Controle Social (Material Impresso)

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CONTROLE
SOCIAL
Curso de
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Presidente da República Federativa do Brasil: Michel Temer
Ministro do Desenvolvimento Social: Alberto Beltrame
Secretária Executiva: Tatiana Barbosa de Alvarenga
Secretário Executivo Adjunto: Marcelo Bispo
Secretário de Avaliação e Gestão da Informação: Vinícius de Oliveira Botelho
Secretária de Avaliação e Gestão da Informação Adjunta: Roberta Pelella Melega Cortizo
Secretária Nacional de Assistência Social: Maria do Carmo Brandt de Carvalho
Secretário Nacional de Assistência Social Adjunto: Antônio José Gonçalves Henriques
Secretária Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional: Lilian dos Santos Rahal
Secretária Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional Adjunta: Viviane Ferreira Dutra
Secretário Nacional de Renda de Cidadania: Tiago Falcão Silva
Secretário Nacional de Renda de Cidadania Adjunto: Walter Shigeru Emura
Secretário Nacional de Inclusão Social e Produtiva: Vinícius de Oliveira Botelho
Secretário Nacional de Inclusão Social e Produtiva Adjunto: Rodrigo Zerbone Loureiro
Secretária Nacional de Promoção do Desenvolvimento Humano: Ely Harasawa
EXPEDIENTE
Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social.
 Controle Social. -- Brasília, DF: Secretaria de Avaliação e Gestão da 
Informação; Secretaria Nacional de Assistência Social, 2018.
 109 p. ; 21 cm.
 1. A Assistência social no Brasil. 2. O Controle Social, 3. O Exercício do Con-
trole Social, 4. Funções e Instrumentos do Controle Social do SUAS 
© 2018 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL.TODOS OS DIREITOS RESERVADOS. 
QUALQUER PARTE DESTA PUBLICAÇÃO PODE SER REPRODUZIDA, DESDE QUE CITADA A FONTE.
SECRETARIA NACIONAOL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SNAS)
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Publicação da Secretaria Nacional de Assistência Social
Equipe editorial
Coordenador de Disseminação: Gustavo Sousa
Projeto gráfico e diagramação: Tarcísio Silva
Revisão: Tikinet Edição LTDA
Elaboração do conteúdo
Amaliair Cristine Atallah, Ana Carolina de Souza, Gabriel Vieira de Moura, Priscilla Ribeiro dos Santos, Eliana 
Teles do Carmo, Istella Carolina Pereira Gusmão, Monica Alves Silva, Antonio Santos Barbosa de Castro.
Conteudista
Helbert de Sousa Arruda.
Design instrucional: 
Helbert de Sousa Arruda.
CARO (A) PARTICIPANTE,
Mensagem ao Participante
Este é o curso Controle Social oferecido pela Secretaria de Avaliação 
e Gestão da Informação (Sagi) e a Secretaria Nacional de Assistência 
Social (SNAS) do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS). Ele tem 
como objetivo capacitar conselheiros da assistência social em suas 
respectivas esferas do governo, gestores, profissionais e usuários do 
Sistema Único de Assistência Social (SUAS), membros de entidades e 
organizações socioassistenciais, quanto à participação e controle social 
no âmbito da assistência social.
O curso é composto de quatro módulos, e cada um deles aborda conte-
údos com conhecimentos que podem ser aprofundados por meio de 
leituras complementares ou consultas às bibliografias recomendadas 
que podem ampliar sua visão sobre o tema, além de promover o cresci-
mento pessoal e profissional. Conheça, a seguir, a estrutura do curso: 
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Módulo I
(A Assistência Social no Brasil)
Aula 1
A trajetória da Assistência
e o Controle Social 
Aula 1
Contexto histórico do
Controle Social no Brasil 
Aula 1
Os Conselhos de
Assistência Social
Aula 1
Instrumentos utilizados para a 
realização do Controle Social
Aula 2
Proteção social, vulnerabilidade
social e situação de risco
Aula 2
Considerações sobre o 
Controle Social na
Assistência Social
Aula 2
Estruturação e competências
dos Conselhos de
Assistência Social
Aula 2
O Controle Social em
seus vários aspectos
Aula 3
A estrutura de gestão e
�nanciamento do SUAS
Aula 3
Orientações e desa�os 
acerca dos Conselhos e 
do Controle Social
Aula 4
A importância das
Conferências da Assistência
Social no exercício do
Controle Social
Módulo II
(O Controle Social)
Módulo III
(O Exercício do Controle Social)
Módulo IV
Funções e Instrumentos do
Controle Social do SUAS)
�
Bons estudos!
Este módulo descreverá toda a trajetória percorrida pela assis-
tência social no Brasil, compreendendo sua construção e seus 
avanços obtidos com a promulgação da Constituição Federal de 
1988, como processo de estabelecimento do direito à proteção 
social não contributiva no âmbito do sistema de seguridade social. 
Também neste módulo será abordada a legislação relacionada ao 
controle social e à instituição dos conselhos de assistência social, 
como Artigos da Constituição Federal de 1988, leis, portarias, Lei 
Orgânica da Assistência Social (LOAS), Norma Operacional Básica 
do Sistema Único da Assistência Social (NOB/SUAS), Resoluções do 
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), entre outras. Ain-
da neste módulo será evidenciada a política de assistência social 
no âmbito de suas três funções principais: Proteção Social, Vigilân-
cia Socioassistencial e Defesa de Direitos. Por fim, será destacada 
a estrutura de financiamento do SUAS com ênfase nos repasses fi-
nanceiros referentes ao controle social e a forma de transferência 
desses repasses para os entes da federação no âmbito do SUAS.
MÓDULO I 
A ASSISTÊNCIA 
SOCIAL NO BRASIL
Curso de Controle Social
6
AULA 1 
A TRAJETÓRIA DA 
ASSISTÊNCIA SOCIAL 
E O CONTROLE SOCIAL
Esta aula apresenta o processo de constituição e estruturação da assis-
tência social no Brasil e sua importância na implementação e estímulo à 
participação da sociedade civil no exercício do controle social, bem como 
seus avanços a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988.
O início da assistência social no Brasil
Inicialmente, para que possamos compreender a proposta desta aula, 
torna-se necessário refletirmos acerca do significado da participação e do 
exercício do controle social na política de assistência social, bem como sua 
importância quanto à garantia, com qualidade e igualdade, de acesso aos 
direitos socioassistenciais proporcionado a todos os cidadãos brasileiros.
O processo de redemocratização vivenciado na década de 1980, após lon-
go período de Ditadura Militar no Brasil, foi um marco importante para 
compreendermos a diretriz de participação e de controle da política de as-
sistência social, pois este permitiu a mobilização de diferentes segmentos 
sociais e políticos, fazendo com que movimentos sociais e organizações da 
sociedade civil se unissem na luta pela liberdade, democracia e justiça so-
cial. A principal reivindicação desses movimentos sociais era a elaboração 
de uma nova Constituição para a República, que permitisse estabelecer 
novas bases para a relação entre o Estado e a sociedade.
Precisamos entender que, ao longo do processo de elaboração da nova 
Constituição pela Assembleia Constituinte (eleita no ano de 1986 e instalada 
em 1987), um considerável debate foi evidenciado: a efetiva necessidade de 
o Estado brasileiro atuar no sentido de efetuar uma reversão no insustentá-
vel cenário de violação de direitos e de exclusão social, vivenciado por parte 
significativa da população. Era notório que, na área da assistência social, o 
7
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
caráter assistencialista era predominante e gerava ações pontuais e frag-
mentadas, tanto pela iniciativa privada como pelo Estado, deixando na con-
tramão a concreta garantia de direitos e a efetiva aplicação de uma política 
pública robusta e de responsabilidade estatal. Sabemos que essas mobiliza-
ções envolveram atores sociais e políticos da área que tiveram a intenção de 
assegurar que a nova Constituição viesse a “afiançar os direitos humanos e 
sociais como responsabilidadepública e estatal” (SPOSATI, 2009, p. 13). 
O resultado dessa mobilização foi que a Constituição Federal de 1988 
(BRASIL, 1988), com a decretação de seus artigos 203 e 204, afirmou o 
direito à assistência social, determinando o Estado como responsável por 
esses direitos e assegurando a participação da sociedade na formulação e 
no controle da política em todos os níveis de governo.
A evolução da política da assistência social no Brasil
Desde a época do Brasil colonial, a assistência era associada à tutela e 
ao controle de alguns poucos grupos da sociedade, inicialmente sob uma 
perspectiva voltada principalmente para as questões de higiene e saúde 
da população, confundindo-se com a assistência médica.
Neste período colonial também ocorreu o término da escravidão dando início 
ao processo de industrialização. E, a partir da segunda metade do século XIX, 
a assistência passou a promover a disciplina e a preparação para o trabalho.
No início do século XX, foi ampliada a ação na área social, primeiramente nas 
relações de trabalho e, mediante a Revolução de 1930, a questão social passou 
a ser o centro da agenda pública. Veja, a seguir, as realizações desse período:
 » A criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio.
 » A publicação da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
 » A criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP), como 
parte de um sistema de Previdência Social em que o acesso aos 
benefícios é condicionado ao pagamento de contribuição.
A partir desse ponto, foi dado início a um sistema público de proteção 
social, com base contributiva.
Refletindo
E qual o resultado de 
toda essa mobilização? 
Refletindo
Mas o que isso quer dizer?
http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/constfed.nsf/16adba33b2e5149e032568f60071600f/dab4a5631ef8168a03256562006ead93?OpenDocument
Curso de Controle Social
8
Quer dizer que somente os trabalhadores formais, ou seja, os com Cartei-
ra de Trabalho assinada e que respectivamente contribuíam para a Previ-
dência Social, eram assegurados pela proteção social do Estado.
Em 1938, surgiu o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), represen-
tando a primeira tentativa de regulação e fomento público no âmbito da 
assistência social no País. O CNSS tinha as seguintes funções:
a. organizar o plano nacional de serviço social, englobando os 
setores públicos e privados;
b. sugerir políticas sociais a serem desenvolvidas pelo governo; e
c. opinar sobre a concessão de subvenções e auxílios governa-
mentais às entidades privadas.
No ano de 1942, durante o período da Segunda Guerra Mundial, foi institu-
ída a Legião Brasileira de Assistência (LBA), objetivando prestar assistência 
às famílias dos soldados mobilizados nessa guerra.
Com o agravamento das condições sociais e o aumento da pobreza no 
Brasil, no ano de 1974, por conta da paralização econômica e da crise do 
petróleo que se instalou naquela década, o Governo Federal criou, para-
lelamente às outras instituições já existentes, o Ministério da Previdência 
e Assistência Social (MPAS), que possuía uma Secretaria de Assistência So-
cial com o objetivo de planejar uma política de combate à pobreza.
No entanto, o Brasil, em pleno regime militar, se deparou com diversos 
movimentos sociais que se restabeleceram e tomaram força, constituin-
do-se como atores de um amplo processo de luta das classes populares 
pela democracia e por melhores condições de vida. Dessa maneira, toma-
ram força os conhecidos “movimentos sociais”.
Movimentos sociais são grupos de pessoas que se unem em torno da defe-
sa de necessidades, reivindicações e interesses sociais, bem como valores 
culturais e políticos comuns, ganhando visibilidade social para sua causa. 
Constituem movimentos sociais: movimento de mulheres, movimento ne-
gro, movimento ambientalista, movimento de luta pela terra, movimento 
de defesa dos direitos da criança e do adolescente, entre outros.
Refletindo
O que são estes 
movimentos sociais?
https://pt.wikipedia.org/wiki/Legi%C3%A3o_Brasileira_de_Assist%C3%AAncia
9
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
Foi nesse contexto de mobilização que a assistência social, por efetiva 
pressão de inúmeros movimentos e organizações sociais, passou a ser 
reconhecida, pela Constituição Federal de 1988, como dever do Estado 
e direito de quem dela necessitar, independente de contribuição prévia, 
compondo assim a seguridade social brasileira junto com as áreas de pre-
vidência social e saúde.
Avanços advindos da Constituição Federal de 1988
Com a promulgação da CF/88 o cidadão foi posicionado no centro do con-
texto social brasileiro como sujeito detentor de direitos. Associado a essa 
questão, o princípio da garantia de renda segue o mesmo caminho de afir-
mação dos direitos sociais e de combate à pobreza, exclusão e desigual-
dade.
No âmbito geral, a assistência social passa a integrar a seguridade social 
do país, em conjunto com a Saúde e a Previdência Social, fazendo com 
que ela ganhe caráter de política de proteção social articulada a outras 
políticas.
Podemos afirmar então, que, a partir da CF/88 a assistência social tornou-se 
uma política de proteção social articulada a outras políticas sociais destina-
das à promoção da cidadania, afirmando-se como direito assegurado pelos 
cidadãos.
Vamos conferir os importantes artigos constitucionais que deram suporte 
a esses direitos sociais dos cidadãos:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, inde-
pendentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I. A proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência 
e à velhice;
II. O amparo às crianças e adolescentes carentes;
III. A promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV. Habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiên-
cia e a promoção de sua integração à vida comunitária;
Atenção
A CF/88 proporcionou 
diversos avanços para a 
participação e controle 
social, os principais foram:
• Ampliação dos direitos 
para o exercício da cida-
dania.
• Democracia participativa 
– inclusão de mecanismos 
de participação: conferên-
cias, conselhos de políticas 
setoriais e defesa de 
direitos no âmbito federal, 
estadual e municipal, refe-
rendo, plebiscito, iniciativa 
popular, planejamento 
participativo.
• Mudança na dinâmica 
de formulação, execução, 
monitoramento e avaliação 
das políticas sociais.
• Participação da socie-
dade na formulação e na 
fiscalização da execução de 
todas as políticas públicas.
• Controle social reconhe-
cido como estratégia de 
gestão democrática sobre 
a “coisa pública”, ou seja, 
sobre o que é de interesse 
de todas as pessoas.
Curso de Controle Social
10
V. A garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa 
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir 
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por 
sua família, conforme dispuser a lei.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão rea-
lizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 
195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I. Descentralização político-administrativa, cabendo a coordena-
ção e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a exe-
cução dos respectivos programas às esferas estadual e munici-
pal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II. Participação da população, por meio de organizações represen-
tativas, na formulação das políticas e no controle das ações em 
todos os níveis. (BRASIL, 1988).
Concluímos que, a CF/88 é um marco para a história brasileira, pois propi-
ciou inúmeros avanços, com ela foram ampliados os direitos sociais e mui-
tas outras questões que antes eram vistas como problemas individuais ou 
preocupação das classes mais baixas, passaram a ser entendidas como 
responsabilidade pública, e, portanto, garantidas por lei.
Implementação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS
Vimos que a abertura para a formalizaçãoda participação e do controle 
social se deu com a promulgação da CF/88, constituição esta que abriu 
espaços para o pleno exercício do controle social por intermédio dos con-
selhos, conferências, plebiscitos, iniciativas populares e referendos.
Alguns desses espaços (conselhos e conferências) tornaram-se obrigató-
rios para a execução das políticas sociais, não sendo diferente para a polí-
tica de assistência social.
Sabemos que a assistência social, como citado anteriormente, passou a ter 
caráter de política social na CF/88, mas a sua efetiva regulamentação foi obti-
da somente em 1993, por meio da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS 
(BRASIL, 1993).
Refletindo
Mas o que é a LOAS?
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8742compilado.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8742compilado.htm
11
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
A LOAS é a lei que estabelece e regulamenta normas 
e critérios para organização da assistência social, 
que é um direito, e este exige definição de leis, 
normas e critérios objetivos.
A partir desse conceito, esta política tem percorrido um 
difícil caminho para ser reconhecida como tal. Todavia, 
em 2004, após longas discussões, finalmente conseguiu-
-se implementar o Sistema Único de Assistência Social 
(SUAS) com o intuito de operacionalizar a assistência so-
cial em todo o território nacional.
De acordo com a Política Nacional de Assistência So-
cial (PNAS), a concretização da assistência social como política pública e 
direito social ainda exige o enfrentamento de importantes desafios. Em 
dezembro de 2003 realizou-se a IV Conferência Nacional de Assistência 
Social, em Brasília (DF) apontando como principal debate a construção e 
implementação do SUAS – complemento essencial da LOAS para efetivar 
a assistência social como política pública.
Assim, após a sistematização de uma série de contribuições dos conse-
lhos de assistência social, do Fórum Nacional de Secretários(as) de Esta-
do da Assistência Social (Fonseas), do Colegiado de Gestores Municipais 
de Assistência Social (Congemas), de universidades, núcleos de estudos, 
centros de pesquisas e pesquisadores, entre outros, e após a pactuação 
na Comissão Intergestores Tripartite (CIT), em 2004, foi aprovada a PNAS.
O SUAS conceitua-se por intermédio de um modelo de gestão descentrali-
zada e participativa, que regula e organiza as ações socioassistenciais em 
todo país, deixando claro suas bases de referência, explicitando-se atra-
vés dos seguintes eixos:
a. descentralização político-administrativa;
b. territorialização;
c. matricialidade sociofamiliar;
d. novas bases para a relação entre Estado e sociedade civil;
Curso de Controle Social
12
e. financiamento;
f. controle social;
g. participação popular/cidadão usuário; e
h. política de recursos humanos, informação, monitoramento e 
avaliação.
Por fim, destacamos que o SUAS, de certa maneira, inovou o modelo de 
gestão da política de assistência social, estabelecendo um formato des-
centralizado e participativo em todo o território nacional, permitindo rea-
firmar a diretriz constitucional que assegura a participação da sociedade 
na formulação e no controle da política.
Vídeo
Conheça as Diretrizes Estru-
turantes do SUAS acessan-
do o vídeo disponível em: 
https://www.youtube.com/
watch?v=pGw3GNCYb_E
ANOTAÇÕES
https://www.youtube.com/watch?v=pGw3GNCYb_E
https://www.youtube.com/watch?v=pGw3GNCYb_E
13
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
Esta aula descreverá o contexto regulatório referente à proteção social, no 
que diz respeito aos seus meios para enfrentamento da vulnerabilidade 
social e situações de risco, apontando seus variados elementos e respec-
tivos conceitos, bem como sua divisão em níveis de proteção e, por fim, 
apresentará o conjunto de recursos ofertados pela assistência social para 
que os usuários possam enfrentar tais situações.
Os aspectos relevantes da proteção social
A CF88 é um marco histórico
“ao ampliar legalmente a proteção social para além da vinculação com o em-
prego formal. Trata-se de uma mudança qualitativa na concepção de proteção 
que vigorou no país até então, pois inseriu no marco jurídico da cidadania os 
princípios da seguridade social e da garantia de direitos mínimos e vitais à re-
produção social. Nesse sentido, houve uma verdadeira transformação quanto 
ao status das políticas sociais relativamente e suas condições pretéritas de fun-
cionamento. Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com 
a necessidade do vínculo empregatício-contributivo na estruturação e concessão 
de benefícios previdenciários aos trabalhadores oriundos do mundo rural. Em 
segundo lugar, transformaram o conjunto de ações assistencialistas do passado 
em um embrião para a construção de uma política de assistência social ampla-
mente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a 
construção de uma estratégia de universalização no que se refere às políticas de 
saúde e à educação básica. Além disso, ao propor novas e mais amplas fontes 
de financiamento – alteração esta consagrada na criação do Orçamento da Se-
guridade Social – estabeleceu condições materiais objetivas para a efetivação e 
preservação dos novos direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e 
na prática da universalização.” (INSTITUTO DE PESQUISA ECONOMICA APLI-
CADA, 2007, p. 8).
AULA 2 
PROTEÇÃO SOCIAL, 
VULNERABILIDADE SOCIAL 
E SITUAÇÕES DE RISCO
Curso de Controle Social
14
A proteção social não contributiva prevê o princípio de preservação da 
vida e, especialmente, no terceiro fundamento da república brasileira: a 
dignidade da pessoa humana (CF/88, artigo 1º, inciso III). Entre os direitos 
sociais: a segurança, a proteção à maternidade e à infância e a assistência 
aos desamparados (art. 6º CF/88).
Além disso, a proteção social é evidenciada na CF/88 no âmbito da or-
dem social que trata da seguridade social que assegura, além dos direitos 
relativos à saúde, à previdência, também os direitos à assistência social, 
conforme podemos ver em seu art. 203:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, inde-
pendentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência 
e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de defici-
ência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa 
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir 
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por 
sua família, conforme dispuser a lei.
As seguranças sociais proporcionadas pela proteção social
Podemos considerar que as seguranças sociais são as garantias assegura-
das pela política de assistência social com o objetivo de efetivar sua função 
de proteção social. 
As funções da Política de Assistência Social são:
• Garantir proteção social:
Atenção
É importante sabermos 
que a Política de Assis-
tência Social apresenta 
algumas funções básicas, 
são elas:
a) Defesa de direitos: A 
assistência social busca 
garantir que a população 
mais vulnerável possa 
exercer seus direitos de 
forma plena, especialmen-
te àqueles relacionados 
à educação, à saúde e ao 
trabalho.
b) Proteção Social: visa 
a garantia da vida, a 
redução de danos e a 
prevenção da incidência de 
riscos. Podemos dividi-la 
em Proteção Social Básica 
e Especial.
c) Vigilância Socioassis-
tencial: Tem como objetivo 
a produção, sistematiza-
ção, análise e dissemina-
ção de informações sobre 
situações de vulnerabilida-
de e risco social, bem como 
sobre os serviços socioas-
sistenciais de determinado 
território. 
http://www.senado.leg.br/atividade/const/con1988/con1988_atual/art_6_.asp
15
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
– prevenir/ reduzir situações de risco sociale pessoal;
– proteger pessoas e famílias em situação de vulnerabilidade, consi-
derando a multidimensionalidade da pobreza; e
– criar medidas e possibilidades de socialização e inclusão social.
• Efetuar vigilância socioassistencial;
– monitorar as exclusões e riscos sociais da população.
• Assegurar direitos socioassistenciais.
Ela deve garantir aos usuários a vida relacional, no sentido ético e social, e, 
nesse sentido, assegurar o acesso a algumas seguranças sociais. 
Observe o quadro a seguir:
SEGURANÇAS SOCIAIS DESCRIÇÃO
Segurança de acolhida
Oferta de uma rede de serviços e de locais de curta, média e 
longa permanência de indivíduos e famílias, provida por meio 
de ofertas públicas de espaços e serviços, localizados priorita-
riamente em territórios de maior vulnerabilidade.
Segurança social de renda
Garantida por meio da concessão de auxílios financeiros e da 
concessão de benefícios continuados, nos termos da lei, para 
cidadãos não incluídos no sistema contributivo de proteção 
social.
Segurança de convívio ou 
convivência familiar, 
comunitária e social
Provida por meio da oferta pública de serviços continuados 
que garantam oportunidades e ação profissional para constru-
ção, restauração e fortalecimento de laços sociais.
Segurança de desenvolvimento de 
autonomia
Provisão estatal de ações profissionais para o desenvolvimento 
de capacidades e habilidades para o exercício do protagonis-
mo, da cidadania; a conquista de melhores graus de liberdade, 
respeito à dignidade humana, protagonismo e certezas de pro-
teção social para o cidadão, a família e a sociedade.
Segurança de apoio e auxílio
Provisão estatal, em caráter transitório, de auxílios em bens 
materiais e em dinheiro, denominados de benefícios eventuais, 
para famílias, seus membros e indivíduos, sob riscos e vulne-
rabilidades circunstanciais e nos casos de calamidade pública 
(BRASIL, 2012a).
Fonte: Brasil, 2015d.
Refletindo
O que a Proteção Social 
proporcionada pela Polí-
tica de Assistência Social 
deve garantir?
Curso de Controle Social
16
O conceito de vulnerabilidade social e situação de risco
Podemos destacar que conceitos diferentes consideram o risco como pe-
rigo potencial ou potencialidade do dano, e vulnerabilidade como um es-
tado de suscetibilidade.
É importante ressaltar, contudo, que, para Yunes e Szymanski (2001, p.28), 
existe uma relação entre vulnerabilidade e risco: “a vulnerabilidade opera 
apenas quando o risco está presente; sem risco, vulnerabilidade não tem 
efeito”. 
Nessa visão, Carneiro e Veiga (2004) concluem que vulnerabilidades e 
riscos remetem às noções de carências e de exclusão. Pessoas, famílias 
e comunidades são vulneráveis quando não dispõem de recursos mate-
riais e imateriais para enfrentar com sucesso os riscos a que são ou estão 
submetidas, nem de capacidades para adotar cursos de ações/estratégias 
que lhes possibilitem alcançar patamares razoáveis de segurança pessoal/
coletiva.
O conceito de vulnerabilidade definido pela PNAS caracteriza-se como si-
tuações de fragilidade relacional ou social, destacando sua conexão com 
as situações de “pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo 
acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos 
afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, 
étnicas, de gênero ou por deficiência, entre outras). ” (BRASIL, 2004, p. 33)
Os níveis de Proteção Social 
Considerando que atualmente a assistência social é organizada sob a for-
ma de sistema público não contributivo, descentralizado e participativo, 
ela requer, para seu mecanismo de funcionamento básico, uma efetiva 
integração das ações dos entes públicos (União, estados, municípios e DF) 
e das entidades privadas de assistência social. Assim, o SUAS está organi-
zado em dois níveis de proteção:
Atenção
A partir desses vários con-
ceitos, devemos entender 
que os riscos e vulnerabili-
dades sociais são decor-
rentes de contingências 
humanas, do próprio ciclo 
de vida, de contingências 
provocadas por defici-
ências, como também as 
decorrentes de fatores 
relacionais e do convívio 
humano, quer seja do 
núcleo familiar, quer seja 
do núcleo social.
17
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
O quadro a seguir apresenta informações detalhadas sobre o que são es-
ses níveis de proteção e quais usuários cada um se refere:
NÍVEIS DE PROTEÇÃO SOCIAL
O QUE É PARA QUEM É
Básica
É o nível que tem como objetivo pre-
venir situações de risco social por 
meio da organização e oferta de um 
conjunto de serviços, programas, 
projetos e benefícios assistenciais 
voltados para o desenvolvimento de 
potencialidades e aquisições das fa-
mílias e seus membros, bem como o 
fortalecimento de vínculos familiares 
e comunitários.
Destina-se à população que vive em territó-
rio com situação de vulnerabilidade social 
decorrente da pobreza, privações tais como: 
ausência de renda, acesso precário ou nulo 
aos serviços públicos, dentre outros, e/ ou; 
fragilização de vínculos afetivos – relacionais 
e de pertencimento social, tais como: discri-
minações etárias, étnicas, de gênero ou por 
deficiências, dentre outras.
Especial
É o conjunto de serviços, programas 
e projetos de caráter especializado 
que tem por objetivo contribuir para 
a reconstrução de vínculos familiares 
e comunitários, a defesa de direito, o 
fortalecimento das potencialidades e 
aquisições e a proteção das famílias e 
indivíduos para o enfrentamento das 
situações de violações de direitos.
Destina-se a famílias e indivíduos que se 
encontram em situação de risco pessoal e 
social, por violação de direitos – violência 
intrafamiliar (física, psicológica, negligência, 
abandono, etc); violência sexual (abuso e ex-
ploração); situação de rua; trabalho Infantil; 
afastamento/rompimento do convívio fami-
liar; cumprimento de medidas socioeduca-
tivas; discriminação por raça, etnia, gênero, 
identidade de gênero; idade, deficiência, etc; 
dentre outras. 
Proteção Social Especial de média complexidade
São considerados serviços de média com-
plexidade aqueles que oferecem atendi-
mentos às famílias e indivíduos com seus 
direitos violados, mas cujos vínculos familiar 
e comunitário não foram rompidos.
SUAS
PROTEÇÃO SOCIAL
BÁSICA
DE MÉDIA COMPLEXIDADE
DE ALTA COMPLEXIDADE
PROTEÇÃO SOCIAL
ESPECIAL
Curso de Controle Social
18
Proteção Social Especial de alta complexidade
São aqueles que garantem proteção inte-
gral – moradia, alimentação, higienização e 
trabalho protegido para famílias e indivíduos 
que se encontram sem referência e/ou em 
situação de ameaça, necessitando serem 
retirados de seu núcleo familiar e/ou comu-
nitário.
Fonte: Cartilha de Orientação Acerca dos Conselhos e do Controle Social da Política Pública de Assistência Social, 2006.
 
Serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais
É importante salientarmos que a proteção social ofertada pela assistência so-
cial, para que os usuários possam enfrentar as situações de risco e de vulne-
rabilidade apresentadas anteriormente, se concretiza por intermédio de um 
conjunto articulado e integrado de serviços, programas, projetos e benefícios 
socioassistenciais, conforme previsto no art. 3º da NOB/SUAS (BRASIL, 2012a).
Destacamos, a seguir, conceitos traduzidos na LOAS (BRASIL, 1993) e na 
PNAS (BRASIL, 2004):
 » Serviços: atividades continuadas, que visam a melhoria da 
vida da população, a partir de ações voltadas para o atendi-
mento de suas necessidades básicas, considerando objetivos, 
princípios e diretrizes estabelecidas na lei. Esses serviços são 
organizados em rede, de acordo com os níveis de proteção 
social: básica e especial, de média e alta complexidade, o que 
aprofundaremos mais adiante neste caderno.
 » Benefícios: provisões financeiras ou materiais, concedidas a 
indivíduos, por tempo determinado ou de forma continuada, 
para cobrir necessidades temporárias ou permanentes rela-
cionadas ao ciclo da vida, a situações de desvantagempessoal 
ou a ocorrência de vulnerabilidade e risco social.
 » Programas: ações integradas e complementares, com obje-
tivos, tempo e área de abrangência definidos para qualificar, 
incentivar, potencializar e melhorar os benefícios e os serviços 
assistenciais; não se caracterizando como ações continuadas.
 » Projetos: investimentos econômico-sociais nos grupos popu-
lacionais em situação de pobreza. Buscam subsidiar técnica e 
financeiramente iniciativas que lhes garantam meios e capa-
Saiba mais
Conheça mais sobre a 
Proteção Social Básica e 
a Proteção Social Especial 
acessando os endereços 
eletrônicos a seguir:
http://www.desenvolvimen-
tosocial.sp.gov.br/portal.
php/assistencia_basica
http://www.desenvolvimen-
tosocial.sp.gov.br/portal.
php/assistencia_especial
Vídeo
Conheça mais sobre os 
Direitos Socioassistenciais 
acessando o vídeo 
disponível em: 
https://www.youtube.com/
watch?v=WtxrxLHWsyg.
http://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/portal.php/assistencia_basica
http://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/portal.php/assistencia_basica
http://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/portal.php/assistencia_basica
http://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/portal.php/assistencia_especial
http://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/portal.php/assistencia_especial
http://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/portal.php/assistencia_especial
https://www.youtube.com/watch?v=WtxrxLHWsyg
https://www.youtube.com/watch?v=WtxrxLHWsyg
19
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
cidade produtiva e de gestão. Os projetos integram o nível de 
proteção social básica, podendo, contudo, voltar-se ainda às 
famílias e pessoas em situação de risco, usuários da proteção 
social especial, e podem ser construídos articuladamente com 
as demais políticas públicas.
Os serviços e benefícios socioassistenciais de cada nível 
de Proteção Social
Para entendermos como são tratados, definidos e articulados os serviços 
e benefícios socioassistenciais, torna-se essencial que se compreenda os 
equipamentos da rede socioassistencial denominados Centro de Referên-
cia de Assistência Social (CRAS) e Centro de Referência Especializado de 
Assistência Social (CREAS).
O CRAS e CREAS podem ser considerados como as principais unidades da 
política de assistência social, uma vez que se constituem como locais de 
referência nos territórios para a oferta de trabalho social a famílias e indi-
víduos, nos respectivos níveis de proteção. 
O CRAS consiste em uma unidade pública estatal descentralizada da PNAS, 
que tem a responsabilidade de organizar e oferecer serviços da Proteção 
Social Básica do SUAS nas áreas de vulnerabilidade e risco social. Os CRAS 
são espaços que buscam prevenir a ocorrência de situações de risco, an-
tes que estas aconteçam.
O CRAS é o equipamento público que serve de referência para o desenvol-
vimento de todos os serviços socioassistenciais de Proteção Básica SUAS, 
seja de caráter preventivo, protetivo e/ou proativo, no seu território de 
abrangência.
Podemos concluir, então, que o CRAS é o equipamento público de acesso 
do sistema governamental responsável pela organização e oferta de servi-
ços da Proteção Social Básica nas áreas de vulnerabilidade e risco social, e é 
por meio dele que as famílias em situação de extrema pobreza passam a ter 
acesso a serviços como cadastramento e acompanhamento em programas 
de transferência de renda1.
Refletindo
O que é o Centro de Refe-
rência de Assistência Social 
(CRAS)?
Atenção
Os serviços abrangidos pela 
Proteção Social Básica são:
• Serviço de Proteção e 
Atendimento Integral à 
Família (PAIF).
• Serviço de Convivência e 
Fortalecimento de Vínculos 
(SCFV).
• Serviço de Proteção Social 
Básica no Domicílio para 
Pessoas com Deficiência e 
Idosas.
1 Disponível em: <brasil.gov.br>. Acesso em: 14 jan. 2018.
Saiba mais
Com o objetivo de facilitar 
o acesso, os CRAS de-
vem ser instalados nos 
territórios onde reside a 
população vulnerabilizada, 
caracterizando-se como a 
principal porta de entrada 
do SUAS.
Curso de Controle Social
20
Os CREAS, assim como os CRAS, também são unidades públicas estatais 
pertencentes à rede socioassistencial, e têm como papel constituir-se em 
lócus de referência da oferta de trabalho social especializado no SUAS a 
famílias e indivíduos em situação de risco pessoal e social, por violação de 
direitos. Os CREAS trabalham com a parte da população na qual o risco já 
se instalou, portanto, pessoas que tiveram seus direitos violados, negli-
gência, abandono, ameaças, maus tratos e discriminações sociais.
Os CREAS poderão ser implantados tanto com abrangência local e muni-
cipal quanto regional, sempre de acordo com o porte, nível de gestão e a 
efetiva necessidade dos municípios, levando-se em consideração o grau 
de incidência e complexidade das situações de violação de direitos, sejam 
eles, de média ou alta complexidade.
Conforme vimos anteriormente, a Proteção Social Especial de Alta Com-
plexidade tem por objetivo garantir a proteção integral, moradia, alimen-
tação, higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos que se 
encontram sem referência e/ou em situação de ameaça, necessitando se-
rem retirados do convívio familiar e/ou comunitário.
Devemos então entender que o CREAS oferece serviços especializados e 
continuados a famílias e indivíduos em situação de ameaça ou violação 
de direitos como violência física, psicológica, sexual, tráfico de pessoas, 
cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto, entre outros. 
Refletindo
E o que é o Centro de 
Referência Especializado de 
Assistência Social (CREAS)?
Atenção
Veja, a seguir, os serviços 
da Proteção Social Especial 
de Média Complexidade 
ofertados nos CREAS e nas 
unidades referenciadas:
• Serviço de Proteção e 
Atendimento Especializado a 
Famílias e Indivíduos (PAEFI).
• Serviço Especializado em 
Abordagem Social.
• Serviço de Proteção Social 
a Adolescentes em Cumpri-
mento de Medida Socioedu-
cativa de Liberdade Assistida 
(LA) e de Prestação de Servi-
ços à Comunidade (PSC).
• Serviço de Proteção Social 
Especial para Pessoas com 
Deficiência, Idosas e suas 
Famílias.
• Serviço Especializado para 
Pessoas em Situação de Rua.
Atenção
Os serviços da Proteção Social Especial de Alta Complexidade são os 
seguintes:
• Serviço de Acolhimento Institucional.
• Serviço de Acolhimento em República.
• Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora.
• Serviço de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e de Emer-
gências.
21
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
ANOTAÇÕES
Curso de Controle Social
22
Nesta aula serão apresentadas as responsabilidades da gestão, financia-
mento e monitoramento do SUAS, que são compartilhadas pela União, 
estados, municípios e Distrito Federal.
Gestão compartilhada no SUAS
O modelo de gestão compartilhada adotado pelo Sistema Único de Assistên-
cia Social - SUAS envolve o reconhecimento da autonomia dos entes federa-
dos e, simultaneamente, a interdependência no compartilhamento das res-
ponsabilidades de coordenação e execução das ações. Pressupõe, portanto, 
relação contínua entre os entes para o alcance de objetivos comuns, de forma 
horizontal, bem como mecanismos que possibilitem a efetivação de um siste-
ma federal cooperativo, conforme previsto pela Constituição Federal de 1988.
Sabendo que a gestão da Política Nacional de Assistência Social é evidencia-
da pelo seu formato descentralizado, participativo e com o papel prioritário 
de responsabilidade do Estado na sua condução, temos no art. 5º da NOB-
SUAS/2012 a formalização das diretrizes estruturantes da gestão do SUAS: 
I. primazia da responsabilidade do Estado na condução da polí-
tica de assistência social;
II. descentralização político-administrativa e comando único das 
ações em cada esfera de governo;
III. financiamento partilhado entre a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios;
IV. fortalecimento da relação democrática entre Estado e socie-
dade civil;
V. controle sociale participação popular.
AULA 3 
A ESTRUTURA DE GESTÃO 
E FINANCIAMENTO 
DO SUAS
23
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
O processo de gestão compartilhada do SUAS, conta com instâncias como 
as Comissões Intergestores Tripartite (CIT) e a Comissões Intergestores Bi-
partite (CIB).
As Comissões Intergestores constituem-se em espaços de articulação e 
expressão das demandas dos gestores federais, estaduais e municipais, 
caracterizando-se como instâncias de negociação e pactuação de aspectos 
operacionais da gestão do SUAS.”
A gestão compartilhada é composta também por várias outras instâncias, 
como as instâncias de gestão, de deliberação e controle social, bem como 
a de financiamento, em que cada uma delas possui suas atribuições den-
tro do contexto do SUAS.
Veja, a figura a seguir, apresenta o esquema de gestão compartilhada e a 
relação existente entre os vários elementos de gestão, dentro de suas res-
pectivas instâncias:
Em 2006, com o intuito de oferecer garantia aos entes do apoio financeiro 
à gestão, foi criado o Índice de Gestão Descentralizada Municipal (IGD-M 
ou IGDPBF-M) com foco na gestão do município. Este foi o primeiro meca-
nismo criado pelo Ministério do Desenvolvimento Social, cujo objetivo era 
financiar a melhoria da gestão do Programa Bolsa Família e do Cadastro 
Único.
Instâncias de
Gestão
MDS Comissão
Intergestores
Tripartite
Conselho
Nacional
(CNAS)
Fundo Nacional
(FNAS)
Fundo
Estaduais
(FEAS)
Fundo do
Distrito Federal
(FAS/DF)
Fundo
Municipais
(FMAS)
Rede de Serviços Governamentais e não Governamentais de Assistência Social 
Destinatários/Usuários
Conselhos
Estaduais
(CEAS)
Conselhos do
Distrito Federal
(CAS/DF)
Conselhos
Municipais
(CMAS)
Comissão
Intergestores
Bipartite
Secretarias
Estaduais
Secretarias
Municipais
Instâncias de
Negociação e
Pactuação
Instâncias de
Deliberação e
Controle Social
Instâncias de
Financiamento
Atenção
Em 2011, a Lei nº 
12.435/2011 criou o Índice 
de Gestão Descentralizada 
do SUAS (IGD-SUAS), com 
o objetivo de garantir o 
apoio financeiro da União 
à gestão descentralizada 
dos serviços, programas, 
projetos e benefícios de 
assistência social (BRASIL, 
2011a).
http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Cadernos/Caderno_IGDSUAS.pdf
http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Cadernos/Caderno_IGDSUAS.pdf
http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Cadernos/Caderno_IGDSUAS.pdf
Curso de Controle Social
24
É com base nos resultados apurados por meio do IGD-SUAS que os entes 
federados recebem os recursos federais para investir em atividades volta-
das ao aprimoramento da gestão do SUAS.
Complementando o processo de gestão descentralizada, temos o pacto do 
aprimoramento do SUAS, que estabelece o mecanismo de indução ao apri-
moramento da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioas-
sistenciais, apresentando-se como mais um elemento cuja finalidade principal 
é melhorar a qualidade da gestão descentralizada do SUAS (BRASIL, 2012a).
O pacto do aprimoramento do SUAS
Conforme destacado anteriormente, o SUAS caracteriza-se como um 
sistema nacional, integrado pelos entes federativos, pelos respectivos 
conselhos de assistência social e pelas entidades e organizações de as-
sistência social abrangidas pela LOAS.
Com relação à autonomia e com vistas ao desenvolvimento desse sistema 
de forma igualitária em todo o país, são firmados acordos – chamados 
Pactos – que procuram assegurar o aprimoramento do SUAS em cada 
uma das unidades da federação, fazendo com que, qualquer cidadão bra-
sileiro, usuário da assistência social, tenha a garantia de seu acesso aos 
benefícios e serviços, e com qualidade. 
De acordo com os art. 23 e 24 da NOB/SUAS (2012), o pacto de aprimora-
mento do SUAS é um instrumento pelo qual se estabelecem as metas e 
prioridades nacionais no âmbito do SUAS previstas na NOB/SUAS (2012). 
Ele é firmado entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. 
Também conforme a NOB/SUAS (BRASIL, 2012a), esse pacto compreende:
a. definição de indicadores;
b. definição de níveis de gestão;
c. fixação de prioridades e metas de aprimoramento da gestão, dos ser-
viços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais do SUAS;
d. planejamento para o alcance de metas de aprimoramento da 
gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioas-
sistenciais do SUAS;
Refletindo
O que é o Pacto de 
Aprimoramento do SUAS?
25
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
e. apoio entre a União, os estados, o Distrito Federal e os muni-
cípios, para o alcance das metas pactuadas; e
f. adoção de mecanismos de acompanhamento e avaliação.
Com relação a sua periodicidade de elaboração, conforme a NOB/SUAS, 
arts. 19 e 23 (BRASIL, 2012a), o pacto deverá ser quadrienal, coincidente-
mente com o período de vigência dos Planos Plurianuais e dos Planos de 
Assistência Social, com monitoramento e possibilidade de revisão anuais.
Por fim, devemos compreender que o acompanhamento e a avaliação do 
referido pacto visam observar o cumprimento de seu conteúdo e a realiza-
ção dos compromissos assumidos entre os entes da federação, para que 
haja uma melhoria contínua e gradativa da gestão, dos serviços, progra-
mas, projetos e benefícios socioassistenciais, objetivando sua adequação 
aos padrões estabelecidos pelo SUAS.
Os aspectos relacionados ao orçamento e ao financia-
mento da assistência social
Cabe aos Conselhos exercer o Controle sobre o Fundos de Assistência Social, 
atividade prevista pelo Artigo 30 da LOAS como requisito para repasse de re-
cursos federais aos entes. Nesse sentido, vamos conhecer um pouco dos as-
pectos relacionados ao orçamento e ao financiamento da assistência social.
Com relação ao financiamento da assistência social, o SUAS implementou 
a transferência de forma regular e automática dos recursos financeiros 
para os entes federados por intermédio dos Fundos de Assistência Social 
para que esses recursos pudessem ser administrados. 
Os Fundos de Assistência Social (BRASIL, 2012a) são instrumentos de ges-
tão orçamentária e financeira da União, dos estados, do Distrito Federal e 
dos municípios, nos quais devem ser alocadas as receitas e executadas as 
despesas relativas ao conjunto de ações, serviços, programas, projetos e 
benefícios de assistência social.
Conforme o que estabelece o art. 48, §1º da NOB/SUAS (BRASIL, 2012a), 
“cabe ao órgão da administração pública responsável pela coordenação 
da Política de Assistência Social na União, nos Estados, no Distrito Federal 
e nos Municípios gerir o Fundo de Assistência Social, sob orientação e con-
trole dos respectivos Conselhos de Assistência Social”.
Atenção
O Pacto de Aprimoramento é 
um importante mecanismo de 
coordenação intergovernamental e 
aprimoramento do SUAS que deve 
ser acompanhado pelos Conselhos 
quanto ao cumprimento das prio-
ridades e metas estabelecidas para 
cada ente federado.
Atenção
Para ter pleno direito ao repasse 
de transferências de recursos 
na modalidade Fundo a Fundo, 
os estados, Distrito Federal e 
municípios devem, primordial-
mente, constituir os seus Fundos 
de assistência social na forma de 
unidades orçamentárias, aten-
dendo às normas previamente 
estabelecidas, sob a responsabi-
lidade do órgão gestor da assis-
tência social e, posteriormente, 
comprovar a utilização de 
recursos próprios na execução 
das ações de assistência social, 
dentre outras exigências.
Curso de Controle Social
26
O método de repasses Fundo a Fundo, permite estabelecer uma gestão 
mais transparente dos recursos, de maneira a favorecer o exercício do 
controle social quanto ao financiamento da política de assistência social. 
Conforme descrito no art. 49 da NOB/SUAS (BRASIL, 2012a), “as despesas 
realizadas mediante recursos financeiros recebidos na modalidade Fundo 
a Fundo devem atender às exigências legais concernentes ao processa-
mento, empenho, liquidação e efetivação do pagamento, mantendo-sea 
respectiva documentação administrativa e fiscal pelo período legalmente 
exigido”.
Por fim, para que o orçamento possa ser executado e realizadas as despe-
sas nele previstas, deve-se seguir, de forma sequencial, os três estágios da 
execução das despesas, que são: o empenho, a liquidação e o pagamento 
(BRASIL, [201-?]). Observe o detalhamento de cada estágio da despesa or-
çamentária, a seguir:
1º estágio
Empenho: é registrado no momento da contratação do serviço, aquisição do mate-
rial ou bem, obra e amortização da dívida.
2º estágio
Liquidação: é a liquidação da despesa, normalmente, processada pelas unidades 
executoras ao receberem o objeto do empenho (o material, serviço, bem ou obra).
3º estágio
Pagamento: é processado pela Unidade Gestora Executora no momento da emissão 
do documento Ordem Bancária (OB) e documentos relativos a retenções de tributos, 
quando for o caso. O pagamento consiste na entrega de numerário ao credor e só 
pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa.
O IGD-SUAS e suas possibilidades de aplicação
Os entes federados recebem recursos federais para investir em atividades 
voltadas ao aprimoramento da gestão do SUAS com base nos resultados 
apurados por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD-SUAS). O res-
pectivo valor é repassado aos entes federados para que se efetue o apri-
moramento da gestão, variando conforme a classificação de desempenho 
visando recompensar os esforços realizados pelos municípios, Distrito Fe-
deral e estados no alcance dos resultados.
Por intermédio da publicação da Portaria MDS nº 113, de 10 de dezembro 
de 2015, em seu artigo 9º, os recursos destinados ao aprimoramento da 
gestão do SUAS, conforme os repasses do IGD-SUAS, passaram a compor 
o Bloco da Gestão do SUAS (BRASIL, 2015b).
Refletindo
Qual é o benefício da 
modalidade de repasse de 
recursos Fundo a Fundo?
Atenção
Em conformidade com as 
normas previamente esta-
belecidas, pelo menos 3% 
dos recursos repassados no 
exercício financeiro, no âm-
bito do IGD-SUAS, devem ser 
aplicados com atividades de 
apoio técnico e operacional 
aos conselhos de assistência 
social. Essa iniciativa contri-
bui com o fortalecimento da 
participação e o exercício do 
controle social, sobretudo 
dos segmentos da sociedade 
civil, fazendo com que esses 
espaços de deliberação 
da política pública sejam 
fortalecidos.
http://www.mds.gov.br/webarquivos/legislacao/assistencia_social/portarias/2015/Portaria1132015-10122015-Blocos.pdf
http://www.mds.gov.br/webarquivos/legislacao/assistencia_social/portarias/2015/Portaria1132015-10122015-Blocos.pdf
27
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
O pré-requisito para a execução dos recursos provenientes do IGD-SUAS 
é que o planejamento das atividades desenvolvidas com esses recursos 
deve integrar o Plano de Assistência Social de que trata o art. 30 da Lei n.º 
8.742/93 (LOAS) e o Plano de Ação com o intuito de melhoria da gestão 
local do SUAS. Para realizar o planejamento o gestor deve:
 » Identificar as prioridades relativas aos serviços de caráter conti-
nuado, de programas, benefícios e projetos de assistência social 
que demandam aprimoramento.
 » Após a identificação das necessidades, o gestor analisa quais são 
as prioridades e em seguida estabelece o plano de gastos dos re-
cursos do IGD-SUAS, sempre observando que o aprimoramento 
da gestão compreende doze ações, que são:
a. gestão de serviços;
b. gestão e organização do SUAS;
c. gestão articulada e integrada dos serviços e benefí-
cios socioassistenciais;
d. gestão articulada e integrada com o Programa Bol-
sa Família e o Plano Brasil Sem Miséria;
e. gestão do trabalho e educação permanente na as-
sistência social;
f. gestão da informação do SUAS;
g. implementação da vigilância socioassistencial;
h. apoio técnico e operacional aos conselhos de assis-
tência social, observado o percentual mínimo fixado;
i. gestão financeira dos Fundos de assistência social;
j. gestão articulada e integrada com os Programas 
BPC na Escola e BPC Trabalho;
k. gestão e organização da rede de serviços assisten-
ciais; e
l. monitoramento do SUAS. (BRASIL, 2013a, p. 82-83).
Refletindo
Como utilizar o IGD-SUAS?
Atenção
É vedado por lei o pagamento 
de pessoal efetivo e gratificações 
de qualquer natureza a servidor 
público dos municípios, Distrito 
Federal ou estados com recursos 
provenientes do IGD-SUAS. (BRA-
SIL, 1993, § 4º do artigo 12-A)
Curso de Controle Social
28
Veja alguns exemplos de possíveis gastos com os recursos advindos do 
IGD-SUAS:
 » Aquisição de equipamentos eletrônicos.
 » Aquisição de mobiliário.
 » Aquisição de materiais de consumo e expediente.
 » Realização de capacitações, encontros, seminários e oficinas 
regionais e locais para trabalhadores do SUAS, preferencial-
mente servidores concursados, gestores e conselheiros de as-
sistência social.
 » Custeio de diárias e passagens dos trabalhadores do SUAS, 
gestores e conselheiros de assistência social para participação 
nos eventos do SUAS.
 » Elaboração e publicação de material de apoio voltado às equi-
pes dos serviços socioassistenciais, gestores, conselheiros e 
usuários de assistência social.
 » Custeio de despesas de conselheiros para acompanhamento 
e fiscalização dos serviços da rede socioassistencial pública e 
privada, local, estadual e regional.
 » Custeio de despesas de conselheiros e usuários para partici-
pação em fóruns, encontros, reuniões, seminários e conferên-
cias de assistência social. (BRASIL, 2013a, p. 84).
A organização dos repasses em blocos de financiamento
A organização do cofinanciamento dos serviços socioassistenciais é sus-
tentada por intermédio de blocos de financiamento, tanto da Proteção 
Social Básica como da Proteção Social Especial. Conforme o art 2º da Por-
taria MDS nº 113/2015 (BRASIL, 2015b), e em alinhamento com o art. 56 da 
29
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
NOB/SUAS (BRASIL, 2012a), esses blocos de financiamento são caracteri-
zados como conjuntos de recursos destinados ao cofinanciamento federal 
das ações socioassistenciais, em que estes são calculados com base no so-
matório dos componentes que os integram e vinculados a uma finalidade.
De acordo com o art. 7º da Portaria nº 113/2015 (BRASIL, 2015b), os recur-
sos federais destinados ao cofinanciamento dos serviços e do incentivo 
financeiro à gestão passam a ser organizados e transferidos pelos seguin-
tes blocos de financiamento:
 » Bloco da Proteção Social Básica.
 » Bloco da Proteção Social Especial
 » Bloco da Gestão do SUAS.
 » Bloco da Gestão do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único.
A composição desses blocos representa as unidades de apuração do valor 
a ser repassado aos entes, levando em consideração os critérios de parti-
lha e demais normas. No caso dos Blocos de Financiamento da Proteção 
Social Básica, e Bloco da Proteção Social Especial, seus componentes são 
os serviços já instituídos e tipificados e os que serão criados no âmbito de 
cada proteção.
A forma de alocação dos recursos da assistência social
Conforme citamos em itens anteriores, o SUAS é um sistema nacional 
destinado a consolidar a gestão compartilhada e o cofinanciamento da 
política de assistência social, bem como a definição das responsabilidades 
dos entes federados na organização, manutenção e expansão das ações 
socioassistenciais. 
A União, por não ser executora das ações, presta apoio financeiro aos de-
mais entes federados materializando a descentralização de recursos na 
modalidade fundo a fundo.
Saiba mais
No caso do Bloco de Gestão 
do SUAS, seu componente 
é o IGD-SUAS, e em relação 
ao Bloco de Gestão do 
Programa Bolsa Família e 
do Cadastro Único, o com-
ponente é o IGD-PBF.
Refletindo
E como é feito esse re-
passe fundo a fundo?
http://www.mds.gov.br/webarquivos/legislacao/assistencia_social/portarias/2015/Portaria1132015-10122015-Blocos.pdf
Curso de Controle Social
30
A partir desse contexto, devemos compreender que os repasses são realizadosdiretamente do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) para Fundos esta-
duais, municipais e do Distrito Federal. E, os repasses de recursos para as enti-
dades e organizações de assistência social é feito por meio dos Fundos Munici-
pais de Assistência Social (FMAS), do Fundo de Assistência Social do Distrito 
Federal (FAS/DF) e dos Fundos Estaduais de Assistência Social (FEAS), obede-
cendo às condições gerais, os mecanismos e os critérios de partilha para a 
transferência de recursos federais.
As origens dos recursos para a realização das ações
Conceitualmente, da mesma forma que o orçamento público, o orçamento 
da política de assistência social é constituído por receitas e despesas. As 
receitas são consideradas como todos os recursos financeiros que entram, 
e as despesas, por sua vez, correspondem aos recursos que são gastos, ou 
seja, que saem.
As principais fontes de receitas do orçamento são os impostos e taxas. 
Essas receitas podem ser recolhidas na própria esfera de governo (municí-
pio, estado ou Distrito Federal). Nesse caso, elas são chamadas de receitas 
próprias. Por outro lado, existem receitas que são repassadas de uma es-
fera governamental para a outra. Essa transferência deve obedecer a leis 
MDS
FNAS
FEAS
ENTIDADES E ORGANIZAÇÕES
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
ENTIDADES E ORGANIZAÇÕES
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
ENTIDADES E ORGANIZAÇÕES
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
FAS/DF FMAS
31
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
ou normas específicas e são chamadas de receitas transferidas, ou sim-
plesmente transferências.
Conforme citamos anteriormente, os recursos da Política de Assistência 
social são colocados nos Fundos e neles devem estar tanto os recursos 
próprios como as transferências vindas de outras esferas de governo.
O art. 30 da LOAS cita que: 
“(...) é condição para os repasses aos municípios, estados e ao Distrito 
Federal, dos recursos de que trata esta Lei, a efetiva instituição e fun-
cionamento do:
I. Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e 
sociedade civil;
II. Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respecti-
vos conselhos de assistência social;
III. Plano de Assistência Social.
Parágrafo Único: É, ainda, condição para transferência de recursos do 
FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e Municípios a comprovação orça-
mentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, aloca-
dos em seus respectivos Fundos de Assistência Social, a partir do exercí-
cio de 1999. (BRASIL, 1993).”
Receita Própria
ESTADOS, MUNICÍPIOS E DF
Recolhimento
de Impostos e
Taxas
Ações Ações Ações
Transferência
UNIÃO
Recolhimento
de Impostos
e Taxas
ESTADOS MUNICÍPIOS DF
Ações Ações Ações
Atenção
Cabe ao gestor da política de 
assistência social (secretário ou 
cargo equivalente) a responsa-
bilidade pela criação e adminis-
tração do fundo em sua esfera 
de governo, e cabe ao conselho a 
orientação do uso dos repasses, 
o controle e a fiscalização da 
utilização dos recursos que estão 
no fundo.
Curso de Controle Social
32
ANOTAÇÕES
33
Módulo I | A Assistência Social no Brasil
Este módulo apresentará o contexto histórico ao qual está in-
serido, de forma geral, o controle social no Brasil, bem como 
no âmbito da assistência social, mencionando a importância 
da participação da população no exercício de cidadania. Tam-
bém serão abordadas algumas considerações sobre as con-
dições e estratégias a serem utilizadas para o pleno exercício 
do controle social.
MÓDULO II 
O CONTROLE 
SOCIAL
35
Módulo II | O Controle Social
Esta aula tem o intuito de apresentar como se deu a transformação do 
conceito de controle social no Brasil a partir da mudança de concepção da 
sociedade em relação aos seus direitos com cidadãos, bem como a trajetó-
ria do processo democrático visando a organização e mobilização popular 
ao longo das décadas passadas até os dias de hoje.
A carga histórica do controle social
Controle social possui uma carga histórica que pode provocar reações con-
traditórias. Ele foi historicamente exercido pelo Estado sobre a sociedade.
Até a década de 1980, quase que exclusivamente a forma de controle so-
cial praticada no Brasil era por meio do uso da força física, política ou mi-
litar, ou, ainda, de políticas compensatórias e, sendo essas associadas a 
uma cultura paternalista.
Devido à organização e mobilização popular realizada na década de 1980, 
colocou-se em evidência a possibilidade de inversão do controle social, em 
prol de um estado democrático e garantidor do acesso universal aos direi-
tos sociais. A partir desse contexto, surge a perspectiva de um controle da 
sociedade civil sobre o Estado, que é incorporada na Constituição Federal 
de 1988, como uma forma de democratizá-lo.
Dessa maneira, alterou-se o modo de concepção do controle social, pois, 
mesmo que na sociedade capitalista o Estado defenda a classe dominante, 
ele é preenchido por interesses da classe dominada que, dependendo do 
Atenção
Veja, a seguir, uma linha do 
tempo que demonstra parte 
da carga histórica do controle 
social:
• Até 1960: cidadania regulada 
- cidadania pautada pelo traba-
lho. Apenas empregados formais 
possuíam direitos sociais.
• Em1964: período ditatorial, 
época em que não havia direito 
de participação. As políticas 
sociais centralizadas no Governo 
Federal não eram objeto de 
discussão entre governo e 
sociedade.
• Décadas de 1970 e 1980: 
resistência à ditadura, luta pela 
ampliação da participação 
popular e pelo acesso a direitos 
sociais.
AULA 1 
CONTEXTO HISTÓRICO 
DO CONTROLE SOCIAL 
NO BRASIL
Curso de Controle Social
36
processo de correlação de forças estabelecido, em determinados momen-
tos poderá, inclusive, obter importantes conquistas.
Os conceitos de controle social e participação social
Sabemos que o controle social pode ser compreendido como a participação 
da sociedade civil na gestão pública, em que procura-se garantir aos cida-
dãos espaços para influenciar na condução das políticas públicas, visando 
assegurar os interesses da sociedade civil, inclusive criando a possibilidade 
de acompanhar, avaliar e fiscalizar as instituições governamentais.
Para que se consiga compreender o papel do controle social na política de 
assistência social é necessário fazer referência ao controle social de forma 
mais ampla, enquanto garantidor da efetivação de um Estado Democráti-
co de Direito.
Com a promulgação da CF/88, foi assegurada a existência de órgãos de 
controle relacionados ao Estado tais como: os tribunais de contas, as con-
troladorias, o Ministério Público e o Poder Judiciário que são formas de 
controle público as quais serão aprofundados mais a frente, bem como 
outras novas possibilidades de controle da sociedade sobre o Estado, dife-
rentemente das que fazem parte dos processos eleitorais.
Além dessas formas institucionalizadas de participação e de controle social, 
como os conselhos gestores e conferências, há a possibilidade de organiza-
ção de outros modelos participativos e que precisam ser estimulados para o 
acesso à informação e para a manifestação pública quanto aos atos do go-
verno e outros que possuem responsabilidades públicas, como as organiza-
ções da sociedade que prestam serviços ou entregam bens com recursos pú-
blicos. A utilização de diferentes mídias, a criação de sites que evidenciam a 
utilização dos recursos, a denúncia pública, as petições públicas, entre tantas 
outras possibilidades, são importantes para o exercício do controle social.
A resposta é sim, pois, a partir da participação social nas políticas públicas, 
os cidadãos são ouvidos no processo de tomada de decisão dos governan-
tes, contribuindo para que essas políticas atendam ao interesse público.
Por outro lado, a partir do controle social, os cidadãos podem fiscalizar 
a ação do Estado, exigindo que o governo preste contas sobre o uso dos 
recursos públicos. A população verifica, assim, se o poder público está, de 
fato, atendendo às demandas da sociedade.Refletindo
A participação social 
e o controle social são 
conceitos diferentes?
37
Módulo II | O Controle Social
A participação popular e o exercício do controle social na 
gestão pública
No atual estágio da democracia, existe a possibilidade de uma maior par-
ticipação da sociedade e do cidadão nos destinos políticos do país e, por 
essa via, também precisamos, cada vez mais, trabalhar em conjunto para 
obter melhores resultados das políticas públicas, especialmente nas áreas 
sociais.
Devemos compreender que a construção da política exige a participação 
dos atores da própria política pública: seus trabalhadores e gestores pú-
blicos; e os representantes dos grupos da sociedade civil. Caso contrário, 
a própria política se enfraquece e perde legitimidade.
É importante ressaltar que a gestão pública está caminhando no sentido 
de um novo modo de ação, cada vez mais articulado, complementar e sin-
tonizado com as diferentes demandas das realidades locais. O formato de 
aplicação de ações em rede se apresenta como uma das alternativas de 
integração, eficácia e efetividade da gestão pública.
Os órgãos de controle da administração pública
Conceituando-se de forma abrangente, o controle deve ser considerado 
como uma forma de manter o equilíbrio na relação existente entre Esta-
do e sociedade, fazendo surgir funções que a ele são inerentes, exercidas 
por meio dos seus órgãos, sejam estes ligados ao Executivo, Legislativo ou 
Judiciário. 
De acordo com o art. 37 da CF/88, no Brasil, qualquer atuação administra-
tiva está condicionada aos princípios nele contidos. O controle da admi-
nistração pública é regulamentado por meio de diversos atos normativos 
que trazem regras, modalidades e instrumentos para a organização desse 
controle.
A partir dessa visão, devemos compreender que, em decorrência dos prin-
cípios da eficiência administrativa e da eficácia dos seus atos, o Estado 
possui inúmeros mecanismos de controle das atividades estatais, gerados 
pela necessidade de se resguardar a própria administração pública, bem 
como os direitos e garantias da sociedade.
Atenção
Atenção
A participação social visa ao 
diálogo entre a sociedade e o go-
verno no processo decisório das 
políticas públicas, e o controle 
social permite que a sociedade 
fiscalize as ações do governo.
Considerando o contexto apre-
sentado, é importante destacar 
que o uso eficaz do controle 
social por parte da socieda-
de civil organizada pode ser 
considerado tanto uma forma 
para a incorporação de alguns 
interesses e garantia de direitos 
da sociedade quanto para a vi-
gilância e fiscalização dos meios 
utilizados no seu atendimento.
Curso de Controle Social
38
Em vista da existência desses vários mecanismos, criaram-se dois grupos 
amplamente definidos pela CF/88: o Controle Interno, realizado pelos pró-
prios órgãos do Estado, e o controle externo, realizado pelo Poder Legisla-
tivo que é auxiliado pelas cortes de contas.
O quadro a seguir apresenta as características de cada um deles.
CONTROLE INTERNO CONTROLE EXTERNO
• É realizado por uma unidade administrativa 
que integra a estrutura dos órgãos das esferas 
federal, estadual, distrital e municipal. Órgãos 
de natureza administrativa que não possuem o 
mesmo grau de autonomia do controle externo.
• No Poder Executivo Federal, o trabalho das 
unidades de controle interno é coordenado 
pela Controladoria Geral da União, a CGU.
• Os resultados do exercício do controle interno 
devem orientar decisões dos gestores e podem 
gerar punições administrativas.
• É realizado por um agente externo ao Poder 
Executivo.
• Desempenha função intrinsecamente ligada 
ao Estado de Direito, aos instrumentos moder-
nos de planejamento e à execução dos recursos 
públicos. Avalia as prestações de contas dos ór-
gãos públicos e a lisura no exercício da função 
pública.
• Os resultados do exercício do controle externo 
podem gerar punições judiciais.
Fonte: BRASIL, 2016a, p. 28.
Os dois tipos de controle públicos citados são considerados como controle 
horizontal, porém o controle público sobre a administração também pode 
ser exercido de forma vertical, ou seja, a sociedade controlando as ações 
do Estado, como no caso das eleições (controle vertical eleitoral) e do que 
chamamos de controle social.
O controle social, ao contrário do controle interno e externo, não impli-
ca em punições administrativas ou judiciais. Além disso, pode acionar as 
Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais; 
Conferências; audiências públicas, ouvidorias, 
dentre outros.
Congresso Nacional; Assembleias Legislativas; 
Câmara Legislativa do DF; Câmaras Municipais
Controle
Social
Controle
Externo
Controle
Interno
Tribunal de Contas da União; Tribunais de Contas 
Estaduais; Tribunal de Contas do DF
Tribunais de Contas Municipais
CGU e unidades de controle interno do Governo Federal
Unidades de controle interno dos governos estaduais
Unidade de controle interno do DF
Unidade de controle interno dos governos municipais
39
Módulo II | O Controle Social
instituições de controle interno e externo, que têm as atribuições investi-
gativas e de punição, como os tribunais de contas e o Ministério Público.
O controle interno integra a estrutura do Poder Executivo das esferas fede-
ral, estadual, distrital e municipal. No Poder Executivo Federal, o trabalho 
das unidades de controle interno é coordenado pela Controladoria-Geral 
da União (CGU). As controladorias possuem o importante papel de evitar 
equívocos na utilização dos recursos públicos e melhorar a qualidade dos 
gastos.
A seguir são demonstradas algumas ações de fiscalização realizadas pelos 
determinados órgãos:
 » O Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da 
União, fiscaliza a aplicação dos recursos de origem federal, tanto 
aqueles geridos diretamente pelo MDS quanto aqueles repassa-
dos para os estados e municípios, bem como monitora e avalia 
o cumprimento das metas estabelecidas nos instrumentos de 
planejamento.
 » As assembleias legislativas e as câmaras municipais, com o au-
xílio dos tribunais de contas estaduais e municipais, fiscalizam 
a aplicação dos recursos de origem estadual e municipal, res-
pectivamente, e monitoram e avaliam o cumprimento das metas 
estabelecidas nos instrumentos de planejamento.
 » A Câmara Legislativa do Distrito Federal, com o auxílio do Tri-
bunal de Contas do Distrito Federal, fiscaliza a aplicação dos re-
cursos do orçamento do Distrito Federal e monitora e avalia o 
cumprimento das metas estabelecidas nos instrumentos de pla-
nejamento.
É importante salientarmos que, cada uma dessas instituições tem pode-
res diferentes e o alcance do seu controle varia, assim como o tipo e a 
capacidade de punição. Assim, a atuação articulada e complementar pode 
potencializar as suas capacidades e aponta para a relevância de se com-
preender os papéis de cada uma dessas instituições, podendo-se acioná-las 
quando necessário.
Curso de Controle Social
40
Entretanto, é possível dizer que esses mecanismos de controle se com-
pletam com uma parcela de controle exercido pela própria sociedade – o 
controle social, que é exercido por diversos meios, incluindo os conselhos 
e as conferências de políticas públicas.
Os objetivos do exercício do controle social
A partir do que foi evidenciado, percebemos que o controle social deixou 
de ser um controle direcionado aos cidadãos, passando a consistir num 
controle exercido pela sociedade sobre o Estado, concedendo a este legi-
timidade e fundamentação de sua existência.
É bem sabido que o controle social, além de validar o Estado perante seus 
cidadãos, valida também a forma de governo escolhida para este. Em afir-
mação de Dahl (1997), não existe uma democracia completa sem a partici-
pação de todos os cidadãos.
 » Possibilitar a participação da sociedade nos assuntos do gover-
no: o controle social trabalha buscando a participação da comu-
nidade e acompanhando a atuação da administração pública, 
para que ela seja feita emprol da sociedade; é, por conseguinte, 
um instrumento de participação social e de controle da corrup-
ção, a partir do momento em que a sociedade civil organizada 
vigia com mais afinco a atuação de seus representantes no uso 
dos recursos públicos.
 » Democratizar a gestão das políticas públicas: o controle social é 
considerado um fator de legitimidade do Estado, pois, de certa 
maneira, leva ao desenvolvimento da democracia, bem como à 
consolidação das liberdades e dos direitos sociais; e ainda con-
figura elemento essencial ao desenvolvimento social e também 
econômico.
 » Zelar pela utilização dos recursos públicos: o controle social deve 
ser considerado uma forma de fiscalização que parte da socieda-
de civil em relação ao Estado, para que haja a garantia de direi-
tos e cumprimentos dos deveres do Estado, de suas propostas 
e programas.
Refletindo
Então, quais seriam os 
objetivos do exercício do 
controle social?
41
Módulo II | O Controle Social
 » Tornar o governo mais transparente e a sociedade civil mais 
atenta: o controle social deve focar, de maneira ampliada, nos 
aspectos financeiros e orçamentários da administração pública 
com o objetivo de garantir a vontade popular.
A importância do controle social como mecanismo de 
mobilização da sociedade
Inicialmente o surgimento do Estado se deu com a intenção de fornecer a 
garantia de direitos de primeira geração, ou seja, o direito à vida, à liberda-
de, à propriedade privada, e que com o passar do tempo foram ajustando-
-se conforme cada realidade política social e econômica existente. Sendo 
assim, o Estado despontava como elemento influente que ofereceria segu-
rança a sociedade para que estes direitos fossem assegurados e válidos.
O controle social pode ser considerado também como sinônimo da con-
solidação da liberdade de um povo. Weffort (2004), realizou uma interpre-
tação de O contrato social, de Rousseau, escrito em 1762, sintetizando a 
questão da seguinte maneira:
“Um povo, portanto, só será livre quando tiver todas as condições de 
elaborar suas leis num clima de igualdade, de tal modo que a obediên-
cia a essas mesmas leis signifique, na verdade, uma submissão à deli-
beração de si mesmo e de cada cidadão […]. Isto é, uma submissão à 
vontade geral e não à vontade de um indivíduo em particular ou um 
grupo de indivíduos.” (WEFFORT, 2004, p. 151).
Podemos entender que o controle social é uma forma de expressão de 
exercício da cidadania, pois permite a ligação política entre o Estado e a 
comunidade, de modo efetivo e pleno, fazendo com que o cidadão seja 
mais valorizado moral e socialmente, além de se sentir colaborador pelos 
resultados obtidos pelo governo.
Outra concepção pode ser relacionada à discussão em que Teixeira (2001) 
afirma que o controle social possui duas dimensões: uma relacionada à 
prestação de contas e a segunda à responsabilização dos agentes políticos 
por ações praticadas em nome da sociedade. A partir dessa conjectura de 
duas dimensões, Teixeira (2001) também inclui a ideia de que o controle 
social resgata a noção de soberania popular, cabendo aos cidadãos defini-
rem o papel que desejam do Estado.
Curso de Controle Social
42
Pode-se observar que, tanto no discurso como na prática, a concepção de 
controle social requer ainda um maior esclarecimento para poder supe-
rar limitações que impedem um exercício democrático. Isso não significa 
afirmar que será possível chegar a um momento em que esse controle se 
efetivará sem sofrer embates, pois isso seria negar as contradições que 
constituem uma sociedade capitalista pluralista. Entretanto, nos marcos 
da sociedade atual, é necessário descobrir como transformar espaços 
institucionalizados em possibilidades cada vez maiores de construção, ex-
pressão e defesa de um projeto ético-político.
ANOTAÇÕES
43
Módulo II | O Controle Social
Esta aula apresentará o controle social tanto na sua forma conceitual como 
em seu atual estado dentro do contexto relacionado à assistência social.
O conceito de controle social na política de assistência social
Nas aulas anteriores, destacamos que o controle social exercido de forma 
eficaz por parte da sociedade civil organizada serve tanto como uma for-
ma de inclusão das demandas da sociedade, quanto para a vigilância e 
fiscalização dos meios utilizados no seu atendimento.
Já evidenciamos que a participação da sociedade civil na construção de 
políticas públicas, especialmente as da área social, que atendem aos inte-
resses da sociedade, foi conquistada com a promulgação da CF/88 e vá-
rias outras leis ordinárias aprovadas posteriormente, como o Estatuto da 
Criança e do Adolescente, a Lei do Sistema Único da Saúde e a LOAS, que 
ratificam a importância dessa participação, dando legitimidade para o pa-
pel da sociedade civil no exercício do controle social.
A partir da instituição do SUAS, por intermédio da PNAS, em 2004, reite-
rou-se a diretriz da LOAS quanto à participação da população na formula-
ção e no controle das ações, tendo como base do sistema o próprio con-
trole social, formalizando, assim, novas referências para a relação entre o 
Estado e a sociedade civil.
A importância do controle social para a política de assistência social en-
contra-se plenamente fundamentada. No entanto, faz-se necessário veri-
ficar sua efetividade e operacionalização, especialmente em âmbito mu-
nicipal pois, no território as relações entre os atores da política são mais 
próximas.
Atenção
A participação popular por 
intermédio do controle so-
cial tem sua importância na 
Política Social de Assistência 
Social desde a formulação 
de suas diretrizes até a 
implementação e avaliação 
dos programas, projetos e 
serviços socioassistenciais, 
incluindo o domínio sobre o 
controle dos recursos finan-
ceiros. Por fim, ressalta-se o 
reconhecimento do caráter 
deliberativo das decisões 
advindas dos Conselhos de 
Assistência Social.
AULA 2 
CONSIDERAÇÕES SOBRE O 
CONTROLE SOCIAL NA 
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Curso de Controle Social
44
No que diz respeito aos mecanismos institucionalizados de participação e 
controle social, cabe evidenciar algumas questões que devem ser levadas 
em consideração sobre a atuação das Secretarias no fortalecimento e de-
senvolvimento da participação e controle social, são elas:
 » Relação usuário/Estado cabe questionar:
 — Como a Política de Assistência Social pode fortalecer os 
mecanismos de participação da sociedade brasileira?
 — Que estratégias a Política de Assistência Social deve 
adotar para lidar com as mudanças nos formatos de partici-
pação? 
 — Como a Política de Assistência Social pode fortalecer a 
atuação intersetorial das políticas sociais por meio da partici-
pação social?
 » Relação usuário/SUAS cabe questionar: 
 — Que estratégias a Política de Assistência Social deve 
adotar para fortalecer a comunicação com a sociedade para 
garantir o acesso aos direitos sociais?
 — Como a Política de Assistência Social pode fortalecer 
sua imagem institucional diante da sociedade?
 — Como a Política de Assistência Social deve enfrentar o 
desafio de se comunicar com os usuários?
 — Como a Política de Assistência Social pode identificar 
as demandas trazidas pelos movimentos sociais, estreitando 
a articulação e priorizando suas questões?
Relação usuário/Controle Social cabe questionar:
 » Quais estratégias podem ser adotadas para assegurar uma re-
presentação forte das instâncias de deliberação, assegurando 
a representação equânime de públicos e de segmentos?
45
Módulo II | O Controle Social
 » Como fortalecer as instâncias de deliberação locais (conselhos 
e comissões) para influenciar a gestão do SUAS?
 » Como fomentar e qualificar a participação social nos conse-
lhos?
 » Quais os desafios enfrentados pelo conselho de assistência 
social do seu município para o efetivo exercício do controle 
social? Como esses desafios podem ser superados?
Por fim, devemos compreender que o SUAS não apenas reitera o exercí-
cio do controle social sob a