Caderno de Direito Tributário (Completo)

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Direito Tributário 2016 
 
 CADERNO SISTEMATIZADO (CERS + LFG + DAMÁSIO) 
- 2016 
 
 
NOÇÕES DE DIREITO FINANCEIRO 
 
1 Ponto 1 - Atividade Financeira do Estado. 
1.1 O Direito Financeiro na CF/88. 
1.1.1 Introdução 
O Direito Tributário é um ramo do Direito Financeiro e não o contrário. 
Enquanto o direito financeiro cuida da receita e da despesa do Estado, o 
direito tributário cuida só de uma parte da receita, os tributos. 
Definição de Direito Financeiro: “Ramo do Direito Público que estuda a 
atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico” Kioshi 
Harada. 
✓ Magna Carta da Inglaterra 1215 
✓ No Brasil: Foi prevista a exigência de lei orçamentária na 
Constituição do Império, 1824, mas a primeira lei 
orçamentária só veio a lume no ano de 1830. 
Quem legisla sobre direito financeiro? Art. 24, inciso I e II, é 
competência concorrente entre União e os Estados as normas de direito 
Financeiro e as de Direito Orçamentário. Apesar de não mencionados 
diretamente os municípios tem competência suplementar para legislar 
sobre direito financeiro, art. 30 incisos II e III da CF. 
A iniciativa sobre leis orçamentárias é privativa do Chefe do Executivo, 
ao contrário da iniciativa para leis sobre direito tributário, que permitem 
iniciativa concorrente tanto do Legislativo quanto do Executivo. Quais as 
espécies normativas aptas a veicular normas de direito financeiro? Lei 
complementares, ordinárias e medidas provisórias (esta última em 
hipótese excepcional). 
Art. 163, inciso I, da CF - lei complementar disporá sobre finanças 
públicas. As normas gerais de direito financeiro, bem como as de direito 
tributário são veiculadas por lei complementar. 
A lei 4320/64, que traz normas de elaboração do orçamento, foi 
recepciona pela Constituição Federal de 1988 materialmente como 
lei complementar. A lei complementar 101/2000 traz normas sobre a 
responsabilidade na gestão fiscal. Os dispositivos da lei 4320/64 que 
conflitarem com os dispositivos da LC 101/00 reputam-se por esta 
revogados pelo critério cronológico de interpretação. 
São regulados por lei ordinária, art. 165 CF: PPA, LDO e LOA. 
Medida provisória será o instrumento utilizado para a abertura de 
crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, 
 
 
como as decorrente de guerra, comoção interna ou calamidade pública 
(§3° do art. 167 da CF). 
A competência para emitir moeda é da União, que será exercida 
exclusivamente pelo Banco Central. É vedado ao Banco Central 
conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a 
qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. O Banco 
Central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro 
Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. 
As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco 
Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos 
ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em 
instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. 
Princípios do Direito Financeiro (Tathiane Piscitelli) (não confundir 
com os Princípios Orçamentários) 
a) LEGALIDADE: Toda arrecadação e gasto público têm fundamento 
legal. Orçamento, metas, diretrizes, distribuição de receitas e despesas 
serão objeto de processo legislativo. Necessidade de ato normativo 
primário oriundo do Poder Legislativo. Exceção: Poder Executivo 
mediante MP dispor sobre crédito adicional em caso de guerra, comoção 
ou calamidade, atendidos os pressupostos materiais (ADI 4048). LOA 
pode autorizar adicionais suplementares por Decreto. 
b) ECONOMICIDADE: Trata-se da exigência relativa à eficiência do 
gasto público do ponto de vista econômico. Relação custo-benefício. 
Tentar o melhor pelo menos possível. 
c) TRANSPARÊNCIA: Aplicação do Princípio da Publicidade (art. 37, 
caput, CF) no tema atividade financeira. Tem a mesma roupagem do 
Princípio Orçamentário da Publicidade (específico). É corolário do 
princípio republicano. Art. 165 § 3º da CF. Arts. 48 e 49 da lei de 
responsabilidade fiscal. 
d) RESPONSABILIDADE FISCAL: Assegurado que o gasto público seja 
realizado dentro de certos limites e de acordo com as regras estritas que, 
se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos. É condição de 
tal responsabilidade a ação planejada e transparente, com zelo pelo 
equilíbrio das contas públicas. 
2 - Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios 
orçamentários. Normas gerais de direito financeiro. Fiscalização 
e controle interno e externo dos orçamentos. 
2.1 Orçamento. 
2.1.1 Conceito e espécies 
2.1.1.1 Introdução 
Conceito: ato pelo qual o poder legislativo prevê e autoriza o Poder 
Executivo, realização de despesas e receitas para um período 
determinado. Reflete o plano de ação governamental, espelhando a vida 
 
 
econômica do Estado. Segundo a concepção moderna o orçamento 
deixa de ser um mero documento financeiro ou contábil, para passar a 
ser instrumento de ação do Estado, sendo, portanto, instrumento 
representativo da vontade popular. 
2.1.1.2 Aspectos do orçamento 
Aspecto político: é um ato político por meio do qual se permite a 
atuação harmônica e interdependente dos Poderes Legislativo, Executivo 
e Judiciário. 
 
Aspecto econômico: orçamento poderá ser equilibrado, deficitário ou 
superavitário. 
 
● Superavitário: mais receitas que despesas. 
● Equilibrado: receitas iguais às despesas. 
● Deficitário: mais despesas que receitas. 
 
2.1.2 Aspecto jurídico: veículo por meio do qual se preveem 
receitas e autorizam os gastos. 
Orçamento participativo: Caracteriza-se por uma participação direta e 
efetiva das comunidades na elaboração da proposta orçamentária do 
Governo. 
 
Vinculação do Executivo às propostas apresentadas: a visão tradicional é 
no sentido de que as propostas apresentadas não tenham caráter 
vinculativo. Regis Fernandes Oliveira entende que aquilo inserido em 
decorrência da participação popular deve ser cumprido (a participação 
popular na elaboração orçamentária representa verdadeira forma de 
democracia direta). Não obstante, existe determinação no ordenamento 
que obriga que o Governo ouça as sugestões da população (art. 48, LC 
101/00). Hoje o governante não possui a mesma liberdade que já 
possuiu na elaboração da peça orçamentária. A discricionariedade do 
governante se encontra no momento da elaboração da peça 
orçamentária, oportunidade na qual serão estabelecidas quais as 
prioridades a serem atendidas. Haverá vinculação em relação ao poder 
público quando forem conhecidos o devedor, a data do pagamento e o 
montante a pagar. 
Orçamento Impositivo: No Brasil, via de regra, o orçamento é 
autorizativo, de forma que a despesa fixada na lei orçamentária é uma 
“autorização para gastar”, e não como uma “obrigação de gastar”. 
No entanto, com a aprovação da LDO de 2014, abriram-se discussões 
sobre a natureza do orçamento vez que essa lei estabeleceu a 
obrigatoriedade de execução de determinadas emendas parlamentares 
individuais, dando certa impositividade ao orçamento. Em 2015, foi 
 
 
aprovada a Emenda Constitucional n° 86 que trouxe impositividade a 
determinados aspectos do orçamento, tornando obrigatória a execução 
orçamentária e financeira das programações relativas a emendas 
individuais ao projeto de lei orçamentária aprovadas no limite de 1,2% 
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista 
no projeto encaminhado pelo Poder (art. 166, §9° e 11 da CF). O art. 165 
ainda trouxe em seus parágrafos as hipóteses em que a execução 
orçamentária não será obrigatória nos casos de impedimentos 
justificáveis. 
Em que pese o orçamento no Brasil seja, via de regra, autorizativo há 
determinadas despesas que não podem ser contingenciadas, por serem 
de natureza obrigatória (art. 9°, §2°, LRF): obrigações constitucionais e 
legais do ente, inclusive aquelas destinadas aopagamento do serviço da 
dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. 
O contingenciamento ocorre em face do art. 9° da LRF, o qual prevê, de 
dois em dois meses (bimestral), a análise de entrada de receitas e sua 
relação com as despesas. Caso não haja equilíbrio, será necessário 
limitação de empenho e movimentação financeira. 
 
2.2 Natureza jurídica 
Há na doutrina a defesa de diferentes posicionamentos: 
a) simples ato administrativo sem caráter de lei = orçamento é 
uma “lei de meios”, mero instrumento de arrecadação; 
b) lei em sentido formal = produzida mediante processo legislativo; 
c) lei em sentido material = geral e abstrata 
d) lei em sentido material e formal; 
e) lei em relação à receita e ato normativo em relação à despesa; 
f) ato condição. 
2.3 Princípios orçamentários 
Princípio da unidade: A ideia do princípio da unidade não é que exista 
uma única peça, o que se exige é que as várias peças tenham harmonia 
entre si. Um dos objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal é garantir 
essa harmonia. 
 
Princípio da universalidade: todas as receitas e despesas devem estar 
previstas na lei orçamentária. Exceções: 
Súmula 66 STF - É legítima a cobrança do tributo que houver sido 
aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo 
exercício financeiro. Com esse entendimento firmado pelo STF, é 
possível concluir que no Brasil não vigora o princípio da anualidade 
tributária, em que o Tributo, para ser cobrado, além de atender às 
 
 
regras da legislação tributária, deveria a cada ano, estar previsto no 
orçamento, sob pena de não ser exigido. 
As receitas e despesas operacionais (correntes) das empresas públicas 
e sociedades de economia mista consideradas estatais independentes. 
ARO – Operações de crédito por antecipação de receita. 
Emissões de papel moeda. 
Outras entradas compensatórias no ativo e no passivo financeiro 
(cauções, depósitos, consignações etc) 
Princípio da Anualidade (ou periodicidade): determina que o 
orçamento seja atualizado a cada ano. Não confundir princípio da 
anualidade tributária (que exige que o tributo esteja previsto no 
orçamento do ano anterior - não mais existe no ordenamento brasileiro) 
com o princípio da anualidade financeira (que exige que o orçamento 
tenha um prazo de duração). 
Princípio da proibição do estorno de verbas: impossibilidade de 
transpor, remanejar ou transferir recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro sem autorização 
legislativa prévia. Também está vedada a utilização, sem autorização 
legislativa específica, dos recursos do orçamento fiscal e da seguridade 
social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações 
ou fundos. Exceção: art. 167, §5° da CF. 
Princípio da não afetação da receita de impostos: vedação à 
vinculação da receita proveniente dos impostos a órgão, fundo ou 
despesa. Disposição constitucional, art. 167, IV. Há quem, 
incorretamente, relacione o dispositivo à característica da não vinculação 
da espécie tributária denominada imposto. Ocorre que o dispositivo não 
trata de vinculação ou não-vinculação tributária, trata, isso sim, do 
princípio do direito financeiro da não afetação. Exceções: 
1) repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159, CF); 
2) destinação de recursos para a saúde: União, receita corrente 
líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser 
inferior a 15% (quinze por cento). Estados, DF: o produto da 
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos 
recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e 
inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos 
respectivos Municípios. Municípios e DF: o produto da 
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos 
recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º 
(Art. 198, §2° - EC 86/2015). 
3) destinação para a saúde de metade do percentual de 1,2% 
instituído por ocasião do orçamento impositivo das emendas 
individuais dos parlamentares (§9° do art. 166, CF). 
 
 
4) destinação de recursos para a educação, sendo U 18%, E, DF 
e M 25% (art. 212, CF); 
5) realização de atividades da administração tributária (art. 37, 
XXII, CF); 
6) prestação de garantias em relação às operações de crédito por 
antecipação de receitas (art. 165, § 8º; art. 167, § 4º, CF) 
7) fundo de combate e erradicação da pobreza; 
8) vinculação de até 0,5 % da receita tributária líquida dos 
estados e DF para programa de apoio à inclusão e promoção 
social. 
9)vinculação de até 0,5 % da receita tributária líquida dos estados 
e DF para fundos destinados para o financiamento de programas 
culturais. 
 
DRU – Desvinculação das Receitas da União - com objetivo de 
livrar-se parcialmente das vinculações obrigatórias, a reforma 
tributária (EC 42) prorrogou os efeitos da EC 27. Durante o 
período previsto pelo texto constitucional há a desvinculação de 
órgão, fundo ou despesa de 20 % da arrecadação de impostos, 
contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, 
incluindo seus adicionais e acréscimos. 
Princípio da Exclusividade: determinação de que as leis orçamentárias 
contenham apenas fixação de despesas e previsão da receita. Regra: a 
lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e 
à fixação da despesa (“rabilongos orçamentários ou cauda 
orçamentária”). Exceções: é possível que a lei orçamentária preveja, 
além de despesas e receitas: autorização para abertura de crédito 
suplementar; autorização para contratação de operações de crédito, 
ainda que por ARO (em qualquer mês do exercício financeiro). 
 
Princípio da Publicidade: necessidade de se dar publicidade à 
execução orçamentária. As leis orçamentárias devem ser publicadas e 
divulgadas de forma clara e precisa, possibilitando o controle social da 
Administração Pública. 
 
Princípio da especialização, especificação ou discriminação: as 
receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira 
discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a 
origem dos recursos e sua aplicação. 
 
Princípio do orçamento-bruto: todas as receitas e despesas constarão 
da Lei Orçamentária pelos seus totais, seus valores brutos, vedadas 
quaisquer deduções. 
 
 
 
Princípio da precedência: a aprovação do orçamento deve ocorrer 
antes do exercício financeiro a que se refere. 
 
Princípio do equilíbrio: as receitas devem ser iguais às despesas. 
Exceção no art. 167, §8º, onde se permite que os recursos que em 
decorrência de veto, rejeição, ou emendas sejam aproveitados 
mediantes créditos suplementares e especiais, condicionado o 
aproveitamento à autorização legislativa. A Constituição de 1988 
(diferente da Constituição de 1967) não contempla tal princípio e, por 
essa razão, seria possível afirmar a desnecessidade de sua observância. 
Contudo, a análise da LRF demonstra que, apesar de não se tratar de 
uma diretriz constitucional, a busca pelo equilíbrio está presente em suas 
disposições e deve ser entendida como uma meta a ser alcançada. 
O orçamento proposto pelo governo federal para o ano de 2016 não 
respeitou esse princípio, apresentando mais gastos do que despesas. 
 
Princípio da programação: O orçamento deve enfatizar os planos de 
governo com as metas e os objetivos a serem alcançados, e não apenas 
prever receitas e despesas. 
2.4 Normas gerais de direito financeiro 
2.4.1 Plano plurianual - PPA(art. 165, § 1º, CF) 
O PPA estabelece, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas 
da administração pública federal para as despesas de capital e outras 
dela decorrente e para as relativas aos programas de duração 
continuada. Estabelece um planejamento a longo prazo e depende do 
orçamento anual para ter eficácia quanto à realização das despesas. É 
uma programação que deve orientar o executivo na execução da LOA. 
Investimento que ultrapasse um exercício financeiro, sob pena de 
caracterização de crime de responsabilidade, deve estar incluído no PPAou ter previsão em lei que autorize a inclusão.A validade do PPA é de 4 
anos. 
 
2.4.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO [art. 165, § 2º, CF; art. 
4º, LRF] 
● A LDO é a lei orçamentária que estabelecerá metas e prioridades 
da administração pelo período de 1 ano.Funções da LDO previstas 
no texto constitucional:a) estabelece metas e prioridades da 
Administração, incluindo as despesas de capital para o exercício 
seguinte; b) Orienta a elaboração da LOA; c) Dispõe sobre 
alterações na legislação tributária; d) Estabelece a política das 
agências oficiais de fomento. 
● A LRF amplia as funções da LDO:disporá também sobre:a) 
equilíbrio entre receitas e despesas;b) critérios e forma de 
 
 
limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na 
alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do 
art. 31;e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos 
resultados dos programas financiados com recursos dos 
orçamentos;f) demais condições e exigências para transferências 
de recursos a entidades públicas e privadas; 
● Validade da LDO: 1 ano. 
2.4.3 Lei orçamentária anual - LOA [art. 165, § 5º, CF; art. 5º, LRF] 
● Deverá estar compreendido na LOA:a) orçamento fiscal: nele 
estão as autorizações para as despesas do Poder Público. Nele 
deverá estar incluído o orçamento referente: aos Poderes da 
União; aos fundos federais; aos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta; as fundações instituídas e mantidas 
pelo Poder Público; às despesas do Banco Central.b) orçamento 
de investimentos:abrange sociedades de economia mista e 
empresas estatais em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto.c) 
Orçamento da seguridade social:abrange as despesas ligadas 
às entidades relacionadas a saúde, previdência e assistência 
social. 
● É vedado o início de programa ou projeto não incluído na 
LOA. [art. 167, I, CF]. 
● Dotação para investimento com duração superior a um exercício 
financeiro somente poderá estar na LOA se constar na PPA ou em 
lei que ali autorize sua inclusão. 
● Não é possível o uso de recursos do orçamento fiscal e da 
seguridade social para cobrir déficit de empresas, fundações e 
fundos sem autorização legislativa específica. [art. 167, VIII da CF] 
● Todos os créditos previstos na lei orçamentária devem ter uma 
finalidade determinada e uma dotação específica e certa. [art. 5, 
§4º, LRF] ; Exceção: DRU [desvinculação das receitas da União] - 
20 % da receita da União está desvinculada para se garantir maior 
margem de manobra. 
● Todas as despesas e relativas à DÍVIDA PÚBLICA, DÍVIDA 
MOBILIÁRIA, dívida CONTRATUAL, bem como as receitas que as 
atenderão, deverão constar na LOA. 
● Refinanciamento da dívida pública deverá constar separadamente 
da LOA. Atualização monetária do principal da dívida mobiliária 
refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços 
previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação 
específica. 
● A LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação de despesa. [princípio da exclusividade] 
● Validade da LOA: 1 ano. 
 
 
● A CF é expressa em atribuir competência ao Poder Executivo para 
iniciativa das leis orçamentárias, mas é omissa quanto aos projetos 
de lei que visem alterar a LOA. 
2.5 Processo Legislativo para aprovação das leis 
orçamentárias(art. 166, CF) 
● Iniciativa: Poder Executivo. O projeto será apreciado pelas duas 
casas do CN. 
● Comissão mista permanente examina e emite pareceres, e realiza o 
acompanhamento e fiscalização orçamentária. 
● Emendas ao projeto são apresentadas perante a comissão mista e 
apreciadas pelo plenário das 2 casas. Nas constituições anteriores 
o poder de emendar estava excessivamente restrito. A CF/88 
possibilita a propositura de emendas, mas traz algumas limitações. 
● Condições para que emenda ao projeto LOA ou para a lei que a 
modifique seja aprovada:a)compatibilidade com PPA e com a 
LDO;b)indicação dos recursos necessários que atenderão à 
alteração pretendida. 
● Condições para que emenda ao projeto LDO seja aprovada: deve 
estar compatível com o PPA. 
● Caso não haja apresentação da proposta orçamentária no prazo 
fixado o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de 
Orçamento vigente. 
● Caso o Projeto de Lei orçamentária não seja aprovado até 31.12: 
posições doutrinárias:a) a lei anterior deve ser mantida, fazendo-se 
as devidas adaptações.-eventuais autorizações deverão depender 
do Poder Legislativo.b) a lei anterior deve ser mantida com 
liberação de 1/12 mensalmente, até a aprovação de uma nova 
lei.c)promulgação do projeto pelo chefe de executivo sem qualquer 
alteração. 
● No caso da LDO, se não houver aprovação até 17.06 não se 
encerra o 1º período da sessão legislativa. 
● Orçamento do P. Judiciário: Poder judiciário que elabora a proposta 
orçamentária. É necessário o atendimento aos limites estipulados 
conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes 
orçamentários. 
● Em caso de ausência do encaminhamento o Poder executivo 
considerará os valores aprovados na lei orçamentária vigente, 
realizando-se os devidos reajustes. 
● Caso a proposta seja encaminhada em desacordo com os limites 
estipulados, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários 
– etapa de planejamento do orçamento. 
● Cuidado: art. 9°,§3°, da LRF – Necessidade de limitação de 
despesas no orçamento – “§ 3o No caso de os Poderes Legislativo 
e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no 
 
 
prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a 
limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de 
diretrizes orçamentárias”. Apesar da redação do artigo, na cautelar 
da ADIN 2.238-5, o STF suspendeu a eficácia desse parágrafo 
por representar interferência indevida do poder executivo 
sobre os demais. 
 
2.6 Orçamento-Programa 
Os programas geralmente representam os produtos finais da ação 
governamental. No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em 
diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que 
representam objetivos da ação governamental em diversos níveis 
decisórios. Assim, a classificação funcional programática apresenta, em 
síntese:- as funções representam as áreas de atuação do Governo; os 
programas e subprogramas representam os objetivos que se pretende 
alcançar; os projetos e atividades representam os meios de alcançar tais 
objetivos. 
 
CRÉDITOS ADICIONAIS- são autorizações do legislativo para efetivação 
de despesas não previstas ou insuficientemente previstas na LOA. 
Espécies: a) crédito suplementar: destinados a REFORÇO DE 
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. Trata de despesas que já havia sido 
prevista na LOA, mas de forma insuficiente, e dependem de prévia 
autorização legislativa. É possível que a LOA já traga a autorização; 
Decreto do Executivo é instrumento normativo para sua abertura; 
dependem da existência e da indicação da disponibilidade de recursos; 
IMPOSSIBILIDADE de utilização de MP para abertura; b) crédito 
especial: destinados às despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica. Visa atender necessidades novas (não previstas 
na peça orçamentária) surgidas no decorrer do exercício; Há a 
necessidade de prévia autorização legislativa; Instrumento normativo 
para sua abertura é DECRETO DO EXECUTIVO; Utilização de MP para 
abertura: IMPOSSIBILIDADE. c) crédito extraordinário: destinados a 
despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina 
ou calamidade pública; Não há necessidade de prévia autorização 
legislativa. Após a abertura do crédito extraordinário o Poder Legislativo 
é comunicado; Não há necessidade de indicação da disponibilidade de 
recursos; Utilização de MP para abertura: POSSIBILIDADE. [art. 62, § 1º, 
I, d c.c. art. 167, § 3º, CF]. 
 
2.7 Controle Abstrato da Lei Orçamentária 
Desde pelo menos 1998, o Supremo Tribunal Federal manifestava 
entendimento acerca da impossibilidadede controle em abstrato de leis 
 
 
orçamentárias (ADI 1640 QO). Segundo essa posição, tais leis seriam, 
do ponto de vista material, atos administrativos concretos e, por isso, não 
estariam alcançadas pelo controle concentrado de constitucionalidade; 
Em 2008, julgamento da ADI 4048, ajuizada contra lei orçamentária, o 
Plenário do Supremo posicionou-se de maneira diversa: entendeu que a 
análise material da norma, para fins de identificação de sua abstração, 
não era necessária, na medida em que se estivesse diante de uma lei em 
sentido formal. O simples fato de se tratar de lei, já justificava a 
possibilidade de controle em abstrato de sua constitucionalidade pelo 
Tribunal, independentemente do caráter abstrato ou concreto da norma 
em questão. Com esse entendimento, o Supremo Tribunal Federal 
mudou radicalmente a posição anteriormente firmada e reconheceu a 
possibilidade de controle concentrado de normas orçamentárias. 
2.8 Algumas das principais vedações orçamentárias 
constitucionais (Valdecir Pascoal) 
● O início de programas ou projetos não incluídos na lei 
orçamentária anual, bem como a realização de despesas ou 
a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos 
orçamentários ou adicionais; 
● A realização de operações de crédito que excedam o 
montante das despesas de capital, ressalvadas as 
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais 
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por 
maioria absoluta. Com essa vedação, o legislador 
estabelece um limite para a realização de operações de 
crédito. Estas não podem superar o valor das despesas de 
capital fixadas no orçamento. A contratação de operações de 
crédito em montante superior ao referido limite só poderá 
acontecer com a anuência do Poder Legislativo, através do 
quórum qualificado da maioria absoluta; 
● A transposição, o remanejamento ou a transferência de 
recursos de uma categoria de programação para outra ou de 
um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. A 
EC 85/2015 trouxe uma exceção a essa hipótese para 
permitir a transposição, o remanejamento ou a transferência 
de recursos de uma categoria de programação para outra no 
âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com 
o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a 
essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem 
necessidade da prévia autorização legislativa; 
● A utilização, sem autorização legislativa específica, de 
recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para 
suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações 
e fundos; 
 
 
● A concessão ou a utilização de créditos ilimitados; 
● A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia 
autorização legislativa. Os fundos especiais constituem 
exceção ao princípio da unidade de tesouraria. A instituição 
de um fundo exige a edição de lei ordinária, mas as 
condições para a instituição e o funcionamento dos fundos 
devem ser reguladas por meio de lei complementar; 
● A transferência voluntária de recursos e a concessão de 
empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos 
Governos Federal e Estadual e suas instituições financeiras, 
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e 
pensionistas, dos Estados, do DF e dos Municípios. 
2.9 Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos 
2.9.1 Princípios do controle da execução dos orçamentos 
Do art. 70 da CF/88 extraímos os seguintes princípios do controle da 
execução orçamentária:- legalidade: a verificação da observância das 
normas legais relativas à execução da despesa pública; - 
economicidade: objetiva verificar se a forma de execução da despesa 
pública se adequou ao meio mais vantajoso e econômico para o Estado;- 
correta aplicação de receitas: diz respeito à análise das transferências 
e repasses efetuados a outros órgãos ou entes federativos;- renúncia de 
receita: trata a análise da concessão de benefícios fiscais;- existência de 
controle interno e externo. 
Correta aplicação das receitas: o STF julgou em 2015 o caso de um 
convênio celebrado entre um Estado e a União por meio do qual o 
Estado recebeu determinadas verbas para realizar projetos de interesse 
público, assumindo o compromisso de prestar contas da utilização de tais 
valores perante a União e o TCU. Ocorre que o Estado não prestou 
contas corretamente, o que fez com que a União o inserisse no CAUC 
(Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias). No 
entanto, o Estado ingressou no STF porque o fato aconteceu na 
administração anterior e o atual governo estava fazendo de tudo para 
resolver o problema: 
 
Informativo 791 STF: Administração Pública e princípio da 
intranscendência. 
O princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consagrado pelo 
STF, inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de 
gestão anterior à assunção dos deveres públicos. [...] A Turma consignou 
que, em casos como os presentes, em que os fatos teriam decorrido de 
administrações anteriores e os novos gestores estivessem tomando 
providências para sanar as irregularidades verificadas, aplicar-se-ia o 
princípio da intranscendência subjetiva. O propósito seria neutralizar a 
 
 
ocorrência de risco que pudesse comprometer, de modo grave ou 
irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a 
prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, a tomada 
de contas especial seria medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o 
reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a 
inscrição dos entes nos cadastros de restrição aos créditos organizados 
e mantidos pela União. O Ministro Marco Aurélio asseverou que, por se 
tratar de governança, preponderaria o princípio contido no art. 37 da CF, 
ou seja, o da impessoalidade. 
2.9.2 Sistemas de controle da execução orçamentária 
Inglês:o sistema inglês guarda características inerentes ao sistema 
parlamentarista, em que o Poder Executivo, representado pelo seu 
gabinete, interage diretamente com o Poder Legislativo, em matéria 
financeira, por intermédio da Câmara dos Comuns;- francês: é 
caracterizado pelos Tribunais de Contas, que têm a função de fiscalizar e 
julgar as contas públicas. Segundo a doutrina, é o sistema adotado no 
Brasil;- americano:o sistema se caracteriza pela existência de um órgão 
no Congresso Nacional denominado Controladoria Geral. O sistema é 
marcado ainda pela adoção das técnicas de auditoria concernentes às 
empresas privadas. 
2.9.3 Classificação do controle da execução orçamentária 
● Quanto ao momento:A priori ou prévio – realizado antes da 
execução do orçamento;Concomitante – realizado durante a 
execução do orçamento;A posteriori ou subseqüente – após o 
encerramento do exercício financeiro. 
● Quanto ao órgão:Interno –realizado dentro de cada poder;Externo 
– No âmbito federal é exercido pelo Congresso Nacional, com o 
auxílio do Tribunal de Contas da União. 
 
2.9.4 Tribunal de Contas da União 
O TCU é composto por 9 Ministros, tem sede no DF e jurisdição em todo 
o território nacional. Os Ministros têm as mesmas garantias, 
prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do 
STJ e serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes 
requisitos:I - mais de 35 anos e menos de 65 anos de idade;II – 
idoneidade moral e reputação ilibada;III – notórios conhecimentos 
jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração 
pública;IV – mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva 
atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso 
anterior. 
São escolhidos:- 1/3 pelo Presidente da República, dentre auditores e 
membros do MP junto ao TCU, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, 
 
 
segundo critérios de antiguidade e merecimento;- 2/3 pelo Congresso 
Nacional. 
Competências constitucionais do TCU:- apreciar as contas anuais do 
Presidente da República;- julgar as contas de todos os administradores 
responsáveispor dinheiros, valores ou bens públicos;- apreciar, para fins 
de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de 
aposentadorias;- realizar auditorias;- fiscalizar as contas nacionais das 
empresas supranacionais de cujo capital social a União participe;- 
fiscalizar a aplicação dos recursos da União repassados para os Estados 
e Municípios;- prestar informações solicitadas pelo Congresso Nacional 
sobre as fiscalizações realizadas;- aplicar sanções e determinar a 
correção de irregularidades em atos e contratos, determinar prazos para 
o cumprimento da lei; se verificada ilegalidade, sustar a execução do ato 
impugnado, comunicando a decisão às Casas do Congresso Nacional, 
bem como representar ao Poder competente sobre as irregularidades 
apuradas;- fiscalizar a aplicação das subvenções e renúncias de 
receitas;- emitir pronunciamento quando solicitado pela Comissão Mista 
de Orçamento;- apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, 
partido político, sindicatos, sobre irregularidades ou ilegalidades;- fixar os 
coeficientes do FPM e FPE. 
Competências legais do TCU:- Lei 8.443/92: Decidir sobre consulta 
formulada por autoridade competente acerca de dúvida na aplicação de 
dispositivos legais ou regulamentares concernentes à matéria de 
competência do Tribunal. São autoridades competentes: Ministros de 
Estado, Presidência da República, Presidência dos Tribunais. A 
aplicação prática diz respeito à solução de dúvidas, mediante exposição 
que será oficiada ao TCU, visando à obtenção da informação pertinente;- 
Lei 8.730/93: Exercer o controle da legalidade, legitimidade dos bens e 
rendas de autoridades e servidores públicos;-Lei 8.031/90: Apreciar o 
processo de privatização das empresas incluídas no Programa Nacional 
de Desestatização;Lei 8.666/93: Apreciar as representações 
apresentadas por licitantes acerca de irregularidades nas licitações;Lei 
9.452/97: Apreciar representações apresentadas pelas Câmaras 
Municipais acerca da não-comunicação da liberação de recursos 
federais. 
3 Despesa pública. Conceito e classificação. Disciplina 
constitucional dos precatórios. 
3.1 Despesa pública. Conceito e classificação. 
3.1.1 Conceito 
“conjunto de dispêndios do Estado ou de outra 
pessoa de direito público para o funcionamento dos 
serviços públicos” – ALIOMAR BALEEIRO 
 
 
A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que 
acarrete aumento de despesas serão acompanhados de estimativa de 
impacto orçamentário (no exercício de vigência e nos dois 
subseqüentes), além de declaração do ordenador de que o aumento tem 
adequação com a LOA e compatibilidade com a LDO e PPA. 
Fases de formação e concretização da despesa 
pública(internas/prévias): 
- AUTORIZAÇÃO: deve haver previsão orçamentária – a despesa deve 
estar autorizada por lei ou, extraordinariamente por MP – ordenar 
despesa não autorizada por lei pode caracterizar o crime previsto no 
artigo 359-D do CPB. 
- LICITAÇÃO: verificação da necessidade ou não de licitação - 
procedimento administrativo pelo qual a administração seleciona a 
proposta que lhe trará mais vantagens 
- ADJUDICAÇÃO: atribuir ao vencedor o objeto da licitação – contrato 
com a adm. Pública 
As fases elencadas acima são as chamadas fases internas (prévias). A 
partir de então surgem as fases previstas na Lei nº 4320/64, artigos 
58/ss: 
 
“ELOP”: 
 
- EMPENHO: ato administrativo emanado da autoridade competente que 
antecede a despesa e confirma as obrigações da administração em 
relação ao contratado - reserva da quantia necessária ao pagamento 
da dotação orçamentária – a nota de empenho apenas confirma a 
garantia de pagamento, não cria obrigação para a administração pública. 
✓ Permite o autocontrole pela administração pública e serve como 
instrumento para o controle realizado pelo legislativo (corte de contas) 
✓ É vedado aos municípios, no último mês do mandato do Prefeito, 
empenhar mais do que o duodécimo (1/12) da despesa prevista no 
orçamento vigente. 
✓ Obs.: empenhos globais – pagamento de servidores – está 
dispensada a emissão de nota de empenho (o empenho deve haver, 
mas sem a nota de empenho – simplificação) 
 
- LIQUIDAÇÃO (art. 63, §1º): verificação, por parte da administração, 
do direito do credor de receber a quantia empenhada. Se não 
comprovar, o empenho será anulado. A anulação de empenho diferencia-
 
 
se do contingenciamento. O primeiro caso indica uma sanção pelo não 
cumprimento do contrato. Já o contingenciamento é instrumento de 
controle orçamentário. 
- ORDEM DE PAGAMENTO (art. 64): despacho, precedente ao 
pagamento, exarado pelo ordenador de despesas. 
Obs.: a LRF não traz punições a administradores pelo 
descumprimento de suas normas, aplicando-se somente aos órgãos 
e entes públicos. 
- PAGAMENTO: extingue a obrigação 
3.1.2 Classificação 
Extra-orçamentárias: as resultantes de levantamentos de depósitos, 
as cauções, os pagamentos de restos a pagar, consignações, 
resgate de operações de crédito por antecipação de receitas (ARO), 
bem como outros VALORES QUE SE APRESENTAM DE FORMA 
TRANSITÓRIA. 
IMPORTANTE: O pagamento do principal (amortizações) da ARO é uma 
despesa extra-orçamentária, mas o pagamento dos JUROS DA ARO é 
uma despesa orçamentária (Valdecir Pascoal). 
Quanto à periodicidade: - ORDINÁRIAS: as despesas que têm 
autorização orçamentária e atendem a gastos rotineiros, a exemplo do 
pagamento de precatórios e dos servidores públicos; 
EXTRAORDINÁRIAS: as oriundas de ocorrências inesperadas, urgentes 
e inadiáveis, a exemplo daquelas decorrentes de calamidade pública. 
Quanto às categorias econômicas: (Lei nº 4320/64, artigo 12) - 
DESPESAS CORRENTES: gastos improdutivos, que não impliquem 
aumento do patrimônio. São gastos de natureza operacional, que se 
destinam à manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos 
(podem ser de custeio ou transferências correntes). DESPESAS DE 
CAPITAL: gastos produtivos por envolverem dispêndios que têm por 
escopo a aquisição ou construção de bens de capital que contribuam 
para a formação de novos bens ( a) investimentos: dotações para o 
planejamento e execução de obras, inclusive as destinadas à 
aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas 
últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, 
aquisição de instalações, equipamentos, materiais permanentes e 
constituição e aumento de capital de empresas que não sejam de caráter 
comercial ou financeiro (ex: construção de um hospital); b) inversões 
financeiras: dotações destinadas à aquisição de imóveis ou de bens 
de capital já em utilização, à aquisição de títulos representativos do 
capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, 
quando a operação não importe aumento de capital de entidades ou 
empresas que visem objetivos empresariais ou financeiros (ex: compra 
 
 
de um imóvel já em uso, para servir de sede de um órgão); c) 
transferências de capital: são as dotações para investimentos ou 
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou 
privado devam realizar, independentemente de contraprestação 
direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios 
ou contribuições, bem como dotações para amortização da dívida 
pública. 
Obs.: considera-se material permanente o de duração superior a dois 
anos 
Despesas com pessoal: somatório dos gastos com os ATIVOS, 
INATIVOS E PENSIONISTAS, bem como os ENCARGOS SOCIAIS E 
CONTRIBUIÇÕES recolhidos pelo ente às entidades de previdência. 
Também os contratos de terceirização de mão-de-obra devem ser 
contabilizados como “outras despesas com pessoal”, somando-se aos 
gastos com ativos, inativos e pensionistas (v. art. 18).Os artigos 19 e 20 
da LRF definem os limites para gastos com pessoal dos entes 
federativos (União: 50%, Est. e mun.: 60%) e dos poderes (legislativo 
federal: 2,5%, judiciário: 6%, MPU: 0,6%) – atualmente, por exemplo, se 
o legislativo descumpre seu limite, toda a União será tida como 
descumpridora –há um projeto de lei complementar em tramitação para 
alterar esta previsão. 
✓ A LRF exclui dos limites de gastos com pessoal a 
revisão geral anual. Maria Sylvia defende que essa revisão não 
pode ser impedida pelo fato de estar o ente político no limite de 
despesa de pessoal porque seria inaceitável que a aplicação de 
uma norma constitucional tivesse o condão de transformar outra, 
de igual nível, em letra morta (o STF já entendeu desta forma no 
julgamento de uma ADIN por omissão). 
✓ São vedados empréstimos ou operações de crédito para 
suprir gastos com pessoal. 
✓ A Lei nº 9504/97 (Lei Geral das Eleições) proíbe a revisão 
geral da remuneração dos servidores que exceda a 
recomposição da perda de seu poder aquisitivo (portanto, 
reajuste que tenha por escopo promover a recomposição são 
permitidos), desde 180 dias antes do pleito até a posse dos 
eleitos. 
✓ É nulo o ato que implique aumento de despesas com 
pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao término do mandato. 
✓ O regime contábil das despesas é o REGIME DE 
COMPETÊNCIA (ou de exercício). Isso quer dizer que, se a 
despesa foi empenhada em determinado exercício financeiro, 
ainda que venha a ser paga no exercício posterior, pertencerá ao 
primeiro exercício. O exercício financeiro corresponderá ao ano 
civil. 
 
 
✓ A respeito de operações de crédito, o art. 36 da LRF proíbe a 
sua realização entre uma instituição financeira estatal e o ente da 
federação que o controla, na qualidade de beneficiário do 
empréstimo. No entanto, essa sistemática ocorreu no Brasil e 
ganhou o nome de “pedalada fiscal”. Na verdade, o termo 
“pedalada fiscal” indica qualquer operação atípica realizada pelo 
governo que não esteja prevista na legislação. No caso brasileiro, 
envolveu a Caixa Econômica Federal e o governo federal, em que 
houve o pagamento de benefícios assistenciais pelo banco público 
sem o corresponde depósito do dinheiro nessas contas, ocorrendo 
uma forma de empréstimo vedado pela LRF. 
✓ 
3.2 Disciplina Constitucional dos Precatórios 
✓ A CF/88 em seu artigo 100 dispõe que os pagamentos devidos 
pela fazenda pública em virtude de sentença judiciária, far-se-ão 
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos 
precatórios e à conta dos créditos respectivos, ressalvados os 
pagamentos das denominadas Requisições de Pequeno Valor 
(RPV), assim qualificadas em razão de sua expressão 
numérica, a qual, dentro dos limites expressos em lei (União – 
até 60 salários-mínimos; Estados e Municípios, limites fixados 
em sua própria legislação, não podendo ser inferior ao teto 
dos benefícios pagos pelo RGPS), dispensa a observância do 
regime de pagamento por precatório. 
✓ Ressalte-se que os acordos judiciais poderão não se sujeitar ao 
regime dos precatórios, se presentes o interesse público e 
observada a moralidade administrativa, não podendo, para tanto, 
ser utilizada verba reservada para o pagamento de precatórios 
(ex.: art. 2º, Lei 9.469/97). 
✓ O precatório decorre de sentença executada na forma do 
artigo 730 do CPC, sendo a pessoa jurídica de direito público 
citada para opor embargos no prazo de 30 dias (não para 
pagar). 
✓ Decorrido o prazo de 30 dias sem embargos ou caso estes sejam 
julgados improcedentes, o juiz expedirá ofício requisitório ao 
presidente do seu Tribunal. 
✓ A ordem judicial de pagamento do Presidente do Tribunal, bem 
como os demais atos necessários a tal finalidade, concernem ao 
campo administrativo e não jurisdicional. A respaldá-la tem-se 
sempre uma sentença exeqüenda (ADI 1098/SP e RE 595045). O 
Presidente pode determinar as correções de erro material ou 
inexatidão dos cálculos, nos termos do título judicial. (ADI 
1098/SP) 
 
 
✓ A execução contra empresas públicas ou sociedades de economia 
mista será feita na forma comum, caso referidas entidades tenham 
por objeto atividade econômica. O STF decidiu que no caso dos 
Correios, por exercer atividade típica de Estado, o regime de 
execução deveria seguir a forma dos precatórios, em razão da 
impenhorabilidade de seus bens (Informativo 213). Inaplicabilidade 
do precatório para a Eletronorte (RE 599628). 
✓ Sumula 655 do STF estabelece que “A exceção prevista no art. 
100, caput, da Constituição, em favor dos créditos de natureza 
alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a 
isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios 
decorrentes de condenações de outra natureza.”. Esta 
manifestação teve como contraponto a tese que defendia que a 
previsão do caput do art. 100 trazia uma exceção ao regime dos 
precatórios, que ao final restou não acolhida. 
✓ Prazo constitucional para pagamento - precatórios 
apresentados até 1º de julho, serão pagos até o final do exercício 
seguinte, quando serão atualizados monetariamente. (Antes da 
Emenda no. 30/2000 a atualização dos valores era realizada em 1º 
de julho do ano anterior ao do pagamento (data limite para 
apresentação). Após referida emenda os valores passaram a ser 
reajustados na data do pagamento, o qual tem por limite o final do 
ano seguinte (essa previsão foi mantida com a EC no 62/09). 
✓ Juros de mora:não incidem juros de mora entre a data de 
expedição e a data do efetivo pagamento do precatório (AI 
713551-AgR)(SV 17 STF). Passado o prazo da mora 
constitucional, configurando-se demora injustificada, deve 
incidir juros moratórios (RE 589513-ED) 
✓ Na hipótese de litisconsórcio cada autor terá seu crédito 
considerado individualmente (Resoluções 373 e 399 do CJF). 
Também é possível o fracionamento para pagamento da parte 
incontroversa, a ser pago conforme valor global da execução (AI 
798495-AgR) 
✓ O art. 33 do ADCT (originário da CF) autorizou o parcelamento, 
em até oito anos do valor dos precatórios judiciais pendentes de 
pagamento na data da promulgação da CF. (O dispositivo foi 
várias vezes questionado, mas o STF declarou constitucional, por 
considerar manifestação do constituinte originário) – RE 
161170/SP, RE148266/SP. 
✓ De acordo com o art. 78 do ADCT (redação da EC 30/2000) os 
precatórios pendentes de pagamento na data de promulgação 
da Emenda 30 (13/09/2000) e os que decorram de ações 
ajuizadas até 31/12/1999, serão liquidados pelo seu valor real, 
 
 
em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações 
anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos. 
✓ O prazo de parcelamento fica reduzido para dois anos nos casos 
de precatórios originários de desapropriação de imóvel residencial 
do credor, desde que seja seu único imóvel à época da imissão na 
posse. 
✓ Não estão sujeitos ao parcelamento os créditos de natureza 
alimentícia, os de pequeno valor, os que já tiveram recursos 
liberados, os já depositados e os anteriormente parcelados. 
✓ Entretanto, o STF deferiu, em 2010, cautelar para suspender a 
eficácia do art. 2º da EC 30, que introduziu o art. 78 no ADCT - por 
violação ao direito adquirido, ato jur. perfeito, coisa julgada; ter 
atendado contra a independência do Poder Judiciário – poder de 
julgar e fazer cumprir suas decisões – e separação dos poderes 
(ADI 2356 MC / DF). 
✓ As prestações anuais que não forem liquidadas até o final do 
exercício a que se referem terão poder liberatório dos tributos da 
entidade devedora. Obs.: Segundo entendimento da doutrina e 
jurisprudência, a compensação tem que ocorrer em relação aos 
tributos da mesma entidade pública devedora, bem como ter 
previsão legal. 
✓ Sequestro de rendas: previsto para o caso de direito de 
precedência. A não-inclusão no orçamento da verba necessária à 
satisfação de precatórios judiciais e o pagamento a menor, sem a 
devida atualização ou fora do prazo legal, não se equiparam a 
preterição do direito de precedência. Somente neste caso é 
possível a decretação do sequestro. (ADI 1662/SP) 
✓ Intervenção federal: no caso de atraso ou suspensão do 
pagamento de precatórios, pode caracterizar-se o descumprimento 
de uma ordem judicial, dando ensejo a eventual intervenção, que 
dependerá de requisiçãodo STF, STJ ou TSE. Mas o 
descumprimento precisa ser voluntário e intencional (não o é 
por insuficiência de recursos, que não justifica a IF) (IF 1917-
AgR). Além disso, o descumprimento pode configurar crime de 
responsabilidade (inc. VII do art. 85 da CF). 
✓ A Lei nº. 11033/2004 exigiu a apresentação de certidões negativas 
para levantamento dos valores depositados a título de precatório. 
Tanto o STF (Pleno – ADI 3453) quanto o STJ (1a turma - 
Zavascki) entenderam pela inconstitucionalidade do artigo 19 desta 
lei. (Motivo: violação ao contraditório prévio, ao devido processo 
legal e à segurança jurídica, pois a exigência somente era feita no 
momento do pagamento). 
✓ A Emenda Constitucional no. 62/2009 trouxe profundas alterações 
no sistema constitucional dos precatórios, como a inclusão do art. 
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28ADI%24%2ESCLA%2E+E+2356%2ENUME%2E%29+OU+%28ADI%2EACMS%2E+ADJ2+2356%2EACMS%2E%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/alhjdah
 
 
97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias dispondo 
que até que seja editada a lei complementar de que trata §15 do 
art. 100 da Constituição Federal (acima exposto), os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação desta 
Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de 
precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e 
indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do 
regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos 
de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo 
inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, 
exceto em seus §§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo 
dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de 
promulgação desta Emenda Constitucional. 
Obs.: Conforme se verá abaixo, a sistemática adotada pela EC 62 foi, em 
grande medida, reputada inconstitucional pelo STF. Ver a modulação 
dos efeitos da decisão proferida na ADIs 4357 e 4425. 
✓ Denominada por alguns "emenda do calote", há de se dizer que, 
contra ela, a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, em 
15.12.2009, ajuizou ação direta de inconstitucionalidade (Adin 
4357), sobretudo alegando que os leilões de deságio desqualificam 
as decisões do Poder Judiciário, prejudicam o direito adquirido e 
apequenam a coisa julgada. 
Para sintetizar o julgamento das referidas ADIs, transcrevo abaixo notícia 
veiculada no site www.migalhas.com.br, ante a forma didática na 
exposição do resultado do julgamento: 
O plenário do STF julgou inconstitucionais 
dispositivos do artigo 100 da CF/88 alterados pela EC 
62/09, que institui o novo regime de pagamento dos 
precatórios. Os ministros entenderam que os 
pedidos encaminhados nas ADIns 4357 e 4425 
são procedentes em pontos que tratam da 
restrição à preferência de pagamento a credores 
com mais de 60 anos, quanto à fixação da taxa de 
correção monetária e quanto às regras de 
compensação de créditos. 
O Supremo dividiu o julgamento sobre a EC em duas 
partes, acolhendo questão de ordem apresentada 
pelo ministro Marco Aurélio. Uma é relativa ao artigo 
100 da CF, que institui regras gerais sobre 
precatórios, e a outra ao artigo 97 do ADCT - Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias, que institui 
o regime especial de pagamento de precatórios. O 
julgamento deve ser retomado nesta quinta-feira, 14. 
http://www.migalhas.com.br/
 
 
Os ministros julgaram inconstitucionais em parte os 
parágrafos 2º, 9º, 10 e 12 do artigo 100, 
acompanhando o voto do ministro-relator 
aposentado, Ayres Britto. Ficaram vencidos Teori 
Zavascki, Dias Toffoli e Gilmar Mendes, que votaram 
pela improcedência das ADIns em relação ao citado 
artigo. 
No parágrafo 2º, foi considerada inconstitucional a 
expressão "na data de expedição do precatório", que 
restringe o pagamento preferencial àqueles que já 
têm 60 anos completos quando da expedição do 
título judicial. Seguindo o entendimento manifestado 
pelo relator no início do julgamento, isso significaria 
que um credor com 80 anos poderia ficar sem 
preferência, enquanto outro com 60 anos recém-
completos poderia ser contemplado rapidamente. 
Para Lewandowski, "excluir da preferência o 
sexagenário que completa a idade ao longo do 
processo ofende a isonomia e também a dignidade 
da pessoa humana e o princípio da proteção aos 
idosos, assegurado constitucionalmente". 
Os parágrafos 9º e 10, que instituem a regra da 
compensação no momento do pagamento dos 
precatórios, dos débitos que o credor privado tem 
com o poder público, foram declarados 
inconstitucionais, por maioria, sob alegação de 
ofensa ao princípio da isonomia. A regra foi 
considerada inconstitucional porque acrescenta uma 
prerrogativa ao Estado de encontro de contas entre 
créditos e débitos que não é assegurada ao ente 
privado. 
No parágrafo 12, foi considerada inconstitucional a 
expressão que estabelece o índice da caderneta de 
poupança como taxa de correção monetária dos 
precatórios, por ficar entendido que ele não é 
suficiente para recompor as perdas inflacionárias. 
Marco Aurélio destacou a constitucionalidade de 
outro trecho do parágrafo, que institui a regra 
segundo a qual a taxa de remuneração adotada deve 
ser a mesma para todos os tipos de precatórios, se 
alimentares ou de origem tributária , uma vez que o 
princípio isonômico não comportaria tratamento 
diferenciado de taxas para cada caso. 
 
 
Art. 97 do ADCT – Regime Especial de pagamento 
de precatórios – parcelamento e “leilões reversos” 
julgados inconstitucionais 
Nos termos do voto do relator, ministro Ayres Britto, 
os dois modelos especiais para pagamento de 
precatórios afrontam a ideia central do Estado 
democrático direito, violam as garantias do livre e 
eficaz acesso ao Poder Judiciário, do devido 
processo legal e da duração razoável do processo, 
além de afrontarem a autoridades das decisões 
judiciais, ao prolongar, compulsoriamente, o 
cumprimento de sentenças judiciais com trânsito em 
julgado. 
Parte da EC 62/2009 foi declarada inconstitucional 
pelo STF em março de 2013, no julgamento das 
Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 4357 e 
4425. Contudo, ficou pendente a modulação, ou seja, 
o alcance dos efeitos dessa decisão. Em outubro de 
2013, o ministro Luiz Fux, redator do acórdão das 
ADIs, votou pela prorrogação do regime instituído 
pela EC 62/2009 até 2018, ressalvados 
determinados pontos, como o índice de correção 
monetária, o sistema de leilões e acordos e de 
compensações. 
Em março de 2015 o STF julgou o tema, modulando os efeitos da sua 
decisão, conforme notícia veiculada no site www.migalhas.com.br. 
Na sessão plenária desta quarta-feira, 25, o plenário 
do STF concluiu a modulação dos efeitos da decisão 
que declarou parcialmente inconstitucional o regime 
especial de pagamento de precatórios estabelecido 
pela EC 62/09. Por maioria, os ministros 
concordaram com a proposta de modulação 
apresentada pelos ministros Barroso e Fux, que 
compilou as sugestões e divergências apresentadas 
em votos já proferidos. 
A decisão do plenário, que em março de 2013 julgou 
parcialmente procedente as ADIns 4357 e 4425, ficou 
modulada nos seguintes termos: 
1.Modulação de efeitos que dê sobrevida ao regime 
especial de pagamento de precatórios, instituído pela 
EC 62/09, por 5 exercícios financeiros a contar de 
primeiro de janeiro de 2016. 
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2.Conferir eficácia prospectiva à declaração de 
inconstitucionalidade dos seguintes aspectos da 
ADIn, fixando como marco inicial a data de conclusão 
do julgamento da presente questão de ordem 
(25/3/15) e mantendo-se válidos os precatórios 
expedidos ou pagos até esta data, a saber: 
2.1.Fica mantida a aplicação do índice oficial de 
remuneração básica da caderneta de poupança (TR), 
nos termos da EC 62/09, até 25/3/15, data após a 
qual (i) os créditos em precatórios deverão ser 
corrigidos pelo IPCA-E (Índice de Preços ao 
ConsumidorAmplo Especial) e (ii) os precatórios 
tributários deverão observar os mesmos critérios 
pelos quais aFazenda Pública corrige seus créditos 
tributários; e 
2.2.Ficam resguardados os precatórios expedidos, no 
âmbito da administração públicaFederal, com base 
nos arts. 27 das leis 12.919/13 e 13.080/15, que 
fixam o IPCA-E como índice de correção monetária. 
3.Quanto às formas alternativas de pagamento 
previstas no regime especial: 
3.1.Consideram-se válidas as compensações, os 
leilões e os pagamentos à vista por ordem crescente 
de crédito previstos na EC 62/09, desde que 
realizados até 25/3/15, data a partir da qual não será 
possível a quitação de precatórios por tais 
modalidades; 
3.2.Fica mantida a possibilidade de realização de 
acordos diretos, observada a ordem de preferência 
dos credores e de acordo com lei própria da entidade 
devedora, com redução máxima de 40% do valor do 
crédito atualizado. 
4.Durante o período fixado no item 1 acima, ficam 
mantidas (i) a vinculação de percentuais mínimos da 
receita corrente líquida ao pagamento dos precatórios 
(art.97, § 10, do ADCT) e (ii) as sanções para o caso 
de não liberação tempestiva dos recursos destinados 
ao pagamento de precatórios (art. 97, §10, do ADCT). 
5.Delegação de competência ao Conselho Nacional 
de Justiça para que considere a apresentação de 
proposta normativa que discipline (i) a utilização 
compulsória de 50% dos recursos da conta de 
 
 
depósitos judiciais tributários para o pagamento de 
precatórios e (ii) a possibilidade de compensação de 
precatórios vencidos, próprios ou de terceiros, com o 
estoque de créditos inscritos em dívida ativa até 
25/3/15, por opção do credor do precatório. 
6.Atribuição de competência ao CNJ para que 
monitore e supervisione o pagamento dos precatórios 
pelos entes públicos na forma da presente decisão. 
No caso da compensação de precatórios vencidos 
com a dívida ativa, a decisão não tem aplicação 
imediata, uma vez que o plenário delegou ao CNJ a 
regulamentação do tema, com a apresentação ao 
STF de uma proposta normativa. Também caberá 
aoCNJ, nos mesmos termos, a regulamentação do 
uso compulsório de 50% dos depósitos judiciais 
tributários no pagamento de precatórios. 
O ministro Marco Aurélio ficou vencido na modulação. 
Ele entendeu que a Corte não deveria avançar na 
modulação da forma como fez. Citou, como já o fez 
outrora, a metáfora do bumerangue: um instrumento 
que o STF lança no meio jurídico, mas que pode 
voltar-se contra ele próprio. 
"O Supremo age unicamente como legislador 
negativo. Jamais, por melhor que seja a intenção, 
como legislador positivo." 
A ministra Rosa Weber ficou vencida em menor 
extensão, pois modulava a decisão apenas para que 
a eficácia se desse a partir do julgamento público. 
3.2.1 Questões Decididas pelo STJ em Precatórios 
✓ Em relação aos precatórios originados de ações movidas contra 
entidades da administração pública indireta do Estado, quanto à 
sistemática do art. 78, § 2º, do ADCT, a jurisprudência do STJ não 
abona a pretensão de compensação com tributos estaduais, se 
não houver legislação estadual autorizando tal operação, uma vez 
que não é dado ao poder judiciário invadir a esfera de competência 
do ente federado para determinar a compensação, como se 
legislador fosse. 
✓ A jurisprudência pacífica desta Corte Superior firmou entendimento 
de que é inviável a compensação de débito tributário com 
precatório emitido por pessoa jurídica distinta da credora. 
 
 
✓ A jurisprudência do STJ considera penhorável o crédito relativo a 
precatório judiciário, mesmo que a entidade dele devedora não 
seja a própria exequente, o qual, todavia, equivale à penhora de 
crédito, e não de dinheiro. 
✓ É proibida a compensação de créditos entre pessoas jurídicas 
distintas. Ademais, só é possível a compensação entre tributos de 
mesma natureza. 
✓ É possível o fracionamento de execução de sentença para a 
expedição de requisição de pequeno valor, apenas quando se 
tratar de litisconsórcio facultativo ativo, e não de ação coletiva 
intentada por legitimado extraordinário ou substituto processual. 
 
3.2.2 Súmulas do STF e do STJ sobre Precatórios 
3.2.2.1 STF 
Súmula Vinculante nº 17: Durante o período previsto 
no §1º do art. 100 da Constituição, não incidem juros 
de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos. 
Súmula Vinculante nº 47: Os honorários advocatícios 
incluídos na condenação ou destacados do montante 
principal devido ao credor consubstanciam verba de 
natureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com a 
expedição de precatório ou requisição de pequeno 
valor, observada ordem especial restrita aos créditos 
dessa natureza. 
Súmula 655: A exceção prevista no art. 100, caput, 
da Constituição, em favor dos créditos de natureza 
alimentícia, não dispensa a expedição de precatórios, 
limitando-se a isentá-la da observância da ordem 
cronológica dos precatórios decorrentes de 
condenações de outra natureza. 
Súmula 733: Não cabe recurso extraordinário contra 
decisão proferida no processamento de precatórios 
(justificativa: atividade de expedição de precatório 
não possui caráter jurisdicional). 
3.2.2.2 STJ 
Súmula 144: Os créditos de natureza alimentícia 
gozam de preferência, desvinculados os precatórios 
da ordem cronológica dos créditos de natureza 
diversa. 
 
 
Súmula 213: O mandado de segurança constitui ação 
adequada para a declaração do direito à 
compensação tributária (OBS: apenas para declarar o 
direito à compensação, mas não para realizá-la, pois 
isso dependeria de dilação probatória). 
Súmula 279: É cabível execução por título 
extrajudicial contra a Fazenda Pública. 
Súmula 311: Os atos do presidente do tribunal que 
disponham sobre processamento e pagamento de 
precatório não têm caráter jurisdicional. 
Súmula 406: A fazenda pública pode recusar a 
substituição do bem penhorado por precatórios. 
4 Receita pública. Conceito. Ingressos e receitas. Classificação: 
receitas originárias e receitas derivadas. 
4.1 Receitas Públicas 
4.1.1 Conceito. Diferença entre ingressos e receitas. 
Receita pública é o ingresso de dinheiro aos cofres públicos do Estado 
para atendimento de suas finalidades. É, portanto, ingresso de numerário 
aos cofres públicos que servirá como fonte para fazer face às despesas 
públicas. 
● O conceito de receita não se confunde com o de entrada/ingresso, 
pois todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos caracteriza uma 
entrada, mas nem todo ingresso corresponde a uma receita 
pública. 
● Receita entra no patrimônio sem ressalva; ingresso público é 
aquele recurso que poderá ser devolvido ao particular (entrada 
condicionada). 
● Enquanto o ingresso é marcado pela noção de provisoriedade, a 
receita pública atrela-se ao contexto de definitividade. 
INGRESSO: todas as entradas, mesmo quando geram lançamento 
no passivo 
RECEITA: apenas os ingressos que não geram lançamento no 
passivo. 
● Exemplos de ingresso: caução, fiança, antecipação de Receita 
Orçamentária (ARO), consignações, empréstimos compulsórios. 
● Salienta Aliomar Baleeiro, porém, que a Lei 4320/64 não perfilhou 
a conceituação doutrinária de receita pública, ditada por 
financistas. A lei não elege como requisito indispensável à 
configuração da receita pública o ingresso de dinheiro sem 
contrapartida no passivo nem o acréscimo patrimonial da entidade 
política. Adotou-se o conceito de receita pública em sentido amplo 
(sinônimo de ingresso público). 
 
 
● Por força do princípio da unidade de tesouraria, previsto no art. 56, 
todo ingresso de dinheiro deve ser centralizado no tesouro público 
e contabilizado ou como receita corrente ou como receita de 
capital. 
4.1.2 Classificação 
4.1.2.1 Quanto aocritério da regularidade ou relativa periodicidade 
RECEITAS EXTRAORDINÁRIAS: são aquelas auferidas em caráter 
excepcional e temporário, em função de determinada conjuntura. 
Exemplos: empréstimos compulsórios e os impostos extraordinários de 
guerra,já que esses impostos não servem como fontes perenes de 
receitas, pois, por terem caráter contingente, devem ser, gradativamente, 
suprimidos assim que cessadas as causas de sua criação. RECEITAS 
ORDINÁRIAS:são aquelas que ingressam com regularidade, por meio 
do normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado. 
Constituem fonte regular e permanente de recursos financeiros 
necessários ao atendimento das despesas públicas. 
4.1.2.2 Quanto ao sentido 
RECEITAS EM SENTIDO AMPLO: sinônimo de ingresso público. Toda 
entrada de recursos nos cofres públicos, independente de haver 
lançamento no passivo ou não; RECEITAS EM SENTIDO ESTRITO: 
aquelas que não deverão ser devolvidas ou entregues a qualquer pessoa 
posteriormente, visto que o Estado a converte em bens ou serviços. Para 
o Direito Financeiro, apenas esses ingressos definitivos é que devem ser 
considerados receita. 
4.1.2.3 Quanto à natureza ou previsão orçamentária 
RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS – compõem a lei orçamentária, tal como 
a advinda da cobrança de tributos, exploração do patrimônio do Estado 
etc; RECEITAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS– são aquelas que têm, em 
contrapartida, um passivo exigível que será resgatado quando da 
realização da correspondente despesa extraorçamentária. Daí que não 
podem ser consideradas pelo Estado para realizar os seus gastos 
orçamentários. São, na verdade, meros movimentos de caixa. 
4.1.2.4 Quanto à categoria econômica - classificação legal 
Segundo a Lei 4320/64, de acordo com as categorias econômicas, as 
receitas podem ser: RECEITAS CORRENTES: São resultantes da 
atividade própria da administração (Estado como agente arrecadador e 
agente econômico). Não acrescente o patrimônio público, pois são 
arrecadadas e logo convertidas em bens ou serviços, apenas para 
manter a máquina pública: Desdobram-se nas seguintes receitas: 
Receita tributária ( tributos: impostos, taxas e contribuição de melhoria); 
Receita de contribuições; Receita patrimonial (exploração dos 
 
 
bens/patrimônio próprio dos Estados); Receita agropecuária; Receita 
industrial; - Receita de serviços; Transferências correntes: receitas 
recebidas de outro ente (transferência), quando destinadas ao 
pagamento de despesa corrente. - Outras Receitas correntes: recebidas 
a título de multas em geral, juros de mora, indenizações, valores inscritos 
em Dívida Ativa, royalties. RECEITAS DE CAPITAL: aquelas advindas 
de uma operação em que o patrimônio gera patrimônio, ou seja, em que 
haja aumento do patrimônio do Estado. Podem ser: operações de crédito 
(assunção de dívidas); alienação de bens; amortização de empréstimos; 
transferência de capital: receitas recebidas por transferência de outro 
ente para pagamento de despesa de capital; superávit do orçamento 
corrente. 
4.1.2.5 Quanto à origem (quanto à fonte ou coercitividade) 
RECEITA ORIGINÁRIA:é aquela que advém da exploração, pelo 
Estado, da atividade econômica. Resulta da exploração do patrimônio 
do Estado. Isto é, são aquelas que resultam da atuação do Estado, sob 
o regime de direito privado, na exploração da atividade econômica. Há 
bilateralidade na relação. Exemplos: alienações, fianças, indenizações, 
doações, legados, preços públicos ou tarifa etc. Dividem-se em receitas 
patrimoniais e industriais; RECEITAS DERIVADAS: São extraídas do 
patrimônio dos particulares para o Estado, em razão do seu poder de 
império. São os tributos, as penas pecuniárias, as multas aplicadas por 
autoridades administrativas ou judiciais, o confisco e as reparações de 
guerra. O Estado, em virtude do seu poder de autoridade, pode retirar 
dos súditos parcelas de suas riquezas para a consecução dos seus fins, 
visando ao bem-estar geral. 
 
* Há quem ainda aponte uma terceira modalidade, quanto à origem: 
RECEITAS TRANSFERIDAS: aquelas obtidas pela transferência 
constitucional de tributos a Estados e Municípios. Podem ser: Receita 
transferida obrigatória(A receita transferida obrigatória é aquela que, 
nada obstante advinda do patrimônio do particular a título de tributo, não 
é arrecadada pela entidade que vai utilizá-la); Receita transferida 
voluntária: As receitas transferidas voluntárias têm assento na Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LC nº101/2000), nos artigos 25 a 28, valendo 
destacar o caput do art.25 que a conceitua como ‘a entrega de recursos 
correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de cooperação, 
auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação 
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”. 
 
Atenção. Não confundir transferência voluntária com empréstimo. Isso 
porque o ente beneficiário não terá que devolver o dinheiro ao ente 
político que lhe entregou. 
 
 
Ainda, no ponto, vale destacar a proibição de repasse de recursos de 
convênios federais para os Estados e Municípios inadimplentes 
com o Governo federal, prevista no art. 25, §1º da LRF. Exceções a 
essa regra, são previstas na LRF e na lei do CADIN - Lei n. 10.522/2002. 
Se as transferências de recursos federais tiverem por objeto (finalidade) 
a realização de ações de educação, saúde, assistência social ou 
outras ações sociais, bem como ações em faixa de fronteira, será 
permitido o repasse dos valores mesmo que o Estado ou Município 
esteja figurando no CAUC. O STJ entendeu que a pavimentação e 
drenagem de vias públicas não pode ser enquadrada no conceito de 
ação social previsto no art. 26 da Lei n. 10.522/2002. (Info 556) 
O que é o CAUC? CAUC é a sigla de Cadastro Único de Exigências 
para Transferências Voluntárias. O CAUC é um instrumento de consulta, 
por meio do qual se pode verificar se os Estados-membros ou Municípios 
estão com débitos ou outras pendências perante o Governo federal e é 
alimentado com as informações constantes em bancos de dados como o 
SIAFI e o CADIN. À União cabe a inscrição e retirada no sistema e, 
antes de inscrever, deve ser garantida ampla defesa ao ente. Em caso 
de conflito envolvendo União (ou suas entidades) contra Estado-membro 
(ou suas entidades), a demanda judicial é de competência do STF em 
razão da magnitude do tema discutido, pois pode gerar conflito 
federativo. (Info 799) 
Por fim, cabe destacar a compensação financeira assegurada aos 
Estados, DF e Municípios, nos termos do art. 20, §1º da CF – que 
para a União, por ser a titular dos recursos naturais, é receita corrente, 
na modalidade de receita patrimonial e para os E, DF e M, tem caráter 
contraprestacional e é recebida como “outras receitas correntes”, 
conforme art. 11, §1º da L4320. 
 
4.2 Regime Contábil da Receita (ART. 35, LEI 4.320/64): 
Toda receita que ingressa nos cofres públicos necessita ser lançada ou 
contabilizada. Os estágios da receita são: previsão, lançamento, 
arrecadação e recolhimento. Ocorre que, em tese, haveria 2 formas para 
esse lançamento ser realizado: a) quando fosse prevista a sua 
realização (regime de competência); b) quando, de fato, houvesse o 
ingresso do recurso (regime de caixa). O legislador preferiu a segunda 
hipótese. Assim, o regime contábil de lançamento da receita é chamado 
regime de caixa. 
Quando o critério de análise é o exercício financeiro, tem-se que as 
receitas lançadas, embora não arrecadadas, pertencem ao exercício, 
figurando, quando não recebidas, como dívida ativa. 
 
 
5 Dívida ativa da União de natureza tributária e não tributária. 
Crédito público. Conceito. Dívida pública: conceito. 
5.1 Dívida ativa da União de natureza tributária e não tributária 
● O que define determinado crédito como dívida ativa é a atribuição, 
mediante lei, de cobrança às pessoas descritas no Art.1º, caput, da 
Lei n. 6.830/80, independentemente de sua origem e não 
importando sua natureza pública ou privada em si. Neste sentido, a 
jurisprudência majoritária do STJ (entendimento adotado, inclusive, 
em sede de julgamento de recurso repetitivo), seguida pelo TRF1, 
afirma constituir dívida ativa créditos originários de operações 
financeiras, posteriormente cedidos à União por força de lei(Por 
força de medida provisória, o Banco do Brasil cedeu créditos rurais 
hipotecários à União, que passaram a integrar a dívida ativa). 
● Outro aspecto relevante é a composição do valor que constitui a 
dívida ativa, que abrange, segundo a dicção legal atualização 
monetária, juros, multa de mora e demais encargos previstos em 
lei ou contrato. 
● Por fim, cumpre destacar que há doutrina minoritária que sustenta 
que, de todos os entes componentes da Administração Indireta, 
somente as autarquias possuem a prerrogativa da dívida ativa, 
com o conseqüente privilégio de constituir unilateralmente seus 
créditos. A posição majoritária, entretanto, confere interpretação 
extensiva ao texto legal, entendendo que todas as pessoas que 
integram o conceito de Fazenda Pública estão albergadas pela 
disciplina legal. 
● Convém destacar que as decisões do TCU que imputem débito, 
por força de norma constitucional, possuem força de título 
executivo, sendo assim dispensada a inscrição em dívida ativa. 
● Por fim, ressalte-se que segundo o STJ, não se aplica os termos 
do CTN na cobrança de dívida não-tributária, de forma que não é 
possível, por exemplo, o redireccionamento da execução fiscal 
com base no art. 135 do CTN (Súm. 353/STJ). 
5.1.1 Inscrição e Certidão da Dívida Ativa 
● O ato de inscrição é aquele através do qual o crédito da Fazenda 
Pública ganha eficácia executiva. É, ainda, ato de controle 
administrativo de legalidade, realizado pelo órgão competente para 
a apuração de liquidez e certeza do crédito público. O crédito 
público, após devidamente constituído, é inscrito no Registro da 
Dívida Ativa, passando a ostentar eficácia executiva. Apesar de 
não se confundirem, lançamento e inscrição são conceitos 
intimamente relacionados quando se trata de dívida ativa tributária. 
O primeiro é constitutivo, dando ao crédito existência material; o 
segundo é ato integrativo de eficácia, em que se apuram os 
 
 
requisitos para a criação do título executivo que embasará a 
execução judicial do crédito tributário. 
● A Dívida Ativa regularmente inscrita goza de presunção de certeza 
e liquidez, presunção esta que é júris tantum. A certidão de Dívida 
Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será 
autenticada pela autoridade competente. 
● A CDA é o título que embasa a execução fiscal. Existe a 
peculiaridade de ser possível, até a decisão de primeira instância, 
a substituição ou emenda da Certidão de Dívida Ativa, assegurada 
ao executado a devolução do prazo para embargos. Cumpre 
destacar, entretanto, que essa possibilidade somente poderá 
acontecer quando se tratar de erro material ou formal. Quando 
houve mudança do executado, necessária uma nova execução 
fiscal. STJ súmula 392: A Fazenda Pública pode substituir a 
certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de 
embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, 
vedada a modificação do sujeito passivo da execução. 
5.2 Crédito Público. Conceito. 
● O crédito público pode ser visto sob dois enfoques: econômico, 
leva em consideração a solvabilidade e o elemento fidúcia, que 
influem na capacidade de o Estado obter recursos através de 
empréstimos; e jurídico, aponta que crédito público é a própria 
obtenção de recursos financeiros por parte do Estado. 
● Existe divergência acerca de o crédito público configurar ou não 
receita pública. Aliomar Baleeiro não vê o crédito público como 
capaz de compor o elenco regular de receitas públicas correntes; 
quando muito, entende-o como uma receita impropriamente dita. A 
essência de seu entendimento está no fato de que os empréstimos 
representados pelos créditos públicos seriam meras entradas de 
caixa, uma vez que a cada soma representativa pelo ingresso, no 
ativo, deve corresponder um outro lançamento, no passivo, para 
contrabalancear a operação. É a posição majoritária. 
● Crédito público é empréstimo obtido pelo poder público – tal e 
qual ocorre com a iniciativa privada, também os Governos podem 
firmar contratos para obtenção de recursos que, no caso, são 
tomados mediante empréstimo. Assim, o crédito público é 
estabelecido através de um instrumento contratual, fundado em um 
pressuposto no aspecto de confiança e certeza que o Estado 
possui e transmite para poder contrair dívidas. 
● O professor Alexandre Henrique Salema Ferreira afirma que há 3 
posições acerca da natureza jurídica do crédito público: ato de 
soberania, decorrente da autodeterminação e de auto-obrigação 
do Estado; operação resultante de um ato legislativo, e não 
 
 
contratual, restando ao mutuante a possibilidade de aderir ou não; 
e trata-se de um contrato sujeito ao regime público. 
5.3 Dívida Pública. Conceito. 
Afirma-se que dívida pública é toda a dívida contraída pelo Estado a fim 
de obter recursos financeiros necessários ao cumprimento de seus 
objetivos. A dívida pública brasileira, assim, encontra-se apresentada em 
contratos firmados e no lançamento de títulos da dívida pública, dentre 
os quais se destacam Bônus do Tesouro Nacional, Obrigações do 
Tesouro Nacional, Letra Financeira do Tesouro Nacional, Nota do Banco 
Central e Letra do Tesouro Nacional. Conforme Eugênio Rosa de Araújo, 
trata-se de ato de natureza contratual, embora fortemente disciplinado 
pelo Direito Público. 
 
PRINCÍPIOS INCIDENTES SOBRE A DÍVIDA PÚBLICA - Régis 
Fernandes de Oliveira, em seu Curso de Direito Financeiro, aponta 
princípios incidentes sobre o débito público, quais sejam: 
● Pacta sunt servanda – O contrato enquanto tal vincula as partes 
componentes e deve ser cumprido; 
● Cláusula rebus sic stantibus – Ocorrendo bruscas 
transformações na situação fática que se verificava à época da 
assinatura do contrato, modificação esta que torne difícil ou 
impossível o cumprimento do que foi pactuado, deve haver 
reformulação do teor do contrato; 
● Princípio da boa-fé; 
● Princípio do beneficium competentiae – não redução do 
devedor ao estado de necessidade; 
● Princípio do favor debitoris – a parte mais fraca deve ser 
tutelada, de modo a tornar mais suave o cumprimento das 
obrigações; 
● Impossibilidade de alteração unilateral das cláusulas. 
 
5.4 Dívida Pública Consolidada. Dívida Pública Flutuante. Dívida 
Pública Mobiliária. 
Dívida consolidada é o montante total das obrigações financeiras 
assumidas em virtude da Constituição, leis, contratos, convênios ou 
tratados e da realização de operações de crédito.para amortização em 
prazo superior a 12 meses; é a que tem deduzidas as disponibilidades 
de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, nos 
termos da Resolução nº 43/2001; A dívida pública flutuante é a 
assumida para pagamento no mesmo exercício. Por fim, dívida pública 
mobiliária é a decorrente de títulos emitidos pelos entes federados. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal promoveu algumas alterações neste 
panorama. 
 
 
● Primeiro, estabeleceu que a dívida relativa à emissão de títulos de 
responsabilidade do Banco Central do Brasil integra a dívida 
mobiliária da União. (art. 29,inc. II, da LRF) 
● Instituiu também uma ampliação do conceito de dívida pública 
consolidada, aí incluindo as operações de crédito para amortização 
em prazo inferior a 12 meses, desde que incluídas no orçamento. 
5.5 Limites da Dívida Pública 
● O atual panorama brasileiro possui específica regulamentação dos 
limites da dívida pública, tendo em vista a busca de um 
aperfeiçoamento cada vez maior da eficiência da gestão estatal. 
● Inicialmente, convém afirmar que um ente público somente pode 
assumir um débito público mediante específica autorização 
legislativa e após prévia previsão orçamentária. Além disso, devem 
ser obedecidas as Resoluções do Senado Federal, que é órgão 
encarregado de autorizar e fiscalizar as obrigações financeiras dos 
entes públicos. 
● Atualmente não há qualquer limite de endividamento para a 
União, seja em relação à dívida consolidada, seja quanto à 
dívida mobiliária.O regramento existente