Aula 2 - Formação da burocracia brasileira

Prévia do material em texto

Formação da burocracia brasileira
Danilo Fuster
E-mail: danilo.fuster@tcm.sp.gov.br
Num país como o Brasil do século XIX, 
ser funcionário público era estar perto 
dos “donos do poder”.
(Antonio Candido) 
Brasil Colônia
Do ponto de vista administrativo, é possível distinguir dias grandes formas de comando no
período colonial.
1. A figura principal era o governador-geral, instituído como mecanismo contra o fracasso
da administração privada das capitanias hereditárias.
2. Estrutura local de governança, marcada pelo poderio patrimonialista presente tanto nas
câmaras municipais como nas capitanias hereditárias.
Reformas pombalinas
A partir de meados do século XVIII, iniciou-se um processo de revitalização da economia
portuguesa, no bojo das políticas mercantilistas instauradas durante o governo de d. José I
(1750-1777), por meio de seu ministro Sebastião José de Carvalho e Melo, futuro marquês
de Pombal.
Exemplo:
• Juntas da Real Fazenda
• Mesas de Inspeção
Chegada da Coroa Portuguesa
Em 1808, Dom João VI, ainda príncipe regente, acompanhado da família real e de uma corte
com cerca de dez mil pessoas, desembarca no Brasil, trazendo para o Rio de Janeiro a sede
do governo real.
O Estado brasileiro nasce “a imagem e semelhança do Estado português, em sua arquitetura política e 
administrativa” (Malerba, 2009)
Independência do Brasil
Em 7 de setembro de 1822, Dom Pedro I declarou independência do país.
Império
A burocracia servia para a distribuição de empregos públicos para garantir o apoio político e
social. Tratava-se do fenômeno da patronagem.
A burocracia foi essencial para construir a nação brasileira, evitando o fracionamento que
marcou o restante da América Latina e mitigando o localismo oligárquico presente no país.
Império
Vale ressaltar que naquele momento as administrações públicas pelo mundo afora ainda
eram igualmente marcadas por fortes traços patrimonialistas.
As primeiras reformas de sentido burocrático-weberiano começaram na segunda metade ou
no final do século XIX.
Proclamação da República
Na capital brasileira (cidade do Rio de Janeiro) em 15 de novembro de 1889, o Marechal 
Deodoro da Fonseca liderou um golpe militar que derrubou a Monarquia e instaurou a 
República Federativa e Presidencialista no Brasil.
República
O sistema estadualista e oligárquico que prevaleceu na República Velha, ademais, tornou ainda mais
importante o modelo de patronagem no plano subnacional, pela via da política do coronelismo, uma
vez que era necessário arrebanhar mais eleitores para legitimar o processo político – embora as
eleições fossem marcadas pelas fraudes.
Interessante notar que os governos estaduais, em comparação às
províncias do Império, ganharam muito mais autonomia político-
administrativa.
Exceções: Forças Armadas e Itamaraty.
Era Vargas
• Governo Provisório -1930-1934
• Governo Constitucional – 1934-1937
• Estado Novo – 1937-1945
• República Populista – 1951-1954
Era Vargas
O modelo de administração pública criado por Vargas inaugura uma nova era por três razões.
1. Objetivo de expandir o papel do Estado, que aumentará sua intervenção nos domínios econômico e social
em nome de um projeto de modernização nacional-desenvolvimentista.
2. Na proposta de administração pública de Vargas valiam mais a instituição e os objetivos do Estado, do que
os burocratas e seus laços sociais.
3. Criação de uma burocracia, meritocrática, profissional e universalista.
Era Vargas
O Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP
Órgão previsto pela Constituição de 1937 e criado em 30 de julho de 1938, diretamente subordinado à
Presidência da República, com o objetivo de aprofundar a reforma administrativa destinada a organizar e a
racionalizar o serviço público no país
Era Vargas - DASP
O DASP seria o órgão central do sistema de controle da administração pública brasileira e a peça chave para a
constituição de uma burocracia profissional institucionalizada, aos moldes weberianos.
• Recursos Humanos: Na Constituição de 1934, foi a primeira vez na história constitucional, o concurso
público foi proposto como regra geral de acesso aos cargos públicos.
• Orçamento Público: Decreto-Lei n° 2.026 que criou a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda.
• Compras: Ocorreu em 1931 foi criada a Comissão Permanente de Compras.
Era Vargas - DASP
A reforma administrativa conduzida pelo DASP também foi responsável pela criação de unidades
administrativas descentralizadas da burocracia federal, as chamadas autarquias.
Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências englobando
empresas públicas, sociedade de economia mista, autarquias e fundações.
Essa expansão estava inserida dentro do projeto nacional-desenvolvimentista de Vargas, uma vez que os novos
órgãos criados tinham a função, principalmente, de controlar e intervir nas atividades econômicas.
Era Vargas - DASP
Para entender a reforma do DASP, é preciso ressaltar sua dupla face.
• Por um lado, ela buscava modernizar a gestão pública, conforme os princípios burocráticos weberianos
prevalecentes na época no plano internacional.
• Por outro lado, sua matriz política era bastante problemática: tratava-se de um modelo autoritário e
centralizador, cuja proposta modernizadora não alterou profundamente o status quo.
Era Vargas - DASP
O resultado do modelo daspiano, desse modo, foi a consagração da modernização administrativa por um tipo
de administração paralela.
• Uma parte da administração pública brasileira era regida pelos princípios da meritocracia e
profissionalismo, insulada das influencias externas.
• Outra parte fora mantida sob a égide do patrimonialismo, sendo cooptada pelos diferentes grupos de
interesse e atores que sustentariam politicamente Getúlio Vargas.
Juscelino Kubitschek
JK adotou uma estratégica dual:
• Tentou realizar uma reforma ampla do serviço público.
• Ao mesmo tempo criou instituições paralelas e insuladas para
desenvolver as atividades do Plano de Metas.
“como parte de sua política de evitar conflitos, Kubitschek 
raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituições 
administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prática, 
como a de criar um novo órgão para solucionar um novo 
problema”
Regime Militar
Regime Militar
O principal instrumento de legitimação simbólica, além do patriotismo difuso e do discurso anticomunista,
advinha de uma ideologia antipolítica e tecnoburocrática, a partir da qual o regime se definia como um
instrumento “modernizador” do país.
A grande marca do período, do ponto de vista administrativo, foi a continuação da expansão do Estado
brasileiro, especialmente pela via da administração indireta.
Para realizar essa expansão do aparato estatal, instrumento fundamental foi a promulgação do Decreto-Lei n°
200/1967, considerado a segunda grande reforma administrativa do século XX.
Regime Militar
Principais características dessa reforma:
• A desconcentração administrativa, dando maior raio decisório e flexibilidade gerencial à administração
indireta. O objetivo era tornar o estado mais ágil para expandir suas ações, particularmente no campo
econômico.
• Novas áreas foram contempladas, incluindo o social, principalmente quando estava vinculada mais
diretamente ao desenvolvimento econômico. Nesse caso, pode ser citado o tema do desenvolvimento
urbano, por meio da atuação do Banco Nacional de Habitação (BNH)
Regime Militar
• Era a previsão de formas de coordenação e controle das unidades descentralizadas, fortalecendo os órgãos
de planejamento e criando ou remodelando as agências responsáveis pelo orçamento, auditorias, compras
e informação estatísticas.
• O Decreto-Lei 200/67 continha um paradoxo: ao mesmo tempo que propugnava maior descentralização
administrativa, estimulava a reprodução nos estados e municípios da estrutura institucional vigente no
âmbito federal. A elite tecnoburocrática de Brasíliao justificava com o argumento de que o regime
precisava “modernizar” o pais de “cima para baixo”.
Regime Militar
O modelo reformista do regime militar continha quatro problemas:
1. Seu caráter autoritário, que pode ser resumida pela ideia da superioridade da técnica sobre a política.
2. Fragmentação da administração pública causada pelo Decreto-Lei 200, que fracassou em seu objetivo de
criar mecanismos de coordenação.
3. Fortalecer a administração indireta e, concomitantemente, não conseguir dar o mesmo valor à
administração direta.
4. Não incentivou os governos locais a aprimorar a seleção e desenvolvimento da burocracia, mantendo a
porta aberta à patronagem.
Regime Militar – Programa Nacional de Desburocratização
O Programa Nacional de Desburocratização foi idealizado pelo ministro Hélio Beltrão em 1979.
O projeto procurava facilitar o acesso dos cidadãos aos serviços do Estado, atuando particularmente contra a
“papelada” que dificulta o exercício da cidadania pela população.
O Programa Nacional de Desburocratização preparou o terreno para as novas ideias que apareceram na
Constituinte e na Reforma do Bresser Pereira.
Vídeo
https://www.youtube.com/watch?v=UgEcgr_Q8CI
Regime Militar
O fato de o regime autoritário ter sido pródigo em potencializar problemas históricos da administração pública
brasileira, como o descontrole financeiro, a falta de responsabilização dos governantes e burocratas perante a
sociedade, a politização indevida da burocracia nos estados e municípios, além da fragmentação excessiva das
empresas públicas, com a perda de foco de atuação governamental.
Redemocratização
Redemocratização
O processo recente de reforma do Estado no Brasil começou com o fim do período militar. Naquele momento,
combinava-se dois fenômenos: a crise do regime autoritário e, sobretudo, a derrocada do modelo nacional-
desenvolvimentista.
Diferente das outras grandes reformas do século XX, o reformismo teria agora de ser realizado sob a égide
democrática.
Redemocratização – Nova república
Para além da questão financeira, o reformismo administrativo da Nova República não foi muito longe.
Jose Sarney, carecia de legitimidade política. Por isso, qualquer alteração mais substancial do aparelho de
Estado enfrentaria enormes obstáculos.
Em relação aos servidores públicos, essa situação de piora das condições do funcionamento e de fragilidade
do governo favoreceu a expansão de uma perspectiva mais corporativista, que permanecerá importante nos
próximos anos, afetando os processos reformistas.
Constituição Federal de 1988
Constituição Federal de 1988
Os avanços na nova ordem constitucional
1. Redemocratização
2. Descentralização
3. Profissionalização meritocrática do serviço público
A interpretação à época da Constituinte era que tais medidas consolidavam o modelo burocrático weberiano
no país, sempre incompleto desde a reforma do DASP.
Collor
Pouco a pouco, a opinião pública percebeu que a Constituição de 1988 não tinha resolvido uma série de
problemas da administração pública brasileira.
Essa percepção infelizmente foi transformada, com a era Collor, em dois raciocínios falsos e que contaminaram
o debate público: a ideia do Estado mínimo e o conceito de marajás.
Com o funcionário público transformado no bode expiatório dos problemas nacionais, disseminou-se uma
sensação de desconfiança por toda a máquina federal, algo que produziu uma lógica do “salve-se quem
puder”.
FHC
A gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso foi bastante ativa.
Entre os seus pilares, estava a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE.
O ideal meritocrático contido no chamado weberiano não foi abandonado pelo MARE; ao contrário, foi
aperfeiçoado.
O campo das críticas à Constituição de 1988 fica claro nas Emendas n° 19 e 20.
Aparelho do Estado
REDESENHO 
DO APARELHO 
DO ESTADO
ATIVIDADES 
EXCLUSIVAS
DO ESTADO
ATIVIDADES 
NÃO-
EXCLUSIVAS
PRESSUPÕEM O EXERCÍCIO DE PODER DO
ESTADO DE REGULAMENTAR, FISCALIZAR E
FOMENTAR
Arrecadação Tributária 
Segurança Pública 
Controle Ambiental, etc
SÃO DE INTERESSE PÚBLICO, MAS PODEM SER DELEGADAS
OU PRODUZIDAS POR TERCEIROS COM O APOIO E
SUPERVISÃO DO ESTADO
Educação
Saúde
Meio Ambiente
Agências 
Executivas
Organizações 
Sociais
Agências 
Reguladoras
Mandato de Diretores e
Independência do
Governo
Contrato de Gestão
Serviços Públicos
FHC
PROBLEMAS:
• O termo reforma do Estado, no fundo, foi ideologizado na disputa política e na produção acadêmica, em
boa medida como resultado deste legado inicial da década de 1990.
• Subordinação da reforma administrativa para a área econômica.
• Os parlamentares temiam a implantação de um modelo administrativo mais transparente e voltado ao
desempenho, pois isso diminuiria a capacidade de a classe política influenciar os órgãos públicos.
No começo dos anos 2000, com a eleição do presidente Luís Inácio Lula da Silva, o funcionalismo
público almejava uma mudança na condução das políticas de recursos humanos na máquina
pública, até pelo histórico sindicalista do presidente.
A “a temática da profissionalização da burocracia continuou na agenda governamental, sobretudo
em função de uma forte pressão dos sindicatos de servidores por reposição do quadro funcional e
melhorias salariais”.
Anos 2000
Os primeiros impactos no funcionalismo com o novo governo foi através da Lei n° 10.910, de 15
de julho de 2004, com uma ampla reestruturação do sistema remuneratório das carreiras “típicas
de Estado”.
Contudo, a política remuneratória no governo Lula repetia o modelo utilizado pelo governo
Fernando Henrique Cardoso, que consistia no acréscimo ou criação de gratificação ou vantagens
em detrimento do reajustamento dos vencimentos básicos. Isso foi criando uma distorção
chamando “atenção a baixa participação do vencimento básico no total da remuneração”.
Governo Lula
Nos últimos anos, com o governo Dilma Rousseff e Michel Temer, as políticas de recursos
humanos pouco avançaram. A agenda de controle orçamentário impactou diretamente a abertura
de novos concursos públicos para a reposição da força de trabalho e, também, “as negociações
salariais no governo Dilma Rousseff foram mais duras para a representação dos servidores
públicos, os quais encontraram maior resistência do governo” (GOMES e SÓRIA, 2014).
Governos Dilma Rousseff e Michel Temer
❖ ABRUCIO, F. L.; PEDROTI, P.; PÓ, M. V. A formação da burocracia brasileira: a trajetória e o significado das reformas 
administrativas. In: Loureiro, M. R.; AbrUcio, F. L.; PACHECO, R. S. (Org.). Burocracia e política no Brasil: desafios 
para o Estado democrático no século XXI. Rio de Janeiro: FGV, 2010. p. 27-72. 
ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Os regimes jurídicos dos servidores públicos no Brasil e suas vicissitudes históricas. 
Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, v. 1, n. 50, p.143-169, 01 jan. 2007.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Da administração pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço Público, v. 120, n. 1, 1996.
CAVALCANTE, P.; CARVALHO, P. Democracia, Desenvolvimento e Profissionalização da Burocracia na Administração 
Federal Brasileira: Reformas ou Mudanças Incrementais?. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD, XIX, Quito, 
Equador. Anais... Quito, 2014
GOMES, Darcilene Cláudio; SILVA, Leonardo Barbosa e; SORIA, Sidartha. Condições e relações de trabalho no serviço 
público: o caso do governo Lula. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 20, n. 42, p. 167-181, junho 2012.
GUERZONI FILHO, G. Tentativas e perspectiva de formação de uma burocracia pública no Brasil. Revista do Serviço 
Público, v. 47, n. 1, p. 41 - 66, 22 jan. 2015.
Principais referências
Obrigado