos e uma dificuldade 
pessoal que a maioria das pessoas atravessa, quando da falta dela, a gestão 
dos recursos necessários para esta área se faz primordial para que haja 
continuidade nos serviços prestados à população. 
Podemos entender, de pronto, em uma análise simplista sobre o tema, que os conflitos éticos se 
apresentam nos dois campos, tanto no da saúde quanto no da economia.
Anteriormente, os conhecimentos sobre economia da saúde juntavam‑se aos estudos do 
planejamento em saúde. A partir da década de 1970, começa a tomar corpo o estudo da economia 
da saúde como objeto de disciplina acadêmica, bastante recente, portanto. Desde aquela época, os 
instrumentos próprios das ciências econômicas começaram a fazer parte do currículo dos cursos de 
especialização em administração de serviços de saúde, tendo em vista sua aplicação mais rotineira no 
setor. Ainda há discussão sobre o nome da disciplina, que pode participar como: aspectos econômicos 
da saúde, saúde e economia, planejamento econômico‑sanitário, economia política da saúde, sendo a 
mais comum a economia da saúde (DEL NERO, 2002).
Os conceitos econômicos envolvidos na gestão da saúde são amplos e incluem tópicos relevantes 
para sua aplicação. Tais aspectos precisam ser observados quando de seu uso, como: o papel dos 
serviços de saúde no sistema econômico; o sistema de produção e distribuição de serviços de 
saúde; as formas de medir o impacto de investimentos em saúde; o estudo de indicadores e níveis 
de saúde correlacionados a variáveis econômicas; o emprego e os salários de profissionais de 
saúde e a oferta de mão de obra; a indústria da saúde no capitalismo avançado; o comportamento 
do prestador de serviços e suas relações com o consumidor; a análise de custo‑benefício, de 
custo‑efetividade e de custo‑utilidade de serviços ou bens específicos, além de análise das 
políticas de saúde em vários níveis (MEDICI, 2002).
A economia da saúde discute muitas controvérsias existentes no setor, como a relação entre 
desenvolvimento econômico e nível de saúde, que no decorrer da história já se mostrou como causa 
e efeito, ora a saúde vindo primeiro e o desenvolvimento em segundo lugar, e ora ao contrário, com o 
desenvolvimento sendo o motor propulsor da saúde das populações.
Outro foco de conflito existente é o estudo das desigualdades existentes nos serviços de saúde e 
a busca da equidade possível no setor, ou seja, todos teriam direito a receber os cuidados de saúde da 
mesma maneira, independentemente de pagamentos ou como esses pagamentos seriam feitos.
Mais uma controvérsia apontada por Del Nero (2002) diz respeito ao direito à saúde. Segundo ele, 
colocar na Constituição a saúde como um direito do cidadão assume‑a como se fosse um bem disponível 
que não teria relação com as atitudes individuais das pessoas, como seus hábitos e estilos de vida. Por 
exemplo, fumar é prejudicial à saúde e não se atentar a esse fator na atribuição de oferecimento de 
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serviços de saúde considera que todas as pessoas, fumantes ou não, teriam o mesmo acesso aos serviços 
de saúde, o que traz a discussão da aplicação dos recursos, que são limitados e escassos, e leva a pensar 
nas prioridades para a aplicação deles.
Podemos pensar em uma verba anual destinada à saúde e que fosse utilizada, por exemplo, metade 
para o controle do câncer. Será que aplicar esses recursos dessa forma traz benefícios para a população 
em geral? A aplicação poderia ser outra, como a assistência primária à saúde, que atinge a maioria da 
população carente. Pode‑se questionar, ainda: a população carente teria mais direito à saúde do que as 
outras camadas? Seria correto adotar essa decisão? (DEL NERO, 2002). Segundo Del Nero (2002), atribuir um 
preço à vida e uma escala de valores monetários para diferentes estados de saúde minimizaria essas dúvidas. 
No entanto, a natureza dessa discussão requer a participação deequipes profissionais multidisciplinares, 
justificando a aplicação de princípios econômicos para orientar a tomada de decisão.
Veja que polêmica interessante se torna a discussão da saúde sob esse prisma!
Figura 2 – O atendimento ao público é uma das faces dos serviços hospitalares, 
dos quais a população reclama muito com relação à falta de qualidade
1.3 Números da saúde
Em 1990, o gasto mundial com saúde atingiu US$ 1,7 trilhão de dólares, cerca de 8% da renda 
mundial. Desse total, o gasto governamental com saúde ultrapassou US$ 900 bilhões, mais de 5% da 
renda mundial. Segundo Chade (2015), o governo brasileiro destinou US$ 512 para a saúde de cada 
cidadão brasileiro, em 2012, o que deixa o País longe da média mundial investida no mesmo quesito e 
representa quase cinco vezes o que foi destinado no ano 2000, quando o valor aplicado foi de US$ 107 
por ano. Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), a média de gastos aplicados pelos governos 
em saúde foi de US$ 615 por cidadão, em 2012. Em relação aos países desenvolvidos, esse número fica 
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irrisório: foram aplicados US$ 2,8 mil por pessoa. Em alguns casos, os valores representam mais de dez 
vezes o que o Brasil aplicou.
Apesar dos números bem diferentes, a OMS aponta que houve um avanço. Em 2000, os gastos com 
saúde representavam 4,1% do orçamento nacional e, em 2012, representaram 7,9% do total, atingindo 
9,5% do PIB nacional, mas ficando ainda bem longe da média mundial, de 14%, e dos 16,8% aplicados 
pelos países desenvolvidos. Os gastos representaram, em 2004, US$ 32,7 bilhões, sendo triplicados para 
US$ 92,6 bilhões em 2014. O mesmo estudo revelou que, no Brasil, 52,5% das contas de saúde são pagas 
pelas pessoas por meio de planos de saúde, enquanto o governo representa 47,5% dos pagamentos 
finais de gastos com saúde (CHADE, 2015).
Segundo Del Nero (2002), o nível de despesa com saúde mostra que se torna imperativo entender 
o impacto das políticas públicas sobre a saúde das populações, assunto que não pode deixar de 
lado a influência indireta das políticas educacionais, saneamento básico e regulamentação do 
setor sanitário e de seguros. Para o autor, apesar de diferenças na atuação dos governos dos 
diversos países, mundialmente, é inquestionável o papel do Estado para o setor, decorrendo daí 
que a maior parte das respostas às questões do segmento começam pelo gasto público em saúde 
ou com a intervenção do governo no setor.
Outra discussão presente sobre o assunto é que ao compreender a saúde como um dever do Estado, 
deixa‑se de lado a ideia de que ela é resultante das condições de vida da sociedade, a concepção 
biogenética, passando‑se a um conceito de que a saúde de uma sociedade é o reflexo das condições 
econômicas, sociais e culturais daquela nação – artigo 3° da Lei n° 8.080/1990 (BRASIL, 1990a) e artigo 
196 da Constituição federal (BRASIL, 1988).
A Constituição de 1988 garantiu saúde para todos, sem exceção, diferente de outras constituições 
europeias, como a italiana, que protege a saúde, mas apenas “garante ‘serviços de assistência à saúde’ 
aos indigentes” (SANTOS, 2010, p. 70). Na visão de Santos (2010), no Brasil, poderia ter‑se optado pela 
garantia aos serviços de saúde, mas a opção foi pela saúde como decorrente da qualidade de vida. No 
Brasil, aponta a legislação:
[...] o dever do Estado de garantir saúde consiste na formulação e execução 
de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças 
e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem 
acesso universal e igualitário e aos serviços para a sua promoção, proteção 
e recuperação (BRASIL, 1990a).
 Observação
A Constituição de 1988 é considerada inovadora por conter garantias 
como a saúde como obrigatoriedade do governo. 
Chama a atenção que, no Brasil, apesar de haver a obrigação do Estado em oferecer saúde de 
forma ampla e o reconhecimento de que ela decorre da qualidade de vida, o País sofre de profundas 
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desigualdades, sejam econômicas, políticas ou ideológicas. Assim, foi corajoso garantir esse direito, que 
só se efetivaria com a melhoria das condições de vida da sociedade, quando políticas de desenvolvimento 
humano e social e erradicação da pobreza alcançarem seus feitos (SANTOS, 2010).
Na Constituição federal, a garantia do direito à saúde está no artigo 196:
[...] saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas 
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros 
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988).
Na continuidade das regulamentações feitas a partir da Constituição, foi criada a lei dos planos 
de saúde, por meio da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). Para Ocké‑Reis (2010), o 
fortalecimento das políticas que culminaram com os planos de saúde ocorreu por ação do Estado, que 
articulou as políticas de saúde neste modelo, conforme você verá adiante.
1.4 Refletindo sobre os sistemas de saúde
Seguindo no caminho das controvérsias, Del Nero (2002) explica que outro ponto de atenção, e dos 
mais discutidos, é se os serviços de saúde deveriam ser providos pelo setor público ou pela iniciativa 
privada, porém a solução encontrada pode ignorar como o serviço será financiado. Existem defensores e 
contrários para os dois sistemas: o Estado como fornecedor ou a iniciativa privada com livre competição 
entre as partes, dando força ao mercado e poder aos controladores. Dessas amplas discussões surgem 
muitas formas de combinação de recursos públicos e privados, que têm sido testadas e implantadas em 
vários países, conforme foi explicado anteriormente.
Podemos observar que, desde o fim da década de 1960, um grande número de trabalhadores passou 
a ter cobertura de planos de saúde, seja por meio de contratos individuais, empresariais ou associativos. 
Ocké‑Reis (2010) afirma ainda que o Estado continua sustentando os planos de saúde, pois permite a 
renúncia de arrecadação fiscal e negocia com as operadoras por causa da resistência em ressarcir a ANS 
pelos serviços prestados aos segurados dos planos de saúde. Dessa forma, é o próprio Estado que dá 
continuidade ao financiamento da saúde privada (OCKÉ‑REIS, 2010).
Trazendo ainda mais contradições ao tema, Ocké‑Reis (2010) declara que, no Brasil, o governo 
proveu incentivos nos últimos quarenta anos, de forma direta, ao financiar, a juros negativos, a 
construção de instalações hospitalares e a compra de equipamentos médicos, com longo prazo de 
carência, beneficiando as empresas de medicina de grupo e transformando em estabelecimentos 
filantrópicos planos de saúde, que tinham fins lucrativos, o que garante privilégios fiscais e 
previdenciários. De forma indireta, foi facultada ainda a permissão às empresas para descontar ou 
devolver parte da contribuição previdenciária que faziam por meio dos convênios com o INSS, os 
atendimentos mais caros, que eram prestados pelo Estado. Também a partir da década de 1990, 
apesar da criação do SUS, fatores como os apontados culminaram com a consolidação dos planos 
de saúde (OCKÉ‑REIS, 2010).
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Del Nero (2002) esclarece que a filantropia participou da maioria dos sistemas de saúde no 
mundo e que, em muitos lugares, instituições filantrópicas são responsáveis pelaprestação de 
serviços e, em outros, o governo assumiu o papel de provedor e principal financiador de um 
sistema de saúde sem fins lucrativos. O autor esclarece que as diferenças da filantropia atual para 
a do século XIX são muitas. Atualmente, há um questionamento sobre se as instituições de saúde 
que são isentas de impostos e taxas em troca de assistência gratuita de um percentual de seus 
pacientes seriam realmente filantrópicas.
Um hospital filantrópico típico reserva uma ala especial para pacientes não 
pagantes — entre 20% e 30% de seus leitos disponíveis —, enquanto gera receita 
no restante de sua capacidade operacional. Por outro lado, instituições públicas 
que, tradicionalmente, ofereciam serviços gratuitos criaram mecanismos de 
cobrança em áreas físicas especialmente criadas para pacientes privados. Pagar 
pelo serviço recebido, mesmo que apenas em parte, tem o efeito de diminuir 
a utilização que, deixada totalmente gratuita, parece estimular o consumo 
desnecessário de serviços. Daí surgirem as “taxas moderadoras”, mecanismo 
utilizado para conter a demanda por recursos escassos (DEL NERO, 2002, p. 10).
Del Nero (2002) aponta que, no Brasil e em outros países que conduzem a economia de forma 
semelhante, o quadro dos serviços de saúde encontra‑se distorcido por várias razões: não correspondem 
ao que a população necessita; a distribuição geográfica é desigual; o uso de alta tecnologia para tratar 
efeitos de moléstias que são preveníveis; uso excessivo e venda liberada de medicamentos; internações 
desnecessárias e exames supérfluos; competição do setor privado com o setor público por exames 
auxiliares lucrativos e cirurgias eletivas; e distribuição do financiamento proveniente da seguridade 
social sem mecanismos apropriados de controle.
Segundo Del Nero (2002), estimativas oficiais mostram que 95% da população brasileira tem 
cobertura de serviços de saúde, enquanto cerca de 30% da população não tem acesso a qualquer tipo de 
serviço, representados principalmente pelos habitantes da periferia das grandes cidades e da população 
de áreas remotas. O autor apresenta como fundamental discutir esses pontos em economia da saúde, 
discussão essa que precisa ser feita de forma integrada pelos profissionais da saúde.
Quando observadas do ponto de vista da economia da saúde, é possível buscar respostas a 
perguntas como:
• Quanto um país deve gastar com saúde?
• Como devem ser financiados os gastos com saúde?
• Qual a melhor combinação de pessoal e tecnologia para produzir o melhor serviço?
• Qual a demanda e qual a oferta de serviços de saúde?
• Quais as necessidades de saúde da população?
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• O que significa atribuir prioridade?
• Quando e onde deve ser construído um novo hospital?
• Em quais condições é preferível prevenir a curar?
• Quais as implicações da introdução das taxas moderadoras sobre a utilização de serviços?
 
 Observação
Muitas áreas da sociedade são envolvidas quando se discute a saúde. 
Problemas a serem enfrentados no campo político, econômico e social 
trazem dinamismo e complexidade ao tema. 
Santos, Ugá e Porto (2008) analisaram os sistemas público e privado existentes na saúde brasileira a 
partir da oferta, utilização e financiamento dos serviços de saúde e, depois de uma pesquisa quantitativa, 
concluíram que há desigualdade na oferta e na utilização de serviços em favor da população que possui 
plano de saúde, pois o sistema suplementar oferece cobertura suplementar e duplicada ao sistema 
público oferecido pelo SUS.
Segundo os autores, não existem hoje, com poucas exceções, sistemas que se enquadrem no formato 
puro de um dos três tipos clássicos, de sistema nacional de saúde (financiamento exclusivamente estatal 
e por tributos), sistema pertencente ao seguro social (financiamento feito por contribuições sobre folha 
de salários) e de sistema de saúde liberal (baseado apenas nas forças de mercado). A maioria deles são 
mistos, ou seja, misturam os sistemas públicos e privados, tanto na forma da oferta de serviços como 
em seu financiamento.
A Constituição federal de 1988 optou por um modelo inspirado nos sistemas nacionais de 
saúde de acesso universal e integral. Santos, Ugá e Porto (2008) mostram que a Organização 
de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico (OCDE) demonstra que a forma como se 
insere o seguro privado no sistema de saúde resulta em suplementar, substitutivo, complementar 
ou primário. Segundo a OCDE (apud SANTOS; UGÁ; PORTO, 2008, p. 1.433) “o seguro privado 
comercializa planos de saúde que oferecem serviços já cobertos pelo sistema público de cunho 
universal ou pelo seguro social de adesão compulsória”, o que caracterizaria a cobertura duplicada 
de serviços de saúde que dele decorrem.
Quando pensamos em sistemas de saúde, precisamos entender a noção de que é um sistema 
que exige organização para que funcione de forma adequada e, ainda, elementos direcionadores 
da integração ou articulação das diversas unidades participantes. A organização implica redução 
do grau de redundância entre as unidades e a prestação do serviço. Ou seja, reduzem‑se as 
atividades que são feitas mais de uma vez, em mais de um local e assim por diante. Trata‑se de 
uma forma de controle que diminui a liberdade das instituições, profissionais e usuários. Assim, as 
instituições adotam e escolhem determinados perfis de procedimentos a realizar, os profissionais 
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devem seguir os procedimentos e rotinas adequados, como os protocolos clínicos, e os usuários 
devem obedecer a regras para acessar os serviços disponíveis (portas de entradas e saídas para se 
locomover no sistema).
Dotado, então, de grande estrutura e muitas áreas, separadas geograficamente, envolvendo 
secretarias e profissionais médicos e da saúde em geral, administrativos e de gestão, a saúde é 
uma área que requer conhecimentos específicos e gestão organizada de recursos, sejam materiais 
ou de pessoas.
Nossa Constituição federal, desde 1988, consagrou a saúde como direito de todos e dever do 
Estado, quando instituiu o Sistema Único de Saúde (SUS), legitimando também a atuação do setor 
privado de saúde por meio do Sistema Supletivo de Assistência Médica (SSAM). Assim, o sistema 
de saúde brasileiro é constituído por pelo menos dois subsistemas: um governamental (SUS) e 
outro privado (SSAM).
O quadro a seguir mostra a estrutura do sistema de saúde brasileiro.
Quadro 2 – Estrutura dos serviços de saúde no Brasil
Sistema Único de Saúde (SUS) – oferecido 
pelo governo
Sistema Supletivo de 
Assistência Médica (SSAM)
Rede própria
Federal
Estadual
Municipal
Rede própria
Planos de saúde
Cooperativa médica
Autogestão
Rede contratada
Hospitais lucrativos
Hospitais não lucrativos 
(Santas Casas)
Rede credenciada ou 
contratada
Planos de saúde
Cooperativa médica
Autogestão
Intermediação Seguro‑saúde
Tipo de equipamentos
Unidades Básicas de Saúde/Centros de Saúde
Ambulatórios
Hospitais
Serviços de Diagnósticos e Terapêutica
Consultórios médicos
Ambulatórios e serviços clínicos
Hospitais
Serviços de Diagnósticos e Terapêutica
Adaptado de: Elias ([s.d.]).
2 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICO
A Constituição brasileira, conforme citado anteriormente, desde 1988, institui a saúde como direito 
de todos e dever do Estado, apresentando o Sistema Único de Saúde (SUS) e dando ainda a possibilidade 
de o sistema privado participar por meio do Sistema Supletivo de Assistência Médica (SSAM).
 
 Observação
Os princípios que regem o SUS são: universalidade no acesso, igualdade notratamento e equidade na distribuição de recursos (BRASIL, 2002a; ELIAS, [s.d.]). 
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Os princípios do SUS indicam que todas as pessoas devem ser atendidas no sistema, pois possuem 
garantias de universalidade no acesso à saúde; têm direito a tratamentos, seja de qual complexidade for; 
e ainda deve haver equidade na distribuição dos recursos em todos os segmentos e locais.
No Brasil, a estrutura legislativa e jurisdicional é feita pelas diversas esferas de poder: municipal, 
estadual e federal. Se pensarmos em uma rua a ser asfaltada, por ser de interesse local, da cidade, o 
serviço deve ser feito pela prefeitura. Se esta rua ligar uma cidade à outra, ou seja, uma rodovia, trata‑se 
de interesse regional, portanto, deve ser cumprido pelo Estado e, se esta rodovia fizer a ligação entre 
dois estados, dizemos que se trata de interesse federal e deve ser prestado pela União, pelo governo 
federal. São serviços que vão sendo sobrepostos e um depende do outro. A rua deve chegar à rodovia 
que liga as cidades e esta à que chega aos estados. Uma depende da qualidade da outra para que o 
sistema funcione de forma integrada.
No setor público, as coisas funcionam assim em quase todos os setores. Na saúde também. Os 
hospitais são de interesse regional e atendem a população de uma cidade e seu entorno quando 
pequenos municípios não conseguem manter o serviço de atendimento básico.
O Sistema Único de Saúde (SUS) foi criado pela Constituição federal de 1988 e regulamentado 
pelas leis nº 8.080/90 e nº 8.142/90, Leis Orgânicas da Saúde. A finalidade de sua criação foi 
alterar a situação de desigualdade na assistência à saúde da população, tornando obrigatório o 
atendimento público a qualquer cidadão, sendo proibidas cobranças de dinheiro sob qualquer 
pretexto (SISTEMA..., 2013).
Financiado por impostos e contribuições pagos pela população em todos os níveis de governo, no 
Brasil, todas as pessoas têm direito a consultas, exames, internações e tratamentos necessários para 
preservar e melhorar sua saúde, seja nas unidades municipais, estaduais ou federal, públicas ou privadas, 
contratadas pelo gestor público de saúde. Dessa estrutura, fazem parte os centros e postos de saúde, 
hospitais – incluindo os universitários –, laboratórios, hemocentros, bancos de sangue, além de fundações 
e institutos de pesquisa (BRASIL, 2003).
A meta do SUS é ser um mecanismo de promoção da equidade no atendimento em saúde das 
pessoas, com serviços de qualidade e adequados às suas necessidades, independentemente do poder 
aquisitivo de cada um. Entre suas atividades estão a promoção da saúde, por meio de priorização de 
ações preventivas, e acesso às informações relevantes sobre os direitos da população e os riscos à sua 
saúde (BRASIL, 2003; SISTEMA..., 2013).
Estão ainda entre as atribuições do SUS a vigilância epidemiológica: o controle da ocorrência 
de doenças, seu aumento e propagação e a vigilância sanitária, responsável pelo controle da 
qualidade de remédios, exames, alimentos, higiene e adequação de instalações que atendem 
o público. O setor privado participa do SUS de forma complementar, por meio de contratos e 
convênios de prestação de serviço ao Estado quando as unidades públicas de assistência à saúde 
não são suficientes para garantir o atendimento a toda a população de uma determinada região 
(SISTEMA..., 2013).
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Unidade I
Dessa forma, o SUS conta com recursos das três esferas de governo: União, estados e municípios, 
contando com a solidariedade dos entes federados e o financiamento e a divisão dos recursos são feitos 
da seguinte forma (ELIAS, [s.d.]):
• União: recursos do tesouro (impostos e contribuições).
• Estados: recursos próprios (impostos estaduais) e transferências da União (Fundo de Participação 
dos Estados).
• Municípios: recursos próprios (impostos municipais), transferências da União (Fundo de 
Participação dos Municípios).
A estrutura do SUS apresenta a seguinte configuração, conforme quadro a seguir:
Quadro 3 – Estrutura do SUS
Assistenciais
Hospitais: rede própria (principalmente, 
estadual e municipal) e rede contratada 
(segmento lucrativo e não lucrativo).
Ambulatórios especializados.
Unidade Básica de Saúde/Centros de Saúde.
Serviços de Diagnose e Terapêutica (radiologia 
e laboratórios clínicos).
Funções
Ministério da Saúde e Secretarias Estaduais 
e Municipais de Saúde (sistemas de 
planejamento, informação, controle e 
avaliação).
 Agencia Nacional de Vigilância Sanitária 
(Anvisa) e Agência Nacional de Saúde 
Suplementar (ANS).
Temos três níveis de atenção à saúde: o básico, o de média complexidade e o de alta 
complexidade, que são integrados pelo Sistema Único de Saúde. A prefeitura das cidades se 
encarrega (ou deveria se encarregar) do nível básico de atenção à saúde, que contempla os 
principais serviços médicos, como clínico geral, pediatra, ginecologista e dentista, que não 
demandam equipamentos caros e nem profissionais com muita especialização e podem ser 
executados nos postos de saúde e pequenos centros de saúde localizados nos bairros. Outro 
serviço coordenado pelo nível básico são as campanhas de vacinação e de conscientização, como 
as campanhas de combate à dengue (BRASIL, 2003).
Profissionais com maior nível de especialização e equipamentos mais caros, como as 
Unidades de Tratamento Intensivo (UTIs), enquadram‑se no nível de média complexidade e são 
de responsabilidade do Estado. São realizados nos hospitais regionais e também em Ambulatórios 
Médicos de Especialidades (AMEs).
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A alta complexidade exige profissionais da saúde especializados e equipamentos muito caros, como 
o tratamento de câncer e doenças raras. Esses tratamentos são organizados e pagos pela União, pelo 
governo federal.
Podemos observar, no entanto, que esses atendimentos podem não ser separados fisicamente e 
um mesmo estabelecimento pode prestar atendimento de dois níveis de complexidade, como o básico 
e médio ou médio e alto, que são feitos nos hospitais federais e estaduais. Ter todos os níveis de 
complexidade no mesmo local é mais raro (BRASIL, 2003).
Por uma questão de economia de escala, essas junções são necessárias e aproveitam os equipamentos 
e os profissionais por períodos maiores e não seria inteligente separar fisicamente os atendimentos. 
Talvez esse tenha sido o principal apelo para a criação do SUS, que também decide qual esfera do 
governo irá financiar o atendimento.
 Observação
Ao conhecermos o SUS, observamos que ele é mais um sistema completo 
de informação que serve para separar os atendimentos e dividir as contas e 
os pagamentos entre as esferas adequadas, incluindo elementos principais 
em sua estrutura, como: identificação dos usuários e prestadores do serviço, 
contabilização do que foi feito nos atendimentos e repasses financeiros. 
Acompanhe o seguinte exemplo:
Uma senhora sofre um infarto em casa. Ela é atendida pela ambulância da cidade e levada ao 
pronto‑socorro municipal mais próximo rapidamente. Ali, ela é atendida pela equipe de plantão, 
geralmente, um clínico geral, e encaminhada para a Unidade de Tratamento Intensivo (UTI). Ainda na 
UTI, ela necessita de uma cirurgia de alto risco para fazer um transplante de coração, que precisa de 
equipe altamente especializada. Depois de 10 dias, ela sai do hospital e fica porum mês voltando ao 
hospital para ser monitorada pela equipe de transplantes e pelo médico responsável. Os próximos seis 
meses são fundamentais para o sucesso de seu tratamento, então ela continua visitando a equipe 
quinzenalmente durante esse período.
Observe que todos os níveis de atendimento foram feitos nesse caso. Todos os envolvidos 
deverão ser identificados – o paciente, o transporte, os procedimentos de atendimento iniciais, 
os profissionais responsáveis, o hospital – e os custos, contabilizados para, no período seguinte, 
cada entidade responsável fazer os repasses devidos aos responsáveis pelo atendimento. 
A senhora do exemplo recebeu atendimento de todos os níveis: municipal, estadual e federal, dada 
a complexidade de seu caso. Com base no modelo britânico de atendimento à saúde, a pirâmide 
se aplica no caso brasileiro do SUS, cuja hierarquia de complexidade nos níveis de atendimento 
podemos entender a partir da figura a seguir.
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Unidade I
Primário
Secundário
Terciário
Esferas de atendimentos Locais de atendimentos
Centros de saúde, 
UBS e consultórios
Ambulatórios
especializados
Hospitais especializados
Hospitais Gerais
Domicílio
Figura 3 – Pirâmide do sistema de saúde
Todos os envolvidos nos atendimentos – paciente, médico, enfermeiros etc. – possuem um número 
único de identificação, o cartão SUS. Assim, a partir de um sistema de informação bastante complexo, 
em alguns locais ainda não informatizados, é feita essa contabilização para pagamentos.
O Ministério da Saúde e as Secretarias Estaduais de Saúde coordenam os repasses financeiros, que 
são feitos por meio de expectativa de volumes dos procedimentos, por exemplo, de curativos, cirurgias, 
consultas etc. Assim, o volume de atendimento de determinado local de um ano vai definir os repasses 
financeiros para o próximo ano.
A Constituição brasileira preconiza que os gastos com Saúde devem ocupar, no mínimo, 15% do 
orçamento dos municípios, 12% do dos Estados e a União faz um ajuste anual do gasto com saúde em 
relação ao PIB. Há projetos para que a União aplique 15% dos recursos disponíveis na Saúde. Porém, 
atualmente, a lei diz que a União deve aplicar o que foi gasto no ano anterior acrescido, no mínimo, da 
variação nominal do PIB (GUERREIRO, 2013).
2.1 Instrumentos de gestão do SUS
Para que o Sistema Único de Saúde (SUS) funcione em todos os níveis, o Ministério da Saúde 
conta com os instrumentos de gestão em saúde. Assim, há os instrumentos locais, específicos de cada 
município, de cada estado, do Distrito Federal e os da União. Existem, ainda, outros mecanismos que 
coexistem para a articulação das esferas de governo para garantir o funcionamento de um sistema 
nacional de saúde (BRASIL, 2002b).
Segundo a Constituição federal de 1988, o SUS deve funcionar de forma descentralizada, regional 
e de maneira hierarquizada, com as seguintes diretrizes: “descentralização, com direção única em cada 
esfera de governo; atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo 
dos serviços assistenciais; e participação da comunidade” (BRASIL, 2002a, p. 5).
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Administrada em conjunto, também, pelas três esferas de governo, segundo os autores 
estudados, a composição contempla a participação tanto de técnicos quanto da gestão política 
do sistema, sendo composta por representantes do Ministério da Saúde, do Conselho Nacional 
de Secretários Nacionais de Saúde (Conass) e do Conselho Nacional de Secretários Municipais de 
Saúde (Conasems).
Quadro 4 – Composição dos representantes de administração do SUS
Gestor Comissão intergestores Colegiados participativos
Nacional Ministério da Saúde Comissão tripartite
Conselho Nacional e
Confederação Nacional de Saúde
Estadual Secretarias estaduais Comissão bipartite
Conselho Estadual e
Confederação Estadual de Saúde
Municipal Secretarias municipais
Conselho Municipal e
Confederação Municipal de Saúde
Adaptado de: Elias ([s.d.]).
Para cumprir o que solicita a Constituição, o SUS utiliza e aplica diversos instrumentos de gestão:
• Agendas de Saúde.
• Planos de Saúde (e estes não têm nada a ver com os planos de saúde particulares).
• Relatórios de Gestão.
• Plano Diretor de Regionalização (PDR).
• Programação Pactuada e Integrada (PPI).
Esses instrumentos existem para que o planejamento possa ser feito de acordo com as leis que 
regem o tema, em todas as esferas de governo, e prever as obrigações de cada envolvido em todos os 
níveis de saúde, seja básico, médio e alta complexidade (BRASIL, 2002b).
Agendas de Saúde
A agenda de saúde é um instrumento de gestão pelo qual os governos federal, estaduais e municipais 
estabelecem, justificam e detalham as prioridades da política de saúde. Os órgãos de saúde da União, 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios apresentam aos conselhos de saúde as propostas 
de agenda de saúde. Após aprovadas, é a primeira etapa do processo de planejamento da gestão da 
saúde. Ela é desenvolvida de forma participativa e é resultado de negociações e consenso entre órgãos 
gestores, conselhos de saúde e comissões intergestores. Os eixos prioritários são de natureza nacional 
e são acertados entre os representantes das três esferas de governo, cujos gestores têm liberdade para 
incluir ou excluir objetivos.
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Unidade I
Figura 4 – Logotipo do SUS
A agenda de saúde tem papel importante para o planejamento integrado, pois apresenta de forma 
simples e clara os objetivos e indicadores escolhidos para atuação, o que facilita a compreensão de 
outras áreas do governo e a alocação de recursos. Ela é, portanto, a ponta inicial do plano de saúde, 
contendo as prioridades básicas do setor.
Para a elaboração da agenda são utilizadas as orientações de governo e as referências políticas, 
epidemiológicas e institucionais de cada esfera.
Há um fluxo de trabalho para a elaboração das agendas de saúde que contempla todas as instâncias 
de informações e decisão, federal, estadual e municipal. Em todas elas aparecem os fóruns de saúde, que 
são subordinados à agenda de saúde nacional.
Com clareza e simplicidade na atribuição dos objetivos e indicadores escolhidos, a partir da agenda 
de saúde, dá‑se o início do processo de programação do plano de saúde e do orçamento anual.
Planos de saúde
O plano de saúde é um instrumento de gestão que consolida, em cada esfera de governo, o processo 
de planejamento na área da saúde para um período de quatro anos, compondo a base das atividades e 
da programação de cada nível de gestão do SUS (BRASIL, 2002b).
Trata‑se de um documento de intenções políticas, que inclui os diagnósticos, as estratégias e as 
metas traçadas para o setor, no qual aparecem as prioridades estabelecidas nas agendas de saúde e a 
previsão dos mecanismos necessários para a execução dessas prioridades.
 Saiba mais
Para uma compreensão da saúde de uma forma ampla no Brasil, conheça 
o documento Plano Nacional de Saúde 2012‑2015:
BRASIL. Plano Nacional de Saúde – PNS: 2012‑2015. Brasília: Ministério 
da Saúde, 2011. Disponível em: <http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/
Relatorios/plano_nacional_saude_2012_2015.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2015.
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Os planos de saúde são quadrienais e devem se alinhar ao horizonte de tempo das esferas 
governamentais, revistos anualmente em função das agendas de saúde e da programação pactuada 
e integrada, apresentando‑se da seguinte forma: devem estar aprovados e homologados, na 
esfera federal, até julho do primeiro ano do quadriênio do governo; na esfera estadual, até junho 
do primeiro ano do quadriênio do governo; e na esfera municipal, até maio do primeiro ano do 
quadriênio do governo. Os planos ainda passam por revisões anuais, que acontecem até julho de 
cada ano, na esfera federal; até junho de cada ano, na esfera estadual; e até maio de cada ano, 
nos municípios (BRASIL, 2002b).
As propostas de cada uma das esferas de governo – a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
municípios –, segundo a Lei nº 8.080/90, para a área da saúde, devem ser contempladas nas propostas 
orçamentárias anuais. Assim, é possível manter e ter uma política de saúde contínua e efetiva em todos 
os níveis (BRASIL, 2002b).
Visualmente, temos essas informações no seguinte quadro:
Quadro 5 – Operacionalização dos planos de saúde e dos quadros de metas
Etapa
Esferas
Federal Estadual Municipal
Preparação Ministério da Saúde Gestor estadual Gestor municipal
Apreciação/ proposição de 
mudanças
Conselho Nacional de 
Saúde (CNS) Conselho Estadual de Saúde (CES)
Conselho Municipal de 
Saúde (CMS)
Referências políticas e 
técnicas utilizadas na 
elaboração
Planos Estaduais 
de Saúde.
Agenda Nacional 
de Saúde.
Planos Municipais de Saúde.
Agenda Estadual de Saúde.
Plano Diretor de Regionalização.
Agenda Municipal 
de Saúde.
Periodicidade do plano Quadrienal Quadrienal Quadrienal
Periodicidade do quadro Anual Anual Anual
Elaboração/homologação 
do plano
Até o mês de julho 
do primeiro ano do 
quadriênio do governo.
Até o mês de junho do primeiro 
ano do quadriênio do governo.
Até o mês de maio 
do primeiro ano do 
quadriênio do governo.
Elaboração/homologação 
do quadro
Até o mês de julho de 
cada ano. Até o mês de junho de cada ano.
Até o mês de maio de 
cada ano.
Revisão do plano Até o mês de julho de cada ano. Até o mês de junho de cada ano.
Até o mês de maio de 
cada ano.
Adaptado de: Brasil (2002b).
O quadro de metas é componente importante do planejamento do plano de saúde, pois a partir 
dele será elaborado o relatório de gestão para a divulgação e avaliação dos resultados alcançados 
na saúde. Os quadros de metas integram os planos de saúde de cada uma das esferas: municipais, 
estaduais e nacional, e neles constam os indicadores e as metas prioritárias de cada esfera de governo. 
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São elaborados na forma de planilhas, nas quais devem constar as metas físicas e financeiras das ações 
traçadas nas agendas de saúde e previstas nos planos de saúde, de forma a permitir a mensuração e o 
acompanhamento da execução das ações planejadas (BRASIL, 2002).
A elaboração dos quadros de metas é anual. Dessa forma, podem representar um detalhamento ou 
uma forma de apresentação mais ágil das metas estabelecidas nos planos de saúde, que são quadrienais. 
Os quadros devem obedecer aos mesmos prazos para elaboração e revisão dos planos de saúde, ou seja, 
são anuais também.
A partir desse ponto são incorporados os principais instrumentos de planejamento dos governos, em 
todos os níveis – federal, estaduais e municipais (BRASIL, 2002b):
• Plano plurianual (PPA): estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas 
da administração pública para as despesas de capital e outras, delas decorrentes, e para as 
relativas aos programas de duração continuada. É uma iniciativa do governo federal e é feito a 
cada quatro anos.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): compreende as metas e prioridades da administração 
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Orienta a 
elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Iniciativa: Poder 
Executivo. Periodicidade: anual;
• Lei Orçamentária Anual (LOA): estima as receitas e fixa as despesas do governo, seus poderes, seus 
fundos, órgãos e entidade da administração direta e indireta, empresas das quais o poder público 
detenha direta ou indiretamente a maioria do capital com direito a voto. Com periodicidade anual 
é uma iniciativa do governo federal também.
Relatórios de gestão
Os relatórios de gestão servem para sistematizar e divulgar as informações sobre resultados na área 
da saúde e também sobre a honestidade das práticas na área. Esses instrumentos funcionam como 
prestação de contas, pois estabelecem a correlação entre as metas, os resultados e a aplicação de recursos. 
Por meio deles, é possível acompanhar a conformidade da aplicação dos recursos e a programação que 
havia sido aprovada. Eles ainda fornecem subsídios para avaliar e criar as agendas de saúde, elaborar e 
revisar os planos de saúde (BRASIL, 2002b).
Podemos observar que os relatórios de gestão retroalimentam o sistema de planejamento em saúde. 
A base para sua elaboração é o quadro de metas. Para cada ano de vigência do plano de saúde, haverá 
um relatório de gestão, elaborado anualmente, com os seguintes prazos: na esfera federal: até o dia 
28 de fevereiro de cada ano; na esfera estadual: até o dia 20 de fevereiro de cada ano; e na esfera 
municipal: até o dia 20 de janeiro de cada ano (BRASIL, 2002b).
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EDUCAÇÃO FÍSICA INTERDISCIPLINAR
Plano diretor de regionalização (PDR)
O instrumento que permite organizar regionalmente e de forma hierarquizada a assistência 
à saúde é o plano diretor de regionalização, que deve integrar o plano de saúde estadual que 
visa garantir o acesso da população em todos os níveis de complexidade dos serviços de saúde. 
O plano é elaborado de forma integrada e coordenada pela respectiva secretaria estadual de 
saúde, envolvendo um grupo específico de municípios que irão compor uma região de saúde do 
estado. O estado fica dividido em regiões e, dessa forma, a oferta da saúde em todos os aspectos 
e complexidades é abrangida de alguma forma, o que permite ganhos de escala e sustentabilidade 
do custeio dos serviços de saúde mais complexos e mais caros (BRASIL, 2002b).
Sob a coordenação do gestor estadual, o plano diretor de regionalização é acordado entre os gestores 
municipais e servirá como subsídio para a elaboração da Programação Pactuada e Integrada (PPI), que 
dará efetividade ao que foi pactuado (BRASIL, 2002b).
Programação pactuada e integrada (PPI)
A programação pactuada e integrada (PPI) é o instrumento de gestão por meio do qual, com base 
no plano diretor de regionalização, são programadas as ações que serão realizadas, uma vez que as 
prioridades já foram estabelecidas nas agendas de saúde e planejadas quando da elaboração dos 
Planos de Saúde. Não é o instrumento que irá responder a todas as necessidades de programação 
das secretarias estaduais ou municipais de saúde e restringe‑se a alguns aspectos e questões de 
interesse ou de responsabilidade compartilhada, envolvendo critérios de alocação de recursos do 
SUS (BRASIL, 2002b).
O instrumento garante à população o acesso aos serviços de saúde, mostrando as 
responsabilidades de cada município no território delimitado pela região. Cada um deles 
apresenta seu planejamento de ações e negocia a programação das necessidades apontadas pelo 
plano diretor de regionalização, como o número de usuários que serãoatendidos no município, 
a quantidade de usuários encaminhados para o atendimento de referência em outros municípios, 
bem como conhecer as especialidades profissionais (médicas ou outras) e os recursos tecnológicos 
demandados (BRASIL, 2002b).
O tratamento fora do domicílio deverá ser programado e pactuado por meio da programação 
pactuada e integrada e terá reflexo direto nos limites financeiros que cada gestor do SUS disporá.
Principais objetivos do plano diretor de regionalização: aumentar a capacidade de gestão do SUS; 
trabalhar de acordo com as necessidades da saúde e não em função das pressões de oferta; incrementar 
as relações cooperativas e complementares entre gestores do sistema, com melhor definição de 
responsabilidades e dos compromissos estabelecidos; fortalecer os instrumentos de consolidação dos 
pactos entre gestores do sistema e melhorar o acesso de todos os cidadãos a todos os níveis de atenção 
à saúde (BRASIL, 2002b).
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Unidade I
Em resumo, as agendas de saúde funcionam conforme mostra o quadro a seguir.
Quadro 6 – Resumo da agenda da saúde
Etapa
Esfera
Federal Estadual Municipal
Preparação Ministério da Saúde Gestor estadual Gestor municipal
Apreciação/proposição 
de mudanças
Conselho Nacional 
de Saúde (CNS)
Conselho Estadual 
de Saúde (CES)
Conselho Municipal 
de Saúde (CMS)
Referências políticas e técnicas 
utilizadas na elaboração
Orientações de governo para 
a saúde e a área social.
Plano Plurianual (PPA) 
nacional preexistente.
Acordos internacionais de 
que o Brasil seja signatário.
Pactos firmados entre 
gestores.
Planos de Saúde e Relatórios 
de Gestão preexistentes.
Informações institucionais e 
epidemiológicas.
Decisões oficiais do CNS 
que tenham implicação no 
conteúdo da agenda.
Outros documentos técnicos 
e políticos existentes e 
pertinentes à realidade 
nacional.
Agenda Nacional de Saúde.
Orientações de governo para 
a saúde e a área social.
Plano Plurianual (PPA) 
estadual preexistente.
Plano Estadual de Saúde 
e Relatórios de Gestão 
preexistentes.
Informações institucionais 
e epidemiológicas locais 
disponíveis.
Decisões oficiais do Conselho 
Estadual de Saúde que 
tenham implicação no 
conteúdo da agenda.
Outros documentos técnicos 
e políticos existentes e 
pertinentes à realidade local.
Agenda Estadual de 
Saúde.
Orientações de governo 
para a saúde e a área 
social.
Plano Plurianual (PPA) 
municipal preexistente.
Plano Municipal de Saúde 
e Relatórios de Gestão 
preexistentes.
Informações institucionais 
e epidemiológicas locais 
disponíveis.
Decisões oficiais do 
Conselho Municipal 
de Saúde que tenham 
implicação no conteúdo 
da agenda.
Outros documentos 
técnicos e políticos 
existentes e pertinentes à 
realidade local.
Periodicidade Anual Anual Anual
Elaboração/homologação Março de cada ano Abril de cada ano Maio de cada ano
Adaptado de: Brasil (2002a).
Observe que o fluxo de elaboração e difusão da agenda de saúde pode ser sistematizado pelas 
seguintes etapas (BRASIL, 2002b):
• 1ª etapa: o gestor nacional formula a Agenda Nacional de Saúde com a participação do Conselho 
Nacional de Saúde (CNS).
• 2ª etapa: a Agenda Nacional é repassada aos estados, que elaboraram suas agendas e incorporam 
as prioridades estaduais no que couber, com a participação do respectivo Conselho Estadual de 
Saúde (CES).
• 3ª etapa: a Agenda Estadual é repassada aos respectivos municípios, que elaboram suas agendas e 
incorporam as prioridades municipais no que couber, com a participação do respectivo Conselho 
Municipal de Saúde (CMS).
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EDUCAÇÃO FÍSICA INTERDISCIPLINAR
O quadro apresenta ainda a periodicidade das agendas de saúde, em cada esfera, que é anual 
e articulada entre os níveis de governo. Para a esfera federal, o prazo é até março de cada ano; na 
estadual, até abril de cada ano; e na municipal, até maio de cada ano. A partir das agendas de saúde são 
elaborados os planos de saúde e suas revisões anuais.
O fluxo de trabalho e as responsabilidades na elaboração das atividades que envolvem o planejamento 
e a administração do SUS acompanha o seguinte caminho (BRASIL, 2002b):
• Responsabilidades do Ministério da Saúde:
— elaborar a agenda de saúde nacional;
— encaminhar a agenda de saúde nacional ao Conselho Nacional de Saúde;
— analisar os planos de saúde dos estados;
— elaborar o plano de saúde nacional;
— encaminhar o plano de saúde nacional ao Conselho Nacional de Saúde;
— analisar os quadros de metas dos estados;
— elaborar o quadro de metas nacional;
— encaminhar o quadro de metas nacional ao Conselho Nacional de Saúde;
— analisar os relatórios de gestão dos estados;
— elaborar o relatório de gestão nacional;
— encaminhar o relatório de gestão nacional ao Conselho Nacional de Saúde; e, posteriormente, 
ao Ministério Público;
— elaborar as diretrizes nacionais para a programação pactuada e integrada; e
— elaborar a programação pactuada e integrada nacional.
• Responsabilidades das secretarias estaduais de saúde e da secretaria de saúde do Distrito Federal:
— elaborar a agenda de saúde estadual;
— encaminhar a agenda de saúde estadual ao Conselho Estadual de Saúde;
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Unidade I
— analisar os planos de saúde dos municípios;
— elaborar o plano de saúde estadual;
— encaminhar o plano de saúde estadual ao Conselho Estadual de Saúde, e, posteriormente, ao 
Ministério da Saúde;
— analisar os quadros de metas dos municípios;
— elaborar o quadro de metas estadual;
— encaminhar o quadro de metas estadual ao Conselho Estadual de Saúde e, posteriormente, ao 
Ministério da Saúde;
— analisar os relatórios de gestão dos municípios;
— elaborar o relatório de gestão estadual;
— encaminhar o relatório de gestão estadual ao Conselho Estadual de Saúde, e, posteriormente, 
ao Ministério da Saúde e ao Ministério Público;
— elaborar o plano diretor de regionalização;
— encaminhar o plano diretor de regionalização à comissão intergestores bipartite para aprovação;
— elaborar as diretrizes estaduais para a programação pactuada e integrada;
— elaborar a programação pactuada e integrada estadual.
• Responsabilidades das secretarias municipais de saúde:
— elaborar a agenda de saúde municipal;
— encaminhar a agenda de saúde municipal ao Conselho Municipal de Saúde;
— elaborar o plano de saúde municipal;
— encaminhar o plano de saúde municipal ao Conselho Municipal de Saúde e, posteriormente, à 
secretaria estadual de saúde;
— elaborar o quadro de metas municipal;
— encaminhar o quadro de metas municipal ao Conselho Municipal de Saúde e, posteriormente, 
à secretaria estadual de saúde;
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EDUCAÇÃO FÍSICA INTERDISCIPLINAR
— elaborar o relatório de gestão municipal;
— encaminhar os relatório de gestão municipal ao conselho municipal de saúde e, posteriormente, 
à secretaria estadual de saúde e ao ministério público;
— elaborar a programação das ações de saúde municipais, que servirão de base para a programação 
pactuada e integrada em nível estadual;
— encaminhar a programação das ações de saúde municipais ao conselho municipal de saúde 
para aprovação e, posteriormente, à secretaria estadual de saúde.
 
 Observação
Quando a população conhece