Direito Administrativo Módulo 5

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Direito Administrativo - Prof. Evandro Borges 
5. Poderes Administrativos 
 
Introdução 
O “Poder” é um tema que sempre suscita polêmica e controvérsia, notadamente sob a 
ótica de quem é forçado a se submeter a ele. Entretanto, nenhuma sociedade conseguiu 
se organizar sem esse elemento de coesão e conformação social que é o Poder, já que a 
força coercitiva do Estado, desde que legitimada pelo interesse público e exercida dentro 
dos limites legais, é necessária para impor a todos indistintamente o cumprimento das 
normas de convívio social. Por isso, passaremos à análise das particularidades que 
envolvem os Poderes Administrativos, em especial: o Poder-Dever; a diferença entre Uso 
e Abuso do Poder; os Poderes Administrativos; e o Poder de Polícia. 
 
 
5.1 Poder-Dever 
 Os poderes conferidos pela lei à Administração Pública são poderes-deveres, pois 
são disponibilizados para a consecução do interesse público (soberano e inalienável). 
Assim a Administração, por intermédio de seus agentes, possui o poder-dever de agir, 
conforme ensina Hely Lopes Meirelles (2001, p. 87): “O Poder administrativo é atribuído à 
autoridade para remover os interesses particulares que se opõem ao interesse público. 
Nessas condições, o poder de agir se converte no dever de agir”. 
Os Poderes-Deveres são os expressos em lei. Observe a seguir os mais comuns. 
 
Poder-dever de agir: diante de uma situação que demande a ação concreta para a 
consecução e/ou manutenção do interesse público, a autoridade (agente público) 
investida da competência decisória detém o poder-dever de agir, pois enquanto o 
particular pode agir, o administrador possui a obrigação de agir. 
 
Dever de eficiência: empreender boa administração (com presteza e austeridade), 
utilizando o mínimo de recursos possível para o atendimento do máximo de demandas. 
 
Dever de probidade: agir em conformidade com os ditames da lei e da moral 
administrativa vigente. É um elemento necessário à legitimidade do ato do gestor público. 
As consequências de sua não observância estão descritas no art. 37, § 4º, da CF/88. 
 
Dever de prestar contas: o gestor detém o encargo de gerir bens e interesses alheios 
(públicos), razão pela qual deve prestar contas ao titular desses bens e interesses (povo) 
de todos os atos de governo e de administração praticadas no escopo dessa gestão. 
 
5.2 Uso e Abuso dos Poderes Administrativos 
 
Uso: quando os Poderes Administrativos são empregados em observância aos ditames 
legais, morais e visam a atender exclusivamente a finalidade de interesse público. 
 
Abuso: quando a lei e os poderes dela decorrentes são empregados sem finalidade 
pública, por conduta comissiva ou omissiva. O abuso de poder leva à nulidade do ato, 
cabendo, para tanto, Mandado de Segurança. A Lei nº 4.898/65 dispõe sobre o crime de 
abuso de poder (de autoridade). Suas modalidades são duas: 
 
 
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o excesso de poder: ocorre quando a autoridade pública, embora competente para 
praticar o ato, vai além do permitido e exorbita no uso de suas faculdades 
administrativas; 
 
o desvio de finalidade: ocorre quando a autoridade, embora atuando nos limites de 
sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados 
pela lei ou exigidos pelo interesse público (violação ideológica da lei). 
 
Obs.: o silêncio da administração (omissão) pode converter-se em abuso de poder. 
Nesse caso, o judiciário não pode praticar o ato omitido, mas pode determinar que se 
cumpra a lei e/ou determinar a prática de um ato a cuja administração esteja vinculada. 
 
Saiba disto! 
O Poder Administrativo, conferido ao gestor público, tem limites certos e forma adequada 
de utilização. Não é carta branca para arbítrios, violências, perseguições ou 
favoritismos governamentais. Assim o uso do poder é lícito; o abuso, sempre ilícito. 
Daí porque todo ato abusivo é nulo, por excesso ou desvio de poder. 
 
 
5.3 Poderes Administrativos 
São os chamados poderes instrumentais, pois se constituem “ferramentas de 
trabalho”, utilizadas pelo Estado em sua busca pela consecução do interesse público. 
Assim tais poderes são irrenunciáveis. 
Cabe responsabilização ao gestor que os utilizar além dos limites prescritos por lei 
(ação) ou, ainda, quando não utilizar os poderes que deveria ter utilizado (omissão). 
Observe os principais poderes administrativos a seguir. 
 
Poder Vinculado: estabelece comportamento compulsório a ser tomado diante de casos 
concretos, não admitindo liberdade para juízo de valor. 
 
Poder Discricionário: também vinculado à lei, admitindo, contudo, certa dose de 
valoração pessoal do gestor, conforme sua análise de conveniência e oportunidade 
(mérito), para a escolha acerca da maneira que entender mais viável para a consecução 
do interesse público. 
 
Poder Hierárquico: poder conferido ao administrador para distribuir e escalonar funções 
de seus órgãos, para diferentes níveis de planejamento, controle e execução, 
estabelecendo uma relação de subordinação. 
 
Poder Disciplinar: faculdade punitiva interna, por meio da qual a autoridade apura e 
pune as infrações funcionais dos servidores e de todos aqueles que estiverem sujeitos à 
disciplina dos serviços da administração. 
 
Poder Regulamentar: poder conferido aos Chefes do Executivo para a expedição de 
decretos e regulamentos, para oferecer fiel execução à lei. 
 
 
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Poder de Polícia: poder que permite condicionar, restringir, frear o exercício de 
atividades e direitos dos particulares em nome do interesse da coletividade (em razão da 
destacada relevância do tema, estudaremos o Poder de Polícia em separado, no próximo 
subtítulo). 
 
5.4 Poder de Polícia 
Temos como definição a faculdade de que dispõe a Administração Pública para 
condicionar ou restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais (tais como 
o direito de propriedade e a liberdade de ir e vir), em benefício da coletividade ou do 
próprio Estado. 
O Código Tributário Nacional, em seu art. 78, conceitua o Poder de Polícia: 
 
Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da 
Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, 
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de 
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à 
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do 
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade 
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou 
coletivos. 
 
Saiba disto! 
Sobre a dimensão do interesse público 
 
Durante a prevalência da lógica do Estado Liberal (pós Revolução Francesa), o conceito 
de interesse público limitava-se apenas à garantia da ordem pública (segurança). 
Posteriormente, com o advento do Estado de Bem Estar Social, o papel do Estado 
ampliou-se, alargando o leque de interesse público, que passou a abarcar também: 
moral, saúde, meio ambiente, defesa do consumidor, patrimônio histórico-cultural etc. 
 
Fundamento/Razão: a administração tem por incumbência condicionar o exercício dos 
direitos dos cidadãos ao bem estar coletivo. Assim o fundamento do poder de polícia é o 
princípio da predominância do interesse público sobre o particular, dando posição de 
supremacia da administração sobre os administrados. 
 
Meios de Atuação: o Poder de Polícia atua em duas frentes: 
 
• Polícia Administrativa: caráter preventivo. Adequação dos interesses individuais 
com o coletivo, dentro da comunidade: 
o Polícia de Trânsito 
o Polícia Sanitária 
o Polícia de Costumes 
o Polícia Marítima, Aérea e de Fronteiras 
o Polícia Rodoviária e Ferroviária 
 
 
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• Polícia Judiciária: atua na repressão às infrações penais, por meio da 
investigação e inquérito penal, no intento de apurar autoria e materialidade dos 
crimes: 
o Polícia Civil 
o Polícia Federal 
 
Atributos: são atributos do Poder de Polícia: 
 
• discricionariedade: livre escolha (juízo de conveniência e oportunidade feita pela 
Administração Pública), dos meios adequados para exercer o poder de polícia; 
 
• autoexecutoriedade: faculdade de proceder ao exercício imediato de seus atos, 
sem necessidade de se recorrer, previamente, ao Poder Judiciário; 
 
• coercibilidade: imposição imperativa do ato de polícia ao seu destinatário, 
admitindo-se até o emprego da força pública, se preciso for. 
 
 
5.4.1 Limitações do Poder de Polícia 
No Estado Democrático de Direito, o Poder de Polícia não pode ser arbitrário, 
devendo ser fundado em lídimas razões de interesse público. Por isso ele é limitado pela 
lei e obediência aos princípios administrativos (legalidade, moralidade, proporcionalidade 
etc.) e pelos requisitos do ato administrativo (forma, finalidade, competência, objeto e 
motivo). 
O Poder de Polícia pode até restringir o exercício de um direito individual, mas 
não poderá suprimi-lo completamente. Para tanto, deve observar algumas regras: a da 
necessidade, a da razoabilidade e a da eficácia. 
 
Saiba disto! 
Sobre o Poder de Polícia 
 
Razão: o interesse público. 
 
Fundamento: supremacia do interesse público sobre as pessoas, bens e atividades. 
 
Objeto: bens, direitos ou atividades que ponham em risco o interesse público. 
 
Finalidade: conter atividades particulares antissociais. 
 
Limites: os parâmetros a proporcionalidade, a adequação e a legalidade. 
 
A polícia pode ser: 
 
 - AAddmmiinniissttrraattiivvaa: rege-se pelo direito administrativo e incide sobre bens, direitos ou 
atividades. Não apura ilícito penal e pode ser preventiva (ex.: fiscalização) ou 
repressiva (ex.: interdição de estabelecimento). 
 
 - JJuuddiicciiáárriiaa: rege-se pelo direito penal e incide sobre pessoas. Apura ilícito penal e 
atua de forma repressiva (ex.: uma investigação da polícia civil). 
 
 
Conclusão 
Como visto neste Capítulo, os Poderes Administrativos são poderes instrumentais, pois 
são “ferramentas de trabalho”, utilizadas pelo Estado em sua busca pela consecução do 
interesse público. Não obstante, é bom que se ressalve a distinção entre o uso (lícito) e o 
 
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abuso (sempre ilícito) do Poder, pois o Mandamus Estatal, embora necessário, não pode 
ser carta branca para arbítrios, violências, perseguições ou favoritismos governamentais. 
 
 
Dica de Leitura 
ELIAS JUNIOR, Nilson. Poderes e Deveres do Administrador Público. Laboratório 
Jurídico, Goiânia, 4 abr. 2009. Disponível em: 
http://laboratoriojuridico.com.br/2009/04/04/poderes-e-deveres-do-administrador-publico-resumo-vi.Acesso em: 04/01/2010. 
 
 
Referências 
 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Mutações do Direito Administrativo. 2ª ed. Rio 
de Janeiro: Renovar, 2001. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 
2009. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2001.