Caderno_CEFOSPE_2020__Orcamento_Publico__Gestao_Orcamentaria_e_Financeira-2

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Orçamento Público 
 Marcelo Araújo Dantas 
 
 
 
EXPEDIENTE 
 
Governador de Pernambuco 
Paulo Henrique Saraiva Câmara 
 
Vice-governador de Pernambuco 
Luciana Barbosa de Oliveira Santo 
● 
SECRETARIA DE ADMINISTRAÇÃO 
 
Secretária 
Marília Raquel Simões Lins 
 
Secretário Executivo 
Adailton Feitosa Filho 
 
Diretora do CEFOSPE 
Ana Lúcia Mota Viana Cabral 
 
Coordenação de Educação Corporativa 
Priscila Matos 
 
Coordenação da Educação a Distância 
José Lopes Ferreira Junior 
 
Coordenação Pedagógica 
Marilene Cordeiro Barbosa Borges 
 
Autor 
 
Marcelo Araújo Dantas 
 
● 
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO 
 
Secretário 
Frederico da Costa Amâncio 
 
Secretária-executiva de Educação Profissional 
Maria Medeiros de Araújo 
 
Gerente-geral de Educação Profissional 
George Bento Catunda 
 
Gestora de Educação a Distância 
Renata Marques Otero 
 
Coordenação de Design Educacional 
Deisiane Gomes Bazante 
 
Revisão de Língua Portuguesa 
Alécia Guimarães 
 
Diagramação 
Roberto de Freitas Morais Sobrinho 
 
Normalização e Catalogação (CRB4 – 2129) 
Hugo Carlos Cavalcanti 
● 
 
Material produzido em parceria entre o Centro de Formação dos Servidores e Empregados Públicos do 
Poder Executivo Estadual – CEFOSPE e a Secretaria Executiva de Educação Integral Profissional – SEIP. 
 
Janeiro, 2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISDB 
 
D192o 
Dantas, Marcelo. 
Orçamento Público / Marcelo Dantas. – Recife: Centro de Formação dos Servidores e Empregados Públicos do Estado de 
Pernambuco [CEFOSPE], 2020. 
88 p.: il. 
 
Inclui referências bibliográficas (ABNT 6023/2017). 
Área de conhecimento: Gestão Orçamentária e Financeira. 
Material produzido em parceria entre o Centro de Formação dos Servidores e Empregados Públicos do Poder Executivo 
Estadual – CEFOSPE e a Secretaria Executiva de Educação Profissional – SEIP. 
 
1. Orçamento público. 2. Administração pública. 3. Finanças – Legislação. I. Dantas, Marcelo. II. Título. 
 
CDU | 336.12 
 
 
Elaborado por Hugo Carlos Cavalcanti | CRB-4 2129 
 
Índice para catálogo sistemático: 
 
1. Orçamento público. 
2. Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
 
 4 
Sumário 
INTRODUÇÃO ....................................................................................................................................... 6 
COMPETÊNCIA 1 | COMPREENDER OS FUNDAMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO ..... 7 
1.1 Conceito, histórico 7 
1.1.1 Histórico 7 
1.1.2 Conceito 8 
1.2 Funções do Orçamento 9 
1.3 Princípios Orçamentários 12 
1.4 Normas Gerais de Direito Financeiro 23 
1.5 Aspectos do Orçamento 23 
1.6 Tipos de Orçamento 24 
1.7 Espécies de Orçamento 25 
COMPETÊNCIA 2 | COMPREENDER O CICLO ORÇAMENTÁRIO E A CONSTRUÇÃO DOS 
INSTRUMENTOS FORMAIS E SUAS ALTERAÇÕES ............................................................................... 29 
2.1 Ciclo Orçamentário 29 
2.1.1 Planejamento/Elaboração 31 
2.1.2 Discussão, estudo e aprovação 36 
2.1.3 Execução orçamentária e financeira 39 
2.1.4 Avaliação e controle 40 
2.2 Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual 41 
2.1.1 Plano Plurianual 42 
2.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias 46 
2.1.3 Lei Orçamentária Anual 50 
2.3 Alterações Orçamentárias 51 
2.3.1 Créditos Adicionais 51 
2.3.2 Princípio da quantificação dos créditos 55 
 
 
 5 
2.3.3 Fonte de recursos dos créditos adicionais 56 
COMPETÊNCIA 3 | COMPREENDER O CONCEITO, CLASSIFICAÇÕES E ESTÁGIOS DA RECEITA PÚBLICA. 
ENTENDER SOBRE A PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA ............................................ 57 
3.1 Receita Pública 57 
3.1.1 Conceito 57 
3.1.2 Classificação da receita 58 
3.1.3 Estágios da receita 64 
3.2 Dívida Ativa 67 
3.3 Programação Orçamentária e Financeira 69 
3.4 Decreto de programação financeira 70 
COMPETÊNCIA 4 | COMPREENDER O CONCEITO, CLASSIFICAÇÕES E ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA
 ............................................................................................................................................................ 73 
4.1 Despesa Pública 73 
4.1.1 Classificação 73 
4.1.2 Estágios da despesa 78 
4.2 Restos a Pagar 80 
4.3 Despesas de Exercícios Anteriores 82 
4.4 Suprimento de Fundos 83 
REFERÊNCIAS 86 
MINI CURRÍCULO DO PROFESSOR CONTEUDISTA 88 
Marcelo Dantas 88 
 
 
 
 
 
 
 6 
INTRODUÇÃO 
 
Olá cursistas, sejam todos bem-vindos ao curso. Esse material tem como objetivo trazer de maneira 
clara e objetiva os principais conceitos do universo do Orçamento Público. 
 
Através de exemplos e casos, procuramos transformar a linguagem seca e formal da legislação em 
um entendimento mais acessível ao gestor e tomador de decisão. 
 
Gostaria de deixar registrado que o curso atenderá todos os gestores públicos e não somente as 
pessoas que lidam e trabalham diretamente com Orçamento Público. Esse tema é de fundamental 
importância para qualquer cidadão, afinal a Orçamento público nada mais é do que Orçamento da 
“coisa pública” e o que é público é de todos nós. 
 
Assim, convido a todos a participar ativamente das atividades do curso através do material, das 
vídeoaulas e dos fóruns de discussão. Bom curso e lá vamos nós!!! 
 
 
 7 
COMPETÊNCIA 1 | COMPREENDER OS FUNDAMENTOS DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO BRASILEIRO 
 
1.1 Conceito, histórico 
 
1.1.1 Histórico 
 
Segundo os doutrinadores, o embrião do conceito de orçamento apareceu na Carta Magna, 
outorgada pelo Rei João Sem Terra: 
 
"Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho comum, exceto com o 
fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma 
vez, e os auxílios serão razoáveis em seu montante". 
 
Façam um paralelo com a ideia atual. Orçamento é elaborado pelo poder Executivo e aprovado pelo 
poder Legislativo. Percebam que naquele texto também existiam exceções como acontece com o 
orçamento atual. Veremos ao longo do curso todas estas exceções. 
 
Vamos seguir com o fluxo histórico. Por volta de 1822, na Inglaterra, o orçamento começa a ser 
considerado um instrumento formal. Neste momento devido a visão do liberalismo, as finanças 
públicas deveriam ser neutras. Desta forma, o aspecto econômico do orçamento ficava em segundo 
plano. O controle era o principal aspecto. 
 
Ainda no mesmo século, nota-se que o orçamento elaborado somente sob o olhar da neutralidade 
e controle não mais cabia nas necessidades do Estado. Nasce aí o orçamento abordado como 
instrumento de planejamento e de administração. 
 
A partir de 1930, o economista John Keynes reviu as teorias liberais abordadas no passado por Adam 
Smith. Em sua teoria, Keynes menciona o orçamento público como instrumento de alcance da 
política fiscal. Na visão dele, num momento de crise onde as empresas investem pouco, o Estado 
 
 
 8 
deveria aumentar os gastos para oxigenar a economia. Neste exemplo, o aumento do gasto 
provocaria um desequilíbrio no orçamento, o que na visão do economista seria necessária essa 
flexibilização do princípio do equilíbrio. 
 
Entrando nas constituições brasileiras, a pioneira na elaboração do orçamento foi a Constituição de 
1824. A competência da proposta era do Executivo e a aprovação do Legislativo. 
 
Em 1891, com a República, a constituição e a elaboração do orçamento ficaram a cargo do 
Congresso Nacional, por meio de iniciativa da Câmara dos Deputados. 
 
A próxima, foi a de 1934. Nela a elaboração da proposta orçamentária cabia ao poder Executivo. Ao 
legislativo cabia a votação do projeto. 
 
Em 1937, o orçamento passa a ser elaborado por um departamento administrativo ligado a 
Presidência e votado pela Câmara e pelo Conselho, formado por membros nomeados pelo 
Presidente. Desta forma, era elaborado e decretado pelo Poder Executivo. 
 
Em 1946, voltou a divisãoanterior. A elaboração sendo feita pelo Poder Executivo e a votação com 
a possibilidade de emendas pelo Poder Legislativo. 
 
Na constituição de 1967, o Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, porém 
sem emendas. Neste período surgiu a ideia do orçamento-programa, tema que veremos nos 
próximos tópicos do curso. 
 
1.1.2 Conceito 
 
Conforme James Giacomoni, de acordo com o modelo de integração entre planejamento e 
orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os 
programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado 
pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos 
 
 
 9 
estratégicos e as políticas básicas. 
 
De acordo com Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e 
o Poder Legislativo autoriza, por certo período, a execução das despesas destinadas ao 
funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do 
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. 
 
1.2 Funções do Orçamento 
 
A classificação clássica e mais aceita pelos estudiosos desta área é a de Richard Musgrave. O 
economista chamou a classificação de funções fiscais. 
 
Para Musgrave, o orçamento serviria de instrumento da ação do Estado na economia. Assim ele 
definiu três funções: 
 
 Função Alocativa; 
 Função Distributiva; 
 Função Estabilizadora. 
 
A Função Alocativa: trata de ajustes na alocação de recursos. Aparece quando o Estado oferece 
determinados bens e serviços desejados pela população, mas que não são ofertados pela iniciativa 
privada. 
 
Muitas vezes, o mercado privado não quer ou não consegue fornecer o que a sociedade precisa. 
Assim, o Estado pode atuar diretamente, produzindo os bens e serviços ou viabilizar mecanismos 
para garantir que o setor privado produza. 
 
Exemplos de bens públicos: parques, rodovias, portos, aeroportos, universidades... 
 
Exemplos de serviços: Energia Elétrica. 
 
 
 10 
 
Percebam que a área privada pode entregar todos esses exemplos também, porém o que acontece 
é que em muitas vezes ela não tem interesse em ofertá-los pois não será interessante 
financeiramente. Aí é que está o eixo principal da função alocativa, corrigir esta falha do mercado, 
garantindo o interesse da população. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 1 - Função Alocativa 
Fonte: Criado pelo autor (perfil do Instagram do autor @eu_gestor) 
Descrição: Imagem em fundo azul, apresentando na parte superior o título com letras brancas “Função alocativa do 
orçamento @eu gestor”. No meio da imagem, aparecem 3 símbolos, cada um com descrição abaixo. O primeiro, no 
canto esquerdo, trata-se de três mãos abertas e a frase “necessidade da população”. O segundo, a direita, trata-se de 
uma mão aberta com um “x” de negação e a frase “iniciativa privada não tem interesse”. O terceiro, na parte inferior 
da imagem, trata-se de uma casa, com um raio no seu interior e a descrição “o estado oferece os bens e serviços 
desejados pela população”. 
 
 
Função Distributiva: trata de ajustes na distribuição de renda. 
 
O principal mecanismo utilizado é o sistema de tributação e de transferências. Exemplo seria o 
imposto de renda progressivo. A receita deste imposto poderá ser utilizada em programas de 
transporte público, moradias, alimentação escolar, segurança pública, obras de infraestrutura, 
entre outros... 
 
 
 
 11 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 2 - Função Distributiva 
Fonte: Criado pelo autor (perfil do Instagram do autor @eu_gestor) 
Descrição: Imagem em fundo azul, apresentando na parte superior o título com letras brancas “Função distributiva do 
orçamento @eu_gestor”. No meio da imagem, aparecem 4 símbolos, cada um com descrição abaixo. O primeiro, no 
canto esquerdo, trata-se de um quadrado com figuras que remetem a notas de papel e moedas de dinheiro e a frase 
“sistema de tributação do governo”. O segundo, a direita, trata-se de um ônibus e a frase “transporte público”. O 
terceiro, logo abaixo do segundo, trata-se de uma casa com a descrição “moradia”. O quarto, logo abaixo do terceiro, o 
símbolo de um oficial de polícia e a descrição “segurança pública”. 
 
 
Função Estabilizadora: tem como objetivo manter a estabilidade econômica. A diferença em relação 
as anteriores é que não aborda destinação de recursos. 
 
Esta função busca intervir na economia para garantir um elevado nível de emprego e estabilidade 
no nível dos preços (poder de compra da moeda nacional). 
 
Desta forma, ela busca atuar na demanda agregada, que nada mais é que a quantidade de bens e 
serviços que a população deseja e está disposta a adquirir por determinado preço em determinado 
período. 
 
Portanto a função estabilizadora trabalha aumentando ou diminuindo a demanda agregada. 
Exemplos são cortes, juros e incentivos... 
 
 
 
 12 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 3 - Função Estabilizadora 
Fonte: Criado pelo autor (perfil do Instagram do autor @eu_gestor) 
Descrição: Imagem em fundo azul, apresentando na parte superior o título com letras brancas “Função estabilizadora 
do orçamento @eu_gestor”. No meio da imagem, aparecem 3 símbolos, cada um com descrição abaixo. O primeiro, no 
canto esquerdo, trata-se de um círculo com as figuras do cifrão, de uma casa e de um carro e a frase “governo atua na 
demanda agregada”. O segundo, a direita, trata-se de uma folha de papel, com uma engrenagem, um lápis e a frase 
“garantir elevado nível de emprego”. O terceiro, logo abaixo do segundo, trata-se de uma etiqueta de preço, com o 
símbolo do cifrão, e a descrição “estabilidade no nível dos preços”. 
 
 
1.3 Princípios Orçamentários 
 
Os princípios orçamentários são as bases norteadoras na construção e execução dos instrumentos 
formais orçamentários. Todos os entes e todos os poderes devem observá-los durante todo o 
processo orçamentário. 
 
1) Anualidade ou Periodicidade 
 
Conforme o inciso III, art.º 165 da Constituição Federal de 1988: 
 
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
III - os orçamentos anuais. 
 
Outro dispositivo legal que deixa claro este princípio é o art. 2 º da lei 4320/1964: 
 
 
 13 
“Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política 
econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios de unidade, 
universalidade e anualidade.” 
 
A ideia central deste princípio é obrigar o Poder Executivo a solicitar periodicamente ao Poder 
Legislativo permissão para geração de receita e aplicação dos recursos. Desta forma, o orçamento 
estará limitado a um exercício financeiro. 
 
Segundo a Lei 4320, o exercício financeiro coincide com o ano civil: 
 
"Art. 34. O exercício financeiro coincidira com o ano civil." 
 
Curiosidade: 
 
Os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos últimos quatro meses do exercício 
podem ser reabertos no exercício seguinte pelos seus saldos. Por esta característica, alguns 
doutrinadores consideram este fato uma exceção ao princípio da anualidade. 
 
2) Universalidade 
 
De acordo com a Lei 4320/1964: 
 
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a 
evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, 
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. 
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de 
crédito autorizadas em lei. 
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do 
Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, 
observado o disposto no art. 2º. 
 
Portanto, a visão geral deste princípio é garantir que toda e qualquer receita e despesa estarão14 
contidas e representadas na Lei Orçamentária. 
 
3) Unidade 
 
Novamente, a Lei 4320 retrata claramente a presença deste princípio: 
 
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade. 
 
A linha central deste princípio é garantir que só exista apenas um orçamento para cada ente da 
Federação. 
 
Curiosidade: 
 
A doutrina considera o princípio da Totalidade uma remodelagem do princípio da unidade. Para 
estes estudiosos, esta nova ideia permite a coexistência de múltiplos orçamentos que ao final 
sofrem uma consolidação. O modelo da constituição se encaixaria nesta ideia, pois a formação atual 
é: orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimento das estatais. Esta 
separação é só instrumental e a consolidação está alinhada com o princípio da Unidade. 
 
4) Orçamento Bruto 
 
Vamos à legislação. A lei 4320/1964: 
 
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, 
vedadas quaisquer deduções. 
§ 10 As cotas de receitas que uma entidade publica deva transferir a outra incluir-se-ão, 
como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no 
orçamento da que as deva receber. 
 
 
 
 15 
Este princípio veda que as receitas e despesas sejam incluídas no orçamento nos montantes 
líquidos. 
 
5) Exclusividade 
 
Vamos seguir nosso fluxo, começando pela legislação: 
 
Art. 165 da CF/1988: 
 
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e a fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
 
Este princípio blinda o conteúdo da Lei Orçamentária, impedindo que incluam durante o processo 
outras normas diferentes do campo jurídico aqui tratado. Se não existisse esse cuidado poderiam 
usar o tramite da aprovação da LOA para tentar passar algum dispositivo diferente de maneira mais 
rápida. 
 
Importante ficarmos atentos para as exceções. A LOA poderá conter no próprio texto da Lei, 
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, 
ainda que por antecipação de receita. 
 
6) Especificação 
 
A Lei 4320 determina: 
 
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignara dotações globais destinadas a atender indiferentemente 
a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, 
ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. 
 
 
 
 16 
O artigo 20 trata dos programas especiais de trabalho que, por sua natureza, se fossem utilizados 
de maneira detalhada, perderiam sua finalidade. Um bom exemplo é o programa de proteção a 
testemunhas. 
 
Este princípio tem a finalidade de facilitar o controle e acompanhamento do gasto público por todos 
os agentes interessados. 
 
A lei de Responsabilidade Fiscal também trata deste princípio quando no seu art. 5º § 4º determina 
que seja vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação 
ilimitada. 
 
No entanto, podemos citar outra exceção a este princípio. Trata-se da reserva de contingência que 
tem a finalidade de atender contingência e situações não previstas inicialmente. 
 
Curiosidade: A lei de Diretrizes Orçamentárias deverá trazer num dos seus dispositivos a data em 
que está reserva poderá ser utilizada pelo Poder Executivo. 
 
 
7) Proibição do Estorno 
 
Segundo a Constituição, no seu art. 167: 
 
Art. 167. São vedados: 
 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; 
 
Assim, o gestor público não pode transpor, remanejar e transferir recursos sem autorização. 
Quando o poder público necessita de uma abertura de crédito adicional (veremos com mais 
detalhes na Competência 2 deste curso), por exemplo, necessitará de autorização do Poder 
 
 
 17 
Legislativo. 
 
Importante deixar claro que esta autorização já pode ter sido dada na própria Lei Orçamentária. Os 
entes normalmente inserem um percentual de limite de alteração na própria LOA (15%, 20%...). 
Porém ultrapassando este limite, só através de uma nova aprovação pelo Legislativo. 
 
Curiosidade: 
 
A Emenda Constitucional nº 85, de 26 de fevereiro de 2015 criou uma exceção ao princípio da 
proibição do estorno: 
 
Art. 167 § 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de 
ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos 
restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia 
autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 85, de 2015) 
 
8) Quantificação dos Créditos Orçamentários 
 
Segundo a lei maior: 
 
Art. 167. São vedados: 
 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados 
 
O princípio da quantificação dos créditos orçamentários determina que todo crédito na LOA seja 
autorizado com uma respectiva dotação, limitada, ou seja, cada crédito deve ser acompanhado de 
um valor determinado. 
 
Prestem atenção ao que a lei 4320 menciona no seu art. 59: 
 
 
 18 
Art. 59. o empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. 
 
Estudaremos o empenho na competência 4 deste curso quando veremos todas as fases da despesa 
pública. Aqui, o que você precisa entender é que para que empenho não exceda o limite dos créditos 
concedidos, este crédito deve ter um limite. 
 
9) Publicidade 
 
A nossa Carta Magna, em seu art. 37 menciona quais os princípios devem ser obedecidos por toda 
a Administração Pública. 
 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência. ” 
 
Como podemos observar o princípio da publicidade não é somente um norte para o processo 
orçamentário, e sim um princípio norteador de toda a Administração Pública. 
 
Uma Lei Orçamentária só terá validação após a sua publicação. 
 
10) Transparência 
 
 A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº 101/2000) por meio do seu art.48 determina 
ampla divulgação dos instrumentos formais de planejamento e orçamento, inclusive por meio 
eletrônico. 
 
 Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla 
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis 
de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o 
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões 
simplificadas desses documentos. 
 
 
 19 
Para tornar clara a ideia de transparência, vamos a alguns exemplos: 
 
I. Seminários Regionais para coleta de demandas da sociedade na elaboração do Planejamento. 
II. Audiências Públicas durante o processo de discussão dos instrumentos formais. 
III. Portal da Transparência com o acompanhamento da execução do orçamento. 
 
11) Equilíbrio 
 
 A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que a Lei de Diretrizes Orçamentárias trate do equilíbrio 
entre receitas e despesas. 
 
Art. 4º - A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: 
I - Disporá também sobre: 
 
a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
 
Curiosidade: 
 
A própria LRF também trata de equilíbrio financeiro. Observem o que o art. 9 relata: 
 
Art. 9º Se verificado,ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não 
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no 
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e 
nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e 
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. 
 
Outro exemplo é o do Art. 42: 
 
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres 
do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro 
dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente 
 
 
 20 
disponibilidade de caixa para este efeito. 
 
12) Não Afetação das Receitas 
 
Segundo a CF/88, no seu art. 167: 
Art. 167. São vedados: 
 
IV - A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a 
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a 
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, 
bem como o disposto no § 4º deste artigo. 
 
Como podemos observar nenhuma receita de impostos poderá ser reservada para gastos 
específicos. Porém, vale salientar que existem exceções como a norma acima aborda (as vinculações 
constitucionais da saúde e educação, por exemplo). 
 
Curiosidade I 
 
Caso o recurso seja vinculado, ele deve atender ao objeto da sua vinculação, ainda que em outro 
exercício financeiro. 
 
Art. 8º da LRF: 
 
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados 
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele 
em que ocorrer o ingresso. 
 
Curiosidade II 
 
 
 
 21 
Exceções ao Princípio: 
 Repartição constitucional dos impostos; 
 Vinculação de recursos para a Saúde; 
 Vinculação de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino; 
 Vinculação de recursos para a atividade de administração tributária; 
 Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita; 
 Garantia contra garantia a União e pagamento de débitos para com esta. 
 
13) Programação 
 
Veremos no tópico 1.7 desta competência que a base deste princípio está ligada ao conceito de 
orçamento – programa. 
 
Existe a necessidade de estruturar o orçamento em programas como forma instrumentalizar o 
planejamento, detalhando a despesa pública por objetivos. 
 
O princípio da programação vincula as normas orçamentárias a consecução e a finalidade do plano 
plurianual e aos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. 
 
14) Legalidade 
 
Vamos primeiramente à abordagem legal e depois transcrever a essência do princípio sob a óptica 
orçamentária. 
 
Na Constituição Federal: 
 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.” 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
 
 
 22 
I - O plano plurianual; 
II - As diretrizes orçamentárias; 
III - Os orçamentos anuais. 
 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum. 
 
Como podemos examinar, a matéria orçamentária subordina-se ao tramites legais. Assim, o 
orçamento será objeto de uma lei, gerado por meio de um processo legislativo, apesar de possuir 
um rito diferenciado por como o Brasil temos a figura do orçamento misto, parte do processo 
acontecerá no poder executivo. 
 
15) Clareza 
 
Para este princípio, o orçamento deve ser tratado de maneira clara, objetiva, completa e ordenada. 
Deve proporcionar um entendimento nítido por todos que irão utilizá-lo. 
 
16) Uniformidade 
 
O orçamento deve manter uma mínima padronização ou uniformidade na apresentação de seus 
dados, de forma a permitir que os usuários realizem comparações entre os diversos períodos. 
 
Imaginem que você como gestor necessitasse de um histórico do valor executado numa 
determinada ação orçamentária num órgão específico. Se esta estrutura programática estiver 
padronizada ao longo dos anos, este levantamento será realizado de maneira bem mais fácil e 
confiável. 
 
Curiosidade: 
 
Hoje em dia com a presença de soluções de Business Intelligence, esta uniformidade pode ser 
encontrada mesmo se a estrutura programática estiver sido mudada ao longo dos anos. 
 
 
 23 
1.4 Normas Gerais de Direito Financeiro 
 
Primeiramente, é importante entendermos que o Direito Financeiro é um ramo do Direito Público. 
Nele estudamos a receita pública (obtenção de recursos), a despesa pública (dispêndio de recursos), 
crédito público (criação de recursos) e orçamento público (gestão desses recursos). 
 
Vale salientar que conforme a Constituição Federal compete à União, aos Estados e ao Distrito 
Federal legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro. 
 
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: 
I - Direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; 
II - Orçamento; 
 
Quanto aos municípios compete a legislar sobre assuntos de interesse local suplementando a 
legislação federal e estadual, porém sem contrariá-las. 
 
Curiosidade: 
 
Inexistindo lei federal sobre normas gerais de Direito Financeiro, os Estados exercerão a 
competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades; sobrevindo lei federal sabre 
normas gerais, a lei estadual restará suspensa sua eficácia, no que Ihe for contrária. 
 
Outra legislação fundamental é a Lei 4320/64. Esta lei estatui Normas Gerais de Direito Financeiro 
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do 
Distrito Federal. 
 
1.5 Aspectos do Orçamento 
 
 Jurídico – o processo orçamentário é regido por normas legais que compõe o ordenamento 
jurídico brasileiro. 
 
 
 24 
 
 Financeiro – é a visão que representa o fluxo financeiro gerado pela entrada de recursos 
(receitas públicas) e a saída de recursos (despesas públicas), evidenciando a execução orçamentária. 
 
 Político – é a óptica representada pelo plano de governo do grupo partidário que detém o 
poder naquele momento da elaboração do orçamento. Lembrem-se que os recursos são limitados 
e as necessidades são ilimitadas. Desta forma, terá que existir prioridades, que serão determinadas 
por este aspecto orçamentário. 
 
 Econômico – busca o equilíbrio das contas públicas. É instrumento da atuação do Estado na 
economia por meio de aumento ou diminuição dos gastos. Assim utiliza o orçamento para ampliar 
ou cortar os gastos. 
 
 Técnico – representa as regras e formalidades técnicas e legais exigidas no processo 
orçamentário. 
 
1.6 Tipos de Orçamento 
 
De acordo com o momento histórico, representando uma visão política. Vimos no primeiro tópico 
do curso toda esta evolução histórica. 
 
Assim, o orçamento pode ser classificado como: 
 
 Legislativo 
 Executivo 
 Misto 
 
1) Legislativo - a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder 
Legislativo. Para o Poder Executivo cabe, somente, a execução do orçamento. Este tipo é 
característico de países parlamentaristas. No Brasil, a constituição de 1891 representa o tipo de 
 
 
 25 
orçamento Legislativo.2) Executivo - a elaboração, a votação, o controle e a execução do orçamento são competências do 
Poder Executivo. Este tipo é característico de países com regimes autoritários. No Brasil, a 
constituição de 1937 representa o tipo de orçamento Legislativo. 
 
3) Misto – a elaboração e a execução são competências do Poder Executivo. Já o Legislativo terá a 
competência da votação e do controle. No Brasil, a constituição de 1988 (atual) representa o tipo 
de orçamento Misto. 
 
1.7 Espécies de Orçamento 
 
Com o decorrer dos anos, as técnicas de elaboração orçamentária foram evoluindo acompanhando 
a evolução da Administração Pública. 
 
1) Orçamento Tradicional ou Clássico 
 
Trata-se de um mero instrumento contábil, é guiado pelo orçamento do ano anterior, ou seja, 
baseia-se em atos passados. Não apresenta nenhum planejamento governamental, o que 
demonstra uma despreocupação do gestor com a atendimento das demandas da população. 
 
Para esta espécie de orçamento o importante é o controle. Como vimos anteriormente, aqui irá 
prevalecer o aspecto orçamentário jurídico em detrimento do aspecto econômico. É somente um 
documento de previsão de receita e de autorização de despesa. 
 
2) Orçamento de Desempenho 
 
Foca no resultado do gasto e não somente no gasto em benefícios si. O administrador público 
começa a se preocupar com os resultados (benefícios) dos gastos e não apenas no objeto que 
executado. Apresenta um programa de trabalho contendo ações desenvolvidas. 
 
 
 26 
Mesmo apresentando uma evolução em relação ao orçamento clássico, essa espécie ainda se 
encontra desvinculada de um planejamento central das ações. Ainda não existe um elo concreto 
entre o planejamento e o orçamento. 
 
3) Orçamento Base Zero 
 
 Também chamado de orçamento por estratégia caracteriza-se por uma análise geral de todos os 
itens solicitados pelos órgãos. Este exame acontece durante a fase de elaboração da proposta 
orçamentária. 
 
É importante que cada gestor das unidades orçamentárias especifique a real necessidade de todos 
os gastos solicitados, demonstrando o montante proposto. Além disso, o gestor deverá classificar 
as ações em ordem de importância para que possa ser analisada a distribuição ideal do orçamento, 
caso exista necessidade de alguns cortes. 
 
Serão confrontados os novos programas com os programas antigos. Assim, será decidido os que irão 
continuar e quais serão cortados ou alterados. 
 
A principal desvantagem dessa espécie de orçamento é lentidão de todo o processo. Como cada 
detalhe será revisitado e analisado, isso demandará um tempo maior para conclusão do 
procedimento. 
 
4) Orçamento Programa 
 
O decreto nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 estabeleceu o orçamento-programa como um 
instrumento de planejamento. 
 
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento 
econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas 
elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes 
 
 
 27 
instrumentos básicos: 
 
a) plano geral de governo; 
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
c) orçamento-programa anual; 
d) programação financeira de desembolso. 
 
Todo ano será elaborado um orçamento programa que irá detalhar o que será executado do Plano 
Plurianual no próximo exercício. 
 
O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do Governo, por meio da 
identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de 
objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. 
 
Com este orçamento tem-se o estabelecimento objetivo, a quantificação de metas para 
monitoramento do resultado dos objetivos determinados. Assim, o gasto público passa a estar 
vinculado a uma finalidade. Como podemos perceber este é elo entre o planejamento e o 
orçamento. 
 
Curiosidade: 
 
Um dos principais desafios do orçamento programa é a definição dos produtos de cada programa. 
Como algumas entregas são caracterizadas por valores intangíveis e bem difícil ser mensurado. 
 
5) Orçamento Participativo 
 
Tem como foco garantir a participação real da população no processo de elaboração do orçamento 
fazendo com que a distribuição dos recursos esteja ligada às demandas da sociedade. 
 
É importante deixar claro que o orçamento participativo não prejudica a elaboração do orçamento 
 
 
 28 
programa, trata-se de uma melhoria do processo garantindo uma maior democratização do 
processo. 
 
Vale salientar também que as necessidades de cada ente são diferentes. O problema de um 
município não necessariamente será o problema de um outro município. 
 
Um exemplo concreto que da participação da sociedade na elaboração dos instrumentos formais 
são os Seminários Regionais elaborado pelo Governo de Pernambuco para levantamento das 
necessidades da população. Após várias rodas temáticas todas as demandas são consolidadas. Esta 
serão analisadas em conjunto com os programas já em execução para construção do novo Plano 
Plurianual. 
 
 
 
 
 
 
 
Quer entender um pouco mais sobre as espécies de orçamento? Assista a 
nossa vídeoaulas da primeira Competência. 
 
 
 29 
COMPETÊNCIA 2 | COMPREENDER O CICLO ORÇAMENTÁRIO E A 
CONSTRUÇÃO DOS INSTRUMENTOS FORMAIS E SUAS ALTERAÇÕES 
 
2.1 Ciclo Orçamentário 
 
CONCEITO 
 
É um processo contínuo e dinâmico onde o gestor irá percorrer as etapas de planejamento, 
elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação do processo orçamentário. 
 
No Brasil as etapas são divididas da seguinte forma: 
 
 Planejamento e elaboração da Proposta Orçamentária; 
 Discussão, estudo e aprovação da Lei; 
 Execução Orçamentária e Financeira; 
 Avaliação e Controle. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 4 - Ciclo Orçamentário 
 Fonte: criada pelo autor (perfil Instagram @eu_gestor) 
Descrição: Imagem em fundo verde, apresentando na parte superior o título com letras brancas “Ciclo Orçamentário 
@eu_gestor”. No meio da imagem, aparece uma engrenagem circundada por setas, indicando ciclo. Quatro símbolos 
circulam a engrenagem, cada um com descrição abaixo. O primeiro, no canto esquerdo, trata-se de uma folha de papel 
com um lápis, com a frase abaixo “elaboração”. O segundo, logo abaixo do primeiro, trata-se de um bloco de anotações 
com um lápis, com a frase abaixo “avaliação”. O terceiro, à direita, um grupo de pessoas conversando e, abaixo, a frase 
“discussão, estudo, aprovação”. O quarto e último símbolo, logo abaixo do terceiro, mostra uma linha de produção 
formada por funcionários, com uma seta indicando a direção do processo e a palavra “execução”. 
 
É importante termos em mente estas fases podem rodar mais de uma vez ao longo de um exercício. 
Veremos que pode existir a necessidade de uma alteração na Lei Orçamentária já vigente. Por 
exemplo, imagine que o chefe do Poder executivo decidiu realizar uma reforma administrativa 
modificando o quantitativo dos órgãos existentes e consequentemente dos programas e ações 
executadas por estes órgãos. 
 
Esta mudança terá que ser novamente enviada para o Poder Legislativo para aprovação e futura 
publicação. 
 
Perceba que durante o exercício financeiro, acontecerá o planejamento, elaboração e aprovação da 
lei orçamentária que será executada no exercício seguinte. E dentro do mesmo exercício será 
executada, controlada e avaliada a Lei que foi planejada no exercício anterior. 
 
 
 31 
Assim, o ciclo orçamentário não se confunde com exercício financeiro, que no Brasil coincidirá com 
o ano civil. O ciclo envolve um período muito maior pois o planejamento, elaboração e aprovação 
acontecem em um ano e a execução só acontecerá no ano seguinte. 
 
2.1.1 Planejamento/Elaboração 
 
Conforme,o art.165 da Constituição Federal (CF/88): 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
 
Assim com base neste artigo, as leis do PPA, LDO e LOA serão de iniciativa do chefe do Poder 
Executivo: Presidente, Governadores e Prefeitos. 
 
Aqui no Estado de Pernambuco, a Secretaria de Planejamento e Gestão é o órgão responsável pela 
elaboração dos instrumentos de Planejamento e Orçamento. 
 
Quanto aos demais Poderes e o Ministério público, vamos ler o que diz a Lei de Responsabilidade 
Fiscal: 
 
Art.11 
§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do 
Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de 
suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício 
subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo. 
 
Isso se deve ao fato de que todos os poderes (Legislativo, Judiciário) e mais o Ministério Público 
elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo. Este é responsável 
pelo envio da proposta consolidada ao Poder Legislativo. 
 
 
 32 
Como demonstrado abaixo, o artigo 99 da Constituição Federal garante autonomia para o Poder 
Judiciário elaborar suas próprias propostas orçamentárias. No entanto, ela precisa ser elaborada de 
acordo com os limites impostos pela LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias). 
 
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. 
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados 
conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: 
I - No âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais 
Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; 
II - No âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos 
Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. 
 
Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro 
do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerara, para fins 
de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária 
vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na lei de diretrizes orçamentária. 
 
Curiosidade: 
 
 A emenda constitucional nº 45 de 2004 garantiu autonomia para elaboração das propostas 
orçamentárias às Defensorias Públicas Estaduais. Posteriormente, a emenda nº 75 de 2013 
estendeu o direito também para as Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal. 
 
PRAZOS 
 
É importante entender que cada ente irá estipular os prazos de envio e de devolução dos 
instrumentos de Planejamento e Orçamento. Como exemplo, vamos verificar os prazos estipulados 
pela União, pelo Estado de Pernambuco e pela Prefeitura do Recife. 
 
 Exemplo dos Prazos na UNIÃO 
 
 
 
 33 
Art.35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal: 
 
I - o projeto do plano plurianual, para vigência Até O Final Do Primeiro Exercício Financeiro 
Do Mandato Presidencial Subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento 
da sessão legislativa; 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento 
do primeiro período da sessão legislativa; 
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa. 
 
 Exemplo dos Prazos no ESTADO DE PERNAMBUCO 
 
Art. 124 da Constituição Estadual de Pernambuco: 
 
Art. 124. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual serão enviados à Assembleia Legislativa nos prazos fixados em lei 
complementar. 
I - o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado ao Poder Legislativo, até 
o dia 1º de agosto, de cada ano, e devolvido para sanção, até 31 de agosto de mesmo ano. 
II - o projeto de lei do Plano Plurianual, para vigência, até o final do primeiro exercício 
financeiro do mandato governamental subsequente, será encaminhado, ao Poder 
Legislativo, até o dia 5 de outubro do primeiro exercício de cada mandato e devolvido para 
sanção, até o dia 5 de dezembro do mesmo ano. 
III - os projetos de Lei Orçamentárias Anuais do Estado e dos Municípios serão 
encaminhados ao Poder Legislativo e às Câmaras Municipais, respectivamente, até o dia 5 
de outubro, de cada ano, e devolvido para sanção, até o dia 5 de dezembro do mesmo ano. 
 
 Exemplo dos Prazos no MUNICÍPIO DO RECIFE 
 
Art.4 do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do Município: 
 
 
 
 34 
Art. 4º Até a entrada em vigor de lei complementar federal a que se refere o Artigo 165, § 
9º, incisos I e II da Constituição da República, serão obedecidas as seguintes normas: 
I - o projeto do plano diretor plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício 
financeiro do mandato do Prefeito subsequente, será encaminhado até o dia 30 (trinta) de 
setembro do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até 30 (trinta) de 
novembro do mesmo ano; 
II - o projeto da lei de diretrizes orçamentaria será encaminhado até 30 (trinta) de abril de 
cada ano e devolvido para sanção até o dia 15 (quinze) de junho, não sendo interrompida a 
sessão legislativa sem sua aprovação; 
III - o projeto de lei orçamentária do Município será encaminhado até o dia 30 (trinta) de 
setembro de cada ano e devolvido para sanção até o dia 30 (trinta) de novembro. 
 
Para facilitar o seu entendimento, elaborei um quadro resumo dos prazos contidos nas legislações 
acima. 
 
 UNIÃO PE RECIFE 
PPA 
ENVIO 31/08 05/10 30/09 
DEVOLUÇÃO 22/12 05/12 30/11 
LDO 
ENVIO 15/04 01/08 30/04 
DEVOLUÇÃO 17/07 31/08 15/06 
LOA 
ENVIO 31/08 05/10 30/09 
DEVOLUÇÃO 22/12 05/12 30/11 
 
Tabela 1 - Prazos 
Fonte: criada pelo autor (Marcelo Dantas) 
 
Percebam que cada ente terá os seus prazos específicos para tramitação do processo de elaboração 
e aprovação das leis orçamentárias. 
 
A lei 4320 dispõe sobre a possibilidade de não envio pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo da 
proposta: 
 
 
 
 35 
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis 
Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento 
vigente. 
 
Assim, o Poder Legislativo irá apreciar novamente o orçamento vigente daquele ano como se fosse 
uma nova proposta. Imaginem que desta forma, em muitos casos programas já estariam encerrados 
ou não participariam mais da estratégia de Governo. A análise desta forma, iria viabilizar uma Lei 
Orçamentária totalmente diferente da realidade. No entanto, esta é a única disposição legal que 
trata sobre este caso. 
 
CONTEÚDO DA PROPOSTA 
 
De acordo com o artigo 22 da Lei 4320/1964, a proposta orçamentária que o Poder Executivo irá 
encaminhar para o Poder Legislativo será composta: 
 
 Mensagem contendo exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, 
documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos 
a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-
financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento 
de capital. 
 Projeto de Lei do Orçamento. 
 Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em 
colunasdistintas e para fins de comparação: 
 
a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a 
proposta; 
b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; 
c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; 
d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior; 
e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e 
 
 
 36 
f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. 
 
 Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em 
termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a 
prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa. 
 
Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas 
principais finalidades, com indicação da respectiva legislação. 
 
2.1.2 Discussão, estudo e aprovação 
 
 A fase da discussão corresponde ao debate no Poder Legislativo sobre a proposta enviada. 
 
Os projetos serão analisados por uma comissão permanente. No caso da União esta comissão 
permanente será mista, pois será composta por deputados e senadores. Já no caso dos Estados e 
Municípios, a comissão permanente é comum, já que possuem apenas uma casa legislativa. 
 
Caberá a comissão mista permanente de Senadores e Deputados: 
 
 Examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas 
apresentadas anualmente pelo Presidente da República. 
 Examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais 
previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem 
prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas. 
 
Quanto à alteração no projeto, o Poder Executivo poderá enviar mensagem ao Poder Legislativo 
para propor modificação nos projetos de lei enquanto não iniciada a votação, na Comissão, da 
parte cuja alteração é proposta. 
 
EMENDAS PARLAMENTARES 
 
 
 37 
 
Serão apresentadas na comissão que emitirá parecer a respeito das solicitações. As emendas são 
prerrogativas constitucionais que o Poder Legislativo tem para aperfeiçoar as propostas enviadas 
pelo Executivo. Por meio delas os parlamentares influenciam as alocações dos recursos na Lei 
Orçamentária. 
 
O montante que cada parlamentar tem direito será definido na Lei de Diretrizes orçamentárias. 
Normalmente, será um percentual em relação à Receita Corrente Líquida, o que pode modificar de 
um ano para o outro. 
 
As emendas ao Projeto de Lei Orçamentária só serão aprovadas se forem compatíveis com o Plano 
Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Também terão que indicar recursos necessários, 
admitidos os provenientes de anulação de despesas, exceto: 
 
 dotação de pessoal e seus encargos; 
 serviço da dívida; 
 transferências tributárias constitucionais. 
 
Ainda podem ser relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com dispositivos do texto 
do projeto de lei, chamadas de emendas de redação. 
 
Vamos atentar agora para um artigo importantíssimo da LRF: 
 
Art. 12º §1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado 
erro ou omissão de ordem técnica ou legal. 
 
Desta forma, a LRF blindou qualquer tentativa do Poder Legislativo de alterar a previsão de Receita 
sem um motivo técnico. 
 
A lei 4320 também traz algumas vedações quanto às emendas: 
 
 
 38 
 
Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a: 
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto 
a inexatidão da proposta; 
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos 
competentes; 
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja 
anteriormente criado; 
d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder 
Legislativo para concessão de auxílios e subvenções. 
 
APROVAÇÃO 
 
A sessão Legislativa não será interrompida sem a aprovação do Projeto de Lei de Diretrizes 
orçamentária. Percebam que a Constituição não mencionou nada em relação ao PPA e LOA. Desta 
forma, poderá existir recesso mesmo sem a aprovação destes instrumentos. 
 
Após a aprovação dos Projetos de Lei, o mesmo é retornado para o Poder executivo para que este 
concorde ou não o que o texto que foi aprovado. 
 
SANÇÃO 
 
Esta é a concordância do chefe do Poder Executivo ao Projeto aprovado pelo Poder Legislativo. Caso 
ele discorde do que foi aprovado ele vetará. A discordância poderá ser só de uma parte do texto 
(veto parcial) ou de todo o texto (veto total). Mesmo ocorrendo o veto, ele será apreciado pelo 
Poder Legislativo que poderá confirmar ou rejeitar. 
 
Curiosidade: 
 
A circunstância de não devolução do Projeto pelo Poder Legislativo é tratada na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias de cada ente. Normalmente estabelecem regras para execução das despesas até que 
o projeto seja devolvido ao Poder Executivo. 
 
 
 39 
 
2.1.3 Execução orçamentária e financeira 
 
Este é o momento em que o planejamento é colocado em prática. O orçamento e o financeiro 
devem caminhar juntos. Não adianta existir orçamento e não ter receita suficiente para arcar com 
o que foi orçado. Da mesma forma, o ente pode ter receita, porém não poderá executar se não 
houver disponibilidade orçamentária. 
 
Conceito 
 
A execução orçamentária é a utilização das dotações consignadas na Lei Orçamentária. Já a 
execução financeira é a utilização dos recursos financeiros para atendimento das ações 
representadas no orçamento e atribuídas as Unidades Orçamentárias. 
 
Na linguagem orçamentária é fundamental fazer distinção entre crédito e recurso: 
 
 Crédito – orçamentário 
 Recurso – Financeiro 
 
Importante termos em mente que a execução orçamentária e financeira deverá estar alinhada com 
a meta física. No entanto pode existir um não alinhamento devido algum problema como por 
exemplo atraso na licitação, ou pendências na execução da obra. 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina a publicação do Relatório Resumido de Execução 
Orçamentária (RREO) até 30 dias após o encerramento de cada bimestre. 
 
A LRF traz outro importante dispositivo que trata do cumprimento de metas: 
 
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de 
diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo 
 
 
 40 
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
 
Este é o famoso decreto de programação financeira que é publicado no começo do exercício. Nele 
o ente garante a programação financeira das despesas obrigatórias e uma parte das discricionárias. 
 
 
 
No decorrer do exercício vão sendo liberadas o restante das programações de acordo com o fluxo 
da arrecadação. 
 
A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças 
judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância 
da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição. 
 
 
 
2.1.4 Avaliação e controle 
 
Na etapa de avaliação é verificada a eficiência e eficácia do processo do ciclo orçamentário. Como 
o processo é cíclico, os resultados desta análise servirão para melhorar o procedimento no novo 
ciclo. 
 
 Análise da eficácia: comparação entre as metas concretizadas para um determinado 
 
Veja o DECRETO DE PROGRAMAÇÃO DE 2019 
https://www.sefaz.pe.gov.br/Legislacao/Financeira/Documents/DECRETO%20n
%C2%BA%2047.024-19%20-%20Program.%20Financeira%202019.pdf 
 
Entendendo o que é a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) 
Canal do Por Quê? Entrevista com a economista Ana Carla Abrão.https://www.youtube.com/watch?v=2h4CwoMgLrw 
 
 
 41 
projeto/atividade/programa e as metas que foram previstas. Demonstra o grau de atingimento das 
metas fixadas. 
 Análise de eficiência: comparação entre os recursos utilizados para um determinado 
projeto/atividade/programa e padrões estabelecidos. Trata-se do resultado em relação aos recursos 
disponíveis. 
 Análise da Efetividade: Verificação se uma ação ou programa produziu efeitos externos num 
determinado cenário ou problema. Se aconteceu a transformação de uma realidade. 
 
Um exemplo bem conhecido para deixar claro esses conceitos é o da Campanha de Vacinação. 
 
 Eficiência: compra das vacinas, pessoal capacitado para atendimento, logística correta (se 
preparou tudo isso com o melhor custo-benefício, a ação terá sido eficiente). 
 Eficácia: Se o percentual das pessoas vacinadas foi atingido, a ação terá sido eficaz. 
 Efetiva: Se a vacinação conseguiu erradicar determinada doença, a ação terá sido efetiva. 
 
Já o controle, conforme a Lei 4320/64: 
 
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: 
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da 
despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores 
públicos; 
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos 
de realização de obras e prestação de serviços. 
 
 
2.2 Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual 
 
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) 
são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, estaduais e 
municipais. No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de 
forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais. 
 
 
 42 
 
Na seção denominada "Dos Orçamentos" na Constituição Federal de 1988 tem-se essa integração, 
por meio da definição dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de 
iniciativa do Poder Executivo. 
 
Segundo o art. 165 da CF/1988: 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
 
2.1.1 Plano Plurianual 
 
 CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
 
Art. 165, § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
 
INFORMAÇÕES IMPORTANTES DO CORPO DA LEI: 
 de forma regionalizada 
 diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual 
 para despesas de capital e outras delas decorrentes 
 para as relativas aos programas de duração continuada 
 
DE FORMA REGIONALIZADA 
 
O desafio do planejamento é promover, de maneira integrada, oportunidades de investimentos 
que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais 
equilibrado entre as diversas regiões do Estado. 
 
 
 43 
 
Ao caracterizar e propor uma estratégia para cada um dos agrupamentos territoriais 
(macrorregiões de referência), a expectativa é que ocorra um processo de convergência das políticas 
públicas ao nível dos territórios. 
 
Exemplo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 5 – Regiões Econômicas do Estado de Pernambuco 
Fonte: Plano Plurianual de Pernambuco 2016 -2019 
Descrição: Imagem do mapa do Estado de Pernambuco, dividido por regiões econômicas. Abaixo, o título “Implantação 
da Escola Técnica Estadual de Igarassu” com uma tabela informando a meta física nos anos de 2016, de 2017 a 2019 e 
o Total, para o município de Igarassu. 
 
 
 
DIRETRIZES são normas gerais, amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser seguido na 
gestão dos recursos pelos próximos quatros anos. 
 
OBJETIVOS correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo no período do 
Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize. O Objetivo expressa o que deve 
ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de 
iniciativas, com desdobramento no território. 
 
METAS são medidas do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa, 
 
 
 44 
a depender das especificidades de cada caso. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 6 - Mapa da Estratégia do Estado de Pernambuco 
Fonte: Plano Plurianual de Pernambuco 2016 -2019 
Descrição: Quadro em azul, com o título “Visão de Futuro”. Abaixo do título, o quadro se divide em sessões: “Premissas”, 
“Focos Prioritários”, “Qualidade de vida”, “Desenvolvimento Social e Direitos Humanos”, “Desenvolvimento 
Sustentável” e “Gestão Participativa e Transformadora”. 
 
DESPESAS DE CAPITAL são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de 
um bem de capital. 
 
O termo "E OUTRAS DELAS DECORRENTES" se relaciona às despesas correntes que esta mesma 
 
 
 45 
despesa de capital irá gerar após sua realização. 
 
PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA 
 
São aqueles cuja duração se estenda pelos exercícios financeiros seguintes. 
 
Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988: 
 
§ 1.° Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem 
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade. 
 
 VIGÊNCIA DO PPA 
 
É de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e 
terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 7 - Vigência do PPA 
Fonte: criado pelo autor (Marcelo Dantas) 
Descrição: Imagem mostrando as ações que o chefe do executivo executa em cada ano do seu mandado. Na parte 
 
 
 46 
superior, a palavra “Mandato” está circulada e a sua direita estão as indicações do 1º, 2º, 3º e 4º ano. Na parte inferior, 
as palavras “Duração do PPA” estão circuladas e a sua direita as ações do chefe do executivo ligadas a cada ano do 
mandato. 1º ano, executa o 4º ano do PPA anterior; 2º ano, executa o 1º ano do PPA do seu governo; 3º ano, executa 
o 2º ano do PPA do seu governo e no 4º ano, executa o 3º ano do PPA do seu governo. 
 
2.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias 
 
Art. 165, § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
 
INFORMAÇÕES IMPORTANTES DO CORPO DA LEI: 
 compreenderá as metas e prioridades; 
 incluirá as despesas de capital; 
 orientará a elaboração da loa; 
 disporá sobre as alterações na legislação tributária. 
 
 
METAS E PRIORIDADES 
 
 
CAPÍTULO II 
DAS PRIORIDADES E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL 
Art. 2º As prioridades e metas da administração pública estadual, para o exercício 
vigente desta LDO, são as estabelecidas nos níveis de programação a seguir: 
a) Perspectivas de atuação; 
b) Objetivos Estratégicos; 
c) Programas; e 
d) Ações 
Fonte: LDO 2019 do Estado de Pernambuco 
 
 
 47 
ORIENTARÁ A ELABORAÇÃO DA LOA 
 
Reforça a ideia que a LDO é um plano prévio à Lei Orçamentária, assim como o Plano Plurianual é 
um plano prévio à LDO. 
 
Diminui a distância entre o Planejamento estratégico e as Loas. 
 
 
DISPORÁ SOBRE AS ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA 
 
Quando a LDO fala sobre as alterações na legislação tributária é importantelembrar que os tributos 
têm diversas funções. Uma importante função é a reguladora, em que o governo interfere 
diretamente na economia por meio dos tributos, incentivando ou desestimulando comportamentos 
para alcançar os objetivos do Estado. 
 
Logo, permite a elaboração da LOA com as estimativas mais precisas dos recursos e, ainda, informa 
aos agentes econômicos as possíveis modificações, a fim de que não ocorram mudanças bruscas 
fora de suas expectativas. 
 
Mas a LDO não pode criar, aumentar, suprimir, diminuir ou autorizar tributos, o que deve ser feito 
CAPÍTULO IV 
DAS DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DOS ORÇAMENTOS DO ESTADO E SUAS 
ALTERAÇÕES 
Seção I 
Art. 11. A programação orçamentária do Governo do Estado de Pernambuco para o 
exercício vigente desta LDO contemplará os programas e ações estabelecidos para o referido 
período no Plano Plurianual 2016/2019, compatibilizada, física e financeiramente, aos níveis da 
receita e da despesa preconizados nas metas fiscais, constantes dos demonstrativos “1” e “3” do 
Anexo de Metas Fiscais. 
Fonte: LDO 2019 do Estado de Pernambuco 
 
 
 48 
por outras leis. 
 
 
ANEXO DE METAS FISCAIS 
CAPÍTULO VI 
DAS DISPOSIÇÕES SOBRE ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA DO ESTADO 
Art. 63. A criação e a modificação de incentivo ou benefício fiscal e financeiro, 
relacionadas com tributos estaduais, exceto quanto à matéria que tenha sido objeto de 
deliberação dos Estados e Distrito Federal, nos termos do art. 155, 2º, inciso XII, alínea “g” da 
Constituição Federal, dependerão de lei, atendendo às diretrizes de política fiscal e 
desenvolvimento do Estado e às disposições contidas no art. 14 da Lei Complementar Federal nº 
101, de 2000. 
1º Para os efeitos deste artigo, o Poder Executivo encaminhará, à Assembleia Legislativa, 
projeto de lei específica dispondo sobre incentivo ou benefício fiscal e financeiro. 
Fonte: LDO 2019 do Estado de Pernambuco 
ANEXO DE METAS FISCAIS 
ANO 2019 
 
APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS PRETENDIDOS 
 
As Metas Fiscais do Estado de Pernambuco para os exercícios de 2019 e dois posteriores 
foram estabelecidas em conformidade com o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000) e levam em consideração, além do cenário fiscal 
vigente no Estado, as expectativas econômicas nacionais futuras, materializadas no Projeto de Lei 
de Diretrizes Orçamentárias da União para 2019 (Projeto de Lei Federal nº 02/2018-CN). 
As metas refletem a estratégia fiscal do Governo do Estado, que prevê a continua 
adaptação e dimensionamento da política de investimentos e de ação social ao cenário 
macroeconômico vigente e às expectativas de cenários futuros, tendo em vista as premissas 
basilares do equilíbrio fiscal. 
 
Fonte: LDO 2019 do Estado de Pernambuco 
 
 
 49 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 8 – Anexo de Metas Fiscais 
Fonte: LDO 2019 do Estado de Pernambuco 
Descrição: Tabela especificando valores das metas ficais do Estado de Pernambuco para os anos de 2019, 
2010 e 2021. 
 
ANEXO DE RISCOS FISCAIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 9 – Anexo de Riscos Fiscais 
Fonte: LDO 2019 do Estado de Pernambuco 
Descrição: Tabela descrevendo todos os riscos fiscais, seus valores e o valor destinado para prevenção dos 
 
 
 50 
riscos. 
 
2.1.3 Lei Orçamentária Anual 
 
A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o poder público prevê a arrecadação de receitas 
e fixa a realização de despesas para o período de um ano. 
 
Segundo a CF/1988, a LOA compreende o orçamento fiscal, da seguridade social e de 
investimentos das estatais. 
 
É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO. 
Portanto, orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as ações a serem 
executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO. 
 
O processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentário Anual no Estado de Pernambuco 
compreende as seguintes etapas: 
 
 Elaboração dos tetos orçamentários 
 Remanejamento dos tetos orçamentários 
 Regionalização 
 Elementação 
 
1) Elaboração dos tetos orçamentários 
A elaboração dos tetos orçamentários consiste na atividade de projetar as despesas relativa a todos 
os serviços, investimentos e custeio da máquina pública referentes ao exercício subsequente. Para 
subsidiar essa estimativa, poderão ser utilizados o histórico de liquidação do objeto tanto do ano 
corrente quanto dos anos anteriores, seu custo, informações fornecidas pelas Secretarias ou por 
outros Órgão ligados ao Governo, contratos disponíveis. 
 
2) Remanejamento dos tetos orçamentários 
 
 
 51 
Esta etapa se inicia com a disponibilização dos tetos orçamentários sugeridos. Nesse momento, 
objetivo é possibilitar a realocação de recursos nas células orçamentárias, pelas Unidades 
Orçamentárias, de acordo com suas necessidades, levando em consideração as regras definidas. 
 
3) Regionalização 
O processo de Regionalização consiste na localização espacial de todos os objetos existente na LOA. 
 
4) Elementação 
Após o remanejamento dos tetos orçamentários e da regionalização, tem início o processo de 
Elementação envolvendo diretamente as Unidades Orçamentárias quando na oportunidade, é 
desdobrado o quarto nível da classificação da despesa (elemento da despesa), especificando-a 
segundo sua natureza, gastos específicos que o setor público realiza para consecução dos seus fins. 
 
2.3 Alterações Orçamentárias 
 
2.3.1 Créditos Adicionais 
 
A Lei Orçamentária Anual, aprovada no ano anterior, consigna créditos orçamentários para 
execução no decorrer do exercício vigente. O limite de tais créditos é chamado de dotação 
orçamentária. Conforme figura abaixo: 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 10 – Detalhamento da Despesa por Elemento - DDE 
Fonte: Sistema e-fisco governo de Pernambuco 
Descrição: Tabela que detalha as despesas por elemento, mostrando a esquerda o crédito orçamentário e, a 
direita, a dotação orçamentária. 
 
Crédito orçamentário Dotação orçamentária 
 
 
 52 
Entretanto, durante a execução do exercício, surgem situações não previstas na Lei Orçamentária 
Anual e que, para serem resolvidas, são utilizados os créditos adicionais. 
 
Em outras palavras, as dotações inicialmente aprovadas na LOA podem revelar-se insuficientes para 
a realização dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade de realização de despesa 
inicialmente não autorizada. Assim, a LOA poderá ser alterada no decorrer de sua execução por 
meio de créditos adicionais. 
 
De acordo com a Lei 4320/64, são créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas 
ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. 
 
O ato que abrir o crédito adicional, que pode ser um decreto, uma medida provisória ou uma lei, de 
acordo com sua classificação, deve indicar a importância, a espécie e a classificação da despesa até 
onde for possível. 
 
Segundo o art. 46 da Lei 4.320/1964: 
 
“Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a 
classificação da despesa, até onde for possível. ” 
 
Os créditos adicionais classificam-se em: 
 
 Suplementares: são os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária; 
 Especiais: são os créditos destinados a despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica; 
 Extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como em 
caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 
 
 
 
 
 
 53 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 11 - Tipos de Créditos Adicionais 
Fonte: criada pelo autor (Marcelo Dantas) 
Descrição: Imagem com quatro caixas na cor azul. Uma dessas caixas fica no topo da imagem, de onde saem setas 
indicativas para as outras três caixas. No interior da caixa do topo está a frase “créditos adicionais”. No interior dascaixas inferiores, na sequência da esquerda para direita, estão escritas as frases “suplementares”, “especiais” e 
“extraordinários”. 
 
 
1) SUPLEMENTARES 
 
Os créditos suplementares são os destinados a reforço de dotação orçamentária. Terão vigência 
limitada ao exercício em que forem autorizados e sua abertura depende da existência de recursos 
disponíveis e de exposição que a justifique. 
 
A LOA poderá conter autorização ao Poder Executivo para abertura de créditos suplementares até 
determinada importância ou percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder 
Legislativo. 
 
A LOA poderá conter autorização ao Poder Executivo para abertura de créditos suplementares até 
determinada importância ou percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder 
Legislativo. 
 
 
 
 
 54 
Vejam abaixo o exemplo de autorização dado pela LOA 2019 do Estado de Pernambuco (Lei nº 
16.518 de 26 de Dezembro de 2018) 
 
Art. 10. Fica o Poder Executivo autorizado, durante o exercício de 2019, a: 
 
 IV - abrir créditos suplementares, até o limite correspondente a 20% (vinte por cento) do total da 
despesa fixada nesta Lei, com a finalidade de atender a insuficiências de dotações constantes do 
Orçamento Fiscal, do Orçamento de Investimento das Empresas e de créditos adicionais, na forma do 
que dispõem os arts. 7º e 40 a 43, da Lei Federal nº 4.320, de 1964, e os arts. 34 a 39 da Lei nº 16.415, 
de 2018, por meio de decreto do Poder Executivo, para alterações ou inclusões de grupos de despesa e 
categorias econômicas de ações; 
 
V - abrir créditos suplementares, até o limite correspondente a 20% (vinte por cento) da despesa fixada 
para os Fundos, Fundações e Empresas, respeitado o limite geral de que trata o inciso IV, com a 
finalidade de suprir déficits e cobrir necessidades operacionais dessas entidades, à conta de repasse de 
recursos do Orçamento Fiscal, por meio de decreto do Poder Executivo, para alterações ou inclusões de 
categorias econômicas e grupos de despesa de ações, não onerando, o montante destas 
suplementações, o limite autorizado, quando financiado por recursos de convênios e operações de 
crédito não previstos e aqueles celebrados, reativados ou alterados, e não incluídos nas previsões 
orçamentárias; 
 
VI - abrir créditos suplementares relativos a despesas financiadas por valores de convênios e 
operações de crédito não previstos, especificamente aqueles celebrados, reativados ou alterados e não 
incluídos nas previsões orçamentárias, na forma do que dispõem o art. 7º da Lei Federal nº 4.320, de 
1964, e os arts. 34 a 39 da Lei nº 16.415, de 2018, por meio de decreto do Poder Executivo, para 
alterações ou inclusões de grupos de despesa e categorias econômicas de ações, não onerando, o 
montante destas suplementações, o limite autorizado no inciso IV; 
 
 VII - abrir créditos suplementares, até o limite correspondente a 50% (cinquenta por cento) da despesa 
fixada para o Fundo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento Municipal - FEM, respeitado o limite geral 
de que trata o inciso IV, com a finalidade de suprir déficits e cobrir necessidades operacionais dessa 
entidade, à conta de repasse de recursos do Orçamento Fiscal, através de decreto do Poder Executivo, 
 
 
 55 
para alterações ou inclusões de categorias econômicas e grupos de despesa de ações, não onerando, o 
montante destas suplementações, o limite autorizado, quando financiado por recursos de convênios e 
operações de crédito não previstos e aqueles celebrados, reativados ou alterados, e não incluídos nas 
previsões orçamentárias. 
 
2) ESPECIAIS 
 
São destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, devendo ser 
autorizados por lei. 
 
Sua abertura também depende da existência de recursos disponíveis e de exposição que a justifique. 
 
Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo 
se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, 
reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro 
subsequente. 
 
3) EXTRAORDINÁRIO 
 
Os créditos extraordinários são as destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em 
caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 
 
A indicação da fonte de recursos e facultativa, ou seja, não depende da existência de fontes de 
recursos disponíveis para a sua abertura. 
 
2.3.2 Princípio da quantificação dos créditos 
 
Todas as espécies de créditos seguem a princípio da quantificação dos créditos orçamentários, a 
qual determina que todo crédito na LOA seja autorizado com uma respectiva dotação, limitada, ou 
seja, cada crédito deve ser acompanhado de um valor determinado. Mesmo a crédito 
extraordinário, que decorre de uma situação urgente e imprevisível, deve possuir uma dotação 
 
 
 56 
 
Bora conversar sobre ciclo orçamentário e construção dos instrumentos de 
planejamento? Então dá uma olhada na vídeoaulas da Competência 2. 
limitada, não admitindo valores indeterminados. Caso se constate que a valor foi insuficiente, um 
novo crédito deve ser aberto. 
 
2.3.3 Fonte de recursos dos créditos adicionais 
 
Para a abertura dos créditos suplementares e especiais, é necessária a existência de recursos 
disponíveis para ocorrer a despesa. Ela deve, ainda, ser precedida de exposição justificada. 
 
Segundo o art. 43 da Lei 4.320/1964, consideram-se recursos para esse fim, desde que não 
comprometidos: 
 
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; 
II - os provenientes de excesso de arrecadação; 
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos 
adicionais, autorizados em Lei; 
IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite 
ao Poder Executivo realizá-las. 
 
 
 
 
 
 
 57 
COMPETÊNCIA 3 | COMPREENDER O CONCEITO, CLASSIFICAÇÕES E 
ESTÁGIOS DA RECEITA PÚBLICA. ENTENDER SOBRE A PROGRAMAÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 
 
3.1 Receita Pública 
 
3.1.1 Conceito 
 
 Em sentido amplo, receitas públicas são ingressos de recursos financeiros nos cofres do 
Estado. 
 Em sentido estrito, são todos os recursos financeiros obtidos de fontes próprias e 
permanentes, que integram o patrimônio na qualidade de elemento novo, que produzem acréscimo 
financeiro, sem gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 12 - Receita 
Fonte: criada pelo autor (Marcelo Dantas) 
Descrição: A esquerda, um quadro contendo a frase “Ingressos de valores nos cofres públicos”. Desse quadro partem 
duas linhas, uma que vai para o quadro contendo a frase “ingressos extra orçamentários” e uma que vai para o quadro 
contendo a frase “receitas orçamentárias”. 
 
 
 
 58 
INGRESSOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS: Recursos financeiros que apresentam caráter temporário e 
devolutivo e não integram a LOA. O Estado é mero depositário desses recursos, que constituem 
passivos exigíveis e cujas restituições não se sujeitam à autorização legislativa. 
 
Exemplos: Depósitos em Caução, Fianças, Operações de Crédito por ARO. 
 
RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS: Disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o 
exercício, integrando o patrimônio público de forma permanente. A receita orçamentária é fonte 
de recursos utilizada pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é atender às 
necessidades públicas e demandas da sociedade. 
 
Exemplos: receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços, 
transferências correntes e de capital. 
 
Segundo a Lei 4320/64: 
 
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de 
crédito autorizadas em lei. 
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações