Direito Administrativo Módulo 7

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Direito Administrativo - Prof. Evandro Borges 
 
7. Agentes Públicos 
 
Introdução 
Em decorrência do mau estigma que, infelizmente (e injustamente na maioria dos casos) 
envolve os servidores públicos, esse é um dos temas do Direito Administrativo que mais 
tem sofrido alterações substanciais nos últimos anos, especialmente a partir da chamada 
“Reforma Administrativa” (iniciada com a Emenda Constitucional nº 19/98) que culminou 
por criar uma nova categoria de agente público: o empregado público, conforme veremos 
neste capítulo. 
 
7.1 Conceito 
Agentes Públicos são todas as pessoas físicas que prestam serviços à 
Administração Pública Direta e Indireta. 
 
7.2 Categorias 
Excluindo-se os militares, de acordo a doutrina majoritária, os agentes públicos 
são subdivididos em três categorias, a saber: agentes políticos, agentes em colaboração 
e servidores públicos. 
 
•••• Agentes políticos: são os titulares dos cargos estruturais à organização política 
do País, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço 
constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua 
função é a de formadores da vontade superior do Estado, exercendo atividades 
típicas de Estado, por meio de mandato, via eleição, ou como auxiliares imediatos 
daqueles. Ex.: Presidente da República, Governadores, Prefeitos, Ministros, 
Secretários, Senadores, Deputados e Vereadores. 
•••• Agentes em colaboração: são aqueles que, ainda que sem remuneração, 
prestam serviços sem vínculo empregatício, de maneira voluntária ou via 
requisição. Como exemplo, temos os que atuam em momentos de emergência 
(enchente, incêndio), bem como os jurados e os mesários das eleições, além dos 
empregados de empresas concessionárias e permissionárias, leiloeiros, 
intérpretes etc. 
•••• Servidores públicos: em sentido amplo, são todos os que prestam serviços ao 
Estado, incluindo a Administração Pública Indireta, e têm vínculo empregatício 
pagos pelos cofres públicos. Podem também ser chamados de agentes 
administrativos. 
 
Incluem-se nesta última classificação tanto os servidores públicos em sentido 
restrito (também denominados estatutários, sujeitos ao regime legal), quanto os 
empregados públicos (do regime contratual), e os temporários, nos termos do art. 37, IX, 
da CF/88. Isso porque, nesse ponto, a CF/88 se refere aos Servidores Públicos como 
sendo todos aqueles que prestam serviços à Administração Pública Direta, autárquica e 
fundacional, com vínculo empregatício. Porém a doutrina é quase unânime em apontar 
falta de rigor terminológico, pois em outras oportunidades a própria CF/88 fala de 
servidores referindo-se também à Administração Indireta. 
 
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Saiba disto! 
Todos os agentes citados acima, inclusive os que trabalham em concessionárias e 
permissionárias, são considerados servidores públicos para efeitos penais, conforme 
dispõe o art. 327 do Código Penal. Além disso, o servidor que cometer alguma infração 
pode ser responsabilizado nas três esferas (administrativa, civil e penal), e a absolvição 
criminal só repercute na esfera administrativa nos casos de negativa da existência do fato 
ou sua autoria, conforme art. 126 da Lei nº 8.112/90. 
 
São espécies de servidores públicos (em sentido amplo) os servidores 
estatutários, empregados públicos e temporários. 
 
• Servidores estatutários (servidores em sentido estrito): titulares de cargos 
públicos e sujeitos ao regime estatutário, também chamado legal, pois é a lei 
(Estatuto do Servidor Público) de cada ente (União, Estados-membros, Distrito 
Federal e Municípios) que estabelece as regras de inter-relação dos servidores 
com a Administração Pública. Essas regras podem ser alteradas unilateralmente, 
respeitando-se os direitos adquiridos. Tal regime é destinado, preferencialmente, 
às funções públicas que exigem do agente poderes próprios de Estado (art. 247, 
CF/88), conferindo-lhe prerrogativas especiais, como a estabilidade. Ademais, a 
própria CF/88, indiretamente, exige o regime estatutário para algumas carreiras, 
como da magistratura, do ministério público, tribunais de contas, polícia, 
defensoria e advocacia públicas. No plano federal, o estatuto dos Servidores Civis 
da União, Autarquias e Fundações Públicas é a Lei nº 8.112/1990 (com alterações 
posteriores pela Lei nº 9.527/97). Já no plano estadual, é a Lei nº 1.818/2007 que 
institui o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Tocantins. 
 
• Empregados públicos: são aqueles contratados, seguindo o regime trabalhista. 
Assim devem seguir a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), bem como as 
regras impostas pela CF/88, como acesso mediante concurso público (art. 37, II, 
CF/88), limitações de remuneração (art. 37, XI, CF/88) e acumulação remunerada 
de cargos e empregos públicos (art. 37, XVI e XVII, CF/88). Em relação à 
Administração Pública Direta, autarquias e fundações, na esfera federal, é a Lei nº 
9.962/2000 que disciplina os empregos públicos e, de maneira subsidiária, pela 
CLT. Estados e Municípios devem seguir a CLT, com regras estabelecidas na 
CF/88, pois a competência para legislar sobre direito do trabalho é privativa da 
União (art. 22, I, CF/88). Como dito acima, atualmente podem ser encontrados na 
Administração Pública servidores e empregados, sendo que, na prática, a grande 
diferença entre eles está na possibilidade de aquisição de estabilidade por 
aqueles, seguindo as regras do art. 41, da CF/88. A Lei nº 9.962/2000 também 
conferiu certa estabilidade aos empregados, porém não como a que tem direito o 
funcionário. 
 
• Temporários: esses são contratados para atividades temporárias, submetidos a 
um regime jurídico especial, como, na esfera federal, é disciplinado pela Lei nº 
8.745/93 (com alterações posteriores, em especial pela Lei nº 10.667/2003). Essa 
 
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classe de agentes públicos (temporários) está prevista no art. 37, IX, da CF/88. Já 
no plano estadual, a contratação temporária (sempre por tempo determinado) é 
regida pela Lei nº 1.978/2008. 
 
Saiba Disto! 
Servidores públicos (em sentido estrito): são os submetidos ao regime legal, estatutário, 
titulares de cargos públicos, com maior gama de benefícios e garantias. 
 
Empregados públicos: regime contratual, CLT, titulares de empregos públicos. 
 
Temporários: submetidos a um regime jurídico especial, contratados por prazo certo, 
prorrogável, por exclusiva necessidade temporária de excepcional interesse público. 
 
 
7.3. Cargos, Empregos e Funções 
A Constituição Federal distribui competências administrativas entre as pessoas 
jurídicas (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios); órgãos e agentes 
públicos. Estes, por sua vez, podem ocupar cargos, empregos ou exercem funções. 
Observe. 
 
• Cargo: segundo o art. 3º da Lei nº 8.112/90 (Estatuto do Servidor Público 
Federal), cargo é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na 
estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor público. Então 
cargo é a menor divisão de competência funcional atribuída a um servidor. Deve 
ser criado por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres 
públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão (art. 3º, § único, Lei 
nº 8.112/90). O cargo público pode ser de provimento efetivo ou em comissão, e 
essa característica quanto à possibilidade de permanência no cargo deve ser 
prevista na lei que o cria. Assim, se o preenchimento pressupõe continuidade e 
permanência no cargo, será este efetivo; de outro modo, temporário é o 
provimento do cargo em comissão (também chamado de cargo de confiança), que 
não comporta maiores direitos ao seu titular momentâneo, e não gera direito à 
estabilidade no cargo, tampouco à aposentadoria pelo regime de previdência 
próprio dos servidores públicos (art. 37, II, V e art. 40, § 13, CF/88). 
 
• Emprego: também é um conjuntode atribuições e responsabilidades definido por 
lei, mas que se diferencia exclusivamente pelo vínculo que une seus titulares ao 
Estado (vínculo celetista - CLT). Provimento por concurso, mas sem direito à 
estabilidade. 
 
• Função: refere-se a uma atribuição específica dada pelo Poder Público a um 
agente. Ou seja, é o acréscimo de algumas atribuições àquelas já destinadas ao 
agente, em especial no que concerne à chefia, direção ou assessoramento. Assim 
exige-se que, para exercê-la, já seja concursado. O agente tem suas atividades 
normais dentro do cargo que ocupa e adquire mais algumas, como, por exemplo, 
para ser chefe de uma seção. Em contrapartida, há acréscimo na remuneração 
(art. 61, I, Lei nº 8.112/90). Essa possibilidade está prevista no art. 37, V, da 
CF/88. 
 
 
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Saiba disto! 
Cargo: conjunto de atribuições, criado por lei, destinado a servidores públicos. 
Provimento por concurso e confere direito à estabilidade após o estágio probatório. 
 
Emprego: conjunto de atribuições, criado por lei, destinado a empregados públicos. 
Provimento por concurso, mas não dá direito à estabilidade. 
 
Função: conjunto de atribuições acrescidas às atribuições habituais dos servidores e 
empregados que desempenham, cumulativamente com seu cargo/emprego, o papel de 
chefia, direção ou assessoramento. 
 
Conforme o art. 37, II da CF/88, os cargos, empregos e funções públicas são 
acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos legais, assim como aos 
estrangeiros, “na forma da lei”. Tal norma não é autoaplicável, dependendo de lei 
regulamentadora (ainda não editada) que estabeleça condições para acesso do 
estrangeiro. Às universidades é facultado admitir professores, técnicos e cientistas 
estrangeiros (art. 207, §1 da CF/88). 
De acordo com o art. 12, §3° da CF/88, são cargos privativos de brasileiro nato: 
 
• Presidente e Vice-Presidente da República 
• Presidente da Câmara dos Deputados 
• Presidente do Senado Federal 
• Ministro do Supremo Tribunal Federal 
• Carreira Diplomática 
• Oficial das Forças Armadas 
• Ministro de Estado da Defesa 
 
7.4 Vencimento / Remuneração / Subsídio 
Via de regra, não se presta serviço à Administração Pública de forma 
gratuita e/ou voluntária (exceção feita no caso dos agentes em colaboração ou 
honoríficos). Assim, como contraprestação pelos serviços realizados, há a 
retribuição pecuniária ao servidor. 
A CF/888 trata de vencimento, remuneração e subsídio. Todavia, como 
a distinção entre os dois primeiros não ficou clara no texto constitucional 
(merecendo críticas da doutrina), coube à legislação infraconstitucional a 
individualização de cada uma dessas expressões. 
Assim o Estatuto dos Servidores Públicos Federais (Lei nº 8.112/90, com 
redação dada pela Lei nº 9.527/97), em seus artigos 40 e 41, nos fornece boas 
definições a respeito: 
 
Art. 40. VENCIMENTO é a retribuição pecuniária pelo exercício de 
cargo público, com valor fixado em lei. 
 
Art. 41. REMUNERAÇÃO é o vencimento do cargo efetivo, 
acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas 
em lei. 
 
O artigo 49 da mesma lei enumera as vantagens que compõem a 
remuneração, explicitadas pelos artigos 51 e 61: 
 
 
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Art. 49. Além do vencimento, poderão ser pagas ao servidor as 
seguintes vantagens: I - indenizações; II - gratificações; III - 
adicionais. 
 
Art. 51. Constituem indenizações ao servidor: I - ajuda de custo; II 
- diárias; III - transporte. 
 
Art. 61. Além do vencimento e das vantagens previstas nesta Lei, 
serão deferidos aos servidores as seguintes retribuições, 
gratificações e adicionais: 
I - retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e 
assessoramento; 
II - gratificação natalina; 
III - (Inciso Revogado pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 
4.9.2001) 
IV - adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou 
penosas; 
V - adicional pela prestação de serviço extraordinário; 
VI - adicional noturno; 
VII - adicional de férias; 
VIII - outros, relativos ao local ou à natureza do trabalho. 
 
 
Já no que diz respeito ao subsídio, note que essa forma de retribuição foi 
acrescida à CF/88 via Emenda Constitucional nº 19/98, pois o texto original da CF/88 não 
o previa. 
Assim, com a redação dada pela EC nº 19/98, essa modalidade de remuneração 
passou a ser conferida a certos cargos, fixada em parcela única, e é vedado o acréscimo 
de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra 
espécie remuneratória. A ênfase que o constituinte derivado deu ao se referir à parcela 
única deixa clara sua intenção de proibir a fixação de parte variável, como era no regime 
constitucional passado. 
Hoje a CF/88 prevê um extenso rol de cargos sujeitos a subsídio, conforme 
dispõem os artigos 27 §2º; 28, §2º; 29, V e VI; 39, §4º; 48, XV; 49, VII e VIII; 73, §3º; 96, 
II, b; 128, § 5º, I, c; 135; 144, § 9º. 
Além disso, todos os servidores públicos organizados em carreira poderão 
receber por meio de subsídio (art. 39, § 8º da CF/88). Desse modo, atualmente, tem-se 
boa parte daqueles que prestam serviços à Administração Pública remunerados por 
subsídio, que substitui os vocábulos remuneração ou vencimentos, porém designando, 
de maneira equivalente, a contraprestação pelos serviços prestados. 
Por fim, está garantida a revisão geral anual e na mesma data para todos, sem 
distinção de índices, não alcançando, no entanto, as empresas públicas, sociedades de 
economia mista e fundações públicas. A regra anterior, antes da EC nº 19/88, já previa a 
revisão geral, mas não fazia menção à periodicidade. Assim, a partir dessa emenda, 
ganhou-se o direito, reconhecido pelo STF, às revisões anuais. A regulamentação desse 
dispositivo veio somente em dezembro 2001, por meio da Lei nº 10.331. 
 
 
 
 
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7.5 A questão da acumulação 
Acumulação é o exercício concomitante de mais de um cargo público remunerado, 
prática essa que, em regra, é vedada constitucionalmente (art. 37, XVI da CF/88). 
Ressalte-se que tal vedação alcança não só a Administração Pública Direta, mas 
também autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Além disso, com a edição da Emenda Constitucional nº 19/98, a referida vedação foi 
ampliada para alcançar também as subsidiárias e as sociedades controladas direta ou 
indiretamente pelo poder público (art. 37, XVII). Assim, sempre que o poder público tiver 
participação acionária, diretamente ou por meio da Administração Indireta, haverá a 
referida vedação quanto à acumulação de cargos. 
Porém há exceções à regra, todas elas também previstas constitucionalmente de 
forma taxativa. Assim, se não houver previsão expressa na CF excepcionando a 
acumulação de certos cargos, serão eles inacumuláveis. Cabe destacar que o rol de 
exceções não pode ser ampliado pelas Constituições Estaduais e/ou leis, pois tal rol é 
modificável apenas mediante emenda constitucional. 
Assim vamos às exceções encontradas de forma esparsa no texto constitucional: 
 
• dois cargos de professor (art. 37, XVI, “a”); 
• um cargo de professor com outro técnico ou científico (art. 37, XVI, “b”); 
• dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões 
regulamentadas (art. 37, XVI, “c”); 
• um de magistrado com função de magistério, seja em instituição pública ou 
privada (art. 95, § único, I); 
• um de membro do Ministério Público com outra função pública de magistério (art. 
128, § 5º, II, “d”); 
• um de Ministro do TCU com outra função de magistério (art. 73, § 3º); 
• um de Vereador com qualquer outro cargo, emprego ou função (art. 38, III) - em 
não havendo compatibilidade de horários, poderá o vereador optar por sua 
remuneração. 
 
Saiba disto! 
A redação original da alínea “c” do inciso XVI do art. 37 daCF/88 estabelecia 
possibilidade de acumulação apenas no caso de médicos, disposição que foi alterada 
pela EC nº 34/2001, que ampliou a antiga previsão, tratando agora de “profissionais de 
saúde, com profissões regulamentadas” (ex.: enfermeiro, farmacêutico, fisioterapeuta 
etc.). 
 
Cabe registrar também as possibilidades excepcionais de acumulação na 
aposentadoria, previstas no art. 37, §10, acrescentado pela EC nº 20/98, que veio a 
pacificar o entendimento sobre o tema, já previsto no art. 118, § 3º da Lei nº 8.112/90, 
alterado pela Lei nº 9.527/97, in verbis: “Considera-se acumulação proibida a percepção 
de vencimento de cargo ou emprego público efetivo com proventos da inatividade, salvo 
quando os cargos de que decorram essas remunerações forem acumuláveis na 
atividade.” 
Dessa forma, podem ser acumulados os proventos de aposentadoria dos civis 
(art. 40) e militares (artigos 42 e 142), com a remuneração nas seguintes hipóteses: 
 
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• cargos acumuláveis na ativa 
• cargos eletivos 
• cargos em comissão, declarados em lei de livre exoneração 
 
É possível acumular mais de uma aposentadoria, desde que, na ativa, a 
acumulação seja possível (art. 40, § 6º). Também é possível que o aposentado pelo 
regime público volte à ativa, qualquer que seja o cargo pretendido. Ocorre que, se houver 
previsão de acumulação, receberá tanto sua remuneração quanto seus proventos; 
porém, em não havendo tal permissivo, terá de dispensar o recebimento dos proventos, 
ficando apenas com a remuneração, em face na impossibilidade de acumulação. 
 
Aos militares é proibida a acumulação (art. 142, § 3º, II e III). 
 
Saiba disto! 
Sobre o Regime Jurídico Único (RJU): 
A Emenda Constitucional nº 19/98, ao dar nova redação ao art. 39 da CF/88, acabou com 
o Regime Jurídico Único. 
Entretanto, no ano de 2007, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) Ao retomar o 
julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2135, resolveu, por maioria, 
conceder liminar para suspender a vigência do artigo 39, caput, da Constituição Federal, 
em sua redação dada pela Emenda Constitucional (EC) 19/98. Com a decisão, volta a 
vigorar a redação original do artigo, o que, na prática, implica na volta da exigência do 
Regime Jurídico Único. 
 
Conclusão 
Independentemente das discussões de cunho ideológico que envolvem a questão dos 
servidores públicos, é certo que sem contar com agentes devidamente selecionados, 
capacitados, valorizados e amparados por certas garantias funcionais, o Poder Público 
não conseguirá prestar bons serviços à população, de forma que, muito antes de se 
constituir em “privilégios”, os direitos, vantagens e prerrogativas conferidos legalmente ao 
servidor público (dentre os quais a estabilidade) devem ser vistos, na verdade, como 
garantias necessárias à prestação de serviços públicos eficientes. 
 
Dica de Leitura 
MAFRA, Francisco de Salles Almeida. O Servidor Público e a Reforma Administrativa. 
São Paulo: Forense, 2008. 
 
Referências 
DI PIETRO, Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010. 
GASPARINI. Diogenes. Direito Administrativo. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005.