Empoderamento: Definições e Aplicações

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30º ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS 
24 A 28 DE OUTUBRO DE 2006 
 
 
 
 
GT 18 – PODER POLÍTICO E CONTROLES DEMOCRÁTICOS 
TÍTULO DO TRABALHO: 
EMPODERAMENTO: DEFINIÇÕES E APLICAÇÕES 
AUTOR: RODRIGO ROSSI HOROCHOVSKI 
 
 
1
EMPODERAMENTO: DEFINIÇÕES E APLICAÇÕES 
Rodrigo Rossi Horochovski1 
RESUMO 
As últimas décadas testemunham um crescente uso do conceito de empoderamento nas mais 
diversas áreas: administração, economia, saúde pública, psicologia e sociologia política. Neste 
último campo, onde se insere este artigo, emprega-se o conceito principalmente nas 
discussões sobre democracia e desenvolvimento, seja na literatura ou em políticas e 
programas. Pode-se inicialmente entender empoderamento como a capacidade de os 
indivíduos e grupos terem controle sobre o que lhes afeta, escolhendo, com o maior grau 
possível de autonomia, seus cursos de ação em múltiplas dimensões – política, econômica, 
cultural, entre outras –, o que implica ampliação da participação cidadã no processo político 
de tomada de decisão. Neste artigo problematizo o empoderamento, a partir da exposição das 
perspectivas que sobre ele se constituem, e proponho algumas estratégias para sua aplicação, 
tanto em estudos de ciência política quanto em intervenções – com a mediação de 
organizações do Estado e/ou da sociedade civil – que visem ao desenvolvimento social, 
político e econômico de indivíduos e grupos. 
Palavras-Chave: Empoderamento; Participação; Desenvolvimento 
 
1. INTRODUÇÃO 
Empoderamento é o equivalente em português do vocábulo inglês empowerment2. 
Numa primeira mirada, empoderamento é quase sinônimo de autonomia, na medida em que se 
refere à capacidade de os indivíduos e grupos poderem decidir sobre as questões que lhes 
dizem respeito, escolher, enfim entre cursos de ação alternativos em múltiplas esferas – 
política, econômica, cultural, psicológica, entre outras. Desse modo, trata-se de um atributo, 
mas também de um processo pelo qual se aufere poder e liberdades negativas e positivas. 
 
1 Professor da Universidade Federal do Paraná (UFPR), Campus Litoral; Doutorando em Sociologia 
Política, Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). E-mail: rodrigorh@ufpr.br. Agradeço ao Prof. Sérgio 
Soares Braga (UFPR) – pela orientação da monografia que originou este artigo – e às professoras Kelly 
Prudêncio (UEPG – Universidade Estadual de Ponta Grossa) e Luciana Veiga (UFPR), membros da banca de 
avaliação. 
2 O termo foi utilizado inicialmente em países de língua inglesa, sobretudo os EUA. Os primeiros 
estudos sobre o tema que apareceram em língua portuguesa – traduções ou originais – traziam a grafia primitiva. 
Entre esses estudos, talvez o principal seja o seminal Empowerment: uma política de desenvolvimento 
alternativo, de John Friedmann (1996). Após, passou-se a colocar o termo, já em português, entre aspas (como 
em Lisboa, 2000), que caíram conforme o vocábulo foi-se incorporando à língua, mesmo que ainda não se o 
encontre nos principais dicionários. 
 
 
 
2
O tema do empoderamento vem ganhando relevância acadêmica e social nas últimas 
décadas, passando a fazer parte de campos do conhecimento os mais diversos, em especial, 
administração, economia, saúde pública, psicologia e sociologia política. Entra, além disso, na 
agenda política de diferentes atores e instituições, como governos, empresas e organizações 
da sociedade civil, agências e bancos internacionais de desenvolvimento. 
Como praticamente todo tema emergente, o empoderamento gradativamente 
transforma-se numa moda intelectual, freqüentando discursos de atores de orientações 
políticas e identidades culturais por vezes díspares e prestando-se a múltiplos usos. Pode-se 
falar, então, numa utilização polissêmica e indiscriminada do conceito ao sabor de quem o 
emprega conforme suas intenções e posição no espectro político-ideológico. Ao mesmo 
tempo, em que pese a crescente produção de qualidade acerca do assunto, que inclui 
dissertações e teses, é escassa em português uma literatura que logre realizar conceituações e 
revisões históricas mais densas3. 
O objetivo deste artigo é contribuir para a produção teórica a respeito do tema. A 
despeito de um viés normativo, que ficará mais ou menos explícito durante a leitura, tento 
lançar um olhar eqüidistante sobre as múltiplas faces do fenômeno. Para isso, ao longo do 
texto, problematizo e definições do empoderamento bem como discuto aplicações teóricas e 
práticas do conceito, principalmente para os campos das ciências sociais e do 
desenvolvimento. 
 
2. SITUANDO A QUESTÃO 
A partir dos anos 1960, a sociedade civil fortalece-se como ator coletivo, democratiza-
se, por meio de ações fora dos partidos e métodos tradicionais de ação política (sem, é claro, 
renunciar a essas formas). Constituem-se os novos movimentos sociais, que deslocam a 
centralidade da luta de classes e incorporam categorias como ator social e sujeito coletivo, 
bem como, ao lado dos direitos sociais, direitos difusos, temas ambientais, questões de gênero 
e identidades etc4. Esse processo de democratização é a pedra de toque dos debates em torno 
 
3 Os trabalhos de Romano (2002), Antunes (2002, 2003) e Teixeira (2002) – os dois primeiros no 
campo do desenvolvimento, o último, no da saúde – estão entre as exceções. 
4 Discussão aprofundada deste tema pode ser encontrada em Laclau (1986), Touraine (2003) e Goss e 
Prudêncio (2004). 
 
 
3
do empoderamento, na medida em que engendra novas idéias de auto-sustentabilidade, as 
quais pregam um desenvolvimento centrado em pessoas e em harmonia com o ambiente 
(Friedmann, 1996). 
Pode-se localizar, nos EUA, no início dos anos 1970, as primeiras referências ao termo 
empoderamento, sobretudo pelos movimentos pelos direitos civis, em grande parte 
encabeçados por feministas e negros. Naquele momento, a palavra passou a freqüentar o 
discurso do desenvolvimento alternativo, significado o envolvimento ativo das pessoas na luta 
pelo aumento de controle sobre recursos e instituições (Solomon, 1976; Perkins, 1995; Costa, 
2000; Cornwall, 2000; Antunes 2002). 
As propostas de desenvolvimento alternativo nascem devido à constatação de que, 
antes de superar exclusões políticas e econômicas, o modelo de desenvolvimento tradicional, 
focado no aumento da produtividade econômica, promoveu o incremento dos redundantes, 
daqueles que não participam, se não de forma marginal, da economia globalizada, vivendo 
nas franjas da economia monetária (Sen, 2000). Como sinais inequívocos desse processo, 
Friedmann (1996)5 assinala o crescimento da população sem terra e a marginalização do 
emprego em áreas urbanas, enquanto o capital concentra-se em uma reduzida minoria. 
Pouco a pouco, a gramática do empoderamento invade outros campos. Com base nas 
idéias de Putnam (1996), o conceito ganha visibilidade em outras arenas. Sem usar 
especificamente o termo, o autor inspirou toda uma vertente de estudos sobre empoderamento 
por meio de seu conceito de capital social6. Putnam assevera ser este essencial para o 
fortalecimento da sociedade civil e, ato contínuo, para o desenvolvimento econômico e 
social7. 
 
5 Para esse autor, num processo dialético, tal modelo de desenvolvimento gera as formas de resistência, 
mais ou menos conflitivas, que se lhe opõem, fulcro do empoderamento. Entre essas, destacam-se a persistência 
do trabalho informal em face de um Estado hostil, as organizações econômicas populares (OEP), pelas quais se 
descobrem valores de ajuda mútua e movimentos de protesto, dirigidos a necessidades coletivas (saneamento, 
água etc), em localidades negligenciadas pelas políticas públicas. 
6 Laços comunitários entre um grupo de pessoas, robustecidos por redes de associações, atividades ou 
relações que reforçam, por meio do compartilhamento de normas sociais,de uma forte cultura cívica e da 
presença de um elevado nível de confiança interpessoal. 
7 Estudos relativizam a força explicativa de teses de veio culturalista como a de Putnam, dentre os quais 
destaco os de Przeworski, Cheibub e Limongi (2003) e Rennó (2003). 
 
 
4
Putnam não foi o primeiro a falar em capital social8. Entretanto, ao relacioná-lo ao 
desenvolvimento comunitário, inspirou pesquisas e intervenções que, entre os anos 1980 e 90, 
permitiram a aceitação, apropriação e re-semantização da temática do empoderamento pelo 
mainstream do desenvolvimento (Romano, 2002). O Banco Mundial, por exemplo, a 
incorpora em seus projetos de desenvolvimento e redução da pobreza. 
A incorporação da categoria em diferentes campos e perspectivas gera a necessidade 
de clarificação, haja vista o conceito tornar-se vital para compreender o desenvolvimento de 
indivíduos, organizações e comunidades (Zimmerman, 1995). No entanto, à medida que é 
aceito, o empoderamento converte-se num guarda-chuva conceitual, que se presta a vários 
usos, ao mesmo tempo em que, pelo menos segundo autores como Perkins e Zimmerman 
(1995, p.2), há uma escassez de esforços de definição: “muito do que se escreve sobre 
empoderamento freqüentemente negligencia a conexão entre teoria e pesquisa e 
freqüentemente deixa intervenções focadas no empoderamento sem um framework que 
organize nosso conhecimento” 9. 
Ao referido framework explicativo, estudiosos do tema dedicaram, em 1995, todo um 
fascículo do American Journal of Community Psychology, com resultados bastante 
importantes para o esclarecimento do debate. Conquanto Rappaport (1995) concorde com 
Zimmerman (1995), que o empoderamento seja um construto aberto, defende aquele autor a 
necessidade de explicá-lo em contextos particulares. É nesse sentido que cabe a definição do 
Cornell Empowerment Group (apud Rappaport, 1995), segundo a qual empoderamento é "um 
processo intencional e contínuo, centrado na comunidade local (grifo meu), envolvendo o 
respeito mútuo, a reflexão crítica, a atenção e a participação, por meio do qual as pessoas a 
que falta um acesso a uma fatia igual dos recursos obtêm maior acesso e controle sobre tais 
recursos". A esta definição, soma-se a de Perkins e Zimmerman (1995, p. 1) para quem o 
“empoderamento é um construto que liga forças e competências individuais, sistemas naturais 
de ajuda e comportamentos proativos com políticas e mudanças sociais”. Trata-se, aqui, da 
constituição de comunidades responsáveis, mediante um processo no qual os indivíduos que 
as compõem obtêm controle sobre suas vidas, participam democraticamente no cotidiano de 
diferentes arranjos coletivos e compreendem criticamente seu ambiente. 
 
8 Lyda J. Hanifan o teria, já em 1916, e há outras perspectivas para seu uso – como, por exemplo, a 
disseminada conceituação de Pierre Bourdieu, que tem a ver com os recursos que distinguem e posicionam as 
pessoas nos campos de poder da sociedade (Farr, 2004). 
9 Esta e outras traduções ao longo do texto são de responsabilidade do autor. 
 
 
5
Além do alcance local, Rappaport (1995) atribui ao empoderamento a função de fazer 
com que as pessoas tenham voz e sejam ouvidas. Segundo o autor, “os objetivos do 
empoderamento são alcançados quando as pessoas descobrem, ou criam e dão voz a uma 
narrativa coletiva que sustenta suas próprias histórias pessoais em termos positivos. Este 
processo é recíproco, de modo que muitos indivíduos (...) criam, mudam e sustentam a 
narrativa do grupo”. 
Perkins (1995), em face da onipresença do conceito em anos recentes, diagnostica um 
uso mais efetivo da teoria e pesquisa do empoderamento em oposição à mera retórica. O tema 
tem recebido apoio de diferentes visões políticas. Conservadores vêem-no como resultado da 
atuação de um voluntariado privado que reduz o papel e o tamanho do Estado, enquanto 
progressistas o consideram um meio de reavivar apoio para políticas públicas, como projetos 
de renovação urbana, combate à pobreza etc10. Todavia, em concordância com as citações 
anteriores, o autor em tela afirma que “a literatura disponível sobre essas intervenções [que 
visam ao empoderamento], especialmente nos altos níveis de formulação de políticas, 
raramente define empoderamento ou suas dimensões de modo claro ou o utiliza 
consistentemente ou o mede como um resultado”. 
Em suma, a entrada do empoderamento nas agendas acadêmica e política é 
relativamente recente, o que, em parte, explica a polissemia que caracteriza as discussões em 
torno da categoria. Não há solução à vista para isso, no entanto, a procura de definições mais 
acuradas tem levado a uma maior clareza de perspectivas neste debate. 
 
3. EMPODERAMENTO, PARTICIPAÇÃO E DESENVOLVIMENTO 
Independentemente da perspectiva que se adote, empoderamento implica muitas vezes 
ultrapassar os instrumentos clássicos da democracia representativa, tendo por base um 
aumento da cultura política e do capital social. Criam-se novas institucionalidades (Rich et al., 
1995; Jacobi et al., 2004), dilata-se o componente participativo das políticas públicas, 
mediante a publicização dos conflitos e dos procedimentos de participação, como discussão, 
negociação, deliberação e voto, para cuja efetividade é necessário ampliar o acesso à 
 
10 Volto a discutir essas divergências na Seção 4 - Algumas Perspectivas do Empoderamento. 
 
 
6
informação e consolidar os canais abertos para a participação cidadã11. O ponto de partida 
desse processo, sem desconsiderar as lutas globais, é o local, desde as unidades domésticas 
(Antunes, 2002). 
Rich et al. (1995) preconizam que, para se garantir o acesso às informações 
necessárias à tomada de decisão nos processos participativos, os cidadãos devem ser parceiros 
e as informações, produzidas de um modo compreensível ao cidadão médio. Todavia, as 
instituições não devem apenas informar e ouvir os cidadãos, mas também responder a suas 
preocupações, para o que se necessita que as instâncias decisórias incluam representantes dos 
cidadãos afetados. As estruturas de participação seguem, então, duas abordagens principais: o 
modelo adversarial e o modelo de parceria. Naquele, os envolvidos (stakeholders) reagem a 
fatos e decisões que lhes afetam sem participar de sua formulação, muitas vezes só lhe 
restando o conflito para fazer valer seus interesses. 
No modelo de parceria, os stakeholders têm papel mais ativo, na medida em que se 
garante sua presença nas instâncias deliberativas, sendo possível, então, a busca de bases 
consensuais para ações concertadas em comum. As vantagens deste modelo são evidentes: o 
menor custo de participação, dado que se economiza tempo, energia e recursos financeiros 
que poderiam ser perdidos em conflitos desnecessários e, além disso, convida-se ao 
empoderamento proativo, no qual os participantes influem na construção das próprias agendas 
políticas. 
As parcerias, contudo, têm limitações. Externamente, os interesses da comunidade são 
apenas um dos fatores a serem pesados pelas agências públicas, as quais operam sob 
regulações que restringem suas ações12. Internamente, podem aparecer problemas 
relacionados à representatividade e às relações de confiança, diante da possibilidade de os 
novos grupos que surgem da aproximação dos diferentes atores envolvidos restringirem a 
advocacy dos grupos originais, podendo-se gerar a aparência de que os representantes das 
 
11 A entrada neste tema demanda um esclarecimento: não se pode tratar participação, capital social e 
empoderamento como sinônimos ou termos intercambiáveis. Na realidade, conforme o ponto de vista que se 
tome, participação e capital social, como aqui definidos, são requisitos, meios, enfim, para se atingir o 
empoderamento. Entretanto, a presença daqueles só irá garantirque isso ocorra quando as pessoas e grupos 
considerados tiverem, de fato, poder de decisão sobre suas vidas e assuntos de seu interesse. Assim, há quem 
relativize a capacidade de processos de participação, mormente quando conduzidos por ONGs em contextos de 
extrema pobreza, terem como resultado um empoderamento efetivo (Bell, 2004). 
12 Vários são os exemplos disso. Um deles é o do Orçamento Participativo. Nos locais em que este 
funciona a parcela do orçamento objeto de discussão e alocação para a população é bastante reduzida em face 
das vinculações orçamentárias preexistentes. 
 
 
7
comunidades locais foram cooptados. Ademais, as parcerias muitas vezes não conseguem 
resolver conflitos de interesses subjacentes. 
No que tange ao empoderamento, a participação cidadã pode-se dar de dois modos: 
por meio das grassroots, que se referem às organizações e movimentos iniciados por cidadãos 
que elegem, eles próprios, os objetivos e métodos; formal, ou com mandato governamental, 
em que a participação cumpre requisitos legais que abrem aos cidadãos oportunidades de 
tomar parte de decisões políticas ou da operação de agências públicas13. 
Para ilustrar a discussão acima, Rich et al. (1995) referem a situações de risco 
ambiental vividas por determinadas comunidades – embora se pudesse utilizar outros 
exemplos com o mesmo efeito. Em geral, quando tais situações ocorrem, o potencial é 
inicialmente de desempoderamento, pois os cidadãos médios geralmente têm pouco ou 
nenhum controle sobre a ocorrência ou as conseqüências de tais riscos e freqüentemente 
dependem de outros para decidir seu futuro. Além disso, tais riscos podem causar rupturas na 
vida das pessoas (separação de vizinhanças, riscos à saúde, perda de patrimônio, crises 
familiares entre outras). Como resposta, pode emergir, entre os afetados, uma percepção de 
impotência, de que a vida não voltará ao normal e que os responsáveis não estão sujeitos à 
accountability14, fazendo nascer o sentimento de injustiça. 
 
13 Dentre os muitos casos de empoderamento resultante da participação a partir das grassroots, cito 
dois: em 1994, ONGs ambientalistas de várias nacionalidades formaram uma rede chamada Coalizão Rios 
Vivos, cujo objetivo era denunciar os possíveis efeitos sócio-ambientais da construção da Hidrovia Paraguai-
Paraná que, com efeito, acabou sendo abandonado pelos governos envolvidos. Outra experiência ilustrativa são 
as ações de resistência dos moradores da Praia do Campeche, em Florianópolis (SC) contra mudanças na Lei de 
Zoneamento do município, em discussão na Câmara Municipal e que atenderiam aos interesses da especulação 
imobiliária. Até o momento, os moradores têm sido bem-sucedidos. Quanto à participação formal ou com 
mandato governamental, penso também em dois exemplos: os conselhos gestores de políticas públicas, 
fortalecidos pela Constituição de 1988, ainda que, em seu funcionamento cotidiano, ocorram muitas limitações; e 
o já mencionado orçamento participativo. 
14 Accountability é a responsabilidade dos agentes públicos perante cidadãos que fiscalizam, exercem 
controle sobre as ações daqueles agentes. Para O’Donnel (1998), a accountability assume duas formas: vertical e 
horizontal. A primeira refere-se ao controle dos atos dos governantes pelos cidadãos, por meio de ações 
assimétricas de baixo para cima, cujo mecanismo mais conhecido é o voto, e de cima para baixo, por meio de 
controles burocráticos. A forma horizontal, por seu turno, refere-se ao sistema de checks and balances, ou seja, 
de autonomia e equilíbrio entre os poderes do Estado, que se controlam mutuamente. Smulovitz e Peruzzoti 
(2000) adicionam uma terceira forma, a accountability societal, exercida pela sociedade civil e definida como 
um “mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações 
legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia), que se baseia na ação de múltiplas 
associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas 
questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos”. 
 
 
 
8
Os agentes públicos jogam um papel no processo, agindo, mesmo que 
inconscientemente, para o desempoderamento, quando não dão crédito às preocupações dos 
cidadãos ou, por vezes, quando os incentivam a participar de processos de fachada, no qual as 
decisões estão previamente tomadas e as ações dos afetados não terão influência real, gerando 
um forte sentimento de frustração. No entanto, dialeticamente, todas essas condições podem 
conter sementes de empoderamento, quando os cidadãos efetivam respostas, unem-se para 
confrontar a crise, desenvolvem estratégias de ação coletiva que influenciam as instituições e 
decisões. 
As respostas aos riscos ambientais, continuam Rich et al. (1995) e a outros desafios 
fundamenta-se tanto na capacidade de a comunidade responder aos problemas (potencializada 
se houver base institucional comunitária como grupos cívicos ou religiosos) quanto na 
capacidade de as instituições formais responderem aos cidadãos e envolvê-los nos processos 
de tomada de decisão. Quando esses mecanismos não existem, os cidadãos têm de enfrentar 
custos de ações judiciais e desobediência civil (custo do confronto). 
A discussão e a exemplificação acima chamam a atenção para a necessidade, já 
apontada por Perkins e Zimmerman (1995), de se distinguir processos de empoderamento de 
seus resultados (outcomes), ambos considerados a partir de três níveis: indivíduos, 
organizações e comunidades15. Segundo os autores, os processos devem incluir: no nível 
individual, a participação nas organizações da comunidade; no nível organizacional, as 
decisões coletivas e a divisão da liderança; e, no nível comunitário, ações coletivas para 
acessar recursos governamentais e comunitários. 
No entanto, os processos, por si mesmos, não garantem o empoderamento. É 
necessário, então, avaliar os resultados do processo, introduzir, enfim, mecanismos de 
avaliação do grau de empoderamento atingido (Rich et al., 1995). Os resultados, segundo 
Perkins e Zimmerman (1995), devem incluir: no nível individual, o controle percebido sobre 
situações específicas e habilidades na mobilização dos recursos; no nível organizacional, o 
desenvolvimento de redes, o crescimento organizacional e a alavancagem de políticas16; e no 
 
15 Na seção 5. Dimensões do Empoderamento, procuro aprofundar a análise desses três níveis. 
16 A propósito do papel das organizações em relação ao empoderemento, Zimmerman (1995) diferencia 
aquelas cujas açoes facilitam confiança e a competência de membros individuais, daquelas que influenciam seus 
ambientes. Para Rich et al., as primeiras estão mais relacionadas a processos de empoderamento, as últimas, a 
resultados. 
 
 
9
nível comunitário, a evidência de pluralismo, a existência de coalizões organizacionais e 
recursos comunitários acessíveis. 
Um dos corolários desta discussão é que a eficiência do empoderamento requer, em 
grande medida, descentralização17 de poderes, de governança no nível das comunidades 
locais, de modo que essas estejam mais próximas dos canais decisórios. Para que isso ocorra é 
essencial uma estrutura descentralizada legalmente estabelecida dentro da qual organizações 
de base comunitária possam desempenhar um papel relevante na condução das políticas 
(Osmani, s/d). 
Empoderar é fazer com que indivíduos, organizações e comunidades ampliem recursos 
que lhes permitam ter voz, influência e capacidade de ação e decisão, notadamente nos temas 
que afetam suas vidas, em diversas esferas, de maneira formal ou informal. É, noutras 
palavras, ter poder de agenda. Em face das dificuldades já apontadas para acessar esses 
recursos, sua busca implica ações estratégicasmais ou menos coordenadas. Como resultado, o 
empoderamento, apesar de não ser uma dádiva, necessita quase sempre da intervenção de 
fatores externos, o que aponta para as ações concretas de compreender o fenômeno e intervir 
na realidade. A maior parte dessas ações se constitui no âmbito de propostas de 
desenvolvimento. No que concerne aos estratos de menor status socioeconômico, implica 
estes tomarem consciência das injustiças de que padecem e passam a lutar para aumentar sua 
auto-estima, autoconfiança, participação nas decisões que afetam suas vidas e sua 
independência econômica. Trata-se de uma estratégia de combate à pobreza baseada na 
ampliação das liberdades substantivas18. 
 
17 Osmani (s/d) desenvolve uma tipologia, segundo a qual a descentralização de poder aparece em 
quatro formas: desconcentração, devolução (transferência aos governos locais), delegação (transferência a 
agentes fora da burocracia); privatização/parceria (transferência para organizações voluntárias ou empresas 
privadas). 
No caso brasileiro, uma perspectiva para tal descentralização resultou dos compromissos gerados pela 
redemocratização, principalmente devido ao caráter municipalista da Constituição Federal de 1988, que prevê o 
envolvimento das comunidades locais no processo decisório e de controle de implementação de políticas, que 
teria permitido o empoderamento de segmentos da comunidade e uma maior accountability política (Souza, 
2004). 
18 Para Sen (2000), liberdades substantivas são aquelas que garantem aos indivíduos a capacidade de 
participar efetivamente dos destinos de sua comunidade, sendo agentes, em vez de pacientes. Assim, para além 
de seu aspecto político, as liberdades substantivas implicam direitos que garantam qualidade de vida, tais como 
segurança econômica e física, proteção contra fomes e doenças tratáveis, mecanismos de combate a diversas 
formas de discriminação, transparência nas relações sociais. Assim o autor em apreço, em sua proposta de 
desenvolvimento como liberdade, para além do crescimento econômico preconizado pelas teorias 
desenvolvimentistas tradicionais, introduz indicadores como participação democrática e sustentabilidade para 
avaliar o desenvolvimento das sociedades. 
 
 
10
O fim último desse processo – que se inicia nas unidades domésticas e comunidades 
locais, mas, em longo prazo, por meio da ação política, visa a mudar as relações de poder em 
níveis nacional e internacional – é 
reequilibrar a estrutura de poder na sociedade, tornando a ação do Estado mais sujeita a 
prestação de contas, aumentando os poderes da sociedade civil na gestão dos seus próprios 
assuntos e tornando o negócio empresarial socialmente mais responsável. Um 
desenvolvimento alternativo consiste na primazia da política para proteger os interesses do 
povo, especialmente dos setores disempowered (sic), das mulheres e das gerações futuras 
assentes no espaço da vida da localidade, região e nação (Friedmann, 1996, p. 32-3). 
Isso significa construir as bases da autonomia comunitária mediante processos de 
democracia direta/participativa que incrementem o exercício da cidadania, atacando-se as 
fontes de privação da liberdade e consequentemente, na visão de Sen (2000), impeditivas do 
desenvolvimento: a pobreza econômica, a carência de serviços públicos e de assistência social 
e a negação de liberdades políticas e civis. Eu acrescentaria o déficit de cultura política. 
Diversos obstáculos se interpõem no caminho do empoderamento. Em primeiro lugar, 
existe a própria dificuldade daqueles que têm maiores parcelas de poder quererem dividi-lo, 
principalmente políticos e burocratas, que, às vezes, vêem nos mecanismos de participação 
uma ameaça às formas legais de representação19. Os membros dos governos resistem à gestão 
participativa (Jacobi et al., 2004) e comumente há uma falta de diálogo das elites tradicionais 
com a população. 
Assim, afora uma estrutura de oportunidade política e um desenho institucional 
favoráveis, a descentralização depende dos grupos que se encontram no poder (Osmani, s/d), 
sendo mais comum como uma bandeira e uma prática dos partidos de esquerda (Souza 2001). 
Normalmente, a ação é pautada pela agenda dos governos (Jacobi et al., 2004). 
Outro problema é convencer atores racionais a tomar parte nos processos 
participativos e fazer com que as decisões da população sejam executadas (Souza, 2001). A 
este problema, que remete às questões do déficit associativo e dos custos da ação coletiva, 
soma-se a inabilidade dos estratos mais fracos em participar efetivamente da estrutura de 
governança local, em fazer-se ouvir, enfim, problema mais grave para os menos organizados e 
 
19 Alguns estudos o exemplificam: Celina Souza (2001) mostra a oposição dos vereadores de Porto 
Alegre (RS) em aceitar uma experiência como o Orçamento Participativo e Pedro Jacobi et al. (2004) ressalta as 
resistências opostas pelos representantes de órgãos governamentais e peritos à ampliação da participação de 
leigos na gestão de recursos hídricos. 
 
 
11
os mais pobres entre os pobres que, de fato, ficam alijados mesmo das experiências bem 
sucedidas de descentralização e participação (Souza, 2001; Osmani, s/d). 
Com base em sua avaliação de diversas propostas de desenvolvimento a partir da 
descentralização de poder e da participação, Osmani (s/d) reconhece ser irrealista esperar que 
os pobres se mobilizem enquanto não tiverem uma garantia de sobrevivência segura. Além 
disso, os processos top down mostram-se ineficientes, sendo essencial a mobilização social no 
nível das grassroots, com auxílio de agentes externos, dentre os quais as ONGs, movimentos 
sociais e outras formas associativas são essenciais. Tal visão se aproxima da de Perkins 
(1995), que, com base em avaliações de projetos, assevera serem as iniciativas menores, mais 
localizadas, mais eficazes. 
 
4. ALGUMAS PERSPECTIVAS DO EMPODERAMENTO 
O tema do empoderamento é bastante caro a atores progressistas, na medida em que 
traz debates acerca da necessidade de indivíduos e comunidades adquirirem recursos que 
permitem ações e pensamentos autônomos. No entanto, pode-se dizer que, com a aceitação do 
termo pelo mainstream acadêmico, político e econômico, se o tem utilizado, bem como a sua 
gramática, para objetivos diversos dos traçados por seus formuladores originais (Rappaport, 
1995). O termo, enfim, não garante a separação do joio do trigo e pode levar a coalizões 
impredizíveis e novas constelações políticas20. 
A desaprovação dos progressistas se endereça aos usos e abusos conservadores do 
empoderamento. Para Perkins (1995), os pilares desse processo foram edificados sobre a obra 
de Berger e Neuhaus21 (1977 apud Perkins, 1995), que oferece bases para uma linguagem 
populista e uma racionalização para conservadores fiscais combaterem programas estatais de 
combate à pobreza, em particular, e a despesa governamental doméstica e a regulamentação 
da economia, em geral. Os autores defendem a tese de que estruturas mediadoras, localizadas 
 
20 Aparentemente, a categoria empoderamento vem sofrendo processo análogo ao que se desenvolve no 
debate de categorias como sociedade civil, ONG, cidadania entre outros, descrito por Dagnino (2004). Segundo 
este as palavras são ressignificadas e apropriadas por discursos e atores distintos, quando não opostos, daqueles 
que inicialmente os elaboraram como expressão de suas crenças e lutas no sentido de transformações sociais 
mais profundas. 
21 BERGER, P. L.; NEUHAUS, R. J. (1977). To empower people: The role of mediating structures in 
public policy. Washington, DC: American Enterprise Institute. 
 
 
12
na sociedade civil – vizinhança, família, igreja, associações voluntárias e identificação 
cultural – teriam condições para formular e realizar políticaspúblicas mais eficientes, 
contrastando-se com o Estado22. 
Pela vertente conservadora, o empoderamento é visto apenas como meio para reduzir 
impostos e encontrar mecanismos alternativos aos estatais clássicos e universalizantes de 
promoção de direitos sociais. Com este significado, o conceito apresenta potencial altamente 
reacionário23, incluindo alertas contra liberdades civis como inimigas de valores comunitários, 
isolamento do racismo como única forma de discriminação cuja proibição legal é válida e 
aprovação de controle da comunidade sobre comportamentos legais, porém “desviantes” 
(Perkins, 1995). 
Há, portanto, cooptação do termo pelos neoconservadores, mas diferentemente de 
Berger e Neuhaus, que enfocam a importância da comunidade e da melhoria dos serviços 
públicos, aqueles usam a terminologia para dissimular uma combinação de individualismo 
antiestatal e um imperialismo empresarial fundados na defesa de valores tipicamente 
neoliberais: empreendedorismo, impostos mais baixos, menos despesas governamentais e 
regulação e capitalismo internacional de livre mercado. Perkins (1995), contudo, não enxerga 
muitos riscos desta vertente se estabelecer no campo das pesquisas sobre empoderamento. É 
no campo político que a ambigüidade tem mais espaço (e, vale dizer, mais conseqüências). 
Além da divergência entre conservadores e progressistas, há outra, ainda que esta 
apresente menos contrastes, com interpenetrações entre as diferentes visões, e diz mais 
respeito ao modo como se conceitua e se enxerga o papel da sociedade civil (Osmani, s/d). 
Tais diferenças residem na visão do funcionamento da política – e nas correspondentes 
definições de termos como Estado, mercado e sociedade civil, entre outros – e no processo 
pelo qual se empodera. Uma noção de matriz tocquevilliana, a vê em oposição ao Estado e é 
compartilhada pelo Banco Mundial, agências das Nações Unidas e várias ONGs 
 
22 A lógica que opõe Estado e sociedade civil é empiricamente contestável. Estudo liderado por 
Salamon, Sokolovski e List (2003) revela não haver correlação entre sociedade civil forte e estado fraco, pelo 
contrário: países cujo Estado é conhecido por sua forte presença – na economia, na composição da força de 
trabalho, no sistema de direitos sociais etc – apresentam as mais fortes taxas de associativismo civil entre suas 
populações. 
23 Vale lembrar que o manifesto e o movimento neoconservador liderado pela direita do Partido 
Republicano nos EUA se chama Empower America e, ao fim e ao cabo, esta ala chegou ao poder político do país 
mais poderoso do mundo. 
 
 
13
internacionais24. Outra, de inspiração gramsciana e, mais recentemente, freireana e 
habermasiana, concebe a sociedade civil como espaço público de transformação de 
pensamentos em ação, cuja função primordial é veicular idéias dos estratos dominados25. 
Alguns estudos divulgados pelo Banco Mundial representam, em maior ou menor 
grau, a primeira concepção e aparecem no âmbito das preocupações do banco com a 
manutenção e até aumento da pobreza em diversos países que aplicaram suas recomendações 
no campo econômico. Dentre os referidos estudos, podem-se citar os de Narayan (2002), 
Krishna (2003) e Alsop e Heinsohn (2005). Em todos, faz-se presente a busca por indicadores 
quantificáveis e comparáveis de empoderamento. Alsop e Heinsohn (2005) afirmam que o 
empoderamento é resultado das agências – habilidades de um ator fazer escolhas 
significativas – e estruturas de oportunidades – definidas como os contextos dentro dos quais 
os atores atuam, se esses favorecem ou não que as referidas escolhas sejam realizadas sem 
coerções que as inviabilizem. O grau de empoderamento varia de acordo com a incidência 
maior ou menor dessas duas categorias e é medido nos domínios do Estado, do mercado e da 
sociedade civil, nos níveis macro, intermediário e local. 
Por meio de diversos métodos e instrumentos de coleta – mapas institucionais, 
entrevistas com grupos focais, entrevistas individuais, entre outros, o estudo em apreço revela, 
entre outras coisas, a percepção de populações locais quanto ao funcionamento democrático 
das instituições do Estado, a prestação de serviços públicos por este, o acesso a mercados por 
meio do crédito, do emprego e de bens de consumo, bem como as situações dos domicílios e 
das comunidades no que tange a relações de gênero, laços comunitários, associativismo etc. 
Além disso, são feitas questões sobre a agência individual, que incluem a presença dos atores 
em organizações, níveis de renda e consumo, status profissional, a permissão/proibição para 
participar em ações coletivas e assim por diante. 
Não há como negar a qualidade dos trabalhos desta vertente – a clareza de suas 
definições e precisão dos instrumentos são de grande valia independentemente do ponto de 
vista que se adote, feita a ressalva de que o empoderamento é uma variável muito dependente 
das singularidades de cada contexto. Há, entretanto, críticas à perspectiva adotada em 
 
24 No Brasil, esta visão esteve muito presente nos projetos de intervenção social e de Reforma do Estado 
no Governo de Fernando Henrique Cardoso e tem, entre seus defensores, Brasser Pereira (1999) e Franco (1999). 
25 Entre os favoráveis a esta posição, pode-se citar Cohen e Arato (1994), Avritzer (1998), Scherer-
Warren (1996), Costa (1997), Lüchmann (2003), entre outros. 
 
 
14
trabalhos patrocinados por instituições como o Banco Mundial. Uma delas refere-se às 
implicações do interesse no tema entre trabalhadores e pesquisadores em desenvolvimento 
comunitário: os patrocinadores da pesquisa imporiam, como bottom line para a decisão sobre 
os patrocínios, critérios econômicos, sobrevalorizando a importância da eficiência econômica 
quantitativa em detrimento de outras dimensões, havendo, para os críticos, a necessidade de 
se valorizar métodos qualitativos para avaliar outras dimensões do empoderamento (Perkins, 
1995). 
Outra crítica comum é ao postulado de que o crescimento da informação e 
descentralização das agências governamentais bastaria per se para dar poder aos stakeholders 
e grupos de interesse da sociedade, como se esses tivessem oportunidades semelhantes. Tal 
visão, por um lado, assumiria os pressupostos economicistas do modelo vigente (Friedmann, 
1996) e, por outro, negligenciaria as assimetrias existentes nas relações de poder (Cornwall, 
2000; Antunes, 2002), elidindo a questão da dominação, ocultando, enfim, as relações entre 
poder e desenvolvimento e entre poder e pobreza bem como as possibilidades de mudança 
nessas relações (Romano, 2002). Trata-se, para Celina Souza (2001), de uma visão 
instrumental pela qual a participação popular nos processos políticos restringe-se a influenciá-
los, sem deliberar e decidir26. Segundo Romano (2002), isso pode, no que o autor denomina 
gattopardismo, legitimar práticas preexistentes dos bancos, agências multilaterais e ONGs27. 
O problema é que essas práticas pasteurizam o empoderamento ao retirar-lhe seu componente 
de conflito, mediante a despolitização da mudança e o controle desta pelo status quo. 
Uma conseqüência é enxergar o processo sob a lógica gerencial do mercado, num 
discurso de Estado mínimo, quando, para o desenvolvimento das comunidades locais, o 
Estado continua a ter papel fundamental, seja na eliminação das barreiras estruturais que 
mantêm os pobres pobres, seja fornecendo uma base institucional que garanta a existência de 
mecanismos efetivos de participação (Friedmann, 1996; Sen, 2000). 
Uma segunda noção insere o empoderamento num projeto maior de aprofundamento 
da cultura política com vistas à emancipação social e à ampliação de instrumentos de 
 
26 Essa autora distingue os processos participativos nos quais apenas se concede direito à voz daquelesem que ocorre um empoderamento de fato, quando, segundo ela, há uma situação de poder na gestão direta dos 
programas e projetos (Souza, 2004). 
27 Em relação a estas, questiona-se, especificamente, se a prestação de serviços não se tem transformado 
em um fim em si mesmo, utilizando-se o termo empoderamento para legitimar práticas que na verdade poderiam 
ser consideradas assistencialistas. 
 
 
15
democracia participativa. Empoderamento aqui, como já dito, não é uma técnica que se 
aprende em cursos28 e sim uma ideologia crítica do modelo de desenvolvimento vigente 
(Friedmann, 1996; Romano, 2002). Empoderar, nessa perspectiva, significa os indivíduos e as 
comunidades conquistarem vez e voz, noutras palavras, ter autonomia e capacidade de fazer 
suas próprias escolhas culturais, políticas e econômicas, tomar parte nas decisões que lhe 
dizem respeito (Lisboa, 2000). 
O empoderamento, adicionalmente, não é uma dádiva, algo que possa ser outorgado; 
“não é algo que pode ser feito a alguém por uma outra pessoa. Os agentes de mudança 
externos podem ser necessários como catalizadores iniciais, mas o impulso do processo se 
explica pela extensão e a rapidez com que as pessoas e suas organizações se mudam a si 
mesmas”. (Romano, 2002, p. 6). A abordagem do mainstream liberal deixa em segundo plano 
a ação organizativa de construção da auto-estima e de confiança, a qual se dá num processo 
relacional e conflituoso, que envolve vínculos com outros atores, e diz respeito a situações de 
dominação. Nessa perspectiva, empoderamento significa as populações locais terem 
responsabilidade pelos projetos de desenvolvimento, por vezes formulados inicialmente por 
agências governamentais e/ou ONGs. 
É necessário, portanto, considerar as relações de poder e seu caráter assimétrico, tanto 
nos espaços políticos quanto na família, comunidades e organizações da sociedade civil, além 
do mercado. Portanto, empoderamento relaciona-se, em primeiro lugar, a poder, mais 
especificamente, mudança das relações de poder em favor daqueles que tinham pouca 
autoridade, conforme pontua Gita Sen (1997). É “um processo que tem origem dentro das 
pessoas, no seio das comunidades e das organizações locais, que não pode ser pensado de 
cima para baixo (medidas assistencialistas e políticas clientelistas não se enquadram neste 
processo), nem de fora para dentro” (Antunes, 2002, p. 98). 
A pobreza, na visão em análise, constitui um desempoderamento (Friedmann, 1996). 
Empoderar os pobres é condição sine qua non para que estes conquistem a cidadania, aqui 
entendida como “a conquista da plena capacidade de um ator – individual ou coletivo – de 
usar seus recursos econômicos, sociais, políticos e culturais para atuar com responsabilidade 
 
28 A que Romano (2002) denomina pedagogização ou tecnização do empoderamento. Romano censura 
também a superpolitização e a atomização do empoderamento, pelas quais, num pólo, se o reduz a um tipo de 
ação coletiva, considerando organizações e movimentos sociais seus atores exclusivos, e noutro pólo, de matriz 
neoliberal, atomizam-se as situações de dominação, reduzindo-se a questão ao interesse egoísta individual. 
 
 
16
no espaço público na defesa de seus direitos influenciando as ações dos governos na 
distribuição dos serviços e recursos” (Romano, 2002, p. 15). 
 
5. DIMENSÕES DO EMPODERAMENTO 
O empoderamento não é uma variável unidimensional, tampouco universal ou bipolar 
– ao contrário, assume diversas facetas e graus. Destarte, enquanto categoria analítica, 
processo e resultado de ações individuais e coletivas, o empoderamento apresenta múltiplas 
dimensões, a partir das quais pode-se operacionalizá-lo em pesquisas e intervenções nos mais 
diversos contextos. À luz da literatura compulsada, é possível pensar em cinco dessas 
dimensões: 1) níveis ou sujeitos de empoderamento; 2) motivações do empoderamento; 3) 
poderes (ou recursos do empoderamento); 4) modalidades de empoderamento; e, 5) escopo da 
intervenção e das políticas de empoderamento. No emprego da categoria, duas ou mais dessas 
dimensões podem ser relacionadas entre si, o que resulta em inúmeras possibilidades de 
estudos e ações. 
 
Níveis ou sujeitos de Empoderamento: Para os efeitos desejados nesta discussão, o 
empoderamento pode se dar em três níveis ou sujeitos: indivíduos, organizações e 
comunidades. 
O empoderamento individual ocorre quando, mediante a participação nos mais 
variados espaços de sociabilidade – lares, comunidade, local de trabalho etc –, os indivíduos – 
jovens, idosos, portadores de doenças crônicas, representantes de minorias marginalizadas, 
dependentes de drogas, mulheres etc. – são/se auto-percebem como detentores de recursos 
que lhes permitem influir nos e mesmo controlar os cursos de ação que lhes afetam (Perkins e 
Zimmerman, 1995). Spreitzer (1995), a partir do postulado de que as pessoas percebem seus 
ambientes e são influenciadas por essas percepções, chama este nível de intrapessoal, o qual 
ocorre se elas, ativa ou reativamente, vêem mais oportunidades e recursos para agir que 
constrangimentos e limitações, além de sentirem que sua presença tem importância. Trata-se 
de um sentimento de competência pessoal em uma determinada situação, daí a necessidade, 
em pesquisas empíricas, de se verificar como as pessoas vêem seus ambientes. 
 
 
17
Algum grau de empoderamento pessoal é imprescindível para a participação ativa em 
um processo decisório (Rich et al., 1995). Tal modalidade pode ser ainda fruto da 
participação, quando os indivíduos tomam consciência de sua própria habilidade para afirmar 
seus interesses e influenciar outros ou quando tomam parte em um processo de tomada de 
decisão, o que aumenta sua confiança no sistema. Rich et al. (1995) destacam também a 
possibilidade de líderes locais encorajarem o empoderamento intrapessoal na medida em que 
servem de modelo e organizam os cidadãos para exercer influência quando estes não o 
conseguiriam por conta própria. 
O empoderamento intrapessoal não é uma variável independente de fatores externos, 
muito ao contrário, tem antecedentes socioestruturais, na medida em que, como afirma 
Zimmerman (1990), o “empoderamento envolve um entendimento crítico do ambiente 
sociopolítico, não sendo um ‘traço de personalidade estático’, mas sim um ‘construto 
dinâmico contextualmente orientado’”. Ademais, o empoderamento intrapessoal promove, 
segundo a citada Spreitzer (1995), a integração de fatores contextuais socioestruturais com o 
comportamento individual, sendo, portanto, uma variável mediadora entre ambiente e 
indivíduo. 
O empoderamento organizacional é o processo pelo qual as organizações formais – 
agências governamentais, empresas, organizações da sociedade civil – constituem 
mecanismos de compartilhamento do poder decisório e da liderança, de modo que as decisões 
sejam mais coletivas e horizontais (Perkins e Zimmerman, 1995). Assim, tal empoderamento 
insere-se na tendência contemporânea de algumas organizações atenuarem as hierarquias e a 
rígida divisão entre pensamento em suas rotinas e estratégias (Spreitzer,1995). Como 
resultado desse processo, a literatura aponta o desenvolvimento de redes, internas e externas, 
que geram ganhos sinérgicos, como o crescimento do capital intelectual da organização, com 
decorrentes potenciais de inovação e democratização interna e incrementos nos resultados 
organizacionais pretendidos. 
Ampliando a definição de Perkins e Zimmerman (1995), ocorre empoderamento 
comunitário quando indivíduos e grupos de uma comunidade coletivamente formulam 
estratégias e ações para potencializar e obter recursos – sejam esses oriundos da própria 
comunidade ou oriundos de instituições públicas ou privadas – que lhes permitam influenciar 
nas decisões que são de seu interesse. Na medida em que a comunidade normalmente não é 
uma realidade monolítica,seu empoderamento implica que seus diferentes atores tenham 
acesso aos referidos recursos. Além disso, o empoderamento comunitário cria e reforça as 
 
 
18
organizações que fazem a mediação da comunidade com as demais esferas políticas e 
econômicas. 
É importante destacar que em qualquer um dos níveis acima, o empoderamento jamais 
é dicotômico, algo que se tem ou não. Há graus variáveis de empoderamento conforme as 
condições relacionadas a cada um dos sujeitos estejam mais ou menos presentes bem como as 
dimensões de que trato a seguir também o estejam. 
 
Motivações do empoderamento: Para Rich et al. (1995), o empoderamento reativo – a 
capacidade adquirida de reagir a uma ameaça, normalmente externa (casos de riscos 
ambientais o ilustram) – distingue-se do empoderamento proativo, aquele que facilita a busca 
por cursos de ação escolhidos ou desejados. Essas duas motivações para o empoderamento 
variam principalmente quanto aos custos enfrentados para a realização de seus objetivos, 
substancialmente maiores no primeiro caso29. 
 
Poderes (ou Recursos do Empoderamento): Embora se possa encontrar uma vasta literatura 
sobre o que chamo, neste trabalho, de recursos do empoderamento, as contribuições de 
Friedmann (1996) e Antunes (2002) sintetizam as fontes de poder, ou como eles denominam, 
poderes: sociais, econômicos, políticos e psicológicos. 
Os poderes sociais referem-se ao acesso a informações necessárias a tomadas de 
decisão racionais, que coadunem, enfim, com os objetivos almejados nas ações dos atores. A 
efetivação desta classe de recursos demanda a adesão dos sujeitos às instituições e a 
mecanismos associativos no âmbito da esfera política em que se espera sejam eles 
empoderados. Nesse sentido, esse recurso tem a ver com o capital social, já discutido; 
Poderes econômicos30 são quaisquer recursos quantificáveis com valor de troca no 
mercado, ou seja, que têm expressão monetária. A importância desses recursos é evidente: 
eles garantem condições mínimas de sobrevivência digna, abaixo das quais a ação autônoma e 
a capacidade de mobilização individual e coletiva são praticamente impossíveis. 
 
29 Esta dimensão tem a ver com a discussão das estruturas de participação, que faço nos primeiros 
parágrafos da seção 3. Empoderamento, Participação e Desenvolvimento. 
30 Em Friedmann (1996) e Antunes (2002), esta dimensão compõe o poder social. Prefiro desdobrá-lo 
com o propósito de enfatizar a importância dos recursos tangíveis para o empoderamento. 
 
 
19
Os poderes políticos traduzem-se no acesso a processos públicos de tomada de 
decisões. Além de uma cultura política democrática e de razoável nível de capital social, a 
posse desses recursos exige um desenho institucional, uma estrutura de oportunidades 
políticas em que a participação cidadã não se restrinja a processos eleitorais para escolha de 
representantes, mas que preveja a existência de mecanismos formais de participação mais 
direta e contínua no controle, formulação e implementação de políticas. 
Poderes psicológicos relacionam-se a características da personalidade dos indivíduos 
pelas quais estes se dão importância, desenvolvendo sentimentos de que suas ações – de 
manutenção ou transformação do status quo – são relevantes para os contextos em que se 
inserem. Aspectos essenciais desta classe de recursos são a auto-estima, a autoconfiança, a 
proatividade, entre outros. A idéia força aqui é a de que não bastam os demais recursos do 
empoderamento se o indivíduo não acreditar que os possui e tem plenas condições de alocá-
los em suas estratégias de ação, só ou com outros. 
Esses recursos distribuem-se assimetricamente na sociedade. Supõe-se que todos os 
atores, deles, detenham parcelas maiores ou menores. Quanto maiores elas forem, mais 
empoderados são seus detentores, de modo que possam posicioná-los estrategicamente. 
Empoderar, portanto, significa também desconcentrar recursos e elaborar cursos de ação que 
possibilitem aos mais fracos superar ou ao menos minorar a distância que os separa dos 
estratos sociais hegemônicos. Outra implicação importante é a de que, na medida em que 
esses recursos distribuem-se em escalas, o empoderamento, como síntese desses indicadores, 
constitui um continuum de possibilidades praticamente infinitas. 
Além dos recursos já enumerados, Rappaport (1995) assevera serem as narrativas –
individuais, organizacionais e comunitárias – um recurso de empoderamento necessário nos 
processos de fortalecimento das culturas e construção de novas identidades: “Todos têm 
histórias, mas algumas ativamente desvalidam as pessoas e outras não são reconhecidas como 
válidas. Algumas histórias empoderam pessoas e outras, desempoderam”. Assim, buscar 
mudanças que empoderem, segundo o autor em epígrafe, é buscar novas narrativas, novos 
meios, enfim, de pessoas e coletividades falarem de e pensarem sobre si mesmas. Desse 
entendimento, o autor propõe as questões: quem controla esses recursos? Que histórias são 
consideradas verdadeiras? Que histórias são legitimadas e por quem? Por que algumas 
histórias são rejeitadas e outras validadas? Quem tem o direito de contar a história de outra 
pessoa? 
 
 
20
O problema é que a distribuição das narrativas e de sua legitimidade social também é 
desigual. Aqueles que detêm maiores parcelas dos demais poderes tendem a ter suas 
narrativas mais valorizadas. Embora não sejam recursos escassos, as histórias dos outsiders, 
dos marginalizados e oprimidos, são muitas vezes um recurso desvalorizado ou ignorado. É 
diante disso que, prescritivamente, Rappaport (1995) afirma: “muito do trabalho de mudança 
social e desenvolvimento organizacional e comunitário na direção de um maior 
empoderamento pessoal e coletivo pode ser sobre compreender e criar cenários onde as 
pessoas participem da descoberta, criação e intensificação de suas próprias narrativas 
comunitárias e histórias pessoais”. 
 
Modalidades de empoderamento: são três as modalidades segundo as quais o empoderamento 
se constitui. A primeira é o empoderamento formal. Este ocorre quando instituições formais, 
como governos e empresas, propiciam mecanismos para que o público interaja com elas e 
influencie suas decisões (Rich et al.,1995). No entanto, o empoderamento formal não é, por si 
mesmo, nem suficiente nem necessário para dar aos cidadãos capacidade de controlar sua 
situação em relação a assuntos específicos. 
A segunda modalidade é o empoderamento instrumental, que “se refere à capacidade 
real do indivíduo participar e de influenciar um processo de tomada de decisão” (Rich et al., 
1995). Tal capacidade é determinada pela interação de diversos fatores: conhecimento 
relevante, recursos materiais, habilidade de persuasão, entre outros, combinados com 
oportunidades formais e reputação legal para participar. Embora modalidades formais não 
garantam a ocorrência do empoderamento instrumental, este as requer, bem como que os 
envolvidos tenham acesso ao processo decisório. 
O empoderamento substantivo, segundo Rich et al. (1995), “refere-se à habilidade em 
tomar decisões que resolvam os problemas ou produzam os resultados desejados”. Esta última 
modalidade, de certa forma, confunde-se com o próprio empoderamento. 
A prescrição subjacente às modalidades descritas acima é que cidadãos e instituições 
formais precisam trabalhar juntos: “Na medida em que uma comunidade é composta tanto por 
seus cidadãos quanto por suas instituições formais, afirmamos que o empoderamento 
comunitário (a capacidade de as comunidades responderem efetivamente aos problemas 
coletivos) ocorrerá apenas quando ambos, indivíduos e instituições, tenham sido empoderados 
para atingir resultados substancialmente satisfatórios” (Rich et al., 1995). 
 
 
21
 
Escopo da intervenção e das políticas de empoderamento: Tal escopo pode inicialmente dar-
se em dois níveis:nos contextos de base (grassroots) e no desenvolvimento comunitário 
(Perkins, 1995), com que se pode atingir o nível macro da política. No primeiro caso, trata-se 
de intervenções menores, localizadas, que “agem” localmente, mesmo que “pensem” 
globalmente. Tais intervenções, segundo diversos autores (Uphoff, 1993; Perkins, 1995; 
Osmani, s/d; Edwards, 1999), normalmente são mais efetivas. As intervenções e políticas de 
desenvolvimento comunitário, por sua vez, objetivam o aumento do controle dos indivíduos e 
grupos que habitam uma determinada comunidade sobre problemas que afetam sua qualidade 
de vida. Em ambos os níveis, a participação é causa e efeito do empoderamento, individual e 
coletivo, não se podendo ignorar nem uma nem outra dessas dimensões. O desenvolvimento 
comunitário, tema que exploro com mais pormenores na próxima seção, é um processo 
dialético, cujos pólos se complementam: autonomia individual x autonomia do grupo, 
autoconfiança x interdependência, democracia participativa x governança representativa, 
aprendizado empírico x conhecimento teórico (Zimmerman, 1990; Perkins, 1995). 
 
Todas essas dimensões se entrecruzam nos processos de empoderamento e permitem a 
operacionalização desta categoria em pesquisas empíricas, mediante procedimentos de coleta 
e análise quantitativos e qualitativos, sendo desejável, com efeito, cruzar a maior quantidade 
possível de indicadores, quando se trata de unidades mais amplas de análise, construindo 
matrizes e correlações. As implicações disso são decisivas para estratégias de investigação 
embasadas na categoria em exame. 
 
6. CONSIDERAÇOES FINAIS: ALGUMAS RECOMENDAÇÕES PARA 
PESQUISADORES E ATORES DO EMPODERAMENTO 
As discussões levadas a efeito ao longo deste artigo conduzem à construção de 
definições constitutivas e operacionais do conceito de empoderamento, úteis tanto do ponto de 
vista investigativo quanto normativo – deste, não se pode escapar em uma discussão que 
forçosamente debruça-se sobre transformações na realidade, pretendidas ou efetivadas. Além 
disso, espera-se que as mencionadas discussões tornem exeqüível a tarefa de refletir sobre a 
aplicabilidade do conceito como categoria analítica de fenômenos sociais, políticos e 
 
 
22
econômicos e como elemento de intervenções concretas que transformem os contextos de 
exclusão com que se defrontam indivíduos e grupos os mais variados. Pesquisas bem 
conduzidas – sob uma ótica inter e multidisciplinar que envolva distintos saberes: sociologia, 
psicologia, economia, política, etc – podem configurar importantes parâmetros para avaliação 
de intervenções que pretendem combater os mais diferentes tipos de exclusão e 
marginalização e promover a participação e o desenvolvimento comunitário. 
Em síntese, ocorre empoderamento quando atores sociais reúnem recursos que lhes 
permitem, efetivamente, tomar parte das decisões que lhes afetam, por meio de sua voz e de 
suas ações. Em outros termos, pessoas e grupos empoderam-se quando conquistam autonomia 
para, nos limites das coerções normais em qualquer agrupamento humano, decidir sobre seu 
destino. Portanto, a falta dos recursos retro-aduzidos implica que os sujeitos vivam sob 
condições de quase exclusiva heteronomia, não podendo decidir por si próprios sobre aquilo 
que lhes diz respeito. 
À luz de diversas pesquisas que empregam o empoderamento como categoria, algumas 
delas citadas aqui, é possível afirmar que a opção de procedimentos quantitativos em prejuízo 
dos qualitativos, e vice-versa, tem levado a resultados insatisfatórios. Daí ser recomendável a 
conjugação de ambos os tipos para a extração do maior número possível de dados relevantes. 
É necessário entender também que o empoderamento não é um pacote fechado. Isso, por um 
lado, exige que o pesquisador desenhe projetos que, sem prejuízo das teorias gerais, respeitem 
as circunstâncias específicas com que ele ou ela se defronta. Por outro lado, deve-se ter 
consciência de que não se empodera, pelo menos não se o faz de cima para baixo. 
O empoderamento depende dos sujeitos. É um processo em que os diferentes agentes – 
órgãos do Estado, empresas, organizações da sociedade civil – nada mais são do que 
mediadores cuja função é facilitar, apontar caminhos possíveis, auxiliar no que for preciso, 
mas nunca determinar pura e simplesmente o que deve ser feito, sob pena de verem emergir 
resistências que simplesmente inviabilizem as boas intenções. Tampouco o empoderamento é 
fruto de um consenso de uma comunidade homogênea, cujos membros tem os mesmos e 
harmoniosos interesses – mitificação já mais do que refutada pelas ciências sociais. É, ao 
contrário, uma resultante de tensões e conflitos por recursos. 
Desenvolver uma medida geral e uniforme de empoderamento não é um objetivo 
apropriado ou alcançável (Zimmerman, 1995). A teoria e as pesquisas têm mais utilidade, 
segundo Perkins (1995), se nascem de um processo colaborativo com a comunidade e seus 
 
 
23
cidadãos. Nesse sentido, faz-se necessário envolver líderes e membros no estabelecimento de 
prioridades, na monitoração da implementação de programas, no design e avaliação do 
processo de retorno dos dados e sua interpretação, de modo que essas ações não configurem 
apenas fins em si mesmos, mas que encontrem as necessidades da organização ou da 
comunidade e seus membros. As melhores práticas de pesquisa em empoderamento são, elas 
mesmas, parcerias, negociações. Outro ponto importante apontado por Perkins (1995), é a 
dificuldade que os pesquisadores normalmente têm em comunicar os resultados de suas 
investigações para formuladores de políticas. Em face disso, o autor em questão constrói um 
conjunto de recomendações, que sintetizo abaixo, voltado aos atores que trabalham com o 
tema. 
É mister manter a atenção em todos os diferentes níveis/sujeitos do empoderamento – 
individual, organizacional, comunitário – na medida em que insuficiências em qualquer de um 
desses níveis geralmente geram déficits nos demais. Esta recomendação parece ser 
endereçada especialmente a trabalhos que, sob uma perspectiva psicológica, negligenciam as 
transações entre pessoa e ambiente na construção dos comportamentos. Há que se evitar 
também o outro lado da moeda: a reificação do coletivo em detrimento do individual. 
Quando se trata de empoderamento, menos é mais. Os resultados positivos escasseiam 
conforme se vá além dos níveis comunitário e organizacional. A experiência tem demonstrado 
que os esforços locais no nível das grassroots com muito maior freqüência atingem os 
resultados pretendidos. Isso não implica negligenciar os possíveis ganhos, em nível macro, da 
pulverização de diversas experiências de empoderamento em territórios de comunidades 
políticas mais amplos (talvez a grande descoberta de investigações como as de Alsop e 
Heinsohn (2005)). 
Em pesquisas de empoderamento, continua Perkins (1995), a análise dialética constitui 
valiosa ferramenta, na medida em que empoderamento não é fruto de um consenso, mas uma 
resultante de tensões e conflitos. 
Os pesquisadores do empoderamento devem familiarizar-se mais com o processo de 
formulação de políticas. A identificação de sua complexidade e participantes-chave torna o 
trabalho mais suscetível de se disseminar e aplicar em diferentes contextos, à medida que 
cresça sua receptividade entre atores da esfera pública – no Estado, por meio de seus órgãos 
executivos, legislativos e judiciários, ou entre as organizações da sociedade civil. 
 
 
24
O trabalho do pesquisador que lida com políticas públicas não termina 
necessariamente na coleta e análise de dados. Ele ou ela pode (muitas vezes deve) participar 
ativamente de todo o processo, tanto nas etapas de planejamento e avaliação, quanto na 
formação da agenda propriamente dita e na adoção e implementação desta ou daquela 
política. Nesse sentido, em pesquisas aplicadas, podem exercer um papel mais de aprendize 
colaborador do que de cientista. 
Por fim, Perkins (1995) defende a necessidade de que tanto a teoria quanto a pesquisa 
empírica e seus operadores produzam resultados mais práticos e aplicáveis. Para tanto, como 
já comentei, é essencial tratar as narrativas como recursos e fontes precípuas de pesquisa, pois 
“as definições e descrições mais claras do empoderamento podem advir de vozes nas linhas 
de frente dos movimentos por mudanças sociais do que das literaturas de pesquisa ou sobre 
políticas”. Nesse sentido, afiança Rappaport (1995), um papel essencial do que ele denomina 
pesquisador/ativista é disseminar a narrativa dos empoderados e auxiliar na estruturação 
daqueles que ainda não o são. Isso não suprime a adoção de indicadores quantitativos (ou a 
quantificação de indicadores qualitativos), por pesquisadores de um prisma emancipatório, o 
que, com efeito, facilitaria o diálogo com atores institucionais importantes do Estado e do 
mercado, os quais entendem melhor a linguagem dos números e resultados quantificáveis do 
que outras linguagens. 
No que concerne às organizações da sociedade civil e seu papel no empoderamento, há 
uma tensão entre os defensores de que elas se concentrem na prestação de serviços e os que 
preconizam sua mobilização social. Os últimos, como Edwards (1999) e Uphoff (1993), 
defendem que as ações mais bem sucedidas desenvolvidas, além de auxiliar os grupos 
excluídos a assegurar sua sobrevivência, são aquelas que buscam a mobilização social com o 
objetivo de empoderá-los, procurando influenciar o processo político geral, exercendo a 
advocacy dos grupos. Desempenham, portanto, a tarefa de mediação entre os governos e 
outros poderes e os excluídos, devendo, apoiar as iniciativas locais sem usurpá-las 
(Friedmann, 1996). Uma das estratégias para a efetivação de todos esses objetivos seria as 
organizações formarem redes e alianças, locais e globais (Romano, 2002) 31. 
 
31 A despeito de seu viés marcadamente normativo, tal prescrição apóia-se em pesquisas de projetos de 
empoderamento para defender seus pontos de vista (Osmani, s/d; Antunes, 2002; 2003; Lisboa, 2000; Kumar e 
Sreeddhara, 2004; entre muitos outros). 
 
 
25
Como todo trabalho de pesquisa, este apresenta limitações. Por algumas delas, assumo 
integral responsabilidade; por outras, nem tanto. Pesquisar empoderamento no Brasil não é 
tarefa simples. A grande maioria das obras de referência, principalmente quando se trata de 
livros, simplesmente inexiste nas bibliotecas das principais instituições de pesquisa. 
O recurso, uma vez constatada tal impossibilidade de acesso, é compulsar periódicos, 
a maioria dos quais estrangeiros, daí porque a maior parte das referências deste estudo ou tem 
origem no mundo anglo-saxão ou é escrita na língua inglesa, o que certamente introduz algum 
viés na conceituação. Só muito recentemente, percebe-se um esforço de teorização e pesquisa 
mais aprofundado entre nós, porém normalmente tendo como bases referências aqui arroladas 
e discutidas. Afora isso, a maioria dos trabalhos toma o conceito de empoderamento como 
dado, não suscetível a um debate crítico, daí porque sua ausência neste espaço. 
Com esses problemas, se depararão todos os pesquisadores que optarem por utilizar o 
empoderamento como categoria analítica e realizar um trabalho mais diligente de 
conceituação. Assim, a escassez de fontes de qualidade acessíveis ao pesquisador brasileiro é 
um fator que limita este trabalho32. Por outro lado, o leitor mais ou menos atento terá 
percebido que adoto claramente uma perspectiva e, ao fazê-lo, negligencio outras, por 
melhores que sejam. Talvez não seja esta uma limitação, propriamente. Todavia, o alerta é 
importante para que se saiba de onde estou falando. 
 
 
 
32 O portal Periódicos Capes ameniza essas dificuldades. 
 
 
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