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RESUMO
 O presente estudo faz uma breve análise sobre a intervenção do Estado na propriedade privada. Para tanto, será necessário abordar as diferentes modalidades em que o Poder Público realiza essa restrição, suas características, bem como seus fundamentos e de que modo afetam o particular. Além disso, buscou-se apresentar também os princípios constitucionais norteadores da intervenção estatal, a saber: a função social da propriedade, supremacia do interesse público sobre o interesse particular e poder de polícia. Deste modo, discorreremos sobre as duas modalidades de restrição estatal da propriedade particular adotado pela doutrina. Primeiramente, a Intervenção Restritiva, que são: as limitações administrativas, a servidão administrativa, a requisição, a ocupação temporária e o tombamento. Por fim, foi analisada, com maiores detalhes, a desapropriação, única forma de Intervenção Supressiva e também considerada a forma mais radical de intervenção na propriedade privada, por meio da qual o Estado empregará seu verdadeiro poder de império.
Palavras-chave: Propriedade. Função Social. Intervenção do Estado. Desapropriação.
ABSTRACT
This work makes a brief analysis of state intervention in private property. Therefore, it will be necessary to address the different modalities in which the Government performs this restriction, its characteristics, as well as its foundations and how they affect the particular. In addition, we also sought to present the constitutional principles that guide state intervention, namely: the social function of property, supremacy of the public interest over the private interest, and police power. Thus, we will discuss the two modalities of state restriction of private property adopted by the doctrine. First, the Restrictive Intervention, which are: administrative limitations, administrative servitude, requisition, temporary occupation and listing. Finally, it was analyzed in detail the expropriation, the only form of suppressive intervention and also considered the most radical form of intervention in private property, through which the state will use its true power of empire.
Keywords: Property. Social function. State intervention. Expropriation.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................................... 9
1 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE................................................. 11
2 FUNDAMENTOS NORTEADORES.............................................................................. 14
2.1 Poder de Polícia ............................................................................................................... 14
2.2 Supremacia do Interesse Público...................................................................................... 16
2.3 Função Social da Propriedade...........................................................................................17
3 MODALIDADES DE INTERVENÇÃO ........................................................................ 21
3.1 Servidão Administrativa ................................................................................................. 22
3.2 Requisição Administrativa .............................................................................................. 24
3.3 Ocupação Temporária ..................................................................................................... 26
3.4 Limitações Administrativas ............................................................................................ 28
3.5 Tombamento ................................................................................................................... 30
4 DESAPROPRIAÇÃO ...................................................................................................... 34
4.1 Conceito .......................................................................................................................... 34
4.2 Procedimento Administrativo ......................................................................................... 35
 4.3 Pressupostos da Desapropriação..................................................................................... 37
4.3.1 Desapropriação por Necessidade Pública .................................................................... 37
4.3.2 Desapropriação por Utilidade Pública ......................................................................... 38
4.3.3 Desapropriação por Interesse Social ............................................................................ 39
4.4 Outras Espécies de Desapropriação ................................................................................ 39
4.4.1 Desapropriação Sancionatória ..................................................................................... 40
4.4.2 Desapropriação por Zona ..............................................................................................42
4.4.3 Desapropriação Indireta ............................................................................................... 44
5 DA INDENIZAÇÃO NAS DESAPROPRIAÇÕES ..................................................... 48
5.1 Regra Geral .................................................................................................................... 48
5.2 Casos Especiais .............................................................................................................. 49
CONCLUSÃO .................................................................................................................... 51
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................. 53
INTRODUÇÃO
Será apresentado neste trabalho de curso uma breve análise sobre a intervenção do Estado na propriedade privada, conteúdo indispensável no estudo do Direito Administrativo. Para tanto, será necessário abordar as diferentes modalidades em que o Poder Público realiza essa restrição, suas características, bem como seus fundamentos e de que modo afetam o particular.
Neste estudo será visto que apesar de a Constituição Federal de 1988 garantir o direito de propriedade, ela também condiciona que sua utilidade atenda a função social (artigo 5º, XXIII), logo o direito de propriedade não é absoluto, podendo, por conseguinte, ocorrer a intervenção.
Temos por Intervenção do Estado na propriedade qualquer exercício estatal que apresente como propósito os fatores exigidos pela função social a qual está vinculada, tendo em vista assegurar o interesse da coletividade, desde que esteja apoiado na Constituição Federal e em outras leis, pois toda vez que o particular passar por imposição interventiva em sua propriedade terá o Estado de fundamentar e esclarecer essa atuação.
Além disso, busca-se apresentar também os princípios constitucionais norteadores da intervenção estatal, a saber: a função social da propriedade, supremacia do interesse público sobre o interesse particular e poder de polícia.
Deste modo, discorreremos sobre as duas modalidades de restrição estatal da propriedade particular adotado pela doutrina.
Primeiramente, a Intervenção Restritiva, que são: as limitações administrativas, a servidão administrativa, a requisição, a ocupação temporária e o tombamento.
Em seguida, iremos tratar, com maiores detalhes, sobre a desapropriação, única forma de Intervenção Supressiva.
A escolha do tema deveu-se ao interesse pelo ramo do Direito Administrativo para estudo de concurso público, pois houve um contato com o assunto em questão e, consequentemente, admiração com diversos estudos desta matéria, fato que motivou o início do curso de Direito.
1 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
O direito de propriedade é um componente fundamental e indispensável para caracterizar a organização social e econômica dos Estados, no entanto esse direito há muito tempo não é mais considerado absoluto, visto que o Estado necessita regulamentar medidas tanto para o titular do imóvel como também para a coletividade, sendo que ações em prol dacoletividade sempre serão prioridade Estatal.
Referente ao aspecto histórico pertinente ao tema em estudo, é notório compreender, brevemente, que as intervenções estatais na propriedade privada decorrem do próprio desenvolvimento do Estado. 
Destarte, a atividade estatal não se refere apenas em conservar a proteção pública e os interesses internos, mas obriga-se, de igual forma, a constatar e executar todos os interesses coletivos, praticando ações baseadas no aspecto social.
Sucintamente, em meados do século XIX os Estados não apresentavam atenção necessária para a coletividade, em razão do Laissez faire, preceito que declarava vasta autonomia aos cidadãos, motivo pelo qual estes possuíam direitos absolutos e soberanos, o qual operava sem mediação Estatal, fato que não deu certo e acarretou em profundas desigualdades sociais. 
Desta forma, com o passar dos anos esta doutrina liberal não obteve sucesso, pois confrontou novos elementos ditados pela sociedade, que propiciou um profundo contraste social.Com isso, os Estados Contemporâneos adotaram a ideia de que devem se dedicar a sua supremacia e autonomia para reduzirem tais desigualdades sociais, em benefício do amparo social.
Partindo da noção de coletividade, José dos Santos Carvalho Filho conceitua intervenção do Estado na propriedade:
De forma sintética, podemos considerar intervenção do Estado na propriedade toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada. Extrai-se dessa noção que qualquer ataque à propriedade, que não tenha esse objetivo, estará contaminado de irretorquível ilegalidade. Trata-se, pois, de pressuposto constitucional do qual não pode afastar-se a Administração. (2016, p.589)
Ou seja, além da intervenção acontecer devido à função social a qual está vinculada, o modo como acontece essa intervenção na propriedade deve ser sempre pautado em leis e também na Constituição Federal no que se refere a sua execução, de modo que qualquer atuação da Administração que desconsidere estas imposições faz com que o ato se torne nulo, isto é, todas as vezes em que o particular passar por determinações interventivas em sua propriedade terá o Estado de fundamentar e esclarecer essa atuação.
Além disso, é mister observar que o Poder Público, via de regra, não aspira por intervir na propriedade do particular, só sendo isso admissível excepcionalmente, nos casos fundamentados pelo ordenamento jurídico.
Referente à função social, a Constituição Federal de 1988 é clara ao dizer, em seu artigo 5º, incisos XXII e XXIII respectivamente, que é garantido o direito de propriedade, desde que esta atenda a sua função social. Estes dispositivos nos permitem dizer que o direito de propriedade estará condicionado a um encargo social, destinada ao bem-estar coletivo.
Dessa forma, por mais que o direito de propriedade, dentro de uma visão civilista, apresente como atributos os poderes de usar, gozar e dispor da coisa, esses poderes para o direito público não são ilimitados, haja vista que o Estado deve levar em consideração o interesse social e também a utilidade pública desse bem.
Trata-se, evidentemente, do Poder de Império (ius imperii) que o Poder Público possui, firmado em sua soberania, devendo os particulares acatarem, caso contrário, poderão sofrer sanções legais.
Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que:
Não podem, no entanto, esses poderes ser exercidos ilimitadamente, porque coexistem com direitos alheios, de igual natureza, e porque existem interesses públicos maiores, cuja tutela incumbe ao Poder Público exercer, ainda que em prejuízo de interesses individuais. (2017, p. 203).
Logo, notamos que o Estado age de modo a zelar pelo bem comum, estabelecendo providências de caráter restritivo na propriedade privada, quando esta não observar a função social. 
2 FUNDAMENTOS NORTEADORES
2.1 Poder de Polícia
A fim de ilustrar melhor a temática da intervenção do Estado na propriedade privada é pertinente complementar os estudos abordando brevemente algumas considerações sobre o Poder de Polícia.
No desempenho da função administrativa, o ente público realiza o Poder de Polícia reduzindo o desenvolvimento dos direitos individuais a favor da coletividade. Nessa perspectiva, o artigo 78 do Código Tributário Nacional apresenta a definição legal:
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
A partir desse conceito, este poder administrativo pode restringir direitos individuais com o intuito de atender as necessidades coletivas, é o que acontece, por exemplo, nas situações de interdição de comércio, paralisação de obras etc. Para que, dessa forma, os direitos da coletividade ou do Estado não fiquem prejudicados.
No que se refere propriamente a intervenção, o Poder de Polícia, como um conjunto de atribuições estatal, condiciona determinada utilidade à propriedade privada, com isso, é possível perceber que as modalidades de intervenções a serem analisadas em capítulo próprio advêm deste poder, no entanto, somente na modalidade restritiva, pois nesta modalidade de intervenção o Estado detém não só maior controle como também condiciona o uso da propriedade pelo terceiro sem destituir o direito de propriedade. 
Isto é, embora o particular mantenha o seu direito de propriedade, não poderá mais desempenhá-lo ilimitadamente, fazendo com que o uso do bem se atrele as limitações ditadas pelo poder estatal, de modo a proteger o bem-estar e as necessidades sociais.
Seguindo esse entendimento, Fernanda Marinela aborda:
O Poder de Polícia, quando entendido em sentido amplo, o que inclui obrigações de fazer, de não fazer e de tolerar, estará presente em todas as modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada. Neste sentido, só não é possível verificar a intercorrência do Poder de Polícia na desapropriação, tendo em vista que essa modalidade não é mera limitação a um direito, hipótese em que o Estado adquire efetivamente a propriedade. A desapropriação é forma supressiva do direito de propriedade, enquanto as demais representam medidas restritivas a esse direito. (2010, p. 906)
Dessa forma, nas modalidades restritivas, a saber: Requisição Administrativa, Servidão Administrativa, Limitação Administrativa, Ocupação Temporária e Tombamento, o Poder de Polícia será verificado já que além de impor obrigações sobre o que não deve ser feito com a propriedade, ele também impõe obrigações sobre o que deve ser feito com o bem em prol dos anseios sociais. 
Assim, o Estado, por meio do Poder de Polícia, começou a propiciar os interesses da coletividade e a limitar os direitos individuais, no entanto a visão sobre este poder passou a ser extensiva, uma vez que estabeleceu não só o que não deve ser feito com o bem, como era antigamente, mas também determinou como que deve ser feita a utilização desta propriedade, promovendo uma função social.
Maria Zanella de Pietro melhor elucida sobre a ampliação do conceito do Poder de Polícia referente as imposições que devem e que não devem ser feitas na propriedade privada:
Na realidade, quer se trate de obrigação negativa, quer se trate de obrigação positiva, a pessoa que a cumpre está sofrendo uma limitação em sua liberdade, em benefício do interesse público. Não se pode dizer que haja atividades estatais de conteúdo diverso quando o Estado impede que o comerciante fixe os seus próprios preços (obrigação de não fazer) ou quando exige que ele ponha à venda determinados produtos estocados (obrigação de fazer). Nos dois casos, o Estado intervém na economia, utilizando-sedo seu poder de polícia, sempre com o objetivo de adequar o exercício dos direitos individuais ao bem-estar geral. (DI PIETRO, 2017 p.193, grifo da autora)
No tocante à propriedade privada, Maria Zanella de Pietro e outros doutrinadores da área afirmam que o Poder Polícia deve ser visto tão somente dentro da obrigação positiva, desde que esteja presente o dever de adequá-lo à função social, quer dizer, estabelecem que o proprietário do imóvel terá de usufruí-lo conforme determinações indispensáveis para utilização em harmonia os anseios da sociedade que ele pertence. Na perspectiva adotada por esses autores, o Poder de Polícia, evidentemente, não terá como escopo o fim de ser um dever negativo.
Dessa forma, é por meio do Poder de Polícia que o Estado certificará se a propriedade está ou não cumprindo a função social ditada pela Constituição Federal, que é o real motivo para que ocorra todas as modalidades de intervenção.
2.2 Supremacia do Interesse Público
É relevante apontar outro fundamento ao qual o Estado se ampara para justificar a intervenção na propriedade privada, que é o denominado princípio da supremacia do interesse público.
 De acordo com os dizeres do professor Matheus Carvalho:
O interesse público é supremo sobre o interesse particular, e todas as condutas estatais têm como finalidade a satisfação das necessidades coletivas. Nesse sentido, os interesses da sociedade devem prevalecer diante das necessidades específicas dos indivíduos, havendo a sobreposição das garantias do corpo coletivo, quando em conflito com as necessidades de um cidadão isoladamente. Em razão desta busca pelo interesse público, a Administração se põe em situação privilegiada, quando se relaciona com os particulares. (2017, p. 62)
No caso em estudo, o Poder Púbico exerce esta supremacia por meio das limitações, haja vista que extrai do proprietário o poder absoluto de sua propriedade. Tais determinações nada mais são que a Administração Pública executando sua soberania, por intermédio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e este princípio está presente em todas as modalidades de intervenção.
Devido à supremacia do interesse público, a Administração Pública é capaz de impor deveres aos administrados mediante atos unilaterais de caráter imperativo, os quais trazem consigo sanções nas hipóteses de violação. A título exemplificativo, os atos unilaterais são atos praticados pela Administração Pública, os quais tem a finalidade de adquirir, transferir, resguardar, alterar, assegurar e também excluir direitos ou determinar imposições a si própria ou para seus administrados.
No entanto, qualquer que seja a modalidade de intervenção do Estado na propriedade privada deve acontecer, logicamente, em razão dos interesses público, já que se o ato unilateral for exigido de maneira incompatível com o princípio da finalidade estará eivado de vícios, sendo, obrigatoriamente, nulo.
2.3 Função Social da Propriedade
O princípio da Função Social da Propriedade, juntamente com a Supremacia do Interesse Público, serve de norte para justificar as intervenções na propriedade privada.
A Constituição Federal de 1988 determina que a propriedade é um direito fundamental, mas deve ter cumprida sua função social:
Artigo 5º [...]
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social.
Assim, a Carta Magna admitiu expressamente a propriedade em proveito do detentor do bem, mas também a condiciona em benefício dos interesses coletivos, logo temos que o direito de propriedade não é absoluto, porque seu uso será restrito em caso de não atendimento à função social.
Sobre o artigo 5º, incisos XXII e XXIII, da Constituição Federal de 1988, José dos Santos Carvalho Filho explica:
O texto constitucional revela a existência de um direito contraposto a um dever jurídico. Dizendo que a propriedade deve atender à função social, assegura o direito do proprietário, de um lado, tornando inatacável sua propriedade se consonante com aquela função, e, de outro, impõe ao Estado o dever jurídico de respeitá-la nessas condições. Sob outro enfoque, o dispositivo garante ao Estado a intervenção na propriedade se descompassada com a função social, ao mesmo tempo em que faz incidir sobre o proprietário o dever jurídico de mantê-la ajustada à exigência constitucional. (2016, p.592)
Assim sendo, aquele que cumprir a função social tem o seu direito de propriedade intacto, não podendo o Estado intervir nesses casos, pois o que é primordial, dentro dessa visão de função social da propriedade, é acabar com os contrastes sociais, os quais estão intimamente vinculados à sucessão de desigualdades entre as populações, ocasionando impactos negativos gravíssimos.
A Constituição Federal apontou diferentes critérios para determinar a função social da propriedade, isto é, estabeleceu critérios específicos para a função social urbana e critérios para a função social da propriedade rural.
Primeiramente, a função social urbana tem como base o parágrafo 2º, do artigo 182 da Constituição Federal, no capítulo de Política Urbana, temos:
 Artigo 182 [...]
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
Portanto, cada município dispõe de um plano diretor, o qual apresenta suas especificidades, dentro das regras impostas pelo Estatuto das Cidades. 
Ainda que existam esses recursos previstos na Constituição Federal e também o Plano Diretor, ainda possuem diversos imóveis em inúmeras cidades, que se encontram mal utilizados e com péssimo aproveitamento urbano, comprovando que o Poder Público realmente precisa modificar e agir em benefício da coletividade, para que exista, de fato, a função social da propriedade.
Já a propriedade rural, a Carta Magna, em seu artigo 186, diz que a função social será cumprida quando:
Artigo 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV-exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
Assim, para que a função social aconteça na propriedade rural terá que, necessariamente, observar esses quartos preceitos sucessivamente.
É de grande importância observar que o legislador constitucional ao trabalhar com a função social na propriedade rural observou sua dimensão como um espaço riquíssimo e que possui relevância para a sociedade brasileira, ou seja, o texto constitucional especificou como deve ser caracterizada a função social. 
Logo, no meio rural, a função social da propriedade, deve render de maneira racional e efetiva, tendo em vista não só a proteção do meio ambiente como também as relações de trabalho, ou seja, visa o bem-estar da coletividade.
Por fim, além da Constituição Federal de 1988, a função social da propriedade também está presente no Código Civil de 2002. 
José dos Santos Carvalho Filho resume essa abordagem da função social no Código Civil:
O Código Civil em vigor expressou, em mais de uma passagem, o conteúdo social do direito de propriedade, reforçando seu caráter de direito subjetivo condicionado. Primeiramente, recomendou que esse direito deve ser exercido de forma compatível com suas finalidades econômicas e sociais e com a necessidade de preservação do meio ambiente e do patrimônio público (art. 1228, § 1º). Depois, alvitrando impedir o abuso no exercício do direito de propriedade, aduziu: “São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem” (art. 1.228, § 2º). Por fim, admitiu a perda da propriedade pela desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, bem como sua privação temporária em hipótese de requisição do uso dacoisa em virtude de perigo público iminente. (2016, p. 592 e 593)
Constata-se, portanto, que, apesar de o Código Civil possuir natureza para conduzir os vínculos privados, por se tratar de um código recente, também considerou as reivindicações contemporâneas, apresentando um verdadeiro teor social da propriedade, assim como contemplou diversos pontos que protegem o bem imóvel ou limitam categoricamente o patrimônio de seu possuidor.
3 MODALIDADES DE INTERVENÇÃO
Há diversas modalidades em que a Administração Pública realiza a intervenção no imóvel dos particulares, a contar das mais maleáveis até as formas mais radicais. 
De acordo com a doutrina de José dos Santos Carvalho Filho existem duas categorias de intervenção, as quais são fundamentadas pela eficácia e também pela natureza da propriedade. Conforme visto anteriormente, essas modalidades intervenção podem ser classificadas em: restritiva e supressiva. 
Por intervenção restritiva temos aquelas limitações em que a Administração impõe algumas sujeições e contenções em relação à utilização da propriedade, todavia não priva o bem de seu dono integralmente. Nesta modalidade o “Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade pelo terceiro, sem, contudo, lhe retirar o direito de propriedade” (CARVALHO, 2017, p. 999) ou seja, irá restringir o uso, de tal sorte que este deve realizar por completo as orientações determinadas por parte do Poder Público para continuar com o domínio jurídico do bem.
Serão abordadas, neste trabalho, as seguintes modalidades de intervenção restritivas: Servidão Administrativa, Requisição Administrativa, Ocupação Temporária, Limitação Administrativa e por fim Tombamento. Em razão das especificidades e finalidades, cada categoria de intervenção restritiva será analisada isoladamente.
Já na intervenção supressiva ocorre, coercitivamente, a entrega da propriedade em proveito do Estado. “Estado transfere para si a propriedade de terceiro, suprimindo o direito de propriedade anteriormente existente” (CARVALHO, 2017, p. 999).
Evidentemente, estamos diante de uma condição muito mais crítica de intervenção, uma vez que resulta na verdadeira perda da propriedade e não meramente uma limitação. Nesta modalidade temos a desapropriação. Devido à complexidade, o estudo sobre os pressupostos, indenização e espécies de desapropriação será abordado em um capítulo separado.
3.1 Servidão Administrativa
Servidão Administrativa é a modalidade de intervenção restritiva que tem por fundamento o direito real público. O Estado determina que o imóvel do particular, via de regra, seja utilizado para a realização de atividades de cunho público.
Nesta relação, o proprietário transfere alguns dos poderes de domínio de seu imóvel para que o Poder Público faça uso em benefício da coletividade, ou seja, não ocorre a perda da propriedade, mas sim atinge a posse absoluta que o dono, até então, fruía do bem.
É o que esclarece Maria Zanella di Pietro no livro Direito Administrativo:
São elementos comuns em qualquer tipo de servidão, de direito público ou privado:
1. a natureza de direito real sobre coisa alheia (jus in re aliena), no qual alguns dos poderes do domínio se destacam e se transferem a terceiros;
2. a situação de sujeição em que se encontra a coisa serviente (res serviens) em relação à coisa dominante (res dominans) ou a uma pessoa: aliás, essa ideia decorre do próprio vocábulo servitudinem, significando escravidão;
3. o conteúdo da servidão é sempre uma utilidade inerente à res serviens, que dá ao titular do direito real o direito de usar, ou de gozar ou, ainda, o de extrair determinados produtos, como água.
Assim, como categoria jurídica, própria da teoria geral do direito, a servidão pode ser definida como um direito real de gozo sobre coisa alheia, instituído em benefício de entidade diversa da sacrificada; existe, do lado passivo, uma coisa serviente e, do lado ativo, uma coisa dominante (na servidão real) ou uma pessoa (na servidão pessoal); o conteúdo é uma utilidade prestada pela primeira à segunda. (2016; p.226; grifo da autora)
Temos como exemplos mais comuns da aplicação da servidão administrativa: o acesso de torre de transmissão e fios elétricos em determinado terreno particular, afixação de letreiros de rua na parede de um imóvel, colocação de oleodutos, gasodutos e também encanamentos de redes telefônicas.
Em uma acepção geral e bastante simples, é o artigo 40 do decreto-lei nº 3.365/41 que apresenta a base legal utilizada pela doutrina para disciplinar a servidão administrativa - “o expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma da lei”. 
Referente a essa fundamentação legal, José dos Santos Carvalho Filho discorre que:
A norma é antiga e anacrônica, e, na verdade, seu exíguo conteúdo não mais atende às linhas que traçam a fisionomia do instituto. Com esforço interpretativo, contudo, podemos entender que o titular do poder de instituir as servidões é o Poder Público (que na lei é o expropriante) e que, em alguns casos, será observado o procedimento da mesma lei para a instituição do ônus real. (2016, p.595)
Outra relevante característica da servidão administrativa é que pode ser instituída de duas formas. Primeiramente, por meio de acordo entre as partes envolvidas. Poder Público e particular celebram, com a devida inscrição em Cartório de Registro de Imóveis (erga omnes), acordo oficial, confirmando a utilidade do imóvel a fim de que se realize certa destinação pública.
O segundo modo decorre por sentença judicial nos casos em que não acontece o acordo entre as partes. O Estado move ação em face do dono do imóvel e certifica a presença de um decreto, no qual evidencia-se a necessidade do bem imóvel para proveito social.
 Já quando a Administração não formaliza a servidão pública, nem por meio acordo com a emissão do decreto, muito menos por sentença judicial fornecendo um valor ao proprietário, fala que se efetuou à manu militari pelo Estado, isto é, coercitivamente, relação muito parecida com a desapropriação indireta. Nessa circunstância, é possível que o proprietário conteste na esfera judicial, se, eventualmente, sobrevier danos para que assim seja devidamente indenizado.
Logo, quanto à indenização, podemos dizer que as servidões não ensejam indenização per se, contudo, se o Poder Público ocasionar prejuízo ao dono do imóvel, este último deverá ser indenizado em quantia correspondente ao estrago causado. É mister salientar ainda, que em uma eventual ação incumbe ao proprietário a obrigação de provar o dano provocado pelo Estado.
3.2 Requisição Administrativa
Requisição Administrativa refere-se à intervenção que nasce a partir do momento em que o Estado necessita sanar diferentes ocasiões com real urgência fazendo uso da propriedade privada, durante o tempo que permanecer o perigo.
É notório que estamos diante do supracitado princípio da função social da propriedade, a julgar pelo fato de a Requisição Administrativa promover a segurança da sociedade que se encontra em ameaça, isto é, visa atender as demandas coletivas que são impreteríveis e, consequentemente, controla atitude antissocial do particular, já que o bem será utilizado pelo Estado.
A regulamentação desta modalidade interventiva está presente no artigo 5º, inciso XXII, da Constituição Federal de 1988: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”.
Apesar de a Carta Magna empregar a palavra propriedade, o fato é que a requisição administrativa incide sobre bens móveis, imóveis e também serviços particulares. Por exemplo, na presença de um cenário de iminente desastre público, a Administração será capaz de requerer o uso de determinado imóvel particular ou até mesmo poderá utilizar apetrechos de algum hospital particular próximo a região em que acontece o desastre. Outros exemplos citados pelas doutrinas versam sobre o uso de veículo particular pela Polícia para perseguição de bandidos, uso de escadaparticular pelos Bombeiros para combater incêndio, entre outros.
Além disso, quando o cenário for de perigo iminente, a requisição será decretada independente de autorização judicial, ou seja, verifica-se efetivo ato de império por parte da Administração Pública, a qual se vale de sua supremacia em relação ao administrado e pratica o chamado ato autoexecutório.
No tocante à indenização das Requisições Administrativas, João Trindade e Gustavo Scatolino discorrem que:
A indenização pelo uso de bens e serviços é condicionada, pois o proprietário deverá fazer jus à indenização, se a atividade estatal lhe tiver provocado danos. Caso contrário, não haverá indenização. A indenização será sempre posteriori. (2016, p.920, grifo do autor)
	
Em outras palavras, será cabida indenização tão somente sucedendo o dano, da mesma forma em que ocorre na Servidão Administrativa. No entanto, quando for possível ser indenizado será sempre ulterior, razão melhor explanada por Cyonil Borges:
O motivo de a indenização, quando cabível, ocorrer em momento posterior ao ato da requisição é muito lógico: em casos de extrema urgência, em que o uso do bem ou serviço particular se faz imprescindível, imagine as consequências que poderiam ser evitadas, caso o Poder Público necessitasse aguardar um processo prévio de análise indenizatória. (2018, p.1016)
Ademais, o proprietário tem o prazo de cinco anos para postular a indenização, contados desde o uso efetivo do bem pela Administração Pública. 
Diferentemente da servidão administrativa, a requisição tem caráter transitório, assim que findar o risco público iminente, a requisição será extinta e o proprietário voltará a utilizar o bem de maneira plena.
3.3 Ocupação Temporária
Verifica-se a ocupação temporária quando o particular tem seu bem imóvel ocupado provisoriamente em prol do cumprimento tanto de serviços como também de obras públicas do cotidiano da Administração Pública.
Muitas divergências aparecem nas doutrinas quanto à incidência exata das ocupações temporárias, alguns adotam que ela pode recair sobre bens móveis, outros, no entanto, afirmam que ela pode incidir também sobre bens imóveis.
Neste trabalho, adotaremos a interpretação empregada pela doutrina majoritária sobre o assunto abordado, como é o caso dos renomados autores Hely Lopes Meireles e José dos Santos Carvalho Filho. Segundo Carvalho Filho:
A nosso ver, a ocupação temporária é instituto típico de utilização da propriedade imóvel, porque seu objetivo é o de permitir que o Poder Público deixe alocados, em algum terreno desocupado, máquinas, equipamentos, barracões de operários, por pequeno espaço de tempo. Esse fim, como é lógico, não se coaduna com o uso de bens móveis. (2016, p. 602, grifo nosso)
Ademais, o Decreto-lei nº 3.365/41 em seu artigo 36, faz uso do vocábulo terrenos não edificados quando fundamenta as ocupações temporárias, não discorrendo, portanto, sobre os bens móveis: “ É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. ’’ (BRASIL, 1941, grifo nosso).
À título de ilustração desta modalidade de interventiva, podemos citar quando o Poder Público utiliza terrenos privados para destinar suas máquinas e demais materiais que serão empregados para fazer e reformar estradas ou até mesmo para colocar banheiros químicos e abrigos para os trabalhadores da obra. Verifica-se também nas ocasiões em que a Administração faz uso de clubes, escolas e demais edificações privadas para servir de área de votação nas eleições. 
Desta forma, observamos que essa modalidade de intervenção estatal tem o propósito basilar de atender as exigências públicas rotineiras, não se confundindo com as Requisições Administrativas, as quais apresentam como condição a intervenção desde que haja iminente perigo à sociedade. 
As principais doutrinas referem-se a duas modalidades de ocupação temporária, as quais verificarão se irá sobrevir ou não indenização para o particular. Primeiramente, há as ocupações que retratam situações das obras públicas, as quais estão subordinadas ao processo de desapropriação, conforme o já citado artigo 36 do Decreto-lei nº 3.365/41. Já a segunda modalidade de ocupação compete sobre as demais obras e serviços públicos e que não são subordinadas a desapropriação. Nesse sentido, melhor elucidam João Trindade e Gustavo Scatolino:
Se for vinculada ao processo de desapropriação, haverá indenização e implicará o dever de o Estado indenizar o proprietário pelo uso do imóvel, pois se consuma por período de tempo mais extenso, gerando a obrigatoriedade de indenização. Já na ocupação desvinculada a desapropriação, em princípio não haverá indenização; porém, esta será devida se o uso acarretar comprovado prejuízo ao titular do bem. (2016, p.921 e 922)
Destarte, temos que o processo de indenização das Ocupações Temporárias quando desvinculado de desapropriação decorre de maneira semelhante as demais modalidades de intervenção restritivas, como é o caso da Servidão Administrativa e também da Requisição Temporária, isto é, somente acontece quando há dano no bem do particular. De qualquer modo, a prescrição contra eventuais danos será de 5 anos para que o dono do imóvel pleiteie a devida indenização.
 Por fim, é simples o modo de extinção da ocupação temporária, como esta possui caráter transitório, assim que termina a realização ou aperfeiçoamento do serviço público a área ocupada deve ser devolvida ao seu proprietário, extinguindo, por conseguinte, a finalidade da ocupação.
3.4 Limitações Administrativas
Limitação Administrativa diz respeito a imposições do Estado, que apresentam natureza geral para que os particulares cumpram determinadas obrigações com o intuito de beneficiar a coletividade. Segundo os autores João Trindade e Gustavo Scatolino o conceito desta modalidade restritiva é caracterizado como:
As limitações administrativas são determinações de caráter geral, que o Poder Público impões a proprietários indeterminados, para o fim de condicionar a propriedade ao atendimento da função social, consistindo em obrigações positivas, negativas ou permissivas. (p.922, grifo do autor)
Por caráter geral compreende-se que a lei ou o ato administrativo regulador irá, com efeito, alcançar número indeterminado de pessoas, sendo que de modo algum poderá ser dirigida individualmente.
Acerca das obrigações positivas, que são aquelas que os proprietários devem fazer determinada ordem em benefício geral, temos como exemplo quando o Poder Público exige a limpeza de terrenos, ou até mesmo no caso de parcelamento e edificação compulsória presente na Constituição Federal.
Quanto as obrigações negativas, podemos mencionar a exigência de não construir além de estipulado número de andares em prédios instituído por meio do plano diretor ou até mesmo o impedimento de desmatar determinada porção de área florestal em território rural. Já as obrigações permissivas podemos citar quando o Poder Público determina a vistoria em elevadores ou também o acesso da vigilância sanitária em estabelecimentos.
Apontamento importante diz respeito à Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade), visto que regulamenta diferentes dispositivos que retratam exemplos das Limitações Administrativas em área urbana, como é o caso do Direito de Preempção, disposto no artigo 25, o qual “confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares” e também o Estudo do Impacto de Vizinhança:
Artigo 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal. (BRASIL,2001).
Dado o exposto, as limitações administrativas têm como base, o já mencionado, Poder de Polícia, acarretando, notoriamente, a contenção do uso dos bens privados para adequá-los a função social, mesmoque contrarie as individualidades. É o que esclarece Maria Sylvia Zanella di Pietro:
Nas limitações administrativas, o proprietário conserva em suas mãos a totalidade de direitos inerentes ao domínio, ficando apenas sujeito às normas regulamentadoras do exercício desses direitos, para conformá-lo ao bem-estar social; a propriedade não é afetada na sua exclusividade, mas no seu caráter de direito absoluto, pois o proprietário não reparte, com terceiros, os seus poderes sobre a coisa, mas, ao contrário, pode desfrutar de todos eles, da maneira que lhe convenha, até onde não esbarre com óbices opostos pelo poder público em prol do interesse coletivo. (2017, p. 210) 
É devido a esse caráter geral, que as Limitações não acarretam, via de regra, indenização. De fato, os danos por ventura verificados devem ser arcados pelos afetados em proveito do bem-estar social.
3.5 Tombamento
Tombamento refere-se a mais uma espécie de intervenção restritiva na propriedade privada, que traz como objetivo a capacidade de salvaguardar o patrimônio público que apresente valor histórico, turístico, paisagístico e também cultural.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, é de notável importância a preservação desses bens para a cultura de uma sociedade:
Quando o Estado intervém na propriedade privada para proteger o patrimônio cultural, pretende preservar a memória nacional. É o aspecto histórico de um país, como por todos reconhecido, que faz parte da própria cultura do povo e representa a fonte sociológica de identificação dos vários fenômenos sociais, políticos e econômicos existentes na atualidade. (2016, p.607)
Desse modo, aqueles que possuírem bens de valores estimados para a sociedade não podem, movidos por ambição individual, gozar e fazer uso pleno de seu bem móvel ou imóvel, haja vista que esses bens deverão ser igualmente conservados e protegidos pelo Estado devido ao valor nele imbuído.
A responsabilidade Estatal de conservar e proteger o patrimônio cultural brasileiro está fundamentada na Constituição Federal no artigo 216, parágrafo primeiro:
Art. 216 – § 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. (1988, grifo nosso)
Assim, o Poder Público deverá regulamentar o bem tombado por meio de sua inscrição no denominado Livro do Tombo. Essa inscrição não só faz com que o proprietário passe a ter várias obrigações e restrições, mas também faz com que o bem seja considerado de interesse público.
Frequentemente, incide o tombamento sobre bens imóveis, principalmente referente àqueles que retratam grandes obras arquitetônicas de períodos históricos, no entanto é igualmente habitual o tombamento de bairros e cidades, como é o caso de Ouro Preto, em Minas Gerais. 
O tombamento também pode incidir sobre bens móveis, temos como exemplo, acervo de museus e documentos textuais regulamentado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN.
Além da Constituição Federal de 1988, no âmbito federal o tombamento está presente em sua regulamentação legal que é o Decreto-Lei nº 25/1937, o qual dispõe sobre a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional.
Entre os aspectos significativos do Decreto-Lei nº 25/1937, temos o artigo 3º, o qual apresenta que não estão sujeitos ao tombamento as obras de origem estrangeiras que:
Art. 3º Excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional as obras de origem estrangeira: 1)que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no país;2) que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam carreira no país; 3) que se incluam entre os bens referidos no art. 10 da Introdução do Código Civil, e que continuam sujeitas à lei pessoal do proprietário; 4) que pertençam a casas de comércio de objetos históricos ou artísticos;5) que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais;6) que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos estabelecimentos.
Já os bens de origem estrangeira que não apresentam essas imposições são livremente tombados.
Segundo a doutrina majoritária, há diferentes espécies de tombamento, a saber: de ofício, voluntária ou compulsória e definitiva ou provisória.
Ocorre o tombamento de ofício quando se referir a bens públicos, determinado pelo diretor do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.
Quanto aos bens particulares, pode ser realizado por meio das modalidades voluntária ou compulsória. A espécie voluntária de tombamento é aquela em que o próprio dono do imóvel requisita que o bem seja tombado, desde que apresente as imposições necessárias para ser instituído como parte constituinte do patrimônio artístico-histórico nacional. 
Já a espécie compulsória dar-se-á quando o proprietário se opor em aquiescer ao registro de sua propriedade para ser tombada pelo Estado. Neste contexto, terá de ser usado um procedimento administrativo, seguindo as regras estabelecidas no Decreto-Lei nº 25/1937, com o intuito de conduzir o registro do imóvel, sendo possível o contraditório por parte dono do imóvel.
O tombamento será provisório quando está em aberto o processo imposto pelo Poder Público. Evidentemente, o tombamento será definitivo após a conclusão do processo administrativo e o Poder Público pode, de fato, inscrever o bem tombado no Livro do Tombo.
Sucintamente, quanto aos efeitos do tombamento, Vicente de Paulo e Marcelo Alexandrino melhor elucidam:
Efetivado o tombamento e o respectivo registro no Oficio de Registro de Imóveis respectivo, surgem os seguintes efeitos: a) é vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de uso, destruir, demolir ou mutilar o bem tombado; b) o proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o bem após a devida autorização do Poder Público; c) o proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas características culturais; para isso, se não dispuser de recursos para proceder a obras de conservação e restauração, deverá necessariamente comunicar o fato ao órgão que decretou o tombamento, o qual poderá mandar executá-las a suas expensas; d) independentemente de solicitação do proprietário, pode o Poder Público, no caso de urgência, tomar a iniciativa de providenciar as obras de conservação; (2017, p.1132)
Logo, é notório que os efeitos são diversos, principalmente no que diz respeito a preservação, transformação e controle do bem tombado, demonstrando que, entre outras coisas, o propósito do tombamento de um bem de valor cultural é impossibilitar que aconteça dano ou até mesmo a não conservação do bem.
Por fim, no que se refere à indenização, via de regra, não será possível. Excepcionalmente, a indenização pode ocorrer, conquanto que o proprietário demonstre que sofreu prejuízos, sendo o prazo prescricional de 5 anos, a partir da instituição efetiva do bem tombado.
4 DESAPROPRIAÇÃO
No presente capítulo, será abordado o tema da desapropriação ou também chamada expropriação, que apesar de ser a única modalidade de intervenção supressiva, trata-se de um assunto de grande relevância e complexidade nos dias atuais, tendo em vista que esse instituto é alvo, frequentemente, de constantes discussões entre os particulares e o Poder Público. 
A fim de melhor elucidar esse capítulo, serão explicados, em seguida, o conceito, os pressupostos, as espécies e a indenização aplicada à desapropriação.
4.1 Conceito
Trata-se da forma mais radical de intervenção na propriedade privada, por meio da qual o Estado empregará seu verdadeiro poder de império, determinando que, coercivamente, os administrados transmitam compulsoriamente sua propriedade para que Poder Público e seus delegados possam utilizá-la para os propósitos que interessam e beneficiam a sociedade, tendo direito ao ressarcimento pecuniário prévio.
Celso Antônio B. de Mello define a desapropriação como:À luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro. (2010, p.858, grifo nosso)
Similar linha de raciocínio é conceituada por Maria Zanella di Pietro:
A desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização. (2016; p.237)
Reunindo as definições supracitadas, é válido examinar com maior profundidade os principais pontos retratados.
4.2 Procedimento Administrativo
Por ser Procedimento Administrativo, a desapropriação não é realizada em um único ato da administração, muito pelo contrário, é executada por meio de uma sequência de atos autônomos e organizados. Acerca desse procedimento administrativo, recaem preceitos do direito público, especialmente no que concerne as noções da supremacia do interesse público sobre o particular. Esse procedimento possui duas fases: declaratória e executória.
Primeiramente, na fase declaratória o Estado irá anunciar sua vontade de expropriar determinado bem e iniciará as providências apropriadas a fim de que se realize a entrega da propriedade particular.
Possuem capacidade legal para proferir esta manifestação de vontade os todos entes políticos e, eventualmente, os órgãos da administração indireta, desde que tenham a devida permissão.
De acordo com o artigo 6º do Decreto/Lei 3.365/41, a declaração do Poder Executivo irá ser feita por meio de decreto, sendo, portanto, do Presidente da República, dos governadores e dos prefeitos a capacidade de proferir esta vontade.
 A declaração também poderá ser realizada, excepcionalmente, pelo Poder Legislativo e neste caso será concretizada por meio de lei, fato que não exclui a presença do Poder Executivo, pois é obrigado a respeitar sua prerrogativa de viabilizar a desapropriação, assumindo as ações apropriadas para isso. É o que aduz o artigo 8º do Decreto/Lei 3.365/41 - “ O Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação. ”
Na fase declaratória ainda não há em que se falar na perda do imóvel, apenas gera para o Poder Público o direito subjetivo de possuir esta propriedade em certo prazo, caso a desapropriação seja realizada. Já para o expropriado, ainda que seja dono do bem, essa situação não será plena e pode ser que ocorra a retirada do bem em algum tempo.
De acordo com a doutrina, o ato declaratório de expropriação deve incluir: a descrição precisa do bem a ser expropriado, a finalidade da desapropriação e o dispositivo legal da lei expropriatória que autoriza tal hipótese de desapropriação. 
Na fase executória acontece as demais medidas para que se implemente de fato a transferência do bem particular para o Poder Público, essa fase possui, geralmente, duas etapas: administrativa e a judicial.
Inicialmente, decorre a etapa administrativa, na qual é inaugurado os procedimentos para a transmissão da propriedade para o expropriante. Neste momento, o Poder Público propõe sua oferta de preço pelo imóvel. Dificilmente, se encerra no procedimento administrativo, pois via de regra, não ocorrem acordos amigáveis entre a Administração e o proprietário. Consequentemente, o procedimento estende-se para a etapa judicial, em que há ação de desapropriação por parte da Administração.
No procedimento judicial apenas serão abordadas questões alusivas à oferta de preço ou relacionado com algum vício processual. Não é admitido discussões referentes, por exemplo, a desvio de finalidade ou o motivo pelo o qual a propriedade foi declarada como de utilidade pública ou necessidade pública. Caso haja interesse nessas questões, o cidadão deverá mover o Poder Judiciário em uma ação autônoma.
Depreende-se, por fim, que a desapropriação não é autoexecutória, visto que para acontecer seu cumprimento necessitará ou da anuência do proprietário ou de autorização judicial.
4.3 Pressupostos da Desapropriação
Os pressupostos que irão permitir o exercício da desapropriação estão contidos no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal, que dispõe o seguinte:
Artigo 5º [...]
XXIV- a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; (1988, grifo nosso)
 Da análise do dispositivo constitucional, temos os seguintes pressupostos: necessidade pública, utilidade pública e interesse social. Esses três pressupostos são, portanto, requisitos essenciais para que se realize de forma legal a chamada expropriação ordinária ou comum.
 4.3.1 Desapropriação por Necessidade Pública
 Há a desapropriação por necessidade pública quando existe um cenário de urgência cujo desenlace exija a incorporação do bem particular para a Administração Pública, isto é, a fim de sanar uma necessidade imperiosa e urgente, o Poder Público somente poderá resolve-la com a desapropriação. 
 É o decreto-lei 3.365/41 que regra a desapropriação por necessidade pública. O artigo 5º, desse decreto-lei cita algumas ocasiões em que a necessidade pública é verificada: defesa do Estado, socorro público em caso de calamidade, salubridade pública etc.
	É necessário ressaltar que o decreto-lei 3.365/41 não separa a necessidade pública da utilidade pública, no entanto a doutrina majoritária distingue esses dois casos. Vicente de Paulo e Marcelo Alexandrino melhor elucidam essa situação:
[...]o Decreto-Lei 3.365/1941 somente utiliza, de forma genérica, a expressão utilidade pública, tanto para as hipóteses em que a desapropriação é motivada por situações de urgência ou emergência, quanto para os casos de simples conveniência do Poder Público. Entretanto, como a própria Constituição utiliza a expressão necessidade pública (art. 5.º, XXIV), não podemos concluir que esse conceito tenha deixado de existir. A solução que nos parece mais razoável é adotar a distinção entre utilidade e necessidade pública, para efeitos didáticos, mas considerar que utilidade pública, nos termos da lei, é uma denominação genérica, que abrange todos os casos de desapropriação não enquadrados como de interesse social, incluídos aqueles doutrinariamente classificados como de necessidade pública. De qualquer forma, o importante é ressaltar que o regime Jurídico da desapropriação por utilidade ou por necessidade pública é o mesmo e um só. (2017; p.1134)
 Logo, embora haja em algumas doutrinas a não separação entre necessidade e utilidade público, vemos, conforme citado, que a distinção feita pela Carta Magna de 1988 é realmente útil, visto que distingue as circunstâncias em que a expropriação ocorre, dificultando, dessa forma, imprecisões ou até mesmo análises errôneas sobre o tema.
	4.3.2 Desapropriação por Utilidade Pública
 Verifica-se a desapropriação por utilidade pública quando for oportuno e favorável à coletividade a transferência do imóvel particular para a administração pública, ou seja, não temos a ocorrência de algo urgente como acontece na necessidade pública, mas sim nos referimos a algo conveniente para o Poder Público.
[...] utilidade pública corresponde à figura ampla e geral. Destina-se a ser utilizada sempre que o cumprimento das funções estatais exigir a aquisição do domínio de bens alheios. Encontra-se disciplinada no Dec.­lei 3.365/1941 (que foi alterado pela Medida Provisória 700/2015) e está condicionada ao pagamento prévio e em dinheiro da indenização correspondente. (JUSTEN FILHO, Marçal; 2016; p.737)
	Alguns exemplos retratados no artigo 5º do decreto-lei 3.365/41 são: assistência pública, as obras de higiene e decoração,casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais; criação e melhoramento de centro de população, construção de rodovias etc.
4.3.3 Desapropriação por Interesse Social
	O interesse social está relacionado com o papel da função social da propriedade. Nesta situação, o Poder Estatal atua a fim de corrigir injustiças e desigualdades sociais. O intuito é amparar as classes desfavorecidas e também tentar de alguma forma diminuir diferenças sociais existentes, já que existem grandes quantidades de terras sem uso e muitas famílias necessitadas.
	É a lei 4.132/62 que irá regularizar as circunstâncias que compreendem a desapropriação por interesse social. Temos como exemplos importantes, a construção de habitações populares e também estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento.
A desapropriação por interesse social sujeita-se a regime jurídico diferenciado, uma vez que o pagamento da indenização se fará em títulos de dívida agrária com prazo de até vinte anos ­ excluídas as benfeitorias necessárias e úteis, que serão indenizadas em dinheiro (por força do art. 184, § 1.º, da CF/1988) (JUSTEN FILHO, Marçal; 2016;737)
	Por fim, é importante salientar que os bens expropriados nesses casos não pertencem ao Poder Público, mas sim aos beneficiários. Por exemplo, quando acontece reforma agrária, as terras expropriadas são entregues às famílias a fim de que façam bom uso através da agricultura.
	4.4 Outras Espécies de Desapropriação
	Além das hipóteses já mencionadas de desapropriação ordinária, que são aquelas contidas no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal (por necessidade pública, utilidade pública e interesse social), existem outras três espécies que merecem ser exploradas neste trabalho: desapropriação sancionatória, desapropriação por zona e a desapropriação indireta.
	4.4.1 Desapropriação Sancionatória 
	Existem três espécies de desapropriação de natureza sancionatória que estão previstas na Constituição Federal de 1988, a saber: Desapropriação Urbanística, Desapropriação Rural e Desapropriação Confiscatória. Essas espécies de expropriação apresentam esse nome, pois, de fato, é aplicada penalidade ao proprietário do imóvel.
	A Desapropriação Urbanística está prevista no artigo 182, parágrafo 4ºda Carta Magna, que traz o seguinte:
Artigo 182 [..]
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 
	Desta forma, a desapropriação urbanística apresenta como regra a violação ao princípio da função social da propriedade, que na área urbana corresponde a uma desobediência ao plano diretor. 
	Nesse caso, quem irá ser o expropriante será o Município, que agirá conforme as normas de desapropriação contida na lei federal. A indenização será paga por meio de títulos da dívida pública determinada pelo Senado Federal
	Conforme visto no artigo 182, parágrafo 4º da Constituição, a desapropriação sancionatória urbanística só será aplicada em último caso, pois anteriormente a Administração Pública terá que dispor sobre o parcelamento ou edificação compulsórios, estabelecendo oportunidades e fixando prazo para execução; o dono do imóvel precisará ser comunicado para efetuar a obrigação e esta notificação terá que ser averbada na matrícula do imóvel. 
	Caso essa hipótese não seja atendida, o particular estará sujeito ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana progressivo no tempo, por meio de aumento da alíquota por até 5 anos consecutivos ou até que realize sua responsabilidade. Apenas depois desse prazo será possível que o Município proceda com a expropriação por meio do pagamento de títulos da dívida pública, isto é, apenas restando infrutíferas todas as medidas citadas é que Município se obriga a executar a expropriação.
	Já a desapropriação rural ou desapropriação para fins de reforma agrária está prevista no artigo 184 da Constituição Federal e regulada pela lei complementar nº 76/1993 e pela Lei nº 8.629/93. Essa forma de expropriação recai sobre imóveis rurais e destina-se a viabilizar a reforma agrária. 
	O artigo 9º da lei 8.629/93 nos traz os critérios que devem ser atendidos de maneira conjunta para que ocorra o princípio da função social na propriedade rural:
Art. 9º A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critérios estabelecidos nesta lei, os seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV-exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
	
	Desta forma, aquele que descumprir simultaneamente essas especificações poderá perder seu imóvel. Contudo, não é qualquer propriedade rural que poderá ser suscetível de desapropriação, o artigo 185 da Constituição Federal elenca duas exceções: “ I- a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; e II- a propriedade produtiva”.
 	Nesta modalidade, a competência para proceder a expropriação será exclusiva da União e a indenização constituirá não em dinheiro, mas sim em títulos da dívida agrária.
	Por fim, a desapropriação confiscatória, modalidade em que o motivo para que ocorra a perda do bem é o cultivo de plantas psicotrópicas ilegais e também a exploração de trabalho escravo, está fundamentado no artigo 243 da Carta Magna:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. (BRASIL, EC 81/2014)
O uso do vocábulo - confiscatória, advém pelo motivo de que, nessa modalidade de expropriação, o dono do imóvel não fará jus a indenização, isto é, significa, realmente, um confisco de domínio pelo Poder Estatal.
Depois da perda da propriedade, conforme visto no artigo 243 da Constituição Federal, os terrenos poderão ser reservados tanto para reforma agrária como também para programas de habitação popular, conforme dito anteriormente, sem direito a indenização e sem prejuízo de outras medidas previstas em leis.
Ademais, no tocante a cultura de plantas psicotrópicas, é válido dizer que não são todas as espécies de plantas psicotrópicas, mas somente as ilícitas, como é o caso de uma plantação de maconha, já que seu cultivo não é permitido pelo Poder Estatal brasileiro. Nas palavras de Maria Syvia Zanella di Pietro:
Não é qualquer cultura de plantas psicotrópicas que dá margem a esse tipo de desapropriação, mas apenas aquela que seja ilícita, por não estar autorizada pelo Poder Público e estar incluída em rol elencado pelo Ministério da Saúde. Segundo o parágrafo único do artigo 2o da Lei no 8.257/91, a autorização para a cultura desse tipo de plantas será concedida pelo órgão competente do Ministério da Saúde, atendendo exclusivamente a finalidades terapêuticas e científicas. (2017, p.240)
Além disso, o Recurso Extraordinário nº 543.974, julgado pelo Supremo Tribunal Federal, decidiu que a expropriação do imóvel no qual possui o cultivo de plantas psicotrópicas ilícitas, conforme redação do citado artigo 243 da Carta Magna,deve incluir a totalidade do imóvel, e não apenas sobre a área na qual exista o cultivo. 
Depreende-se, por fim, que seja qual for a modalidade de desapropriação sancionatória, o Poder Público, sempre irá se certificar se a propriedade não está sendo aproveitada conforme o princípio da função social, caso contrário, a intervenção terá que acontecer com a devida retirada do proprietário do uso e gozo de seu bem.
	4.4.2 Desapropriação por Zona
A desapropriação por zona ou desapropriação extensiva não representa uma espécie própria de expropriação, mas reside como um outro tipo dentro da desapropriação ordinária por utilidade pública, está prevista no artigo 4º da Decreto-lei nº 3.365/41, o qual determina, nestes termos:
Art. 4º A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.
Desta forma, observa-se que essa modalidade de expropriação irá transcender a área necessária destinada para o cumprimento do serviço público, apresentando como propósito o aproveitamento ulterior que existirá com o avanço da obra, devido a relevante valorização das áreas próximas incentivada pelo Estado.
Seu grande objetivo é desapropriar terrenos vizinhos da obra principal ou que serão valorizados devido a essa obra. As áreas que serão valorizadas poderão ser revendidas a terceiros, modo de aproveitar o desenvolvimento proveniente obra principal.
Ademais, a partir da revenda das regiões envolvidas pela obra principal, o Poder Público consegue avistar uma maneira de se compensar dos gastos da execução da obra desempenhada. Outrossim, paga ao dono do imóvel a cotação que os terrenos possuíam antes da efetivação da desapropriação.
	4.4.3 Desapropriação Indireta
Desapropriação indireta refere-se à modalidade extremamente distinta de intervenção estatal na propriedade privada, uma vez que o Estado irá se apossar do bem particular sem acatar os preceitos constitucionais da declaração de interesse público e também sem a prévia indenização.
Assim que o proprietário observar que está preste a acontecer essa intervenção em sua propriedade, deve inibi-la em oportunidade adequada, perante a penalidade de não mais conseguir demandar seu imóvel, pois uma vez que o bem é integrado ao patrimônio público não é mais capaz de ser objeto de reivindicação, portanto apenas sobrará ao expropriado postular perdas e danos.
O professor Matheus Carvalho cita o seguinte exemplo acerca do instituto:
Suponha-se, a título de exemplo, que um determinado particular de uma propriedade no interior do país, ao chegar na cidade, se depara com um logradouro público no local onde se situava seu terreno. Ao analisar o caso, descobre que nenhuma notificação foi expedida e que, simplesmente, o ente estatal penetrou em sua propriedade, dando início à construção de uma escola pública, atualmente, em regular funcionamento. (2017, p.1030)
Neste caso, a situação transforma-se em algo irreversível e o bem é, agora, considerado bem público, integrando o patrimônio estatal e, por conseguinte, tornando-se incapaz de ser reivindicado. Como medida, compete ao particular apenas exigir perdas e danos. 
A partir do momento em que o Poder Público atribui finalidade pública ao bem, verifica-se o chamado fato consumado, que dá origem a desapropriação indireta. Com o fato consumado o ex-proprietário não será mais capaz de reivindicar sua propriedade. Conforme redação do artigo 35 do Decreto-Lei 3.365/41:
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos. 
Nos termos do artigo 35, ocorrendo, de fato, a apropriação do bem particular, mesmo que o processo expropriatório seja considerado nulo, o proprietário não poderá mais ter o bem para si novamente, isto é, ao invés de pleitear sobre o regresso a sua propriedade, apenas poderá pleitear a respeito das perdas e danos ocasionados pelo Estado. 
Dessa maneira, resta ao proprietário desapropriado ingressar com uma ação de desapropriação indireta a fim de que o juiz constate o fato consumado e fixe uma justa indenização.
O esbulho desempenhado pela Administração Pública despreza o direito de propriedade, uma vez que essa modalidade de intervenção estatal não apresenta base constitucional que a fundamente.
Por essa razão, esse instituto é demasiadamente criticado pela doutrina, sendo considerada como uma verdadeira prática abusiva e também inaceitável em um Estado Democrático de Direito, no entanto muito comum.
Outro exemplo muito frequente em que a desapropriação indireta ocorre é quando a Administração Pública institui a certo imóvel particular contenções demasiadamente amplas que impossibilitam o proprietário de realizar o domínio do bem, isto é, não mais desempenha a função de dono do imóvel devido as verdadeiras restrições impostas pelo Estado. Consoante essa prática, a professora Maria Zanella di Pietro nos esclarece:
Às vezes, a Administração não se apossa diretamente do bem, mas lhe impõe limitações ou servidões que impedem totalmente o proprietário de exercer sobre o imóvel os poderes inerentes ao domínio; neste caso, também se caracterizará a desapropriação indireta, já que as limitações e servidões somente podem, licitamente, afetar em parte o direito de propriedade (2017, p.262)
 De fato, tanto as servidões administrativas como as limitações só podem atingir parte do direito de propriedade, razão pela qual são modalidades restritivas, a partir do momento em que esse limite é ultrapassado estará identificada a desapropriação indireta.
Atualmente, o Superior Tribunal de Justiça reconhece a desapropriação indireta e acolhe na jurisprudência a presença de três particularidades: o apossamento irregular do bem pelo poder público, a destinação pública deste bem, ou seja, sua afetação ao interesse público, ou pela execução de uma obra ou prestação de determinado serviço e a impossibilidade de se reverter a situação sem ensejar prejuízos aos interesses da coletividade (CARVALHO, Matheus, 2017)
 Desta maneira, depreende-se que, o proprietário poderá utilizar de medidas judiciais cabíveis nas situações de perturbação do direito de posse previsto no Código de Processo Civil, as chamadas ações possessórias. Somente não poderá demandar o retorno de seu bem, caso este já ter sido aproveitado para a desempenho público.
Por fim, referente a prescrição, não há posição consolidada na doutrina e jurisprudência quanto ao prazo prescricional para ajuizamento de ação decorrente de desapropriação indireta, visando indenização em perdas e danos. No entanto, o Superior Tribunal de Justiça tende a adotar o prazo de dez anos, mencionado no artigo 1238 do Código Civil, fazendo analogia ao prazo do usucapião extraordinário.
 
 5 DA INDENIZAÇÃO NAS DESAPROPRIAÇÕES
	5.1 Regra Geral
A indenização é representada como uma forma de compensação decorrente da privação recebida pelo particular em consequência do favor dado à coletividade. É, de fato, uma garantia necessária, a qual salvaguarda e supre o dano ocasionado pela intervenção estatal na propriedade privada.	
Não obstante, as regras de indenização irão variar conforme a modalidade de desapropriação praticada.
A regra geral, nas desapropriações ordinárias, é de que seja prévia, justa e em dinheiro, em conformidade com o artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal.
 Primeiramente, a indenização é considerada prévia quando é efetuado o pagamento antes da perda permanente do bem, logo não se pode transferir a propriedade antes de ser acertada a indenização.
A Constituição assegura ao desapropriado a percepção de indenização justa ­ garantia aplicável mesmo aos casos em que opagamento não deva ocorrer previamente em dinheiro. A justa indenização corresponde ao valor venal do bem. Ou seja, o valor devido será aquele que o particular obteria se o bem fosse vendido no mercado. Deverão ser promovidas avaliações destinadas a identificar as condições e circunstâncias próprias do bem e a apurar o valor de operações de mercado envolvendo bens similares. (JUSTEN FILHO; Marçal; 2016; p.765)
A indenização é considerada justa quando consegue restaurar plenamente o patrimônio daquele que foi prejudicado. Para que isso ocorra, a indenização terá que compreender não só o valor de mercado do imóvel, como também os lucros cessantes, danos emergentes, juros da atualização monetária e também as despesas processuais e os honorários advocatícios.
Na prática, o perito é quem estabelece a quantia a ser paga pelo expropriante. No entanto, devido a inexistência de critério legal, encontramos muito subjetivismo, ou seja, o que era para ser considerado justo é contemplado por inúmeras fraudes. Apesar disso, a indenização justa não deverá enriquecer muito menos empobrecer o expropriado.
Um ponto fundamental reside no fato de a jurisprudência entender que a perícia deve determinar o valor dos bens expropriados contemporâneo à época em que realizada, não no momento em que houve a expropriação ou a perda da posse. Isso significa que o decurso do tempo entre o início da ação de desapropriação e a data da realização da perícia pode gerar sérias distorções, especialmente quando a Administração tiver introduzido inovações aptas a elevar o valor dos bens. (JUSTEN FILHO; Marçal; 2016; p.766)
É mister destacar que todas as pessoas que de alguma maneira tenham sido afetadas, mesmo que indiretamente, pela expropriação também serão indenizadas, desde que o façam em ação própria. É o que acontece, por exemplo, com locatários de imóveis envolvidos pela realização da desapropriação.
Por fim, obedecendo ao princípio da pecuniaridade, a indenização deve ser paga em dinheiro, isto é, o Poder Público deverá pagar em espécie, para que, de alguma maneira, o expropriado consiga adquirir um novo bem. É mister destacar que, em nenhum momento a indenização estará sujeita à aplicação do imposto de renda.
	5.2 Casos Especiais
A regra sobre a indenização é garantida constitucionalmente, no entanto comporta algumas exceções.
A primeira circunstância em que a indenização terá regra especial, refere-se à desapropriação rural, mencionada no artigo 184 da Constituição Federal. Nesta situação, a indenização será por títulos da dívida agrária, que podem ser resgatados em até 20 anos a partir do segundo ano de sua emissão.
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. (1988, grifo nosso)
No entanto, no caso da desapropriação rural, o inciso primeiro aduz que no contexto das benfeitorias úteis e necessárias o pagamento será em dinheiro ou moeda corrente.
Na hipótese do artigo 184 (desapropriação, pela União, de imóvel rural, para fins de reforma agrária), a indenização será prévia, justa e em títulos da dívida agrária, com a cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei e as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. (DI PIETRO; 2017; p.250)
A segunda exceção compreende a desapropriação urbana, cuja indenização será por meio de títulos da dívida pública, conforme dita o artigo 182, parágrafo 4º da Constituição Federal:
	 Art. 182 [...]
 III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. (1988, grifo nosso) 
	É o que aduz Maria Zanella di Pietro:
O direito à indenização é de natureza pública, já que embasado na Constituição; a indenização deverá ser prévia, justa e em dinheiro. Poderá ser em título da dívida pública nas hipóteses dos artigos 182, § 4o, III, e 184 da Constituição. No primeiro caso (desapropriação, pelo Município, de bens urbanos inadequadamente utilizados), os títulos terão sua emissão previamente aprovada pelo Senado, com prazo de resgate de até 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. (2017; p.250)
Por fim, a última exceção compreende a desapropriação confiscatória, referente ao cultivo ilícito de plantas psicotrópicas, citada no artigo 243 da Carta Magna, modalidade de expropriação em que não suscita indenização alguma.
CONCLUSÃO
Após o estudo sobre a intervenção do estado na propriedade privada, objetivou-se responder quais formas em que o Estado intervém na propriedade privada, dando maior enfoque para a desapropriação.
Sabe-se que o grande objetivo do Estado é o bem comum da sociedade e para conseguir tal tarefa, mostra-se a relevância de se regular um controle à propriedade privada por meio de imposições estatais e, consequentemente, determinar obrigações a serem realizadas pelos indivíduos. Para tanto, buscou-se compreender como acontece o processo de intervenção estatal e sua funcionalidade no cotidiano dos particulares.
Diante das problemáticas trazidas, conseguimos observar os motivos que autorizam o Poder Público atuar em benefício da maioria da população, sem ater-se aos interesses unicamente do proprietário e, consequentemente, exercer um dos objetivos do Estado, isto é, acolher as exigências voltadas à coletividade.
Analisamos os fundamentos que norteiam a intervenção estatal: a função social da propriedade, a supremacia do interesse público sobre o interesse particular e por fim o poder de polícia. Com isso, observamos que o Poder Público estabelece limites na propriedade particular, restringindo compulsoriamente o direito do uso.
Dessarte, observamos que o Estado age de modo a zelar pelo bem comum, estabelecendo providências de caráter restritivo na propriedade privada, quando esta não observar a função social.
Buscou-se compreender como ocorre e as particularidades de cada modalidade de intervenção estatal. 
Primeiramente foram abordadas, as seguintes modalidades de intervenção restritivas: Servidão Administrativa, Requisição Administrativa, Ocupação Temporária, Limitação Administrativa e por fim Tombamento. Revelando suas especificidades e também finalidades.
Logo em seguida, foi analisada a desapropriação, única modalidade supressiva. Vimos que dentre as diversas modalidades de intervenção estatal, a mais agressiva é a desapropriação, devido, evidentemente, à perda do direito de propriedade pelo particular.
 Nesse estudo, explicamos o conceito, os pressupostos, as espécies e a indenização aplicada à expropriação.
Com isso, conseguimos compreender que as diversas características e modalidades de intervenções estatais apresentam uma vasta funcionalidade nos dias atuais, sobretudo em razão da necessidade de o Estado controlar a propriedade privada quando for constado o interesse coletivo, o qual será ordinariamente superior ao interesse individual.
	REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, Joao de. Direito administrativo esquematizado. São Paulo: Método, 2016.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2012.
BORGES, Cyonil; SÁ Adriel. Manual de Direito Administrativo Facilitado. 2.ed. São Paulo: Juspodvm.2018.
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1998. Disponível em http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 01 março 2019.
BRASIL. Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937. Organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional. Diário