Administrativo Ponto 1 PGE RJ

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DIREITO ADMINISTRATIVO - PONTO 1 
	a) Direito Administrativo. Conceito. Taxinomia. Princípios explícitos e implícitos. Interpretação. Tendências contemporâneas. Interesse Público. 
1)DEFINA O CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
R: Maria Sylvia Zanella Di Pietro - “o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.
Porém, é necessário ressaltar que, apesar de não mencionado expressamente pela doutrinadora, os bens públicos e a relação estatal com seu patrimônio também têm que integrar o conceito de direito administrativo.
No tema do objeto do Direito Administrativo tem uma ampla atuação estatal, não se limitando apenas as relações de Direito Público.Assim, apesar de integrar o Direito Público, suas relações jurídicas não se limitam a ele.
Exemplos de inflexos do Direito Administrativo no universo privado:
a) Locações celebradas pela Administração são regidas pela Lei 8.245/91, havendo uma relação privada entre o Estado (locador) e o particular (locatário).
b) Intervenção no domínio econômico como agente econômico. É absolutamente residual e ocorre nos casos de interesse público efetivamente caracterizado ou questões de segurança nacional, podendo o Estado intervir na atividade econômica a partir da criação de PJ de direito privado.
Ademais, as atividades das delegatárias de serviço público, PJ de direito privado que vão exercer parcela da competência material administrativa, também são reguladas pelo Direito Administrativo.
As relações entabuladas pelas PJ de direito privado são relações de direito privado com influência do Direito Público, não havendo nenhuma relação estatal pura de direito privado. Ou seja, todas as relações da Administração Pública são informadas, em alguma medida, pelo Direito Administrativo.
2)Dentro do objeto de Direito Administrativo conceitue a Administração Pública em introversa e extroversa:
a) INTROVERSA (atividade meio) - É a relação que a Administração Pública tem dentro da atividade administrativa. É a Administração Pública vista de dentro.
b) EXTROVERSA (Atividade fim) - Regulação das relações da Adm. Pública com o público externo (com as pessoas externas à atividade administrativa).
Anotações Importantes!
Taxinomia → entender o direito administrativo como um dos ramos do direito público;
Código administrativo → matéria não codificada, pois não está reunida em um código, mas na forma de leis dispersas;
FONTE PRIMÁRIA → a lei.
FONTE SECUNDÁRIA → não modificam a lei, apenas criam ambiente favorável para sua mudança.
Jurisprudência → conjunto de decisões judiciais uniformes.
Costumes → conjunto de atuações reiteradas de práticas administrativas do cotidiano, não contrários a lei.
Doutrina → conjunto de escritos de especialistas que decorrem de pesquisa e investigação do direito.
SISTEMA ADMINISTRATIVO
Modelo de jurisdição una (Inglês) → o poder judiciário tem jurisdição também sobre direito administrativo (modelo no Brasil);
Modelo de jurisdição dual (Francês) → o direito administrativo é restrito ao julgamento pela administração (contencioso administrativo), não cabendo recurso ao judiciário comum;
Estado → PJ com aptidão para deter direitos e obrigações (permanente);
Governo → cúpula diretiva do Estado (temporário);
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Critério formal, orgânico ou subjetivo; Quem faz? (FOS → OAB)
órgãos públicos e entidades, agentes públicos e bens públicos.
Critério material, funcional ou objetivo; O que faz? (MFO → SP, PA, FomI)
serviços públicos, poder de polícia, fomento e intervenção (na propriedade privada ou economia).
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO (PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO)
 
Regime jurídico administrativo → poderes e prerrogativas, como instrumento para a alcance dos deveres e sujeições.
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS E FUNDAMENTAIS
Indisponibilidade do interesse público → a função administrativa é atividade limitada exercida em nome da coletividade, e não alcança a renúncia e a disposição do interesse público (como a necessidade de realizar concursos e licitações).
Supremacia do interesse público → relação de superioridade (↑) da administração pública sob (↓) o indivíduo (relação vertical).
Interesse público primário (do povo) → direito público, exorbitante e derrogatório.
Interesse público secundário (do Estado) → direito privado aplicado a administração pública (aluguel de imóvel, compra e venda, etc), não sendo aplicado de forma pura, visto a prevalência do direito público (como no uso obrigatório da licitação − direito público − para realizar uma operação de compra e venda de imóvel − direito privado).
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS → aplicado a todos os poderes e entes da administração pública direta e indireta (não há superioridade entre os princípios, mas maior preocupação com o princípio da impessoalidade);
Legalidade (estrita) → Art. 5º, inc II e XXXIX, da CF;
direito público → subordinação a lei (a administração pública só pode atuar quando a lei autorizar ou determinar);direito privado → não contradição a lei (o particular pode fazer tudo, quando não for vedado pela lei);
Impessoalidade (finalidade)- atuar objetivamente em prol do interesse público; atuação do agente público imputada ao Estado, sem sua promoção pessoal; respeito a igualdade e a isonomia (licitações e concurso público) → sem favorecimentos ou perseguições;simpatia ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na conduta do administrador público;
TEORIA DO FUNCIONÁRIO DE FATO → trata da preservação dos efeitos de um ato irregular, praticado por funcionário sem vínculo ou incompetente, em virtude da aparente legalidade deste ato;
Moralidade (administrativa) - atuação segundo padrões éticos e a boa-fé em prol do bem comum; a moralidade administrativa (inclui a administração eficiente) é mais exigente que a moralidade comum (noção de certo e errado);
Publicidade - transparência ao povo sobre a administração pública;
requisito de moralidade; condição de eficácia dos atos administrativos e início da produção dos efeitos externos; os atos normativos → devem ser integralmente publicados (produzem efeitos em número indeterminado de pessoas);
os atos individuais → podem ser resumidos; 
exceções a publicidade as investigações policiais; a preservação a intimidade, da privacidade, da honra ou da imagem das pessoas; quando imprescindível a segurança do Estado ou da sociedade; em interesse superior do Estado em processo previamente declarado como sigiloso;
Eficiência - promover a mudança do modelo burocrático (de formalismo exacerbado) para a administração gerencial (em busca de resultado);atuação da administração pública com rapidez, perfeição, produtividade, rendimento funcional, meritocracia; inspiração na concepção neoliberal de política econômica, pautada na ideia de Estado mínimo (transferir ao particular em busca da eficiência);
Princípios implícitos e correlatos
Isonomia - tratar a todos de maneira igual, agir de forma impessoal;
Contraditório - direito a ciência do processo, bilateralidade da relação jurídico processual;
Ampla defesa - oportunidade efetiva de defesa com aptidão interferir no convencimento do julgador;
por meio de instrumentos como a defesa prévia, defesa técnica, produção de provas, de recursos;
Razoabilidade e proporcionalidade - razoabilidade → agir de maneira lógica, coerente e congruente; proporcionalidade → agir de maneira equilibrada entre os meios empregados e fins visados; as sanções não devem ser superior ou inferior ao necessário;
Continuidade do serviço público - a atuação ininterrupta do serviço público em virtude de sua essencialidade, utilidade ou comodidade material;
Autotutela - auto proteção da administração pública ao rever seus próprios atos, independentemente da provocação; por meio da anulação do ato por motivo de ilegalidade (vício) do ato, e não geram direitos;por meio de revogação do ato por motivo de inconveniência ou inoportunidade;
Especialidade - os entes da administração pública indireta estão vinculados as finalidades legais para as quais foram criados;
Motivação - exteriorização das explicações e razões do motivo (pressuposto fático e jurídicos) que justificam a prática do ato;
Licitação - necessidade da escolha objetiva dentre as propostas apresentadas;
Segurança jurídica - proibição de aplicação de novas interpretações das situações já julgadas;
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO - No que tange a interpretação do Direito Administrativo são utilizados os métodos clássicos de interpretação: gramatical, lógica, histórica, sistemática, teleológica.
Na interpretação do Direito Administrativo deve se considerar 3 pressupostos: a desigualdade jurídica entre a Adm.Pública e administrados; a presunção de legitimidade dos atos da Administração; e a necessidade de poderes discricionários para atender ao interesse público.
CITE ALGUMAS TENDÊNCIAS CONTEMPORÂNEAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
I – Constitucionalização do Direito Administrativo em dois sentidos, pela regulação em nível constitucional de matérias que antes eram tratadas pela legislação infraconstitucional e pela constitucionalização de princípios administrativos, que orientam todo o sistema jurídico;
II – Democratização da Administração Pública pela previsão de inúmeros instrumentos de participação do cidadão na gestão e controle da administração pública, a exemplo das consultas e audiências públicas;
III – Alterações no conceito de discricionariedade administrativa, sendo observadas duas tendências opostas. A ampliação da discricionariedade administrativa, sob o argumento de substituir a administração burocrática pela administração gerencial. Por outro lado, há aqueles que defendem maiores limites à discricionariedade, sob o argumento de que a atuação administrativa é calcada na lei e encontra seus limites na lei e nos princípios que regem o ordenamento jurídico.
Essa dualidade de posições também é observada em relação à chamada discricionariedade técnica. Assim, os que defendem a ampliação da discricionariedade entendem que a discricionariedade técnica não pode ser objeto de apreciação judicial, já que, por envolver o aspecto técnico, caberia a Administração Pública definir a questão; aqueles contrários pregam que se a solução é técnica poder-se-ia chegar a uma solução única com auxílio de peritos, de modo que a apreciação judicial seria sempre possível;
IV – Crise na noção de serviço público pela tendência de transferir à iniciativa privada serviços públicos que antes eram prestados de forma exclusiva pelo Estado, tal como os serviços de telecomunicações e de fornecimento de energia elétrica;
V – Movimento de agencificação pela criação de diversas autarquias de regime especial (agências reguladoras), que têm por objetivo exercer função regulatória sobre diversas atividades e setores econômicos
DIREITO ADMINISTRATIVO - PONTO 1 
	b) Discricionariedade. Conceito. Limites. Controle de legalidade. Desvio de poder. Razoabilidade e proporcionalidade. Conceito jurídico indeterminado.
O conceito de Interesse Público é indeterminado. Demonstrando pioneirismo e posição de destaque na doutrina nacional, Celso Antônio Bandeira de Mello (2005, p. 53) resolve a celeuma conceituando Interesse Público como: “o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”. 
Por estar-se diante de um conceito jurídico indeterminado, é importante fazer algumas distinções para melhor situar o conceito deste iminente autor. A Administração Pública, quando analisada, traz sempre consigo a importância de considerar a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, inclusive por sua função de princípio implícito do Direito Administrativo.
Como assevera Marçal Justen Filho, as distinções são cristalinas, pois:
“O conceito de interesse público não se constrói a partir da identidade do seu titular, sob pena de inversão lógica e axiológica insuperável e frustração da sua função. Definir o interesse como público porque titularizado pelo Estado significa assumir uma certa escala de valores. Deixa de indagar-se acerca do conteúdo do interesse para dar-se destaque à titularidade estatal. Isso corresponde à concepção de que o Estado é mais importante do que a comunidade e que detém interesses peculiares. O tratamento jurídico do interesse público não seria conseqüência de alguma peculiaridade verificável quando ao próprio interesse, mas da supremacia estatal. Como o Estado é instrumento de realização dos interesses públicos, tem que reconhecer-se que o conceito de interesse público é anterior ao conceito de interesse do Estado.” (1999, p. 117)
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA: A noção de discricionariedade, historicamente, remonta às antigas monarquias européias e seus Estados de Polícia, onde o soberano era o detentor de todas as funções estatais; editava leis, fiscalizava e executava-as. Quando da separação dos poderes, após a Revolução Francesa, as prerrogativas monárquicas não foram de todo conferidas ao Poder Executivo, asseverando assim a distinção entre o conceito embrionário de Governo e de Administração Pública.
Aliando-se com a separação dos poderes, era crescente a idéia de limitar o agir administrativo, reduzindo ao máximo as liberdades de opção do gestor na lida da coisa pública. As ações administrativas deveriam ser reguladas quase que plenamente, prevendo todas as situações, e ainda sujeitas ao controle jurisdicional. Todo esse contexto aumenta a confusão gerada pela falta de um conceito preciso de discricionariedade, o qual muitos assemelhavam à arbitrariedade imposta pelos déspotas.
Embora distante do ambiente histórico, cumpre trazer à baila as distinções estabelecidas por Bandeira de Mello acerca do agir discricionário e do agir arbitrário:
“Não se confundem discricionariedade e arbitrariedade. Ao agir arbitrariamente o agente está agredindo a ordem jurídica, pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em consequência, é ilícito e por isso mesmo corrigível judicialmente. Ao agir discricionariamente o agente estará, quando a lei lhe outorgar tal faculdade (que é simultaneamente um dever), cumprindo a determinação normativa de ajuizar sobre o melhor meio de dar satisfação ao interesse público por força da indeterminação quanto ao comportamento adequado à satisfação do interesse público no caso concreto.” (2005, p. 401)
Durante décadas houve debates tanto no plano jurídico como no plano político tendendo sempre à exclusão da discricionariedade. Todavia restou reconhecida a necessidade desta para um sistema administrativo com mais agilidade e presteza nos serviços públicos. Esse reconhecimento é fruto da modernidade, pois é impossível ao legislador, mesmo o mais árduo e capacitado – raramente encontrado –, consignar na norma todas as situações do cotidiano detalhadamente.
Celso Antônio Bandeira de Mello em obra monográfica acerca do tema, melhor conceitua discricionariedade administrativa, concluindo que:
“Discricionariedade, portanto, é a margem de liberdade que remanesça ao administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos cabíveis, perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal, quando, por força da fluidez das expressões da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela não se possa extrair objetivamente, uma solução unívoca para a situação vertente”. (2006, p. 48)
“[…] Se considerado, de modo rigoroso, o sentido desses vocábulos, o poder discricionário seria a atribuição legal de decidir com possibilidade de escolha; atividade discricionária refere-se ao exercício de funções com utilização do poder discricionário, enquanto discricionariedade é a própria possibilidade de escolha. […]” (2002, p.131)
No mesmo sentido Hely Lopes Meirelles complementando o pensamento de Nunes Leal, afirma que:
“A rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas sim no poder de a Administração praticá-lo pela maneira e nas condições que repute mais convenientes ao interesse público. Daí a justa observação de Nunes Leal de que só por tolerância se poderá falar em ato discricionário, pois certo é falar-se em poder discricionário da Administração. Com essa ressalva conceitual, continuaremos a nos referir a atos discricionários, porque, embora inadequada, a expressão está consagrada na doutrina e na jurisprudência.” (2005, p. 168)
Discricionariedade Técnica - Criação doutrinária e jurisprudencial de alguns países, tendo seu principal defensor o Estado Italiano, mas vale consignar os Estados da Espanha e de Portugal como integrantes dessa construção. Trata-se não de outra forma ou classificação dentro dos poderes da Administração, mas da utilização de critérios técnicos decorrentes na maior parte dos casos de pessoas ou entidades especializadas, para preenchimento de normas muito genéricas que ensejam o exercício de discricionariedade pelo Poder Público.
Os ditos critérios técnicos de um modo geral são decorrentes da ciência e das técnicas-profissionais amplamente aceitas pela sociedade, contudo essas não implicam em uma aceitação irrestrita, pois como em qualquer área do conhecimento existem divergências. Não se pode angelicamente pensar que quando a Administração utiliza o parecer “X” favorável ao caso hipotético, não rejeitou o “Y” por ser contrário.
Conceitos Jurídicos Indeterminados - A doutrina nacional não costumava tratar o tema com muita intensidade, consequência de não existir por hora um posicionamento unânime ou pelo menos majoritário. Diferentemente ocorre no Direito Alemão, que utiliza a teoria dos conceitos jurídicos indeterminados, mas não como antagonismo à discricionariedade como afirmam alguns doutrinadores nacionais.
Os conceitos jurídicos indeterminados, que parecem tão distantes na doutrina e jurisprudência administrativa, há muito circundam o Direito Privado ou mesmo o Público, pois quem nunca leu um artigo ou decisão onde as expressões mulher honesta, bem comum, boa-fé estavam presentes? O que na verdade nunca causou tanta estranheza para os intérpretes do Direito.
A problemática sobre o tema deriva principalmente do estudo das legislações e doutrinas alienígenas – a germânica, principalmente – que possuem outra concepção administrativa, pois vivenciaram historicamente regimes de opressão da Administração, e que necessitava de um maior controle judicial para extirpar os fantasmas do nazismo.
Os doutrinadores brasileiros desenvolveram inicialmente duas linhas de pensamento em relação ao exercício da discricionariedade e a interpretação dos conceitos jurídicos indeterminados. Existem aqueles que defendem não existir distinção alguma entre as atividades, considerando que quando se está na presença de um conceito impreciso, este levará à competência discricionária.
A segunda corrente estabelece a distinção rígida entre ambos, pois não haveria margem alguma de escolha para o administrador quanto a interpretação dos conceitos legais, pois este ficaria adstrito como ocorre nos atos vinculados. Nesta linha de pensamento ficaria afastada a idéia de que há discricionariedade na interpretação dos conceitos imprecisos, devendo esta derivar de construções intelectuais ou cognitivas, enquanto aquela de atuação volitiva.
Thêmis Limberger parafraseando Eduardo García Enterría, expoente maior da doutrina, explica que:
“[…] a discricionariedade é essencialmente uma liberdade de eleição entre alternativas igualmente justas, ou seja, entre critérios extrajurídicos (de oportunidade, econômicos etc.), não previstos na lei, e conferidos ao critério subjetivo do administrador. Os conceitos jurídicos indeterminados constituem-se em um caso de aplicação da lei, já que se trata de subsumir em uma categoria legal.” (1998, p. 111)
Em sentido contrário Andréas J. Krell afirma que: “Parece mais coerente, entretanto, ver o uso de conceitos jurídicos indeterminados, bem como a concessão de discricionariedade, como manifestações comuns da técnica legislativa de abertura das normas jurídicas, carecedoras de complementação. Na verdade, conceitos indeterminados e discricionariedade são fenômenos interligados, visto que, muitas vezes, o órgão administrativo deve lançar mão desta para poder preencher aqueles. A extensão da liberdade discricionária atribuída à Administração mediante o uso de conceitos indeterminados depende, preponderantemente, do tipo de conceito utilizado pelo texto legal.
A concretização do interesse público através da discricionariedade nos casos em que a lei apresenta conceitos jurídicos indeterminados. Analisando o que foi apresentado até o momento, resta claro que a presença dos conceitos jurídicos indeterminados está relacionada intimamente com a discricionariedade, contudo, se faz necessário estabelecer o elo entre estes 2 conceitos e o de interesse público abordado no início deste estudo.
Tendo em vista que o Estado deve voltar-se ao atendimento do bem comum, conforme previsto na CRFB de 1988, a fim de manter-se a coerência, obviamente os atos discricionários, diante da realidade de um conceito jurídico indeterminado previsto em lei, deverá atingir a noção de interesse público.
Razoabilidade e Proporcionalidade. O critério da proporcionalidade é tópico, e, tal qual a equidade, volve-se para a justiça do caso concreto ou particular. No dizer de Paulo Bonavides "é um eficaz instrumento de apoio às decisões judiciais que, após submeterem o caso a reflexões prós e contras (abwägung), a fim de averiguar se na relação entre meios e fins não houve excesso (Übermassverbot), concretizam assim a necessidade do ato decisório de correção."
A doutrina constatou a existência de três elementos ou subprincípios que compõem o princípio da proporcionalidade. O primeiro é a pertinência. Analisa-se aí a adequação, a conformidade ou a validade do fim. Portanto se verifica que esse princípio se confunde com o da vedação do arbítrio. O segundo é o da necessidade, pelo qual a medida não há de exceder os limites indispensáveis à conservação do fim legítimo que se almeja. O terceiro consiste na proporcionalidade mesma, tomada "stricto sensu", segundo a qual a escolha deve recair sobre o meio que considere o conjunto de interesses em jogo.
A aplicação do princípio da proporcionalidade demanda dois enfoques. 
Há simultaneamente a obrigação de fazer uso de meios adequados e interdição quanto ao uso de meios desproporcionais. Desta forma, a proporção adequada torna-se condição de legalidade. Portanto, a inconstitucionalidade ocorre quando a medida é excessiva, injustificável, ou seja, não cabe na moldura da proporcionalidade. 
A adoção do princípio da proporcionalidade representa talvez a nota mais distintiva do segundo Estado de Direito, o qual, com a aplicação desse princípio, saiu admiravelmente fortalecido. Converteu-se em princípio constitucional, por obra da doutrina e da jurisprudência, sobretudo na Alemanha e Suíça. Contribui notavelmente para conciliar o direito formal com o direito material em ordem a prover exigências de transformações sociais extremamente velozes, e doutra parte juridicamente incontroláveis caso faltasse a presteza do novo princípio constitucional.
A regra de proporcionalidade produz uma controvertida ascendência do juiz (executor da justiça material) sobre o legislador, sem chegar entretanto a abalar o princípio da separação de poderes, visto que a limitação aos poderes do legislador não vulnera o princípio da separação, porque o raio de autonomia, a faculdade política decisória e a liberdade do legislador para eleger, conformar e determinar fins e meios se mantém de certo modo plenamente resguardada, sob a regência dos princípios estabelecidos pela Constituição.
A Justiça Constitucional está mais apta a inserir, no ordenamento jurídico, o princípio da proporcionalidade enquanto métodode apoio interpretativo.
As limitações que atualmente pacede o legislador constituinte de segundo grau - titular do poder de reforma constitucional - configuram, a grande realidade da supremacia da Constituição sobre a lei, a saber, a preponderância sólida do princípio da constitucionalidade, hegemônico e moderno sobre o vetusto princípio da legalidade ora em declínio nos termos de sua versão clássica, de inspiração liberal.
Mas essa supremacia, introduzida de maneira definitiva pelo novo Estado de Direito, somente tem sentido e explicação uma vez vinculada à liberdade, à contenção dos poderes do Estado e à guarda eficaz dos direitos fundamentais. Aqui o princípio da proporcionalidade ocupa o seu lugar. Não é sem fundamento, pois, que ele foi consagrado por princípio ou máxima constitucional.
O princípio da proporcionalidade e da razoabilidade são princípios não escritos, cuja observância independe de explicitação em texto constitucional, porquanto pertencem à natureza e essência do Estado de Direito. Portanto, são direito positivo em nosso ordenamento constitucional. 
Embora não hajam sido ainda formulados como "normas jurídicas globais", fluem do espírito que anima em todo sua extensão e profundidade o § 2o do artigo 5o, o qual abrange a parte não expressa dos direitos e garantias da Constituição, a saber, aqueles direitos e garantias cujo fundamento decorre da natureza do regime, da essência impostergável do Estado de Direito e dos princípios que esta consagra e que fazem inviolável a unidade da Constituição.
Aliás, outra não é a lição de Miguel Reale quando afirma: "Poder-se-á dizer que o Direito nasce do fato e ao fato se destina, obedecendo sempre a certas medidas de valor consubstanciadas na norma".
A importância da "razoabilidade", como delimitação ao exercício legítimo da atividade legislativa foi sustentada por Carlos Roberto de Silveira Castro:
O princípio da razoabilidade impõe a coerência do sistema. A falta de coerência, de racionalidade de qualquer lei, ato administrativo ou decisão jurisdicional gera vício de legalidade, visto que o Direito é feito por seres e para seres racionais, para ser aplicado em um determinado espaço e em uma determinada época.
Finalmente, o princípio da razoabilidade deve ser usado em 2 momentos distintos: na estática do Direito, para a compreensão do sistema jurídico a ser objeto de análise, hipótese na qual se constitui em um critério de intelecção do Direito; e na dinâmica do Direito, isto é, quando de sua aplicação, para assegurar que o perfil constitucional do Estado Social e Democrático de Direito esteja devidamente concretizado.
DIREITO ADMINISTRATIVO - PONTO 1 
	c) Ato administrativo. Noções gerais. Elementos. Características. Classificação. Desfazimento: anulação e revogação. Sanatória voluntária. Prescrição.
Atos administrativos - É toda manifestação unilateral da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria (Hely Lopes Meirelles).
ATO ADMINISTRATIVO x ATO JURÍDICO -    A diferença essencial entre ato jurídico e ato administrativo reside em que o ato administrativo tem  finalidade pública. Ato administrativo  é uma espécie de ato jurídico.
ATO ADMINISTRATIVO x CONTRATO ADMINISTRATIVO -     Diferença entre ato administrativo e contrato administrativo - o contrato é bilateral (há duas partes com objetivos diversos); o ato administrativo é unilateral.
ELEMENTOS (Requisitos de validade) do  ATO ADMINISTRATIVO -     Os ELEMENTOS ESSENCIAIS à formação do ato administrativo, constituem a sua  infraestrutura, daí serem reconhecidos como REQUISITOS DE VALIDADE.  As letras iniciais formam a palavra COMFIFOR MOB.
COM PETÊNCIA
FI      NALIDADE
F0R  MA             dica : COM FI FOR MOB
M      OTIVO
OB    JETO
COMPETÊNCIA   -     É o poder atribuído ao agente (o agente é aquele que pratica o ato) para o desempenho específico de suas funções.
Ao estudarmos o gênero abuso de poder vimos que uma de suas espécies, o excesso de poder, ocorre quando o agente público excede os limites de sua competência.
FINALIDADE  -     É o objetivo de interesse público a atingir. A finalidade do ato é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente. Os atos serão nulos quando satisfizerem pretensões descoincidentes do interesse público. Ao estudarmos o gênero abuso de poder vimos que a alteração da finalidade caracteriza desvio de poder, conhecido também por desvio de finalidade.
FORMA -     É o revestimento exteriorizador do ato. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administração exige  forma legal.  A forma normal é a escrita. Excepcionalmente existem :  (1) forma verbal : instruções  momentâneas de um superior hierárquico; (2) sinais convencionais : sinalização de trânsito.       
MOTIVO -     É  a situação de fato ou de direito que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. Pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do administrador.    Exemplo : dispensa de um servidor ocupante de cargo em comissão. A CF/88, diz  que o cargo em comissão é aquele declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Portanto, não há necessidade de motivação do ato exoneratório, mas, se forem externados os motivos, o ato só será válido se os motivos forem verdadeiros.
OBJETO -     É o conteúdo do ato. Todo ato administrativo produz um efeito jurídico, ou seja,  tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Exemplo : No ato de demissão do servidor  o objeto é a quebra da relação funcional do servidor com a Administração.
ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO.
ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO - A lei 9.784, de 29.01.1999 dispõe que : "A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vícios de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência  ou  oportunidade, respeitados os direitos adquiridos" (art. 53).
"O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos, contados da data  em que foram praticados, salvo comprovada má-fé" (art. 54)
"Quando importem anulação, revogação ou convalidação de ato administrativo os  atos administrativos deverão ser motivados, com indicação  dos fatos e dos fundamentos jurídicos " (art. 50, VIII,).
JURISPRUDÊNCIA  : Súmula 473 do STF : “ A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem  ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos,  a apreciação judicial”.    
Principais lições :
- A Administração com relação aos seus atos administrativos pode :
- ANULAR  quando ILEGAIS.
- REVOGAR  quando INCOVENIENTES ou INOPORTUNOS ao interesse público.
O Judiciário com relação aos atos administrativos praticados pela Administração pode :
ANULAR  quando ILEGAIS.
Assim :
Revogação - é supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz realizada pela Administração - e somente por ela - por não mais lhe convir sua existência.
Anulação - invalidação de um ato ilegítimo e ilegal, realizada pela Administração ou pelo Judiciário.
Conclusão : a administração controla seus próprios atos em toda plenitude, isto é, sob aspectos de legalidade, e de mérito (oportunidade e conveniência), ou seja, exerce a autotutela. O controle judicial sobre o ato administrativos se restringe ao exame dos aspectos de legalidade.
EFEITOS DECORRENTES :
A revogação gera efeitos - EX NUNC - ou seja,  a  partir  da  sua declaração. Não retroage.
A anulação gera efeitos EX TUNC  (retroage  à data de  início dos efeitos do ato).
CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS -     “A convalidação é o refazimento de modo válido e com efeitos retroativos do que fora produzido de modoinválido”(Celso Antônio Bandeira de Mello, 11ª edição, editora Melhoramentos, 336).   
A lei 9.784, de 29.01.1999, dispõe que  : "Os atos que apresentem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo  a terceiros " (art. 55).
Assim  :
Só é admissível o instituto da convalidação para a doutrina dualista, que aceita possam os atos administrativos  ser nulos ou anuláveis.
Os vícios sanáveis possibilitam a convalidação, ao passo que os vícios insanáveis impedem o aproveitamento do ato,”
Os efeitos da convalidação são ex-tunc (retroativos).
ATOS DE DIREITO  PRIVADO PRATICADOS PELA ADMINISTRAÇÃO
    A Administração  Pública pode praticar certos atos ou celebrar contratos em regime de Direito Privado (Direito Civil ou Direito Comercial). Ao praticar tais atos a Administração Pública ela se nivela ao particular, e não com supremacia de poder. È o que ocorre, por exemplo, quando a Administração emite um cheque ou assina uma escritura de compra e venda ou  de doação, sujeitando-se em tudo às normas do Direito Privado.  
CLASSIFICAÇÃO  DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
    A classificação dos atos administrativos sofre variação em virtude da diversidade dos critérios adotados. Serão apresentados abaixo os critérios mais adotados pelos concursos.
Critério nº 1 – classificação quanto a liberdade de ação:
ATOS VINCULADOS - são aqueles nos quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização. As imposições legais absorvem quase por completo a liberdade do administrador, pois a ação, para ser válida, fica restrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal.
ATOS DISCRICIONÁRIOS - são aqueles que a administração pode praticar com a liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua oportunidade e do modo de sua realização.
    Ao praticar o ato administrativo vinculado a autoridade está presa à lei em todos os seus elementos - COMFIFORMOB-  Ao praticar o ato discricionário a autoridade é livre - dentro das opções que a própria lei prevê - quanto  a escolha da conveniência e da oportunidade.
    Não se confunda ato discricionário com ato arbitrário. Arbitrário é aquilo que é contrário a lei. Discricionário são os meios e modos de administrar e nunca os fins atingir.
Critério nº 2 -  classificação quanto ao modo de execução
ATO AUTOEXECUTÓRIO - possibilidade de ser executado pela própria Administração.
ATO NÃO AUTOEXECUTÓRIO - depende de pronunciamento do Judiciário. Este item já foi estudado no tópico atributos do ato administrativo.
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS  (estudo baseado em Celso Antônio Bandeira de Mello)
    Quanto as espécies devem os atos ser agrupados de um lado sob o aspecto formal e de outro lado sob o aspecto material ( ou seu conteúdo).  A terminologia utilizada diverge bastante entre os autores.
Espécies de Atos quanto à forma de exteriorização :
Decretos – são editados pelos Chefes do Poder Executivo, Presidente, Governadores e Prefeitos para fiel execução das leis (CF/88,art. 84, IV);
Resoluções – praticados pelos órgãos colegiados em suas deliberações administrativas ,a exemplo dos diversos , Tribunais (Tribunais Judiciários, Tribunais de Contas ) e Conselhos (Conselhos de Contribuintes, Conselho Curador do FGTS, CNPS) ;
Instruções, Ordens de serviço, Avisos  - utilizados para a  Administração transmitir aos subordinados a maneira de conduzir determinado serviço;
Alvarás -  utilizados para a expedição de autorização e licença, denotam aquiescência da Administração no sentido de ser desenvolvida certa atividade pelo particular.
Ofícios - utilizados pelas autoridades administrativas para comunicarem-se entre si ou com terceiros. São as “cartas” ofícios, por meio delas expedem-se agradecimentos, encaminham-se papéis, documentos e informações em geral.   
Pareceres -  manifestam opiniões ou pontos de vista sobre matéria submetida a  apreciação de órgãos consultivos.
Espécies de Atos quanto ao conteúdo dos  mesmos :
Admissão – É o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração  faculta a alguém a inclusão em estabelecimento governamental para o gozo de um serviço público. Exemplo : ingresso em estabelecimento oficial de ensino na qualidade de aluno; o desfrute dos serviços de uma biblioteca pública como inscrito entre seus usuários.  O ato de admissão não pode ser negado aos que preencham as condições normativas requeridas.
Aprovação – é o ato unilateral e discricionário  pelo qual a Administração faculta a prática de  ato jurídico (aprovação prévia)  ou manifesta sua concordância com ato jurídico já praticado (aprovação a posteriori).
Licença  -  é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração consente ao particular o exercício de uma atividade. Exemplo : licença para edificar que depende do alvará. Por ser ato vinculado, desde que cumpridas as exigências legais a Administração não pode negá-la.
Autorização -  e o ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração, analisando aspectos de conveniência e oportunidade  faculta ao particular o exercício de atividade de caráter material. Numa segunda definição é o ato pelo qual a administração faculta ao particular o uso privativo de um bem público. Exemplos : autorização de porte de arma, autorização para exploração de jazida mineral (CF, art. 146, parágrafo único). A diferença em relação a Licença é que a Administração pode negar a autorização.
Homologação – é o ato unilateral e vinculado de controle pelo qual a Administração concorda com um ato jurídico, ou série de atos (procedimento), já praticados verificando a consonância deles com os requisitos legais condicionadores de sua válida emissão.
PRESCRIÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Sistematizando o assunto, observa-se que:
1. A Administração tem o poder-dever de invalidar seus próprios atos, por aplicação do princípio da autotutela, consectário da supremacia e indisponibilidade do interesse público, verdadeiras “pedras de toque” do regime jurídico administrativo.
2. Esse poder-dever, contudo, não é absoluto, encontrando limite temporal no princípio da segurança jurídica, de índole constitucional, conforme previsão expressa na Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784/99), que prevê o prazo decadencial de 05 (cinco) anos para anulação de atos administrativos que resultem em efeitos favoráveis para os destinatários (art. 54).
3. Segundo entendimento do STJ que corrobora o presente embasamento jurídico, há situações excepcionais em que a subsistência do ato nascido irregular atende melhor ao interesse da coletividade, afastando-se, momentaneamente, o princípio da legalidade. Cuida-se da chamada estabilização de efeitos, que não se confunde com a convalidação do ato.