Noções Gerais de Direito

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58126
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-5339-1
9 788538 753391
Este livro tem a finalidade de difundir conheci-
mentos específicos e apropriados de Direito, 
voltados à área de negócios.
A seleção aqui feita dos ramos do Direito e 
seus conteúdos programáticos está atrelada 
às necessidades cotidianas da arte de admin-
istrar organizações, nos âmbitos privado e pú-
blico, procurando disseminar o conhecimento 
necessário para tal objetivo.
Assim, foi escolhido o objeto para sedimenta-
ção de conhecimento na área do Direito Civil, 
de modo mais profundo, e parte específica, 
de maior interesse, do Direito Administrativo. 
Dessa forma, busca-se a inserção do leitor na 
ciência do Direito aplicada a situações cotidi-
anas e organizacionais.
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Noções Gerais de Direito
IESDE BRASIL S/A
2018
Eduardo Ganymedes Costa
Todos os direitos reservados.
IESDE BRASIL S/A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
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C871n Costa, Eduardo Ganymedes
Noções gerais de direito / Eduardo Ganymedes Costa. - 
[2. ed.]. - Curitiba [PR] : IESDE Brasil, 2018. 
196 p. : il. ; 21 cm.
ISBN 978-85-387-5339-1
1. Direito. 2. Direito civil. 3. Direito administrativo. I. Título.
CDU: 34 18-52339
© 2008-2018 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito do autor e do detentor dos 
direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. Imagem da capa: RomoloTavani/iStockphoto
Eduardo Ganymedes Costa
Mestrando em Educação pela Universidade Cidade de São Paulo (Unicid). Especialista 
em Direito do Trabalho e Direito Processual do Trabalho, pela Universidade São Judas Tadeu 
(USJT), em Docência no Ensino Superior pela Unicid e em Docência no Cenário do Ensino para 
Compreensão, pela mesma universidade. Graduado em Direito pelo Centro Universitário das 
Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU), professor no ensino superior e advogado nas áreas 
civil, empresarial e trabalhista.
Sumário
Apresentação 9
1 Introdução ao estudo do Direito 11
1.1 Objetivo 11
1.2 Definição 11
1.3 Ordenamento jurídico 11
1.4 Direito objetivo, subjetivo, elementos e relação de Direito 13
1.5 Direito e moral 17
1.6 Ramos do Direito 18
1.7 Fontes do Direito 19
1.8 Formas de integração do Direito 20
1.9 A lei e sua formação 21
2 Da personalidade e capacidade jurídica, do domicílio e bens 25
2.1 Objetivo 25
2.2 Personalidade da pessoa natural 25
2.3 Personalidade da pessoa jurídica de Direito Privado 26
2.4 Capacidade da pessoa natural 26
2.5 Domicílio 29
2.6 Diferentes classes de bens 30
3 Fato jurídico, ato jurídico e negócio jurídico 37
3.1 Objetivo 37
3.2 Fato e ato jurídico 37
3.3 Negócio jurídico 38
3.4 Defeitos do negócio jurídico 38
3.5 Invalidação do negócio jurídico 43
4 Contrato 47
4.1 Objetivo 47
4.2 Conceito e requisitos de validade 47
4.3 Formação do contrato 51
4.4 Interpretação do contrato 53
4.5 Efeitos do contrato 54
4.6 Extinção da relação contratual 54
4.7 Espécies de contrato 60
5 Responsabilidade civil, prescrição e decadência 67
5.1 Objetivo 67
5.2 Parêntese inicial 67
5.3 Conceito de responsabilidade civil 68
5.4 Função da responsabilidade civil 69
5.5 Teoria da imprevisão 74
5.6 Prescrição e decadência: noções gerais e causas de extinção do Direito 75
5.7 Conceito de decadência e diferenças entre prescrição 81
6 Noções de Direito Administrativo e seus princípios 91
6.1 Objetivo 91
6.2 Introdução 91
6.3 Conceito 93
6.4 Relação com outros ramos do Direito 96
6.5 Fontes do Direito Administrativo 96
6.6 Interpretação do Direito Administrativo 96
6.7 Sistema administrativo brasileiro 99
6.8 Princípios de Direito Administrativo 100
7 Administração Pública 109
7.1 Objetivo 109
7.2 Introdução 109
7.3 Estrutura administrativa 113
7.4 Órgãos e agentes públicos 115
7.5 Atividade administrativa 116
7.6 Poderes e deveres do administrador público 117
7.7 Desvio e abuso de poder 117
8 Poderes administrativos e atos administrativos 119
8.1 Objetivo 119
8.2 Poderes administrativos: introdução 119
8.3 Poder vinculado e poder discricionário 119
8.4 Poder hierárquico e poder disciplinar 121
8.5 Poder regulamentar 123
8.6 Poder de polícia 123
8.7 Atos administrativos 127
9 Licitação 137
9.1 Objetivo 137
9.2 Introdução 137
9.3 Competência legislativa 139
9.4 Princípios 139
9.5 Objeto no procedimento licitatório 142
9.6 Obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade 144
9.7 Licitação dispensada 145
9.8 Licitação dispensável 147
9.9 Licitação inexigível 151
9.10 Fases do procedimento licitatório 152
9.11 Anulação e revogação 161
9.12 Modalidades de licitação 163
10 Contratos administrativos 173
10.1 Objetivo 173
10.2 Noções preliminares 173
10.3 Conceito 174
10.4 Especificidades 175
10.5 Controle do contrato 179
10.6 Aplicação de penalidades 181
10.7 Exceção do contrato não cumprido 182
10.8 Interpretação 183
10.9 Formação 184
10.10 Definições 187
10.11 Execução 187
10.12 Inexecução 187
10.13 Revisão e rescisão 188
Gabarito 193
Apresentação
Este livro tem a finalidade de difundir conhecimentos específicos e apropriados de Direito, 
voltados à área de negócios.
A seleção aqui feita dos ramos do Direito e seus conteúdos programáticos está atrelada às 
necessidades cotidianas da arte de administrar organizações, nos âmbitos privado e público, pro-
curando disseminar o conhecimento necessário para tal objetivo.
Assim, foi escolhido o objeto para sedimentação de conhecimento na área do Direito Civil, 
de modo mais profundo, e parte específica, de maior interesse, do Direito Administrativo.
Dessa forma, busca-se a inserção do leitor na ciência do Direito, fazendo a abordagem dos 
direitos objetivo e subjetivo, seus elementos e a relação jurídica, atrelando-os ao fato jurídico e ao 
negócio jurídico como base para a esfera contratual, além de tratar dos casos de extinção do direito, 
com ênfase no instituto da prescrição e decadência.
Por fim, pela sua importância, é abordado o Direito Administrativo, abrangendo noções preli-
minares, como as de administração pública, licitação pública e contratos administrativos, assuntos de 
alto interesse para o administrador em um Estado Democrático neoliberal.
1
Introdução ao estudo do Direito
1.1 Objetivo
Este capítulo faz uma introdução à ciência do Direito, de modo a compreendê-la e relacioná-
-la ao mundo social, não somente sob o aspecto da lei em si, mas como instrumento da realização 
da justiça e da pacificação dos indivíduos em sociedade, quer nas relações individuais, quer na 
relação com o Estado Democrático de Direito.
1.2 Definição
O Direito é inerente à existência da sociedade organizada, estabelecendo regras de convi-
vência pacífica entre os componentes de uma coletividade, que, observando os poderes consti-
tuídos, garante sua perenidade.
Para bem entender a ciência do Direito, é necessário atentar-se para os vários sentidos da 
palavra direito.
Muitas são as definições de direito, mas aqui lança-se mão daquela elaborada pelo ilustre 
jurista Miguel Reale, em Curso de Filosofia do Direito (REALE, 2002). Segundo o referido autor, 
“Direito é a vinculação bilateral atributiva da conduta para a realização ordenada dos valores de 
convivência” (apud PINHO; NASCIMENTO, 2004, p. 28).
1.3 Ordenamento jurídico
A norma de conduta pode ser positiva ou negativa, sob o aspecto dos direitos fundamentais, 
expressos no artigo 5º, II, da Constituição Federal (CF),que podem ser resumidos em direitos 
individuais, de propriedade e de atividade.
Para facilitar o entendimento, vale observar que essa indicação de ação positiva ou negativa 
encontra vértice nesse mesmo artigo da CF (BRASIL, 1988), da seguinte forma: “Art. 5.º [...] II - 
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;”.
Impõe-se esclarecer que o domínio da lei deve se colocar a serviço da sociedade, regrando 
ações e omissões de conduta, visando ao bem comum e à convivência pacífica dos indivíduos do 
grupamento social.
Exemplo 1: Observando seu direito fundamental de ir e vir, um indiví-
duo utilizando um veículo automotor, ao longo de seu trajeto, encontra 
um sinal (farol ou semáforo) vermelho e, em um outro ponto, um verde. 
Em qual das situações ele está diante de uma norma de conduta social 
Noções gerais de Direito12
negativa? E positiva? O desrespeito da norma posta, em ambos os casos, 
irá lhe causar a sanção de multa pela autoridade competente?
Comentário: A conduta em ambos os casos é cogente (obrigatória), 
sujeita a sanção de multa. No caso do farol vermelho, é negativa ao 
direito de ir e vir; no caso do farol verde, é positiva ao direito de ir e vir.
O regramento abordado sofre constantes alterações com base na evolução da própria socie-
dade, principalmente devido à efervescente interação do ser humano no seio social, com a aquisi-
ção de conhecimento do mundo que o rodeia, conhecimento este oriundo da evolução tecnológica, 
que altera comportamentos e facilita a inserção do homem na vida social.
Quem poderia imaginar, décadas atrás, que fatos ocorridos em terras longínquas seriam 
quase que instantaneamente conhecidos pela quase totalidade dos indivíduos do planeta?
Essa efervescência, por outro lado, tem interferido nos limites dos direitos fundamentais dos 
indivíduos, impondo-lhes condicionamentos e restrições. É certo, porém, que as condições postas 
não inibem o exercício desses direitos, mas o normatizam em benefício do coletivo, lançando mão 
do poder estatal de polícia administrativa, sempre que se fizer necessário.
Nesse sentido, vale refletir sobre as seguintes situações, sob o crivo dos direitos fundamen-
tais, para perfeita identificação de sua condição e restrição:
Exemplo 2: Um indivíduo, que possui o direito de transitar em todo o 
território nacional de diferentes modos (a pé, de bicicleta, de automó-
vel), toma a direção de seu veículo e vai a uma cidade distante 80 km de 
onde se encontra. Na utilização desse direito, o indivíduo deve possuir 
Carteira Nacional de Habilitação (CNH) e, embora seu veículo tenha a 
capacidade de desenvolver 250 km por hora, em uma estrada estadual 
ele precisa observar a velocidade máxima de 120 km por hora.
Comentário: A condição ao direito de ir e vir dirigindo um veículo au-
tomotor é a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (CNH), e a 
restrição é a limitação da velocidade, o regramento de estacionar etc.
Exemplo 3: Ao quitar o preço correspondente à aquisição de um ter-
reno localizado em um grande centro urbano, com 10 m de testada e 
50 m de fundos, o indivíduo “A”, observando seus direitos fundamen-
tais de propriedade e de construir, resolve erigir uma casa plana, com 
uma área de 500 m2 (utilizando todo o terreno); entretanto, é alertado 
pelo engenheiro da inviabilidade da construção, dadas as leis de posturas 
municipais e de zoneamento. O referido profissional – em resposta ao 
Introdução ao estudo do Direito 13
questionamento da inviabilidade de utilização da propriedade em sua 
totalidade – informa a necessidade de haver um recuo mínimo de 5 m na 
frente, como reserva para eventual desapropriação, bem como de 1,5 m 
de cada lado e, ainda, de uma área nos fundos do terreno, para insolação 
e aeração natural. Dessa forma, seria possível realizar uma construção 
assobradada de área de 200 m2, com início mediante autorização da au-
toridade competente (alvará de construção) e apresentação de uma série 
de documentos (planta baixa, perfil e fachada, rede elétrica e hidráulica, 
escritura ou documento de posse, cédula de identidade etc.).
Comentário: A condição é a obtenção do alvará de construção, com a 
apresentação de uma série de documentos, plantas e tudo mais exigido 
pela legislação; a restrição está nos limites do construir, tudo a depender 
da Lei de Postura Municipal e do Código de Obras.
Rudolf von Ihering, em sua obra A luta pelo Direito,
prescreve que a palavra direito emprega-se num duplo sentido: no sentido 
objetivo e no sentido subjetivo. O direito no sentido objetivo é o conjunto de 
princípios jurídicos aplicados pelo Estado à ordem legal da vida. O direito no 
sentido subjetivo é a transfusão da regra abstrata no direito concreto da pessoa 
interessada. (SIQUEIRA JR., 2017, p. 24)
Assim, o Direito visa à realização da justiça por meio de princípios de conduta social, com 
obrigação coercitiva. De acordo com Hely Lopes Meirelles (2002, p. 25, grifos do original):
Quando esses princípios são sustentados em afirmações teóricas formam a 
Ciência Jurídica, em cuja cúpula está a Filosofia do Direito; quando esses princí-
pios são concretizados em norma jurídica, temos o Direito Positivo, expresso na 
Legislação. A sistematização dos princípios em normas legais constitui a Ordem 
Jurídica, ou seja, o sistema legal adotado para assegurar a existência do Estado e 
a coexistência pacífica dos indivíduos na comunidade. Daí a existência de duas 
ordens jurídicas: a interna e a internacional.
1.4 Direito objetivo, subjetivo, elementos e relação de Direito
1.4.1 Direito objetivo: “Direito norma”
O Direito objetivo é um complexo de normas que prescrevem o comportamento humano, 
atribuindo sanção em caso de descumprimento da norma. Conforme Siqueira Jr. (2017, p. 182-183, 
grifos do original):
Os manuais de direito civil estabelecem a distinção entre o direito objetivo 
(norma agendi), estabelecendo que as regras de direito objetivamente delimitam 
as condutas humanas, dentro do qual é facultado ao destinatário ou sujeito da 
relação jurídica exigir a prestação que a norma lhe atribui (facultas agendi).
Noções gerais de Direito14
1.4.2 Direito subjetivo: “Direito faculdade”
O Direito subjetivo, segundo Rudolf von Ihering (apud PINHO; NASCIMENTO, 2004, 
p. 28), é “o interesse juridicamente protegido”. Clóvis Bevilácqua, em seu livro Teoria geral do 
Direito, ensina que “o Direito subjetivamente considerado é o poder de ação assegurado pela 
ordem jurídica” (apud PINHO; NASCIMENTO, 2004, p. 28).
A diferença entre Direito objetivo e Direito subjetivo pode ser facilmente compreendida 
quando se observam as palavras de José Cretella Júnior (1987), que define o Direito objetivo 
como “o conjunto de regras obrigatórias, em vigor no país, numa dada época”, e o Direito subje-
tivo como “a faculdade ou possibilidade que tem uma pessoa de fazer prevalecer em juízo a sua 
vontade, consubstanciada num interesse”.
O Direito, objetivamente considerado, é o conjunto de normas de conduta social coativa-
mente impostas pelo Estado. “O direito objetivo é o complexo de normas jurídicas que regem o 
comportamento humano, prescrevendo uma sanção no caso de sua violação (jus est norma agendi)” 
(DINIZ, 1995, p. 24, grifos do original), enquanto o Direito em seu caráter subjetivo advém do 
interesse do cidadão juridicamente protegido.
Ao lado desse direito objetivo, coloca-se o direito subjetivo, também denomi-
nado por alguns como direito-faculdade, direito-poder ou direito-prerrogativa. 
Esse direito é aquele de que nos valemos diuturnamente, configurando-se como 
um verdadeiro poder de que dispomos, onde reina a nossa vontade. (SIQUEIRA 
JR., 2017, p. 182-183)
Assim, tem-se como exemplo a locação de imóvel urbano para fins residenciais: há norma 
dispondo sobre a matéria (a Lei do Inquilinato que, como lei, compõeo Direito objetivo). No mo-
mento em que duas pessoas – locador e locatário – firmam o contrato de locação, esse pacto está 
sob a luz de norma jurídica expressa; se uma das partes deixa de cumprir com o contratado, a outra 
pode ingressar em juízo e, invocando os preceitos normativos que a amparam, exigir do outro a 
satisfação de sua obrigação e/ou a imposição de uma sanção (Direito subjetivo).
1.4.3 Elementos e relação de Direito
Em linhas gerais, o Direito compreende um sujeito, um objeto e uma relação (que é o ele-
mento de ligação entre estes).
Os sujeitos do Direito são as pessoas naturais e jurídicas; logo, o sujeito do Direito é a 
pessoa em sua posição ativa.
O objeto do Direito é o bem ou a vantagem sobre o qual o sujeito exerce o poder conferido 
pela ordem jurídica, como (PINHO; NASCIMENTO, 2004):
• os modos de ser da própria pessoa na vida social (p. ex., a existência, a liberdade, a honra 
etc.);
• as ações humanas;
• as coisas corpóreas e incorpóreas.
Assim, objeto é o bem tangível ou intangível sobre o qual recai a manifestação da vontade.
Introdução ao estudo do Direito 15
A relação de Direito é o elo entre o objeto e o sujeito. Para tratar dela, observando sua cons-
tituição e seus efeitos, é necessário primeiro conceituar esse tipo de relação. Dessa forma, é mister 
expor o que ensina Edvaldo Brito (1999, p. 105):
Na sua vida social, os homens travam certas relações ou sofrem as consequên-
cias de certos fatos ocorridos na sociedade, que precisam ser ordenados, re-
gulados, disciplinados, para que se torne possível a coexistência social. Essa 
regulamentação de tais relações se faz através de normas jurídicas. [...] A relação 
jurídica é, portanto, uma relação de caráter social que adquire substância jurídi-
ca, exatamente porque é regulada pela ordem jurídica.
Vários doutrinadores ensinam que a relação de Direito somente se dá entre as pessoas; ou-
tros fazem distinção entre a atuação sobre objetos naturais e a ligação de pessoas entre si, a qual 
denominam de direitos de dominação, que impõem deveres diretos a outras pessoas. Por seu turno, 
Nelson Palaia (2005, p. 18) ensina que:
Relação jurídica é a vinculação direta ou indireta de duas ou mais pessoas à cir-
cunstância de fato, ou a um bem da vida, disciplinada pela norma jurídica positiva. 
As pessoas se relacionam em função das atividades sociais, profissionais e pessoais, 
em razão de seus mútuos interesses e visando certas finalidades. Tais relações, en-
quanto de cunho meramente pessoal, envolvendo fatos não controvertidos e sem 
envolver pretensões ou interesses atuais ou futuros, podem ser consideradas meras 
relações sociais. Se, contudo, tais relações sociais envolverem interesses pessoais 
ou reais, vantagens, prerrogativas, faculdades, deveres ou obrigações, disciplinados 
pela norma jurídica, estaremos diante de uma relação jurídica.
Assim, um simples “olá” ao dono da mercearia é um ato de relação social; porém, se há a 
aquisição de mercadoria, com o pagamento de determinado preço, aperfeiçoa-se uma operação de 
compra e venda, uma relação jurídica, um contrato de compra e venda, que tem previsão e regu-
lação em norma jurídica. Nos exemplos a seguir, é possível distinguir o Direito objetivo, o Direito 
subjetivo e os sujeitos envolvidos.
Exemplo 3: refletir e indicar o Direito objetivo, o subjetivo e os sujeitos. 
“A” adquire da Casa Comercial “X” um aparelho de som da marca “Z”, 
com tradução imediata mediante pagamento em parcela única, liquidada 
por meio de cheque nominal. Ao chegar em sua residência, efetua atenta 
leitura do manual de instalação e uso para, posteriormente, ligá-lo corre-
tamente. Verifica, então, que o aparelho está com defeito. Imediatamente, 
volta à Casa Comercial, visando à troca. Para tanto, leva a nota fiscal, na 
qual estava consignada a garantia de substituição, em caso de defeito, no 
prazo de sete dias após a compra. Entretanto, a troca lhe foi negada pelo 
gerente da loja, que se limitou a dizer que o aparelho deveria ser levado a 
uma oficina de assistência técnica autorizada pelo fabricante para conser-
to, sem custo de mão de obra e peças. Não concordando com a postura da 
Casa Comercial, “A” faz uma reclamação perante o Procon, exigindo a tro-
ca do bem ou a devolução do preço pago com juros e correção monetária.
Noções gerais de Direito16
Base legal:
Código de Defesa do Consumidor (BRASIL, 1990):
Art. 18. Os fornecedores de produtos de consumo duráveis ou 
não duráveis respondem solidariamente pelos vícios de quali-
dade ou quantidade que os tornem impróprios ou inadequados 
ao consumo a que se destinam ou lhes diminuam o valor, assim 
como por aqueles decorrentes da disparidade, com as indicações 
constantes do recipiente, da embalagem, rotulagem ou mensagem 
publicitária, respeitadas as variações decorrentes de sua natureza, 
podendo o consumidor exigir a substituição das partes viciadas.
§1.º Não sendo o vício sanado no prazo máximo de trinta dias, 
pode o consumidor exigir, alternativamente e à sua escolha:
I - a substituição do produto por outro da mesma espécie, em 
perfeitas condições de uso;
II - a restituição imediata da quantia paga, monetariamente atua-
lizada, sem prejuízo de eventuais perdas e danos;
III - o abatimento proporcional do preço.
§2.º Poderão as partes convencionar a redução ou ampliação do 
prazo previsto no parágrafo anterior, não podendo ser inferior a 
sete nem superior a cento e oitenta dias. Nos contratos de adesão, 
a cláusula de prazo deverá ser convencionada em separado, por 
meio de manifestação expressa do consumidor [...].
Comentário: O Direito objetivo é a própria previsão legal de troca do 
bem, e o Direito subjetivo é a faculdade de exigir aquilo que está posto no 
ordenamento jurídico. Note que, no caso, “A” poderia, por qualquer razão, 
ter preferido levar e custear o conserto em uma oficina especializada ou ir 
à assistência técnica. Não é uma obrigação, mas uma faculdade que deve 
ser exercida em um determinado tempo, sob pena de incidência da pres-
crição ou decadência.
Exemplo 4: refletir e indicar o Direito objetivo, o subjetivo e os sujeitos. 
“B”, viúvo, por meio de Escritura Pública, constitui usufruto vitalício de 
um de seus bens consistente no apartamento n. 105-A do Edifício “N” 
(que lhe tocou individualmente após o inventário dos bens de sua fale-
cida mulher) para a sua progenitora, com encargo de mantença no esta-
do recebido, pagamento de impostos, taxas, contribuições de melhoria e 
taxas condominiais (ordinárias e extraordinárias). Sobrevindo o faleci-
mento de “B”, a nua propriedade do referido imóvel coube, observada a 
quota-parte, aos seus quatro filhos. Passados 18 meses do término do in-
ventário, os detentores da nua propriedade foram notificados de débitos 
de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) pela prefeitura e, logo 
em seguida, foram citados de ação executiva de débitos condominiais. 
Introdução ao estudo do Direito 17
Com base em tais fatos, os detentores da nua propriedade propõem ação 
de desconstituição de usufruto pelo não cumprimento das obrigações 
pela usufrutuária, cuja omissão está a colocar o bem em perigo iminente.
Base legal: Código Civil (BRASIL, 2002): “Art. 1.403. Incumbem ao usufru-
tuário: “I - as despesas ordinárias de conservação dos bens no estado em que os 
recebeu; II - as prestações e os tributos devidos pela posse ou rendimentos da 
coisa usufruída”.
Comentário: O Direito objetivo é a norma que impõe o pagamento das 
despesas pela usufrutuária, sendo que o Direito subjetivo é a faculdade de 
exigir o cumprimento da obrigação. No caso, um dos detentores da nua 
propriedade (ou todos em concurso) poderia ter decidido quitar as obri-
gações em aberto em respeito e solidariedade à ascendente usufrutuária.
1.5 Direito e moral
A moral é interna (unilateral) e impõe ao sujeito uma escolha entre açõesque pode praticar, 
mas diz respeito ao próprio sujeito, não impondo regras imperativas nem sanção legal, apenas as 
da própria consciência (SIQUEIRA JR., 2003).
O Direito é bilateral e impõe conduta (ação ou omissão) para a convivência pacífica entre 
os indivíduos em sociedade, sendo imperativa e impondo sanção e repressão externa e objetiva 
(SIQUEIRA JR., 2003).
O tema da relação entre Direito e Moral, normalmente, é tratado de forma que 
se indique a experiência moral e a norma moral como anteriores, sobretudo 
tendo-se em vista o cronológico surgimento das regras de direito relativamente 
às regras da moral. Costuma-se também afirmar que a norma moral é interior, 
prescindindo de qualquer fenômeno exterior, como geralmente sói ocorrer 
com o fenômeno jurídico. Afirma-se, mais ainda, que a norma moral não é 
cogente, pois não pode dispor do poder punitivo de uma autoridade pública 
para fazer valer seus mandamentos, recorrendo-se, normalmente, a sanções 
diferenciadas das jurídicas (consciência; rejeição social; vergonha…). E, por 
fim, se afirma que a norma moral não é sancionada nem promulgada, pois 
estas são as características de normas estatais que se regulamentam dentro de 
um procedimento formal, complexo e rígido, com o qual se dá publicidade aos 
mandamentos jurídicos. No entanto, os autores que enunciam essas notas di-
ferenciais entre ambos os grupos de normas, de um lado, as jurídicas, de outro 
lado, as morais, reconhecem a falibilidade que os afeta. (BITTAR, 2016, p. 596)
Noções gerais de Direito18
1.6 Ramos do Direito
O Direito é uno, mas com o passar do tempo e com base em princípios peculiares, sofreu 
ramificações, sem, entretanto, perder de vista a sua unicidade, sendo isso um fato de extrema rele-
vância para podermos proceder ao seu estudo. Para compreender os ramos do Direito, é importante 
observar a figura a seguir.
Figura 1 – Ramos do Direito
Natural
(norma que antecede a lei, observando a 
natureza das coisas)
Nacional 
ou 
Interno
Privado
Internacional 
(lei entre países)
Público 
(leis e tratados 
 internacionais)
Privado 
(esfera contratual 
entre empresas 
e/ou instituições)
Positivo
(lei que regulamenta as relações 
entre as pessoas)
Comercial/Empresarial
(estuda as relações entre as 
sociedades empresariais, 
pessoas jurídicas e físicas 
equiparadas)
Penal
(estuda os crimes 
e as penas)
Processual penal
(encerra o elenco de normas e 
ritos aplicáveis no exercício da 
jurisdição relativa aos proces-
sos de natureza criminal)
Processual civil
(encerra as normas e ritos 
aplicáveis no exercício da juris-
dição relativa aos processos de 
natureza civil)
Constitucional
(estuda a Constituição 
desde a sua formação e as 
relações do estado do povo)
Financeiro/Tributário
(estuda as finanças do Estado 
quanto à sua arrecadação, ao 
 gerenciamento e às despesas)
Administrativo
(estuda o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, 
os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta 
e imediatamente os fins desejados pelo Estado)
Trabalhista
(estuda a relação de 
emprego/capital x trabalho, 
com grande incidência de 
normas de ordem pública na 
proteção do hipossuficiente)
Civil
(estuda a relação entre 
as pessoas, notadamente 
no concernente à sua 
capacidade e liberdade 
de agir, proceder e con-
tratar, sob a proteção 
de normas públicas que 
visam manter o equilí-
brio entre elas)
Direito
Público
Fonte: Elaborada pelo autor.
Introdução ao estudo do Direito 19
1.7 Fontes do Direito
A palavra fonte significa o lugar de onde provém alguma coisa. Edgar Magalhães Noronha 
(apud PINHO; NASCIMENTO, 2004, p. 39) esclarece: “é o lugar onde perenemente nasce água”. 
Em sentido figurado, é sinônimo de origem, princípio e causa.
Por ser uma criação social, a origem do Direito está na própria sociedade, fato que enseja 
que a pesquisa das fontes do Direito se apoia no estudo da origem da norma jurídica. Assim, as 
fontes do direito são: lei, costumes, doutrina e jurisprudência.
Além dessas, tem-se as formas de integração da norma jurídica: analogia, equidade e 
princípios gerais de Direito.
1.7.1 Lei
De acordo com São Tomás de Aquino (1961), na Suma Teológica, I-II, questão 90, artigo 4, 
a “lei é uma prescrição da razão em ordem ao bem comum, promulgada por aquele que tem a seu 
cargo o cuidado da comunidade”.
Em Direito, a palavra lei tem dois sentidos:
• formal: é a disposição imperativa emanada da autoridade competente (função legislativa);
• material: é toda disposição geral e abstrata pertinente a uma disposição de Direito objetivo.
Para a eficácia da lei, é necessária a existência de uma sanção (privação de liberdade, multa 
administrativa, embargo de atividade, interdição etc.).
1.7.2 Costumes
Pode-se definir costume como a postura normalmente aceita e adotada pela sociedade, em 
grau de consciente coletivo, perante determinada situação; é a norma jurídica criada na e pela 
própria sociedade, de forma espontânea e apta a gerar uma prática geral. Os costumes podem ser: 
contra legem (quando há comum e reiterada desobediência a um comando legal, na crença da ine-
fetividade da lei); praeter legem (com a adoção de conduta ou prática que não tem previsão nem 
proibição na lei); e secundum legem (quando constituem prática com previsão na lei, que remetem 
ao costume a solução do caso).
Outrora, sem lei positiva nesse sentido, pelo costume, em nossa sociedade havia o hábito 
de o homem render homenagem à mulher, dando-lhe o direito de preferência para tomar assento 
em coletivos. Hoje, no sistema de transporte coletivo do município de São Paulo, por exemplo, o 
costume passou para o ordenamento jurídico, que determina, destacando-se com cor diferenciada, 
a reserva de assento para uso preferencial de mulheres em gestação, pessoas com crianças de colo, 
idosos etc.
1.7.3 Jurisprudência
Vale notar que a expressão jurisprudência vem do latim iurisprudentia, onde ius é direito, 
iuris é direito, e prudentia (para nós, prudência) significa circunspecção, significando “ciência do 
direito e das leis” (HOUAISS, 2009).
Noções gerais de Direito20
Então, quando determinada ação chega aos tribunais, a matéria nela encerrada é submetida 
a uma criteriosa apreciação, dando-se uma decisão que, na interpretação dos membros do tribu-
nal, obedece à melhor exegese do texto legal aplicado aos fatos; um só julgado em certo sentido 
constitui precedente. Na medida em que cresce o número de ações tratando da mesma matéria e os 
feitos vão sendo apreciados e decididos pela mesma forma, sempre no mesmo sentido, esse elenco 
de decisões forma uma orientação, denominada jurisprudência.
Assim, ela é a reiteração de decisões proferidas em um mesmo sentido pelo Poder Judiciário, 
em processos diversos envolvendo a mesma matéria. Conforme consta no Dicionário Eletrônico 
Houaiss (2009), jurisprudência é o “conjunto das decisões e interpretações das leis feitas pelos tri-
bunais superiores, adaptando as normas às situações de fato”.
Importante observar que, como dito, esse elenco de julgados compõe uma orientação, ser-
vindo para nortear a todos os operadores do Direito (juízes, advogados, promotores etc.). Mas 
como o cerne da jurisprudência é a interpretação – ou seja, a forma pela qual se entende melhor 
aplicável a lei ao fato –, ela não compõe regra obrigatória e inflexível.
Ao longo do tempo, o sentido dos julgados varia, adequando o Direito às mudanças sociais.
1.7.4 Doutrina
Doutrina é o “conjunto de ideias, opiniões e conceitos que servem de sustentação para teorias 
e interpretações da ciência jurídica; norma interpretativa que a jurisprudência tende a seguir na 
aplicação de uma lei” (HOUAISS, 2009), compondo-se das obras escritas, dos preceitos, opiniõesou ensinamentos dos diversos autores e estudiosos das ciências jurídicas e sociais, na produção ou 
elaboração de conceitos, teses e explicações dos institutos jurídicos. É, portanto, o estudo reflexivo 
do sistema jurídico (normas e princípios) elaborado pelos juristas.
1.8 Formas de integração do Direito
Há três formas de integração do Direito, as quais serão elucidados a seguir.
• Analogia: é a relação de semelhança ou correspondência entre coisas distintas. De acordo 
com Deocleciano Torrieri Guimarães (2018, p. 54), “Juridicamente, é o processo lógico que 
autoriza o juiz a adaptar a um caso concreto, não previsto pelo legislador, uma norma 
que possua o mesmo fundamento”, isto é, é a aplicação de uma norma para um caso previsto 
em uma situação não prevista , “havendo, entre elas, identidade de razões, de causas ou de 
fins”. A analogia tem a finalidade de suprir qualquer lacuna que haja na lei.
• Equidade: diz respeito à virtude de algo ou alguém que tenha imparcialidade, senso de justiça 
e respeito à igualdade de direitos e à lei. A equidade conduz “o juiz a um critério de moderação 
ao proferir a sentença, para suprir a imperfeição da lei ou modificar o seu rigor, tornando-a 
mais humana e amoldada à circunstância ocorrente” (GUIMARÃES, 1995, p. 297).
Exegese: comentário 
ou dissertação que 
objetiva esclarecer 
ou interpretar 
minuciosamente 
um texto ou uma 
palavra.
Julgado: o que já 
passou por julga-
mento; sentenciado, 
que obteve sentença 
final.
Introdução ao estudo do Direito 21
• Princípios gerais de Direito: os princípios gerais “são critérios maiores, muitas vezes não 
escritos, que estão presentes em cada ramo do Direito” (GUIMARÃES, 2007, p. 455), sendo 
considerados fundamentais no ordenamento jurídico. De acordo com Pinho e Nascimento 
(2004, p. 51), “são preceitos do Direito: viver honestamente, não lesar a outrem e dar a cada 
um o que lhe pertence”.
1.9 A lei e sua formação
Lei é a norma geral e abstrata, emanada do poder competente e provida de força obrigatória.
A força obrigatória da lei é condição de sua eficácia; a lei possui a propriedade de ser gené-
rica, na medida em que obriga todos os membros do grupo social a que estende sua eficácia, e é 
abstrata na medida em que não visa a situações particulares ou concretas.
A formação e a consumação da lei compreendem três fases distintas: iniciativa, aprovação 
e execução.
1.9.1 Iniciativa
É a faculdade de se propor um projeto de lei, sendo atribuída a uma pessoa ou a um órgão de 
forma geral ou especial. Conforme artigo 61 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer 
membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do 
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Superior Tribunal Federal, 
aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na 
forma e nos casos previstos nesta Constituição.
1.9.2 Aprovação
É a fase de estudo e de deliberação da norma jurídica, por meio de debates, emendas e 
discussões dos representantes do povo, visando a transformar o projeto em regra obrigatória.
1.9.3 Execução
É a fase de elaboração da lei complementar destinada à formalização da proposição, 
compreendendo a sanção ou o veto, a promulgação e a publicação. Esses institutos são enten-
didos da seguinte maneira:
• Sanção: é o ato de concordância do Poder Executivo com o projeto de lei; pode ser 
expressa ou tácita.
• Veto: é a oposição do Executivo, devendo ser expresso, retornando o projeto de lei ao 
Legislativo para sua aceitação ou rejeição.
• Promulgação: é a declaração do chefe do Executivo ou do presidente do Congresso da 
incorporação da lei ao Direito positivo.
• Publicação: é o meio de tornar a lei conhecida e vigente.
Noções gerais de Direito22
1.9.4 Hierarquia das normas
As leis possuem estratificação de importância conforme a natureza da matéria:
• leis constitucionais federais;
• leis ordinárias federais;
• leis constitucionais estaduais;
• leis ordinárias estaduais;
• leis municipais.
A noção de hierarquia deve vir, no sistema federativo brasileiro, acompanhada do estudo 
das competências de cada ente administrativo, na medida em que o país está organizado na forma 
de República Federativa, com três níveis de governo (União, estados e municípios) e três poderes 
distintos (Executivo, Legislativo e Judiciário). De acordo com a CF (BRASIL,1988):
Art. 1.º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 
de Direito e tem como fundamentos:
[...]
Art. 2.º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, 
o Executivo e o Judiciário.
Por outro lado, de modo genérico, a lei tem estratificação em graus verticais, observada, no 
caso, a forma federativa, com três poderes, distintos e harmônicos entre si, em três níveis de governo, 
conforme artigo 59 do Código Civil brasileiro (BRASIL, 2002): “I - emendas à Constituição; II - leis 
complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legis-
lativos; VII – resoluções”.
1.9.5 Vigência da lei
A eficácia de uma lei é sedimentada no seu vigor e sua abrangência no tempo e no espaço. 
Segundo disposições da Constituição Federal (CF) e do Código Civil (CC), a lei começa a vigorar 
45 dias após ser oficialmente publicada, salvo se o legislador fixar outro prazo; a vacatio legis é o 
lapso temporal contado da data de publicação da lei até a data em que essa lei entra efetivamente 
em vigor. Nesse intervalo, a lei já existe, mas fica “dormente”, em estado de vacância, não tendo 
aplicação enquanto não transcorrer o prazo nela própria previsto, indicado expressamente. É um 
prazo destinado a “facilitar” a vida do cidadão, que assim tem a oportunidade (tempo suficiente) de 
conhecer a lei (texto e objetivos), preparando-se para dar-lhe o adequado e devido cumprimento.
1.9.6 Cessação da obrigatoriedade da lei
A lei, em regra, tem duração indeterminada e só deixa de existir nas seguintes hipóteses: 
revogação por outra lei, decurso de tempo ou desuso.
Introdução ao estudo do Direito 23
De acordo com Paulo Nader (2017, p. 248, grifos nossos):
A revogação de uma lei por outra pode ser total ou parcial. No primeiro caso 
denomina-se ab-rogação e no segundo, derrogação. Esta divisão foi elaborada 
pelos romanos, que distinguiram ainda a sub-rogação, que consistia na inclusão 
de outras disposições em uma lei existente e a modificação, que era a substitui-
ção de parte de uma lei anterior por novas disposições.
1.9.7 Irretroatividade da lei
A lei é expedida para disciplinar fatos futuros, havendo exceções (por exemplo, aplicação de 
lei penal superveniente, se mais benéfica ao réu). “O princípio da irretroatividade da lei consiste 
na impossibilidade de um novo Direito atuar sobre fatos passados e julgar velhos acontecimentos. 
A anterioridade da lei ao fato é o máximo princípio de segurança jurídica. É uma garantia contra o 
arbitrarismo” (NADER, 2017, p. 126).
Atividades
1. Verifique as seguintes situações e informe quando se tratar de condição ou restrição aos di-
reitos fundamentais do indivíduo.
a) Para a obtenção da cédula de identidade, o cidadão deve apresentar à autoridade com-
petente (Delegado de Identificação Civil e Criminal) diversos documentos (certidão de 
nascimento, formulário devidamente preenchido etc.).
b) Para estacionar na denominada zona urbana em que a municipalidade estabelece obri-
gatoriedade do uso de cartão de estacionamento rotativo, por determinado período (de 
uma hora ou duas horas), o cidadão deve expor o formulário, devidamente preenchido.
c) A placa de sinalização indicando a proibição de circulação de veículos por certa via pú-
blica, ainda quesó em determinados dias e/ou horários.
d) Sabe-se, por um lado, que, para desenvolver regularmente uma atividade comercial, é ne-
cessária a obtenção de alvará de funcionamento de atividade comercial, e, por outro lado, 
que o município disciplina o uso da ocupação do solo e, mediante a lei de zoneamento, 
demarca áreas comerciais, de indústria, uso misto etc., em benefício do coletivo. Nessa con-
formidade, normatizando e disciplinando construções e atividades, o município estabelece 
determinada(s) área(s) como de uso estritamente residencial.
2. Como classificar de forma sintética os ramos do Direito?
3. “É a fase de estudo e deliberação da norma jurídica por meio dos debates, emendas e discus-
sões dos representantes do povo, visando a transformar o projeto de lei em regra obrigatória”. 
Tal assertiva define:
a) a iniciativa da formação da lei.
b) a execução.
c) a aprovação.
d) n.d.a.
Superveniente: pos-
terior; subsequente. 
Noções gerais de Direito24
Referências
AQUINO, Tomás de. Summa theologiae. Madrid: Biblioteca de Autores Cristianos, 1961.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, 
DF, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. 
Acesso em: 6 ago. 2018.
______. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 12 
set. 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8078.htm>. Acesso em: 6 ago. 2018.
______. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 
11 jan. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 
6 ago. 2018.
BITTAR, Eduardo Carlos Bianca. Curso de Filosofia do Direito. 12. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 
2016.
BRITO, Edvaldo. Manual de iniciação ao Direito. São Paulo: Pioneira, 1999.
CRETELLA JR., José. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987.
DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do Direito. 8. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1995.
GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri (Org.). Dicionário técnico jurídico. São Paulo: Rideel, 1995.
______. ______. 10. ed. São Paulo: Rideel, 2007.
______. Dicionário universitário jurídico. Atualização de Ana Claudia Schwenck dos Santos. 22. ed. São 
Paulo: Rideel, 2018.
HOUAISS, A. Dicionário eletrônico Houaiss. Rio de Janeiro: Objetiva, 2009. 1 CD-ROM.
MEIRELLES, Hely Lopes.  Direito administrativo brasileiro.  27. ed. Atualizada por Eurico de Andrade 
Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2002.
NADER, Paulo. Introdução ao estudo do Direito. 40. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2017.
PALAIA, Nelson. Noções essenciais de Direito. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
PINHO, Ruy Rebello; NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Instituições de Direito Público e Privado: introdução 
ao estudo do Direito – noções de ética profissional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2004.
REALE, Miguel. Curso de Filosofia do Direito. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
SIQUEIRA JR., Paulo Hamilton. Lições de introdução ao Direito. 5. ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003.
______. Teoria do Direito. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
2
Da personalidade e capacidade jurídica, 
do domicílio e bens
2.1 Objetivo
Este capítulo irá abordar o nascimento da personalidade civil e sua proteção na órbita do 
Direito Civil, alcançando a capacidade para operar direitos e obrigações; a figura do domicílio 
(residência) da pessoa natural (física) e da pessoa jurídica; e por fim, as diferentes classes de 
bens, fornecendo instrumental para relações pessoais, sociais e profissionais.
2.2 Personalidade da pessoa natural
Na acepção jurídica, pessoa é “o ente natural suscetível de direitos e obrigações” (DINIZ, 
2011, p. 244). De acordo com Álvaro Villaça Azevedo (2012, p. 5): “Quando a pessoa atua indi-
vidualmente, quer como pessoa natural ou física, quer como empresa individual, quer, ainda, so-
mando esforços e/ou recursos com outras pessoas (sociedade) com interesses comuns, ela adquire 
direitos e deveres, sendo, assim, sujeito de relação jurídica”.
O Código Civil brasileiro (BRASIL, 2002) determina que todas as pessoas têm direitos e 
deveres na ordem civil, sendo que sua personalidade começa com o nascimento com vida, a qual 
se pode conceituar como: “Nascendo com vida, ainda que por instante, o recém-nascido adquire 
direitos e os transmite a seus herdeiros e sucessores, nos moldes legais. Assim, se a criança nasceu 
(veio à luz) e chorou, adquiriu personalidade. Caso contrário, nascendo morto (natimorto), não 
chega a adquiri-la.” (AZEVEDO, 2012, p. 8).
Embora a lei proteja o indivíduo a partir do momento do nascimento com vida, o nascituro 
já goza de proteção legal.
A lei e a jurisprudência têm reconhecido direitos ao nascituro, o que, ao meu 
ver, já admite a ele personalidade, ainda que se considere somente natural. [...] 
Ao seu turno, reconhecendo também direitos do nascituro a alimentos e de sua 
mãe grávida, a Lei no 11.804, de 5.11.2008, disciplinou os alimentos gravídicos, 
destinados às despesas adicionais do período de gravidez, desde a concepção até 
o parto. Com o nascimento com vida, esses alimentos convertem-se em pensão 
alimentícia em favor do menor (art. 6°, parágrafo único). Por outro lado, outros 
artigos do Código Civil reconhecem direitos do nascituro. Pelo art. 542, tem ele 
direito de receber doação, se aceita por seu representante legal; pelo art. 1.779, 
terá direito a curador (curator ventris), se seu pai falecer estando grávida sua mãe, 
sem o poder familiar; pelo art. 1.798, tem legitimidade para suceder (concebido 
no momento da abertura sucessória). (AZEVEDO, 2012, p. 11, grifo do original)
Há de se verificar que, ao lado do registro do nascimento da personalidade jurídica, a lei 
impõe a obrigação do registro civil da pessoa natural.
Nascituro: aquele 
que vai nascer; feto.
Noções gerais de Direito26
2.3 Personalidade da pessoa jurídica de Direito Privado
A pessoa jurídica pode ser de Direito Público ou de Direito Privado. Posteriormente será 
apresentada aqui a pessoa jurídica de Direito Público; por enquanto, será abordada a pessoa ju-
rídica de Direito Privado, que, sendo uma invenção humana, tem a sua existência legal no exato 
momento do registro do seu ato constitutivo.
Assim, quando duas ou mais pessoas naturais somente ajustam a criação de uma terceira 
pessoa por meio de um contrato social, estatuto etc., nada acontece no mundo jurídico.
Imagine-se, assim, a formação de uma sociedade para a consecução do objeto de comercia-
lização de gêneros alimentícios, para a prestação de serviço de conservação de bens imóveis, para a 
construção civil e outros tantos objetivos que congregam sócios, por meio de um contrato social, por 
exemplo. A partir do seu registro, de forma legal, a pessoa jurídica passa a existir de forma autônoma 
e distinta das pessoas naturais que a compõem, sendo passível de alteração, quer no capital social, 
quer na composição societária, no domicílio, na abertura de filiais etc., conforme prevê o CC:
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a 
inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessá-
rio, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro 
todas as alterações por que passar o ato constitutivo. (BRASIL, 2002)
2.4 Capacidade da pessoa natural
A pessoa natural existe, com possibilidade de criar direitos e obrigações, a partir do seu 
nascimento. Isso posto, a questão passa a ser a identificação do momento em que ela pode criar 
esses direitos e obrigações de per si (por si mesma). Portanto, não se está a investigar a capacidade 
pessoal, mas sima capacidade jurídica.
O Dicionário Eletrônico Houaiss (2009) traz a seguinte definição sobre o verbete capacidade 
jurídica: “capacidade de ser sujeito de direitos e obrigações”. A capacidade, em nosso sistema jurí-
dico, é medida por meio de uma escala etária, com absoluta presunção da inserção do indivíduo 
dentro do complexo social que o rodeia, com informações suficientes para o estabelecimento de 
direitos e obrigações.
Assim, na forma dos artigos 3º, 4º e 5º do Código Civil brasileiro (BRASIL, 2002), tem-se a 
seguinte gradação da capacidade jurídica:
• incapacidade: de 0 a 16 anos;
• capacidade relativa: de 16 a 18 anos;
• capacidade: acima de 18 anos.
Essa é a regra, mas há exceções, dada a dinâmica própria da vida de cada indivíduo, as 
repercussões de seu desenvolvimento e os caminhos trilhados. De acordo com o texto do CC 
(BRASIL, 2002):
Art. 3.º São absolutamente incapazes de exercer pessoalmente os atos da 
vida civil:
I - os menores de dezesseis anos;
Da personalidade e capacidade jurídica, do domicílio e bens 27
II - os que, por enfermidade ou deficiência mental, não tiverem o necessário 
discernimento para a prática desses atos;
III - os que, mesmo por causa transitória, não puderem exprimir sua vontade.
Art. 4.º São incapazes, relativamente a certos atos, ou à maneira de os exercer:
I - os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos;
II - os ébrios habituais, os viciados em tóxicos, e os que, por deficiência mental, 
tenham o discernimento reduzido;
III - os excepcionais, sem desenvolvimento mental completo;
IV - os pródigos.
[...]
Art. 5.º A menoridade cessa aos dezoito anos completos, quando a pessoa fica 
habilitada à prática de todos os atos da vida civil.
Parágrafo único. Cessará, para os menores, a incapacidade:
I - pela concessão dos pais, ou de um deles na falta do outro, mediante instru-
mento público, independentemente de homologação judicial, ou por sentença 
do juiz, ouvido o tutor, se o menor tiver dezesseis anos completos;
II - pelo casamento;
III - pelo exercício de emprego público efetivo;
IV - pela colação de grau em curso de ensino superior;
V - pelo estabelecimento civil ou comercial, ou pela existência de relação de 
emprego, desde que, em função deles, o menor com dezesseis anos completos 
tenha economia própria.
Nota-se, com base nos dispositivos legais, a regra etária, hoje muito discutida no campo 
penal, sem se perder de vista a interferência da inserção do indivíduo na sociedade que o rodeia, 
em determinada situação.
Exemplo 1: Um indivíduo, com 32 anos de idade, em perfeita saúde fí-
sica e mental, realiza sua primeira viagem à capital do estado de São 
Paulo, com vista a participar de um workshop de produtos veterinários 
representando a empresa na qual trabalha, no ramo de venda desses pro-
dutos, estabelecida no Norte do país. Ao chegar ao aeroporto da cidade 
de São Paulo, ele toma um táxi e, ao perguntar o valor da corrida, lhe 
é cobrado um valor “x”. Naquele momento, o valor informado é consi-
derado exorbitante diante dos padrões conhecidos. O passageiro, então, 
pede que o motorista explique o preço. Sendo informado que o preço da 
corrida corresponde ao dobro da importância registrada no taxímetro, 
em razão de recente aumento determinado pela autoridade competente 
e com tabela ainda a ser divulgada, e de um acréscimo pela bagagem de 
20%, o indivíduo solicitou um recibo discriminado, que lhe foi entregue. 
Em contato com o representante da empresa em São Paulo, o indivíduo 
toma então conhecimento de que foi lesado, uma vez que não existe a 
cobrança do dobro do valor consignado no taxímetro e tampouco o per-
centual de 20% para bagagem.
Noções gerais de Direito28
Sendo assim, questiona-se: será que o citado indivíduo possui capacidade 
jurídica para o estabelecimento do contrato de transporte? Certamente 
que não; sua inserção social é completamente diferente da existente em 
São Paulo, com clara inexperiência. Nesse caso, independentemente da 
idade, pelo desconhecimento (ignorância) da situação, a vontade e a ca-
pacidade estão prejudicadas e tornam passível de invalidação o negócio 
celebrado ou sua revisão.
Essa situação remete ao que diz o artigo 157 do CC, ao ensejar a invalidade do valor cobrado 
e consequente direito de reembolso do excedente. “Art. 157. Ocorre a lesão quando uma pessoa, 
sob premente necessidade, ou por inexperiência, se obriga a prestação manifestamente despropor-
cional ao valor da prestação oposta” (BRASIL, 2002).
Exemplo 2: Um indivíduo com 16 anos de idade migra de sua terra na-
tal e se instala na região Sul do país, longe de seus familiares, e, com a 
força de seu trabalho e com vínculo de emprego – posteriormente, como 
autônomo – na área de informática, passa a ter sustento próprio com o 
produto de seu trabalho.
Dessa forma, pergunta-se: será que com 16 anos de idade o referido 
indivíduo, com subsistência derivada de seu trabalho, adquiriu capa-
cidade jurídica? É certo que sim; a partir de então ele se inseriu no 
sistema social, alugou um quarto em uma pensão, posteriormente um 
pequeno apartamento, adquiriu bens móveis e contratou a prestação 
de serviços como autônomo, estando capacitado a decidir na esfera dos 
negócios jurídicos.
Nesse sentido, a orientação do CC é a seguinte:
Art. 5.º A menoridade cessa aos dezoito anos completos, quando a pessoa fica 
habilitada à prática de todos os atos da vida civil.
Parágrafo único. Cessará, para os menores, a incapacidade:
[...]
V - pelo estabelecimento civil ou comercial, ou pela existência de relação de 
emprego, desde que, em função deles, o menor com dezesseis anos completos 
tenha economia própria. (BRASIL, 2002)
Ensejar: causar ou 
motivar algo; possi-
bilitar; justificar. 
Da personalidade e capacidade jurídica, do domicílio e bens 29
2.5 Domicílio
2.5.1 Domicílio da pessoa natural
O domicílio é o local onde uma pessoa “estabelece a sua residência com ânimo definitivo” 
(BRASIL, 2002). A conotação da palavra definitivo não deve ser tomada de forma absoluta, mas 
relativa, tendo em vista o primado dos direitos fundamentais do indivíduo, conforme o artigo 5º 
da Constituição Federal (BRASIL, 1988), divididos em direitos individuais, de propriedade e de 
atividade. Dessa forma, a pessoa natural se estabelece em uma residência (domicílio), podendo 
alterá-la de acordo com suas conveniências, não existindo para tanto a mensuração temporal (um 
dia, um mês, um ano, dez anos etc.).
O domicílio também não é uno; pode ser que uma pessoa tenha mais de um endereço, 
quando então qualquer um deles será considerado seu domicílio. Veja-se o caso do indivíduo que 
possua residência em uma cidade litorânea, abrigando ali sua mulher e seus filhos e, em virtude 
de suas atividades profissionais, em um grande centro urbano possua um apartamento para viver, 
em regra, quatro dias da semana. Assim, essa pessoa natural possui dois domicílios (um na cidade 
litorânea e outro no grande centro). Além disso, há o domicílio profissional, onde a pessoa natu-
ral exerce as suas atividades. A seguir, encontram-se as disposições concernentes ao domicílio no 
Código Civil:
Art. 70. O domicílio da pessoa natural é o lugar onde ela estabelece a sua resi-
dência com ânimo definitivo.
Art. 71. Se, porém, a pessoa natural tiver diversas residências, onde, alternada-
mente, viva, considerar-se-á domicílio seu qualquer delas.
Art. 72. É também domicílio da pessoa natural, quanto às relações concernentes 
à profissão, o lugar onde esta é exercida.
Parágrafo único. Se a pessoa exercitar profissão em lugares diversos, cada um 
deles constituirá domicílio para as relações que lhe corresponderem.
Art. 73. Ter-se-á por domicílio da pessoa natural, que não tenha residência ha-
bitual, o lugar onde for encontrada.
Art. 74. Muda-se o domicílio, transferindo a residência, com a intenção mani-
festa de o mudar.(BRASIL, 2002)
2.5.2 Domicílio da pessoa jurídica de Direito Privado
O domicílio da pessoa jurídica de Direito Privado é o lugar onde funcionam as diretorias 
e administrações, ou o local de eleição constante no ato constitutivo ou estatuto. Sobre o assunto, 
afirma o CC:
Art. 75. Quanto às pessoas jurídicas, o domicílio é:
[...]
IV - das demais pessoas jurídicas, o lugar onde funcionarem as respectivas di-
retorias e administrações, ou onde elegerem domicílio especial no seu estatuto 
ou atos constitutivos.
§1.º Tendo a pessoa jurídica diversos estabelecimentos em lugares diferentes, 
cada um deles será considerado domicílio para os atos nele praticados.
Noções gerais de Direito30
§2.º Se a administração, ou diretoria, tiver a sede no estrangeiro, haver-se-á 
por domicílio da pessoa jurídica, no tocante às obrigações contraídas por 
cada uma das suas agências, o lugar do estabelecimento, sito no Brasil, a que 
ela corresponder.
[...]
Art. 78. Nos contratos escritos, poderão os contratantes especificar domicí-
lio onde se exercitem e cumpram os direitos e obrigações deles resultantes. 
(BRASIL, 2002)
2.6 Diferentes classes de bens
Abstraindo-se o sujeito do direito, tem-se o objeto do direito (a coisa, o bem, o direito) que 
serve economicamente ao indivíduo.
Os bens são divididos em diferentes classes: são considerados em si mesmos, assim como 
observa-se sua titularidade, sua função, sua destinação, sua fruição e sua penhorabilidade.
A divisão utilizada pelo Código Civil está, descrita adiante.
2.6.1 Bens considerados em si mesmos
2.6.1.1 Bens imóveis
São imóveis “o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente”, bem como “os 
direitos reais sobre imóveis e as ações que os asseguram” e “o direito à sucessão aberta” (BRASIL, 
2002). É importante verificar a mantença do caráter de imóvel da edificação separada do solo para 
remoção a outro local e os materiais provisoriamente separados para reemprego.
Os bens imóveis, pela sua característica de imobilidade, não podem ser removidos sem que 
sejam depreciados. Sua aquisição se dará por escritura pública lavrada em registro de imóveis.
2.6.1.2 Bens móveis
Bens móveis são aqueles “suscetíveis de movimento próprio, ou de remoção por força alheia, 
sem alteração da substância ou destinação econômico-social” (BRASIL, 2002), bem como as 
energias com valor econômico, os direitos reais sobre objetos móveis, as ações correspondentes, 
os direitos pessoais de caráter patrimonial e as respectivas ações, além dos materiais destinados 
à construção enquanto não forem empregados, com reaquisição dessa qualidade quando prove-
nientes de demolição.
São eles suscetíveis de movimento próprio, como é o caso dos semoventes 
(animais irracionais, domesticados ou selvagens) ou de remoção por força 
alheia, são os inanimados (automóvel, mesa, cadeira, livro etc.), sem per-
da ou alteração de sua substância ou de sua destinação econômico-social. 
(AZEVEDO, 2012, p. 11)
Por ter como característica a individualidade, o bem móvel não pode ser fracionado, sob 
pena de perder sua destinação econômica. A chamada transferência do bem móvel é feita pela tra-
dição – ou seja, entrega ou restituição da coisa, a qual poderá ser real, ficta ou simbólica.
Da personalidade e capacidade jurídica, do domicílio e bens 31
2.6.1.3 Bens fungíveis e consumíveis
Conforme os artigos 85 e 86 do CC, “São fungíveis os móveis que podem substituir-se por 
outros da mesma espécie, qualidade e quantidade” (BRASIL, 2002); por exemplo, uma mesa ou 
uma caneta.
“São consumíveis os bens móveis cujo uso importa destruição imediata da própria subs-
tância, sendo também considerados tais os destinados à alienação” (BRASIL, 2002); por exemplo, 
os alimentos (bens consumíveis de fato) e o dinheiro (bem consumível de direito). A transmissão 
dos bens se dá pela transferência da posse do referido bem.
2.6.1.4 Bens divisíveis
De acordo com o artigo 87 do CC, bens divisíveis “são os que se pode fracionar sem alte-
ração da sua substância, diminuição considerável de valor, ou prejuízo do uso a que se destinam” 
(BRASIL, 2002); por exemplo, a divisão em duas porções de um saco de açúcar ou de farinha. 
Ainda segundo o CC: “Art. 88. Os bens naturalmente divisíveis podem tornar-se indivisíveis por 
determinação da lei ou por vontade das partes” (BRASIL, 2002).
Assim exemplifica Álvaro Villaça de Azevedo (2012, p. 142):
Desse modo, são também indivisíveis os bens naturalmente divisíveis, que a 
lei assim determinar. Como exemplos, cito o art. 1.386 do Código Civil, que 
determina que as servidões prediais são indivisíveis, subsistindo mesmo no 
caso de divisão dos imóveis, em benefício de cada uma das partes do prédio 
dominante, continuando a gravar cada uma das partes do prédio servien-
te, a não ser que, por natureza, ou destino, só se apliquem a certa parte de 
um ou de outro; cito, também, o art. 1.421 do Código Civil, que assegura 
que a garantia é indivisível, enquanto o débito não for integralmente pago; 
cito, ainda, o art. 1.791, parágrafo único, do Código Civil, que assenta que a 
herança é indivisível até a partilha, regulando-se pelas regras do condomínio; 
e lembro, finalmente, além de outras situações, que o art. 65 da Lei no 4.504, 
de 30.11.1967, impede que o imóvel rural seja dividido em áreas de dimensão 
inferior à constitutiva do módulo de propriedade rural; portanto, a mínima 
porção de terra, que deve existir no campo, é o módulo rural, determinado 
por lei, e que se torna indivisível.
2.6.1.5 Bens singulares e coletivos
O artigo 89 do Código Civil (BRASIL, 2002) traz que “São singulares os bens que, embora 
reunidos, consideram-se de per si, independente dos demais”. São singulares simples na formação 
de um todo homogêneo por força da natureza ou da ação humana (materiais ou imateriais); por 
exemplo, um carneiro, uma folha de papel, crédito. São singulares compostos quando coisas hete-
rogêneas são ligadas pela ação humana, como os materiais utilizados em uma construção.
Os bens tomam a característica de uma universalidade de fato quando formam um conjunto 
de bens singulares, corpóreos e homogêneos, ligados entre si pela vontade humana para a realização 
de um determinado fim, como uma coleção de discos ou uma biblioteca.
Os bens coletivos são aqueles compostos de vários bens singulares que, estando juntos, pas-
sam a formar um todo homogêneo. Como uma manada de búfalos, uma esquadra de navios, uma 
Noções gerais de Direito32
frota de táxis ou ônibus, um rebanho de ovelhas. Também são denominados universalidades. Eles, 
no conjunto, são vistos como unidade e, assim, podem, por exemplo, ser adquiridos e vendidos (no 
seu todo). Uma esquadrilha é formada por vários aviões, mas eles não estão rigorosamente ligados. 
Assim, se forem vendidos ou desaparecerem todos menos um, o remanescente continuará sendo 
aeronave, mas passará a ser apenas um avião, como singelamente ele o é. De acordo com o CC:
Art. 90. Constitui universalidade de fato a pluralidade de bens singulares que, 
pertinentes à mesma pessoa, tenham destinação unitária.
Parágrafo único. Os bens que formam essa universalidade podem ser objeto de 
relações jurídicas próprias.
Art. 91. Constitui universalidade de direito o complexo de relações jurídicas, de 
uma pessoa, dotadas de valor econômico. (BRASIL, 2002)
2.6.2 Bens reciprocamente considerados
O bem pode ser principal e acessório. Conforme o Código Civil brasileiro, “Principal é o 
bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente” (BRASIL, 2002, grifo nosso), como o solo. 
Acessório é o bem ou valor “cuja existência supõe a do principal” (BRASIL, 2002), como uma árvore 
frutífera plantada no jardim de uma casa ou um galpão construído nos fundos do terreno.
Art. 93. São pertenças os bens que, não constituindo partes integrantes, se des-
tinam, de modo duradouro, ao uso, aoserviço ou ao aformoseamento de outro.
Art. 94. Os negócios jurídicos que dizem respeito ao bem principal não abran-
gem as pertenças, salvo se o contrário resultar da lei, da manifestação de vontade, 
ou das circunstâncias do caso.
Art. 95. Apesar de ainda não separados do bem principal, os frutos e produtos 
podem ser objeto de negócio jurídico.
Art. 96. As benfeitorias podem ser voluptuárias, úteis ou necessárias.
§1.º São voluptuárias as de mero deleite ou recreio, que não aumentam o uso 
habitual do bem, ainda que o tornem mais agradável ou sejam de elevado valor.
§2.º São úteis as que aumentam ou facilitam o uso do bem.
§3.º São necessárias as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se 
deteriore.
Art. 97. Não se consideram benfeitorias os melhoramentos ou acréscimos so-
brevindos ao bem sem a intervenção do proprietário, possuidor ou detentor. 
(BRASIL, 2002)
Assim, pode-se afirmar que principal é o bem mais importante, cuja existência é própria e 
independe dos demais. O Código Civil de 2002 admite em seu texto que o acessório segue o prin-
cipal; e, sendo necessário destacar um do outro, essa necessidade precisa estar demonstrada no 
negócio jurídico.
Desse modo, se considerarmos todos os bens, isoladamente, são eles prin-
cipais. A acessoriedade surge quando um deles completa o outro, principal, 
considerando-se os bens reciprocamente. Assim, considerando uma fazenda 
e o gado, que nela existe, este será acessório. Se a fazenda for vendida sem 
ressalva, o gado estará sendo vendido, também. (AZEVEDO, 2012, p. 153)
Da personalidade e capacidade jurídica, do domicílio e bens 33
2.6.3 Bens públicos
No artigo 98 do CC (BRASIL, 2002), afirma-se que “São públicos os bens de domínio nacio-
nal pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno”.
Em conceito de Álvaro Villaça Azevedo (2012, p. 159, grifos do original), os bens pú-
blicos devem:
ser compreendidos isoladamente: há, em cada um deles, uma intrínseca desti-
nação, que o categoriza – situando-o no contexto geral desse patrimônio, onde 
deve ser encarado não individual, mas coletivamente –, e, não obstante, o torna 
distinto dos demais (é, com efeito, diferente o bem público de uso geral, que 
serve a todos – uti universi, do bem chamado administrativo, porque reservado 
ao uso de determinados serviços públicos, e, assim também, do que é dirigido 
à obtenção de resultados específicos, por virtude da satisfação de certas condi-
ções – uti singuli).
A regulamentação dessa classe de bens vem prescrita no Código Civil brasileiro (BRASIL, 
2002), nos artigos 98 e seguintes, como se observa a seguir:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurí-
dicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a 
pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, 
inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito 
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais 
os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado 
estrutura de direito privado.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalie-
náveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exi-
gências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, confor-
me for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.
Atividades
1. “D”, menor, com mais de 16 e menos de 18 anos de idade, adquire um apartamento de “B” 
pelo preço certo e ajustado de R$ 140.000,00, com sinal de R$ 10.000,00 e o compromis-
so de liquidar o restante em 60 parcelas mensais e sucessivas, sob juros mensais de 1% e 
atualização monetária, com base em índice oficial. A posse precária ocorre no momento 
do pagamento do sinal, e o pacto – compromisso de compra e venda de bem imóvel – 
Noções gerais de Direito34
é celebrado com cláusula de perdimento do montante pago no caso de inadimplemento 
contratual. Os pais de “D” tomam conhecimento do compromisso assumido, e, diante da 
impossibilidade de seu cumprimento, observado que o menor vive às expensas dos pais, 
pleiteiam o desfazimento do negócio com a devolução do valor pago, oriundo de caderneta 
de poupança aberta por eles em nome do menor, com vistas ao custeio dos primeiros anos 
de nível superior. Por sentença, o negócio é desfeito em razão de o juiz entender ausente um 
dos requisitos de validade do negócio jurídico. Está correta a sentença proferida? Por quê?
a) Não, pois houve a aquisição mediante a vontade de “D”, em face de um objeto lícito e 
possível e na forma não vedada em lei (compromisso de compra e venda).
b) Não, pois a existência de um negócio jurídico válido e eficaz exige vontade isenta de mácu-
la, objeto lícito e possível, agente capaz e forma prescrita e não vedada em lei, todas presen-
tes no caso em questão.
c) Sim, pois, apesar da vontade expressa (isenta de mácula), do objeto lícito e possível (o 
bem), da forma não vedada em lei (compromisso de compra e venda de bem imóvel), 
no caso em concreto, a capacidade jurídica para a celebração do negócio jurídico não 
está presente, na medida em que “D”, menor, é relativamente incapaz.
d) n.d.a
2. Em que momento a pessoa natural adquire plena capacidade jurídica?
a) No nascimento.
b) No registro de nascimento.
c) No nascimento com vida.
d) Quando completa 18 anos.
3. Com 49 anos de idade, solteiro e sem filhos, o indivíduo “A”, em acidente de trânsito, tem 
a sua capacidade mental aniquilada, passando a sobreviver com a ajuda de aparelhos. Para 
o custeio do tratamento médico, seu pai propõe em juízo a curatela, com pedido de venda 
de imóvel de “A”, e, no curso do processo, fica demonstrado por laudos médicos seu estado 
físico e mental, constatando-se, por perícia judicial determinada, a drástica redução de sua 
capacidade de discernimento. Em sentença, é acolhido o pedido de curatela, com ordem de 
venda do bem na forma da legislação em vigor. Está correta a sentença proferida?
a) Não, na medida que, em sendo maior, a capacidade jurídica deve ser exercida pessoal-
mente pela pessoa natural, devendo-se aguardar o seu restabelecimento, para a verificação 
de incapacidade total ou parcial e, somente após, dar-se ou negar-se a curatela ou tutela, 
dependendo do estado a autorização ou não da venda de um bem, para efeito de assim 
resguardar-se o patrimônio de “A”.
b) Não, pelo simples fato de que a capacidade jurídica, no caso, ainda persiste.
c) Sim, observado que “A” encontra-se inabilitado para produzir direitos e obrigações, em 
virtude de seu estado vegetativo, devendo aí estabelecer-se a curatela e, sendo necessário, 
viabilizar-se a obtenção de recursos para a sua recuperação.
d) n.d.a
Da personalidade e capacidade jurídica, do domicílio e bens 35
Referências
AZEVEDO, Álvaro Villaça. Teoria geral do Direito Civil: parte geral. São Paulo: Atlas, 2012.
BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 
11 jan. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 
6 ago. 2018.
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil brasileiro: teoria geral do Direito Civil. Saraiva: São Paulo, 
2011. v. 1.
HOUAISS, A. Dicionário eletrônico Houaiss. Rio de Janeiro: Objetiva, 2009. 1 CD-ROM.3
Fato jurídico, ato jurídico e negócio jurídico
3.1 Objetivo
Este capítulo objetiva abordar a interação dos indivíduos na sociedade, a qual ocorre por 
meio de eventos denominados fatos, atos ou negócios jurídicos, assim como sua invalidação, pre-
parando-os para o perfeito entendimento da esfera contratual, constante e imperiosa na sociedade 
moderna.
3.2 Fato e ato jurídico
O fato é um acontecimento que nem sempre gera consequências jurídicas. Quando os 
acontecimentos gerarem efeitos jurídicos, aí sim é possível caracterizar a existência de um fato 
jurídico. Assim,
Fato jurídico é tudo aquilo a que uma norma jurídica atribui um efeito jurídico. 
Em dois sentidos emprega-se a expressão: lato e restrito. No sentido lato, é todo 
acontecimento, dependente, ou não, da vontade humana, a que o Direito atribui 
eficácia. No sentido restrito, a manifestação de vontade que provoca efeitos 
jurídicos, denominando-se então ato jurídico, nomeadamente negócio jurídico. 
(GOMES, 2016, p. 177, grifos do original).
Exemplo: Atirar uma bolinha de gude para fora de sua propriedade, 
fazendo com que ela pare junto ao meio-fio da calçada, caracteriza um 
simples acontecimento sujeito às leis da física; entretanto, se ao atirar 
a mesma bolinha de gude para fora de sua propriedade ela atingir o 
vidro de um carro e quebrá-lo, o acontecimento terá efeito jurídico, 
e não obstante a ausência de intenção, originará o direito de o lesado 
ver-se reparado.
Assim, fatos jurídicos são acontecimentos regulados no ordenamento jurídico que criam, 
conservam, transferem, modificam ou extinguem direitos e obrigações.
O ato jurídico, em contrapartida, é o ato humano voluntário com efeitos regulados em 
norma jurídica.
Não há complexidade na diferenciação: enquanto se atira uma pedra ao vento, sem um 
alvo especificado ou intenção de produção de dano, mas o evento acontece, um simples fato 
passa a ser um fato jurídico, ao passo que o ato jurídico é humano e voluntário, como, por 
exemplo, mudar de residência.
Noções gerais de Direito38
3.3 Negócio jurídico
No negócio jurídico, o ato humano voluntário tem o fim de concretizar efeitos jurídicos, 
no interesse da própria pessoa ou no de outrem. Assim, pode-se conceituá-lo como sendo toda 
e qualquer declaração de vontade reconhecida e garantida pela lei que se destina a produzir 
efeitos jurídicos.
A função mais característica do negócio jurídico é, porém, servir de meio de 
atuação das pessoas na esfera de sua autonomia. É através dos negócios jurí-
dicos que os particulares autorregulam  seus interesses, estatuindo as regras a 
que voluntariamente quiseram subordinar o próprio comportamento. Domina 
atualmente o pensamento de que o negócio jurídico exprime o poder de au-
todeterminação dos sujeitos de direito, notadamente no campo das relações 
patrimoniais. Encarado esse poder na sua função de autodisciplina das próprias 
pessoas interessadas na Constituição, modificação ou extinção de uma relação 
jurídica, apresenta-se como expressão de autonomia privada. (GOMES, 2016, 
p. 197, grifos do original)
A validade do negócio jurídico se sustenta em elementos essenciais, imprescindíveis à sua 
própria existência, divididos em gerais (vontade, capacidade, objeto lícito) e específicos (observan-
do-se cada negócio jurídico em suas peculiaridades, no tocante à forma e à prova). O artigo 104 do 
Código Civil (CC) preconiza que: “Art. 104. a validade do negócio jurídico requer: I - agente capaz; 
II - objeto lícito, possível, determinado ou determinável; e III - forma prescrita ou não defesa em lei” 
(BRASIL, 2002).
Embora sendo pressuposto do ato negocial, toma-se o entendimento de que a vontade isenta 
de mácula é condição primordial de sua validade e eficácia.
Assim, destacam-se os elementos de validade do negócio jurídico:
• Vontade: declaração de vontade isenta de mácula, como erro, dolo, simulação, coação, 
estado de perigo, lesão e fraude.
• Agente capaz: aqui deve-se relembrar a capacidade civil ligada à inserção do indivíduo na 
sociedade, com aptidão para a criação de direitos e deveres, com base na faixa etária (com 
excludentes desta, observados os eventos da vida).
• Objeto lícito: o objeto do negócio deve ser legalmente permitido e não contrário aos bons 
costumes, à ordem pública e à moral.
• Forma prescrita ou não vedada em lei: a forma é o modo pelo qual a manifestação da 
vontade se exterioriza, com elementos e requisitos de validade.
3.4 Defeitos do negócio jurídico
O negócio jurídico encerra ato humano voluntário e tem por finalidade a concretização de 
efeitos jurídicos em seu interesse ou no de outrem.
Desse modo, então, já foram observados os requisitos que são indispensáveis para a validade 
do negócio jurídico. Resta apreciar os casos de hipótese diversa. Assim, como introdução e, por-
tanto, antes de adentrar o campo da invalidação do negócio jurídico, é importante fazer uma breve 
apreciação dos defeitos desse tipo de negócio.
Mácula: imperfeição; 
defeito; mancha na 
reputação; infâmia. 
Fato jurídico, ato jurídico e negócio jurídico 39
Conforme abordado anteriormente, são elementos de validade do negócio jurídico: a vontade, 
a capacidade do agente, a licitude do objeto e a obediência de forma prescrita ou não vedada em lei.
À luz do vigente Código Civil, há defeito no negócio jurídico quando este carrega deficiência 
capaz de ensejar sua anulação. Os defeitos jurídicos estão elencados nos artigos 138 a 165 (BRASIL, 
2002), definindo-se como capazes de causar a anulação do negócio jurídico: hipóteses de erro, 
dolo, estado de perigo, lesão ou fraude contra credores.
Nesse particular, é importante observar que quando o negócio estiver inteiramente des-
provido de força para gerar os efeitos jurídicos efetivamente almejados, ocorre a nulidade (art. 
166). Já quando ele produz efeitos, mas, em razão de vícios, esses efeitos podem ser invalidados 
por iniciativa da parte prejudicada pelo componente viciado, tem-se a hipótese de anulabilidade 
(art. 171) (BRASIL, 2002).
3.4.1 Erro ou ignorância
É o entendimento inexato sobre o objeto de vontade do ato negocial, sua natureza, o objeto 
da declaração ou a qualidade da pessoa.
O erro é uma falsa representação que influencia a vontade no processo ou na 
fase da formação. Influi na vontade do declarante, impedindo que se forme em 
consonância com sua verdadeira motivação. Tendo sobre um fato ou sobre um 
preceito noção inexata ou incompleta, o agente emite sua vontade de modo 
diverso do que a manifestaria, se deles tivesse conhecimento exato, ou completo. 
(GOMES, 2016, p. 306).
De acordo com o CC (BRASIL, 2002):
Art. 138. São anuláveis os negócios jurídicos, quando as declarações de vontade 
emanarem de erro substancial que poderia ser percebido por pessoa de diligência 
normal, em face das circunstâncias do negócio.
Art. 139. O erro é substancial quando:
I - interessa à natureza do negócio, ao objeto principal da declaração, ou a algu-
ma das qualidades a ele essenciais;
II - concerne à identidade ou à qualidade essencial da pessoa a quem se refira a 
declaração de vontade, desde que tenha influído nesta de modo relevante;
III - sendo de direito e não implicando recusa à aplicação da lei, for o motivo 
único ou principal do negócio jurídico.
Art. 140. O falso motivo só vicia a declaração de vontade quando expresso como 
razão determinante.
Art. 141. A transmissão errônea da vontade por meios interpostos é anulável 
nos mesmos casos em que o é a declaração direta.
[...]
Art. 143. O erro de cálculo apenas autoriza a retificação da declaração de 
vontade.
Art. 144. O erro não prejudica a validade do negócio jurídico quando a pessoa, 
a quem a manifestação de vontade se dirige, se oferecer para executá-la na con-
formidade da vontade real do manifestante.
Noções gerais de Direito40
Para viciar o ato, o erro deve sersubstancial, encerrando conhecimento incorreto das cir-
cunstâncias ou dos efeitos do negócio jurídico, de fato ou de direito; por exemplo, a venda de um 
bem, enquanto a outra parte está a visualizar uma doação.
3.4.2 Dolo
Dá-se na situação de desconhecimento, por uma das partes, das reais circunstâncias de um 
ato negocial, provocado pela outra parte (por malícia, dissimulação etc.).
O dolo consiste em manobras ou maquinações feitas com o propósito de obter 
uma declaração de vontade que não seria emitida se o declarante não fosse 
enganado. É a provocação intencional de um erro. A vontade maliciosa que 
determina o erro pode ser do outro contratante, ou de terceiro. Somente quando 
o dolo é praticado por uma das partes, dá causa à anulação do contrato. Assim 
também deveria ser quando emanasse de terceiro, mas o é, apenas, se a parte o 
conheceu. (GOMES, 2016, p. 309)
O ato será anulável quando versar sobre o dolo principal, ou seja, a causa determinante, que 
enseja perdas e danos, diferentemente do dolo acidental, quando o negócio seria realizado sem o 
vício, em outras condições. Por exemplo, doar um bem a uma pessoa que, de modo costumeiro e 
aparentando mendicância, encontra-se esmolando pelas ruas e, depois, descobrir que ela possui 
bens suficientes para a sua mantença, amealhados da habitualidade de esmolar. Assim, de acordo 
com o CC (BRASIL, 2002):
Art. 145. São os negócios jurídicos anuláveis por dolo, quando este for a sua 
causa.
Art. 146. O dolo acidental só obriga à satisfação das perdas e danos, e é acidental 
quando, a seu despeito, o negócio seria realizado, embora por outro modo.
Art. 147. Nos negócios jurídicos bilaterais, o silêncio intencional de uma das 
partes a respeito de fato ou qualidade que a outra parte haja ignorado, constitui 
omissão dolosa, provando-se que sem ela o negócio não se teria celebrado.
Art. 148. Pode também ser anulado o negócio jurídico por dolo de terceiro, se a 
parte a quem aproveite dele tivesse ou devesse ter conhecimento; em caso con-
trário, ainda que subsista o negócio jurídico, o terceiro responderá por todas as 
perdas e danos da parte a quem ludibriou.
Art. 149. O dolo do representante legal de uma das partes só obriga o represen-
tado a responder civilmente até a importância do proveito que teve; se, porém, 
o dolo for do representante convencional, o representado responderá solidaria-
mente com ele por perdas e danos.
Art. 150. Se ambas as partes procederem com dolo, nenhuma pode alegá-lo para 
anular o negócio, ou reclamar indenização.
Veja-se que o elemento fundamental para a existência do dolo é a vontade deliberada de 
enganar – o chamado animus decipiendi –, sendo o deliberado agir ou omitir maliciosas condições 
sine qua non para sua configuração.
Amealhado: que 
foi economizado, 
poupado pouco a 
pouco. 
Sine qua non: indis-
pensável, essencial. 
Fato jurídico, ato jurídico e negócio jurídico 41
3.4.3 Coação
É a grave ameaça de danos à pessoa, a seus bens ou a seus entes familiares, bem como a 
terceiros, a critério judicial.
A coação é uma das espécies da violência (vis compulsiva). Quem pratica ne-
gócio sob coação emite declaração de vontade que não corresponde à sua 
vontade real. Não há, portanto, falta de vontade (coactus voluit sed voluit), 
mas vontade viciada. [...] A coação é a ameaça capaz de incutir temor (metus). 
Ameaça que perturbe o processo de formação da vontade. Mas o que importa 
é o temor que inspira no paciente. Deve ser fundado. Ao lado do fator psíqui-
co entra, portanto, o fator moral. (GOMES, 2016, p. 311, grifos do original)
Nos dizeres do artigo 151 do CC (BRASIL, 2002), “para viciar a declaração de vontade, há 
de ser tal que incuta ao paciente fundado temor de dano iminente e considerável à sua pessoa, à 
sua família, ou aos seus bens”. Por exemplo, receber uma ligação com a ameaça de morte a um 
ente querido, sem a possibilidade de se confirmar essa informação e, seguindo a orientação, sacar 
dinheiro em caixa eletrônico e entregá-lo a uma terceira pessoa identificada em uma estação de 
ônibus. Sobre isso, o CC apregoa (BRASIL, 2002):
Art. 151. A coação, para viciar a declaração da vontade, há de ser tal que incuta 
ao paciente fundado temor de dano iminente e considerável à sua pessoa, à sua 
família, ou aos seus bens.
Parágrafo único. Se disser respeito a pessoa não pertencente à família do pacien-
te, o juiz, com base nas circunstâncias, decidirá se houve coação.
Art. 152. No apreciar a coação, ter-se-ão em conta o sexo, a idade, a condição, 
a saúde, o temperamento do paciente e todas as demais circunstâncias que 
possam influir na gravidade dela.
Art. 153. Não se considera coação a ameaça do exercício normal de um direito, 
nem o simples temor reverencial.
Art. 154. Vicia o negócio jurídico a coação exercida por terceiro, se dela tivesse 
ou devesse ter conhecimento a parte a que aproveite, e esta responderá solida-
riamente com aquele por perdas e danos.
Art. 155. Subsistirá o negócio jurídico, se a coação decorrer de terceiro, sem que 
a parte a que aproveite dela tivesse ou devesse ter conhecimento; mas o autor da 
coação responderá por todas as perdas e danos que houver causado ao coacto.
Como elemento crucial da caracterização da coação, verifica-se que a ameaça deve ser in-
justa, ou seja, não se compreende como ameaça o levantamento de questão legal ou a menção ao 
exercício regular de um direito.
3.4.4 Estado de perigo
Considera-se em estado de perigo a pessoa que, premida pela necessidade de salvar a si 
ou a ente querido (situação essa conhecida da outra parte, caracterizando-se a má-fé), assume 
obrigação excessivamente onerosa (BRASIL, 2002).
Exemplo 2: Uma pessoa dirige seu veículo em uma estrada, de madru-
gada, com um pneu furado e o estepe sem ar, e vê aproximar-se de um 
Coacto: vítima de 
coação; coagido. 
Noções gerais de Direito42
lado um veículo e do outro um grupo de pessoas que lhe parecem ar-
madas e perigosas. Para escapar da situação e, ao mesmo tempo, afastar 
o receio que sentiu ao vislumbrar a ameaça do referido grupo, ela trata 
com o condutor do veículo certo valor para ser conduzida ao posto 
rodoviário, mesmo sabendo ser um preço excessivo.
Dessa forma, segundo o Código Civil brasileiro (BRASIL, 2002):
Art. 156. Configura-se o estado de perigo quando alguém, premido da neces-
sidade de salvar-se, ou a pessoa de sua família, de grave dano conhecido pela 
outra parte, assume obrigação excessivamente onerosa.
Parágrafo único. Tratando-se de pessoa não pertencente à família do declarante, 
o juiz decidirá segundo as circunstâncias.
Exemplo 3: Um náufrago, beirando uma ilha, viu seu bote despedaçar-
-se contra as rochas e, sem ter alternativa, alcançou solo firme a braça-
das. Depois de horas na ilha, assustado, extenuado, faminto, sedento e 
preocupado com seus familiares (que dele não tinham notícia), avista 
uma embarcação próxima. Acena. Quando da aproximação, pede para 
ser retirado de lá, dispondo-se a pagar por sua remoção. É pedida uma 
quantia exorbitante, muito maior do que o preço comumente pratica-
do pelos barqueiros que conduzem pescadores do continente para a 
ilhota, e vice-versa, e que alugam barcos para passeios. Mesmo assim, 
pressionado pela necessidade de voltar ao continente, o sujeito aceita o 
pagamento, temeroso de lá perecer e fazer padecerem os seus familia-
res, que desconhecem seu paradeiro.
3.4.5 Lesão
Ocorre a lesão quando alguém assume contraprestação desproporcional em virtude de 
necessidade ou inexperiência, conhecida ou não da outra parte. Assim, pode-se conceituar 
lesão como:
A situação que ocorre no momento da conclusão do negócio, porém, é identi-
ficada somente na fase de sua execução, quando se depara com a prestação ma-
nifestamente desproporcional ao valor da prestação oposta. Insista-se: a lesão é 
contemporânea, é simultânea da elaboraçãodo negócio que, uma vez celebrado, 
se houver desequilíbrio dos direitos e deveres alheios ao cumprimento despro-
porcional dessas prestações do ponto de vista da causa ou do sinalagma, não há 
mais que falar em lesão, porque isto resulta em problema cuja solução está na 
aplicação de técnicas como a da “cláusula rebus sic stantibus” ou como tantas 
outras teorias que orientam o juiz, especialmente, para uma revisão contratual. 
(GOMES, 2016, p. 315, grifos do original)
Contraprestação: 
cumprimento de 
obrigações que, nos 
contratos bilaterais, 
uma parte executa 
em correspondência 
às obrigações da 
outra.
Sinalagma: vínculo 
de reciprocidade e 
troca em um con-
trato bilateral; dever 
mútuo.
Fato jurídico, ato jurídico e negócio jurídico 43
Assim, de acordo com o CC de 2002 (BRASIL, 2002):
Art. 157. Ocorre a lesão quando uma pessoa, sob premente necessidade, ou por 
inexperiência, se obriga a prestação manifestamente desproporcional ao valor 
da prestação oposta.
§1.º Aprecia-se a desproporção das prestações segundo os valores vigentes ao 
tempo em que foi celebrado o negócio jurídico.
§2.º Não se decretará a anulação do negócio, se for oferecido suplemento sufi-
ciente, ou se a parte favorecida concordar com a redução do proveito.
Para exemplificar, veja-se a situação hipotética de uma mãe em desespero que, ao buscar 
curativo para seu filho acidentado, paga os R$ 50,00 que lhe são cobrados, quando o preço usual é 
de R$ 15,00.
3.4.6 Fraude contra credores
É a transmissão gratuita de bens ou sua simulação, bem como a remissão (perdão) de dívida, 
estando a pessoa em insolvência, de forma consciente ou não (por exemplo, a doação de bens a des-
cendentes, caindo-se na impossibilidade de saldar dívidas contraídas anteriormente com terceiros). 
Nas palavras de Gomes (2016, p. 315, grifos do original):
Consiste no propósito de prejudicar terceiros, particularizando-se em relação 
aos credores. Mas não se exige o animus nocendi, bastando que a pessoa tenha 
a consciência de que, praticando o ato, está prejudicado seus credores. É, em 
suma, a diminuição maliciosa do patrimônio (Caio Mário). O ato fraudulento é 
suscetível de revogação pela ação pauliana.
Sobre esse assunto, afirma-se no CC (BRASIL, 2002):
Art. 158. Os negócios de transmissão gratuita de bens ou remissão de dívida, 
se os praticar o devedor já insolvente, ou por eles reduzido à insolvência, ainda 
quando o ignore, poderão ser anulados pelos credores quirografários, como 
lesivos dos seus direitos.
§1.º Igual direito assiste aos credores cuja garantia se tornar insuficiente.
§2.º Só os credores que já o eram ao tempo daqueles atos podem pleitear a anu-
lação deles.
Art. 159. Serão igualmente anuláveis os contratos onerosos do devedor insol-
vente, quando a insolvência for notória, ou houver motivo para ser conhecida 
do outro contratante.
[...]
Art. 163. Presumem-se fraudatórias dos direitos dos outros credores as garan-
tias de dívidas que o devedor insolvente tiver dado a algum credor.
3.5 Invalidação do negócio jurídico
A inobservância ou o desrespeito aos elementos de validade e eficácia do negócio jurídico 
maculam o ato, podendo produzir a sua invalidade (nulidade), observada a classificação dos atos 
em nulos, anuláveis e inexistentes.
Insolvência: inca-
pacidade de saldar 
dívidas.
Animus nocendi: 
intenção de 
prejudicar. 
Credor quirografário: 
credor que, em caso 
de falência ou con-
cordata, só será pago 
depois dos credores 
preferenciais. 
Noções gerais de Direito44
São nulos os negócios viciados em sua própria substância, não produzindo qualquer efeito 
válido e eficaz desde o seu nascimento. Caracterizam-se pela ausência de preenchimento de deter-
minados requisitos ou pela presença de insuficiências ou vícios, como, por exemplo, faltar o requi-
sito da capacidade; visar a objeto ilícito, indeterminável ou impossível; e ocorrer sob preterição de 
alguma solenidade (forma). Nesse sentido, veja-se o que diz o Código Civil (BRASIL, 2002):
Art. 166. É nulo o negócio jurídico quando:
I - celebrado por pessoa absolutamente incapaz;
II - for ilícito, impossível ou indeterminável o seu objeto;
III - o motivo determinante, comum a ambas as partes, for ilícito;
IV - não revestir a forma prescrita em lei;
V - for preterida alguma solenidade que a lei considere essencial para a 
sua validade;
VI - tiver por objetivo fraudar lei imperativa;
VII - a lei taxativamente o declarar nulo, ou proibir-lhe a prática, sem 
cominar sanção.
Art. 167. É nulo o negócio jurídico simulado, mas subsistirá o que se dissimu-
lou, se válido for na substância e na forma.
§1.º Haverá simulação nos negócios jurídicos quando:
I - aparentarem conferir ou transmitir direitos a pessoas diversas daquelas às 
quais realmente se conferem, ou transmitem;
II - contiverem declaração, confissão, condição ou cláusula não verdadeira;
III - os instrumentos particulares forem antedatados, ou pós-datados.
[...]
Art. 169. O negócio jurídico nulo não é suscetível de confirmação, nem conva-
lesce pelo decurso do tempo.
São anuláveis os negócios jurídicos que carregam vício de incapacidade relativa ou vício de 
consentimento, vendo-se contaminados no elemento vontade. O CC (BRASIL, 2002) trata dos atos 
anuláveis por vício de vontade ou fraude de credores como segue, em síntese:
Art. 171. Além dos casos expressamente declarados na lei, é anulável o 
negócio jurídico:
I - por incapacidade relativa do agente;
II - por vício resultante de erro, dolo, coação, estado de perigo, lesão ou fraude 
contra credores.
[...]
Art. 178. É de quatro anos o prazo de decadência para pleitear-se a anulação do 
negócio jurídico, contado:
I - no caso de coação, do dia em que ela cessar;
II - no de erro, dolo, fraude contra credores, estado de perigo ou lesão, do dia em 
que se realizou o negócio jurídico;
III - no de atos de incapazes, do dia em que cessar a incapacidade.
Art. 179. Quando a lei dispuser que determinado ato é anulável, sem estabelecer 
prazo para pleitear-se a anulação, será este de dois anos, a contar da data da 
conclusão do ato.
[...]
Preterição: ação 
ou efeito de deixar 
de lado, desprezar, 
omitir.
Fato jurídico, ato jurídico e negócio jurídico 45
Art. 182. Anulado o negócio jurídico, restituir-se-ão as partes ao estado em que 
antes dele se achavam, e, não sendo possível restituí-las, serão indenizadas com 
o equivalente.
São denominados atos inexistentes os atos que não preenchem quaisquer requisitos para 
figurarem do mundo jurídico. É possível dizer que diferem dos atos nulos porque, enquanto estes 
transgridem norma legal e violam regras fundamentais concernentes à manifestação da vontade, 
atos inexistentes independem de provocar ou não uma afronta a preceitos legais ou profanar a livre 
manifestação de vontade para serem afastados do mundo jurídico, já que nele nunca estiveram. Por 
evidente, o mesmo se aplica ao comparativo entre atos inexistentes e os atos anuláveis.
Nesse passo, pode-se afirmar que os atos inexistentes jamais terão convalidados ou supri-
midos os seus efeitos, uma vez que jamais os tiveram. Não reúnem sequer aspecto de ato jurídico; 
residem no campo do “impossível jurídico”.
Exemplo 4: Pense em uma certidão de óbito de alguém que nunca nas-
ceu, jamais existiu. Pense, ainda, na hipótese de o chefe do Executivo, o 
governador do estado, por exemplo, lançar uma sentença em um feito 
judicial, decretando o despejo de um locatário em uma ação renovatória 
de locação. Ou, ainda, em uma petição juntada em autos de certo pro-
cesso, firmada por um advogado que não tenha mandato ou por alguém 
que não seja advogado.
Atos inexistentes, portanto, são aqueles que não reúnem os mínimos requisitos para sua 
existência no campo jurídico, não apresentando nem mesmo a aparência exterior de ato e não po-dendo ser ratificados nem convalidados. Dessa forma, é inexistente o ato falsamente assinado em 
nome de outrem.
Atividades
1. “A”, brasileiro, solteiro e maior, adquire um CD em uma banca no centro da cidade, reprodu-
zido por interposta pessoa. Verificando posteriormente que a faixa 2 está danificada, retorna 
ao local da aquisição, sendo-lhe negada a troca. Inconformado com o fato, propõe ação de 
indenização, objetivando o reembolso do valor pago (R$ 10,00), o que resultou em inde-
ferimento da petição inicial, com lastro em negócio jurídico ilícito. Está correta a decisão 
proferida pelo Juizado Especial Cível?
a) Não, na medida que, embora o negócio jurídico seja ilícito – produto pirata –, ele foi 
realizado com um comerciante de fato, não se podendo concluir a participação ativa de 
“A” (conhecimento de tratar-se de produto pirata).
b) Não, pelo simples fato de que, não estando o poder público reprimindo a venda (em local 
público ou privado) de produto pirata, o comerciante é de fato responsável pelo produto 
vendido, devendo realizar a troca ou devolver o valor pago pela mercadoria.
Noções gerais de Direito46
c) Sim, considerando que o negócio jurídico, para a sua validade, prevê objeto lícito, o que 
não se verifica no caso em concreto, emergindo o indeferimento da inicial, observado o 
quanto prescreve o artigo 166 do Código Civil de 2002.
d) n.d.a.
2. No que concerne ao negócio jurídico, quais são os elementos de validade e eficácia?
a) Forma prescrita ou não vedada em lei, agente capaz, vontade e objeto lícito.
b) Vontade e capacidade.
c) Capacidade e vontade.
d) n.d.a.
3. “N”, brasileiro, casado, natural de Natal (RN), em sua primeira estada, em viagem de turis-
mo, na cidade de São Paulo, precisa deslocar-se, por volta das 10h, para o Centro de Con-
venções do Anhembi, onde iria participar de uma convenção. “N” apanha um táxi e indica 
o destino ao motorista, que, percebendo a inexperiência do passageiro, realiza o trajeto em 
bandeira 2 e ao final da corrida sobrepõe “tabela” de 50%. “N”, em virtude do valor cobrado, 
realiza o pagamento da corrida mediante cheque e solicita recibo (alegando necessitar de 
comprovação de despesas perante seu empregador). No evento, em contato com um conhe-
cido domiciliado na capital do estado de São Paulo, obtém a informação da inexistência de 
tabela e impossibilidade da utilização da bandeira 2 naquele horário. Providencia-se registro 
de ocorrência perante a autoridade policial e, mediante contratação de advogado, o ingresso 
de Ação de Repetição do Indébito (devolução do indevidamente pago). Está correto o en-
tendimento de “N”?
a) Não, tendo em vista que, para o desfazimento do negócio jurídico (corrida de táxi), no 
caso em concreto, é necessária a presença do Estado de Perigo, previsto no artigo 156 do 
Código Civil de 2002.
b) Não, tendo em vista que, para o desfazimento do negócio ou abatimento do preço (equi-
líbrio econômico financeiro), no caso em concreto, é necessária a presença da coação 
prevista no artigo 151 do Código Civil de 2002.
c) Sim, haja vista que a inexperiência por si só caracteriza a lesão, sem necessidade da pre-
sença da premente necessidade, na forma do artigo 157 do Código Civil de 2002.
d) n.d.a.
Referências
BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 11 jan. 
2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 6 ago. 2018.
GOMES, Orlando. Introdução ao Direito Civil. 21. ed. rev. e atual. por Edvaldo Brito e Reginalda Paranhos 
de Brito. Rio de Janeiro: Forense, 2016.
4
Contrato
4.1 Objetivo
Este capítulo tratará da álea contratual – conceito, requisitos, formação, interpretação, 
classificação, efeitos e extinção –, para depois sintetizar as espécies de contrato, atribuindo maior 
atenção aos contratos sinalagmáticos (bilaterais).
4.2 Conceito e requisitos de validade
Antes de abordarmos a esfera contratual, é imperiosa a delimitação do universo do direito 
obrigacional, que provém das declarações unilaterais de vontade, dos contratos e dos atos ilícitos.
Esse universo pode ser delimitado em uma obrigação de dar, de fazer ou de não fazer alguma 
coisa. A declaração unilateral de vontade consiste na declaração de vontade de uma pessoa sem a 
indicação imediata do credor da obrigação, sendo um exemplo disso a promessa de recompensa.
No campo do ato ilícito, a obrigação nasce da ação ou omissão geradora de dano material ou 
moral, na esfera extracontratual, sob a máxima de que todo aquele que por ação ou omissão, imperí-
cia, imprudência ou negligência causar prejuízo a terceiro ou ofender o direito é obrigado a reparar 
o dano (BRASIL, 2002) – o que será tratado detalhadamente no tópico sobre responsabilidade civil.
No campo das obrigações bilaterais, pode-se definir contrato como: “Acordo de vontade, ajuste, 
convênio, entre duas ou mais pessoas, sobre objeto lícito e possível, pelo qual se adquirem, se criam, 
se modificam, se conservam ou se extinguem direitos” (GUIMARÃES, 1995, p. 213).
A noção de obrigação está sedimentada na liberdade de sujeição a direitos e deveres de uma 
pessoa (ou várias) a outra pessoa (ou várias).
A obrigação pode ser principal ou acessória. A principal é dotada de individualidade 
própria, subsistindo por si mesma, sem sujeição a qualquer outra relação jurídica. Um exemplo 
comum é a compra e venda, em que, por determinado valor, o vendedor se obriga a entregar 
alguma coisa ao comprador.
A obrigação acessória está atrelada a uma obrigação principal, gerando uma subordinação 
a esta, em perfeita conexão. Tomando o exemplo anterior, o não pagamento do preço impõe a 
contagem de juros e atualização monetária, caracterizando uma obrigação acessória (subordinada).
Em se tratando do contrato bilateral (sinalagmático), este se caracteriza pelo estabelecimen-
to de obrigações recíprocas entre os contratantes. Dessa forma, conceitua Azevedo (2009, p. 9): 
“Posso, assim, esboçar um conceito de contrato, como a manifestação de duas ou mais vontades, 
objetivando criar, regulamentar, alterar e extinguir uma relação jurídica (direitos e obrigações) de 
caráter patrimonial”.
Álea: possibilidade 
de prejuízo simulta-
neamente à de lucro; 
risco. 
Noções gerais de Direito48
Por ser uma espécie de negócio jurídico, deve-se voltar aos seus requisitos de validade e efi-
cácia. A definição desses termos encontra-se a seguir (HOUAISS, 2009):
• requisito: “2. condição para se alcançar determinado fim”; ou, ainda, “3. exigência de or-
dem legal necessária para a validade de um ato jurídico; condição; formalidade”;
• validade: “1. qualidade ou condição de algo que se encontra em condições de produzir 
os efeitos dele esperados; valimento”; ou “característica presente no ato jurídico que não 
possui nenhuma causa de nulidade, que foi concluído com observância de todas as deter-
minações e formalidades exigidas por lei”;
• eficácia: “1. virtude ou poder de (uma causa) produzir determinado efeito; qualidade ou 
caráter do que é eficaz”.
Para a validade do contrato, é necessária a presença concomitante de vontade isenta de má-
cula, da capacidade jurídica, do objeto lícito e possível, da forma prescrita ou não vedada em lei e, 
especificamente nos contratos bilaterais, da comutatividade (estabelecimento de direitos e obrigações 
recíprocos e equivalentes).
Em suma, é possível conceituar contrato como o acordo bilateral de vontades, isento de má-
cula, entre capazes, de forma prescrita ou não vedada em lei, criador de direitos e obrigações recí-
procos e equivalentes.
Como visto em negócio jurídico, do qual, repita-se, o contrato é espécie, resta evidenciar, 
pela importância, os institutos a seguir.
4.2.1 Vontade
É a declaração de disposição e propósito (querer fazer ou fazer por querer) isenta de mácula:erro, dolo, simulação, coação, estado de perigo, lesão e fraude.
Referenciando o mestre Washington de Barros Monteiro, Maria Helena Diniz (2005, p. 32) 
faz notar que o Direito Contratual observa certos preceitos, enquanto “princípios fundamentais”. 
Entre esses, destaca-se aqui o princípio da autonomia da vontade; assim, observa-se que a liber-
dade contratual se baseia na autonomia da vontade das partes, consistente na prerrogativa que os 
contratantes possuem para, mediante acordo, estipularem livremente, como lhes for conveniente, 
o negócio ou a relação, fixando a regulação de seus interesses e gerando efeitos amparados pela 
ordem jurídica.
4.2.2 Agente capaz
Neste ponto, é necessário relembrar a capacidade civil adstrita à inserção do indivíduo 
na sociedade, com aptidão para a criação de direitos e deveres, com base na faixa etária e seus 
excludentes, observados os eventos da vida.
Sob o critério etário, conforme abordado anteriormente, tem-se a incapacidade jurídica até 
os 16 anos de idade; a capacidade relativa, contada dos 16 anos completos até os 18; e, por fim, a 
capacidade plena, que se alcança a partir dos 18 anos de idade.
Contrato 49
A capacidade jurídica, que habilita a pessoa à prática de todos os atos da vida civil, também 
se aperfeiçoa, conforme o artigo 5º do Código Civil (CC), pela emancipação (entre 16 e 18 anos 
de idade); pelo casamento; pelo exercício de emprego público; pela colação de grau em ensino su-
perior; pelo estabelecimento civil ou comercial; e pela relação de emprego com economia própria 
(entre 16 e 18 anos).
Vale relembrar que, independentemente da idade, são relativamente incapazes para a prática 
de certos atos da vida civil, segundo o artigo 4º do CC (BRASIL, 2002), os ébrios habituais, os vicia-
dos em tóxicos e os que, por deficiência mental, tenham discernimento reduzido; os excepcionais, 
sem desenvolvimento completo; e os pródigos, com a possibilidade de serem assistidos pelo pai, 
pela mãe (em alguns casos por ambos) ou pelo tutor legal.
Por outro lado, são absolutamente incapazes, como diz o artigo 3º do CC, as pessoas que, por 
estado de enfermidade ou deficiência mental, não tenham o necessário discernimento para a práti-
ca de atos da vida civil e os que, por acidente ou causa natural, não puderem exprimir sua vontade, 
ainda que transitoriamente, hipóteses nas quais serão representados pelo pai, pela mãe (em alguns 
casos por ambos) ou pelo tutor legal (BRASIL, 2002).
4.2.3 Objeto lícito e possível
É o bem, a coisa, o direito legalmente permitido, não contrário aos bons costumes, à ordem 
pública e à moral. Dessa forma, o objeto é onde incide a manifestação da vontade. No Código Civil 
brasileiro (BRASIL, 2002), o citado elemento vem expresso no inciso II do artigo 166, que prevê 
que: “Art. 166. É nulo o negócio jurídico quando: [...] II - for ilícito, impossível ou indeterminável 
o seu objeto”.
4.2.4 Forma prescrita ou não vedada em lei
A forma é o modo pelo qual a manifestação da vontade se exterioriza, com elementos e re-
quisitos de validade, podendo ser expressa ou tácita, verbal ou escrita.
4.2.5 Comutatividade (contratos sinalagmáticos)
É o estabelecimento de direitos e obrigações recíprocas e equivalentes, com equilíbrio 
entre eles. É importante verificar que a liberdade de contratar, principalmente no campo do Direito 
Civil, em que reinava de forma absoluta a expressão pacta sunt servanda, traduzida como “o que é tratado 
deve ser cumprido pelas partes”, teve uma mitigação (diminuição) sensível com a introdução do Código 
Civil, observada a complexidade da vida moderna, principalmente nos grandes centros urbanos.
A liberdade de contratar deve ser exercida “em razão e nos limites da função social do contra-
to”, guardando-se na execução “os princípios da probidade e da boa-fé” (BRASIL, 2002). Isso significa 
trocas úteis e justas (Enunciado 22 do CEJ); respeito aos interesses metaindividuais ou aos interesses 
individuais relativos à dignidade da pessoa humana (Enunciado 23 do CEJ); e boa-fé objetiva relativa 
ao comportamento leal dos contratantes (Enunciado 26 do CEJ) (BRASIL, 2012, p. 19)1.
1 Enunciados aprovados na Jornada de Direito Civil, promovida pelo Centro de Estudos Jurídicos do Conselho da 
Justiça Federal, de 11 a 13 de setembro de 2002.
Metaindividual: que 
diz respeito a um 
grupo, classe ou ca-
tegoria de pessoas. 
Boa-fé: conduta 
leal baseada em 
princípios éticos, 
sem intenção de 
lesar terceiros ou 
descumprir compro-
misso ou obrigação 
assumida.
Noções gerais de Direito50
Como se vê, a legislação segue de modo a buscar, cada dia mais, um equilíbrio nas relações 
contratuais, fixando um contorno na própria liberdade de contratar, a teor do artigo 421 do Código 
Civil (BRASIL, 2002).
Isso não se resume a apenas uma das partes contratantes, enquanto apresentando-se in-
dividualmente no contrato. Ao contrário, vai além, alcançando os interesses de grupo ou grupos 
dentro da coletividade, independentemente da já existente tutela dos interesses difusos exercida 
pelo Ministério Público, a quem a Constituição Federal incumbiu da “defesa da ordem jurídica, do 
regime democrático, dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, conforme o art. 127, caput, 
do Código Civil (BRASIL, 2002).
A Carta Magna brasileira (CF) (BRASIL, 1988) também atribuiu ao Ministério Público fun-
ção institucional para a tutela de pretensões de massa, sob a rubrica de interesses difusos e coletivos 
(art. 129, III), por intermédio de dois instrumentos nascidos com a Lei n. 7.347/85 (BRASIL, 1985): 
o inquérito civil e a ação civil pública.
A ação civil pública veio constituir um canal de acesso ao Judiciário nas demandas coletivas. 
“Mas os interesses pluri-individuais não se exaurem num rol taxativo”, normatizados somente em 
lei específica, “pois a lei da ação civil pública, secundando a Carta Magna (art. 129, III), expressa-
mente alargou o campo dos interesses transindividuais que, igualmente, estão aptos a serem tutela-
dos pelas ações coletivas” (Lei n. 7.347/85, art. 1º, IV) (NUNES JR., 2012, p. 400).
Assim, hoje se vai além dos clássicos e conhecidos dissídios coletivos2, havidos sob a tradi-
cional representação de empregados e empregadores por seus respectivos sindicatos, cujo resulta-
do, concomitantemente à satisfação de anseios individuais de cada trabalhador, estendia-se a toda 
a categoria.
O interesse individual homogêneo comporta ações coletivas, com abrangência e repercussão 
social, como é o caso do urbanismo e dos direitos urbanísticos que vêm se assentando em nosso 
meio. Nesse sentido, vejam-se os diplomas editados para tutelar os direitos da criança e do adoles-
cente, dos deficientes físicos e os dos idosos como imposição de respeito a interesses metaindividuais.
Para reflexão das condições de validade do contrato, apresentam-se os seguintes casos:
Caso 1: “A”, com 15 anos de idade, contrata a prestação de serviço de pin-
tura da residência que ocupa, por meio de contrato de locação mantido 
entre seu pai, na qualidade de locatário, e o locador. Sem questionar a 
responsabilidade dos pais, o contrato celebrado é válido? Justifique.
Comentário: Não, na medida em que o menor não possui capacidade 
jurídica.
2 Dissídio coletivo diz respeito às ações ajuizadas no Tribunal para solucionar conflitos entre as partes coletivas que 
compõem uma relação de trabalho.
Contrato 51
Caso 2: “B” adquire um DVD do filme “X” em uma banca do centro da 
cidade. O contrato é válido? Justifique.
Comentário: Não, pois o objeto é ilícito.
Caso 3: “C”, maior, adquire de “D”, maior, um veículo automotor, me-
diante contrato particular, mas sem firmar, em favor do comprador, o 
Documento Único de Transferência (DUT). Observado somente o meio 
de realização do negócio, o contrato é válido? Justifique.
Comentário: Não, a forma prescritana lei é o Documento Único de 
Transferência.
Caso 4: “D”, maior, iletrado, somente sabendo assinar seu nome, ad-
quire um aparelho de som de “E”, uma casa comercial, no importe de 
R$ 3.000,00 (três mil reais), tomando conhecimento posterior de que 
outra casa comercial do mesmo gênero e região comercializa o mesmo 
bem (marca, modelo etc.) pelo preço de R$ 350,00 (trezentos e cin-
quenta reais). O contrato mercantil celebrado é válido? Justifique.
Comentário: Não, pela quebra do equilíbrio entre direitos e obrigações 
(comutatividade), que deve estar presente em todo contrato bilateral 
(sinalagmático).
4.3 Formação do contrato
Sedimentada a estrutura de validade dos contratos, no que tange aos seus requisitos, é im-
portante frisar as fases de sua formação: a proposta, a aceitação e o momento de sua conclusão.
De modo geral, o consentimento é recíproco (um indivíduo quer vender, outro quer comprar), 
sendo assim, a vontade é elemento essencial na formação do vínculo jurídico (negócio jurídico).
A manifestação da vontade pode ser expressa ou tácita, escrita ou verbal (até por gestos), 
e deve ser inequívoca (evidente, manifesta, taxativa e certa), sendo que sua forma, entretanto, não é 
regra e constitui elemento de validade e eficácia quando for expressamente determinada pela lei.
Nesse sentido, confira a proficiente explicação de Monteiro (1993, p. 134) sobre a manifes-
tação tácita: “o consentimento é inferido de certos atos, positivos e induvidosos, que não seriam 
praticados, sem o ânimo de aceitar a situação criada pelo contrato”.
4.3.1 Proposta
A proposta é o ato de declaração de vontade pela qual uma parte propõe a outra a conclu-
são de um contrato.
Noções gerais de Direito52
A proposta obriga o proponente, exceto em duas situações: quando feita sem a necessária 
vontade de vinculação, sendo assim uma simples tratativa, observados os termos de sua apresenta-
ção; e quando resultar das circunstâncias do caso e da natureza do negócio a falta de obrigatorie-
dade, conforme disposto no art. 427 do Código Civil (BRASIL, 2002).
No campo da relação de consumo (Código de Defesa do Consumidor, Lei n. 8.078/90, 
art. 84, §1º), a proposta tem maior importância no que tange ao dever de execução específica, com 
perdas e danos diante de sua não realização, e, de modo facultativo, a opção da tutela específica ou 
exigência do resultado prático, conforme se verifica a seguir (BRASIL, 1990):
Art. 84. Na ação que tenha por objeto o cumprimento da obrigação de fazer ou 
não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou determinará pro-
vidências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento.
§1.º A conversão da obrigação em perdas e danos somente será admissível se 
por elas optar o autor ou se impossível a tutela específica ou a obtenção do re-
sultado prático correspondente.
§2.º A indenização por perdas e danos se fará sem prejuízo da multa (art. 287, 
do Código de Processo Civil).
§3.º Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de 
ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou 
após justificação prévia, citado o réu.
§4.º O juiz poderá, na hipótese do §3.º ou na sentença, impor multa diária ao 
réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatível 
com a obrigação, fixando prazo razoável para o cumprimento do preceito.
§5.º Para a tutela específica ou para a obtenção do resultado prático equivalente, 
poderá o juiz determinar as medidas necessárias, tais como busca e apreensão, 
remoção de coisas e pessoas, desfazimento de obra, impedimento de atividade 
nociva, além de requisição de força policial.
A proposta somente deixa de ser obrigatória na forma do artigo 428 do CC:
Art. 428. Deixa de ser obrigatória a proposta:
I - se, feita sem prazo a pessoa presente, não foi imediatamente aceita. Considera-
se também presente a pessoa que contrata por telefone ou por meio de comu-
nicação semelhante;
II - se, feita sem prazo a pessoa ausente, tiver decorrido tempo suficiente para 
chegar a resposta ao conhecimento do proponente;
III - se, feita a pessoa ausente, não tiver sido expedida a resposta dentro do prazo dado;
IV - se, antes dela, ou simultaneamente, chegar ao conhecimento da outra parte 
a retratação do proponente. (BRASIL, 2002)
4.3.2 Oferta
Em relação à chamada oferta e a seu alcance, convém mencionar aqui o que determina o 
artigo 429 do CC (BRASIL, 2002):
Art. 429. A oferta ao público equivale a proposta quando encerra os requi-
sitos essenciais ao contrato, salvo se o contrário resultar das circunstâncias 
ou dos usos.
Parágrafo único. Pode revogar-se a oferta pela mesma via de sua divulgação, 
desde que ressalvada esta faculdade na oferta realizada.
Contrato 53
4.3.3 Aceitação
A aceitação pode ser recusada mesmo quando, por eventos imprevistos, chegar tardiamen-
te ao conhecimento do proponente, nascendo para este, no entanto, a obrigação de comunicar 
imediatamente ao aceitante – caso contrário, poderá responder por perdas e danos (CC, art. 430). 
“Art. 430. Se a aceitação, por circunstância imprevista, chegar tarde ao conhecimento do propo-
nente, este comunicá-lo-á imediatamente ao aceitante, sob pena de responder por perdas e danos” 
(BRASIL, 2002).
Caso a aceitação esteja fora do prazo estipulado na proposta, com adições, restrições ou mo-
dificações, será originada uma nova proposta, conforme prescrito pelo CC: “Art. 431. A aceitação 
fora do prazo, com adições, restrições, ou modificações, importará nova proposta” (BRASIL, 2002).
A aceitação será considerada inexistente (não realizada) se antes dela (ou junto a ela) chegar 
a retratação, na forma do artigo 433 do CC. 
Por fim, considera-se celebrado o contrato no lugar em que foi proposto, na forma do artigo 
435 do CC: “Art. 435. Reputar-se-á celebrado o contrato no lugar em que foi proposto”.
4.4 Interpretação do contrato
Interpretar, em âmbito contratual, diante das cláusulas e condições estabelecidas pelas partes 
contratantes, significa aclarar, descobrir a real intenção dos contraentes no momento da criação 
dos direitos e das obrigações ajustadas.
O ordenamento jurídico vem dando importância cada vez maior ao tema e, com base no 
Código Civil, tem-se três normas de interpretação, abordadas a seguir:
• “Nas declarações de vontade se atenderá mais à intenção nelas consubstanciadas do que ao 
sentido literal da linguagem”, conforme o art. 112 do CC (BRASIL, 2002). Assim, abandona-se 
a interpretação meramente gramatical (sentido linguístico do trato celebrado), buscando-se a 
intenção dos contraentes em perfeita perseguição da real vontade e dos efeitos pretendidos no 
momento da celebração do contrato.
• “Os negócios jurídicos benéficos e a renúncia interpretam-se estritamente”, de acordo 
com o art. 114 do CC (BRASIL, 2002), a ensejar a vedação da interpretação mais am-
pla e fora dos dados contidos no contrato, com direcionamento aos limites ajustados 
pelas partes.
• “Os negócios jurídicos devem ser interpretados conforme a boa-fé e os usos do lugar de 
sua celebração”, conforme assegura o art. 113 do CC (BRASIL, 2002), não se devendo es-
quecer aqui a função social do contrato (CC, art. 421). Tal função encontra suporte na real 
intenção da declaração de vontade das partes, a segurança das relações jurídicas objeti-
vando o interesse social (função social do contrato), com entendimento no sentido da 
boa-fé e da conformidade com os usos e costumes do local da celebração do contrato.
Retratação: confis-
são de engano, de 
equívoco cometido, 
mediante declaração 
contrária à outra 
anteriormente feita. 
Contraente: aquele 
que celebra um con-
trato; contratante. 
Noções gerais de Direito54
4.5 Efeitos do contrato
O estabelecimento do negócio jurídico (nascimento) cria para as partes direitos e deveres– efeitos do contrato – no tempo e no modo pactuados, sob pena de, diante do descumprimento, 
surgir o direito de se exigir o cumprimento ou haver perdas e danos. Não estão estando pre-
sentes aí os acontecimentos caracterizadores da força maior e do caso fortuito (fato imprevisto, 
imprevisível e inevitável), em âmbito de excludente de responsabilidade (caso que será abordado 
adiante, quando se falar sobre responsabilidade civil contratual e extracontratual).
4.6 Extinção da relação contratual
Cumprida a avença pelas partes, no modo e no tempo pactuados, ocorre a extinção da 
obrigação.
Como visto anteriormente, o contrato nasce criando efeitos e se extingue normalmente pelo 
cumprimento das obrigações. Na lição de Álvaro Villaça de Azevedo (2009, p. 84):
Assim, o contrato extingue-se: (a) por imperfeição a ele anterior, que causa sua 
nulidade ou anulabilidade; (b) pela execução, com o cumprimento de todas as 
obrigações contratuais; (c) pela inexecução culposa, quando ocorre rescisão 
unilateral ou bilateral; (d) pela inexecução não culposa voluntária, no caso de 
resilição unilateral e bilateral; ou, finalmente, (e) pela inexecução não culposa 
involuntária, quando se trata de resolução.
Em regra, diariamente pactuam-se avenças de resolução imediata em que, nos contratos 
bilaterais, cumprem-se, no tempo e no modo, os direitos e as obrigações assumidas.
Essas avenças podem ser de execução imediata, diferida ou continuada. Observam-se, 
a seguir, alguns exemplos do cotidiano, que certamente passam despercebidos no que tange 
aos requisitos de validade e eficácia, condições etc., que podem não ser automáticos para um 
administrador e outros profissionais:
Exemplo 1: Em um contrato mercantil consistente na simples aquisição de 
um café, nas vontades convergentes há, de um lado, um comerciante que 
está a oferecer a venda de um líquido (café), conjugada com a prestação de 
um serviço (a xícara, com colher de metal etc.) e, do outro lado, um indi-
víduo que deseja tomar um café naquele estabelecimento. O cliente aporta 
no referido estabelecimento e, ao questionar o preço do objeto (café), faz-
-se a venda e a compra, em certo modo e tempo (no copo americano, com 
adoçante ou açúcar cristal, com um pouco de leite frio etc.). O comercian-
te realiza o fornecimento no modo e no tempo, seguindo-se o consumo 
nas condições ajustadas, com pagamento do preço combinado, dando-se 
aí por concluído o contrato mercantil de resolução imediata.
Avença: acordo, 
convenção entre as 
partes. 
Contrato 55
Comentário: Nota-se a presença dos requisitos de validade e eficácia do 
contrato de compra e venda mercantil, quais sejam: vontade, capacidade 
jurídica, objeto lícito, forma e comutatividade, com execução no tempo 
e no modo ajustado.
Exemplo 2: Certo indivíduo, programando a festa de aniversário de sua filha, 
contrata com uma casa de eventos, para data futura (certa e determinada), 
a locação de um espaço e outros recursos (mesas, cadeiras, música etc.), 
além do fornecimento de alimentação e bebidas para 50 convidados. O con-
trato é realizado com 30 dias de antecedência, com pagamento inicial de 
30% e o restante na data do evento. Eis aí um contrato de execução diferida, 
na medida em que, celebrado em uma data, tem sua execução acertada para 
uma data futura.
Comentário: O caso revela um contrato de execução diferida, para rea-
lização em um futuro perfeitamente determinado (data do aniversário).
Exemplo 3: Um comerciante que empreende o objeto social de forneci-
mento de alimentação e de bebidas, com prestação de serviço (restau-
rante), pelo prazo de seis meses, com possibilidade de renovação por 
igual período, estabelece com um fornecedor de hortifrutigranjeiros o 
fornecimento diário de certas mercadorias, com entrega em horário de-
terminado, preço ajustado de cada item e revisão a cada 30 dias, obser-
vada a oscilação de preços em determinadas épocas do ano (lei da oferta 
e da procura). Visa-se, assim, ao equilíbrio das prestações recíprocas, 
com o pagamento dos fornecimentos mensais no primeiro dia útil do 
mês subsequente ao vencido. Eis aí um contrato de execução continuada.
Comentário: O contrato é de execução continuada, em um determinado 
tempo e modo.
Entretanto, além da extinção pelo cumprimento do objeto pactuado no tempo e no modo, 
há a extinção das obrigações por resolução, resilição, renúncia e denúncia. Isso porque existem 
contratos que se extinguem naturalmente pela conclusão na forma do pactuado e outros que se 
dissolvem por outras causas.
A resolução (anulação) do pacto se dá por causas anteriores ou contemporâneas à 
sua conclusão, sendo que a dissolução ocorre por causas posteriores à conclusão da avença 
(BULGARELLI, 1995).
Em outros casos, por meio da liberdade e do consenso das partes, no modo unilateral ou 
bilateral, pode o contrato ser desfeito por resilição ou distrato.
Noções gerais de Direito56
A rescisão, por outro lado, dá-se pelo descumprimento voluntário ou involuntário, por uma 
das partes, da obrigação assumida no modo e no tempo, geradora de lesão, sendo que a cláusula 
resolutiva pode ser expressa ou tácita.
Importa fazer a distinção entre pacto nulo e pacto anulável. O primeiro não produz efeitos 
desde o seu nascimento (por incapacidade de um dos contraentes ou vício de consentimento), e o 
segundo demanda ação do interessado diante da existência de vício sanável.
O Código Civil brasileiro traz especificamente a extinção por exceção do contrato não cum-
prido e a resolução por onerosidade excessiva. A exceção do contrato não cumprido se fundamenta 
no princípio de que, “Nos contratos bilaterais, nenhum dos contratantes, antes de cumprida a sua 
obrigação, pode exigir o implemento da do outro” (CC, art. 476), ou na hipótese de caracterização 
de redução sensível do patrimônio da parte, “capaz de comprometer ou tornar duvidosa a prestação” 
contraída, conforme determina o art. 477 do CC. O Código diz, literalmente:
Art. 476. Nos contratos bilaterais, nenhum dos contratantes, antes de cumprida 
a sua obrigação, pode exigir o implemento da do outro.
Art. 477. Se, depois de concluído o contrato, sobrevier a uma das partes contra-
tantes diminuição em seu patrimônio capaz de comprometer ou tornar duvidosa 
a prestação pela qual se obrigou, pode a outra recusar-se à prestação que lhe 
incumbe, até que aquela satisfaça a que lhe compete ou dê garantia bastante de 
satisfazê-la. (BRASIL, 2002)
Exemplo 4: “A” ajusta com “C”, uma empresa de construção civil de pe-
queno porte, a reforma de sua casa com 150 m2 (três quartos, sendo um 
com suíte, banheiro, duas salas, cozinha, área de serviço e escritório), 
consistente na troca de piso (parte interna e externa), banheiros, parte 
hidráulica, rede elétrica, pintura etc., com prazo de execução de 90 dias e 
preço certo e ajustado de R$15.000,00 de mão de obra, com início para o 
dia “X” e com a condição da entrega dos materiais para o início dos tra-
balhos e outros no decorrer da execução. Na data aprazada para início da 
obra, “A” não providencia a compra e a entrega dos materiais, exigindo, 
entretanto, que a obra fosse iniciada, no que foi refutado com o pedido 
reverso de alteração do prazo de entrega da obra em equivalência aos 
dias de demora na entrega dos recursos.
Comentário: Evidente que ninguém pode exigir do outro a execução de 
algo sem antes cumprir a sua obrigação. Sem a entrega do material não 
há como exigir o início da obra. Diante da inadimplência da obrigação 
de fazer (entrega do material), logicamente o cronograma da obra deve 
ser alterado para a mantença do equilíbrio entre direitos e obrigações 
(adequação do contrato).
Contrato 57
Os contratos de execução continuada ou diferida estão sujeitos, após sua celebração, a dese-
quilíbrio substancial entre direitos e obrigações, em virtude de acontecimentos extraordináriose 
imprevisíveis; sendo assim, pode ser pleiteada a sua resolução por onerosidade excessiva – a qual 
pode ser evitada, entretanto, na revisão contratual, visando ao equilíbrio econômico-financeiro. 
Conforme as regras do CC:
Art. 478. Nos contratos de execução continuada ou diferida, se a prestação de 
uma das partes se tornar excessivamente onerosa, com extrema vantagem para 
a outra, em virtude de acontecimentos extraordinários e imprevisíveis, poderá 
o devedor pedir a resolução do contrato. Os efeitos da sentença que a decretar 
retroagirão à data da citação.
Art. 479. A resolução poderá ser evitada, oferecendo-se o réu a modificar 
equitativamente as condições do contrato.
Art. 480. Se no contrato as obrigações couberem a apenas uma das partes, 
poderá ela pleitear que a sua prestação seja reduzida, ou alterado o modo de 
executá-la, a fim de evitar a onerosidade excessiva. (BRASIL, 2002)
Exemplo 5: “M”, empresa de transporte, contrata com a empresa “D”, do 
ramo industrial, o transporte de empregados residentes na capital para a 
fábrica localizada em município distante 80 km, ida e volta, de segunda a 
sábado, disponibilizando cinco dos dez veículos de sua frota pelo preço 
mensal certo e ajustado de “X”, pelo prazo de um ano. De modo impre-
visto, imprevisível e inevitável, em virtude de uma guerra em país pro-
dutor de petróleo, de repercussão danosa, diante da necessidade mun-
dial de combustível em diversos setores, o preço de tal produto, diante 
da lei da oferta e da procura, sofre um aumento considerável de 30%, 
com reflexos em outros itens de operação e manutenção dos veículos 
automotores (como óleo lubrificante), situação que torna insuportável 
a mantença do contrato com a empresa “D”. Diante dessa situação, “M” 
solicita a revisão do preço do contrato, com o objetivo de manter o equi-
líbrio econômico-financeiro.
Comentário: Nos contratos de execução continuada ou diferida, os di-
reitos e obrigações são implementados no futuro (de modo continuado 
ou em dado momento). Entretanto, o ajuste é celebrado anteriormente, 
sujeito a interferências imprevistas e inevitáveis que podem demandar a 
necessidade da rescisão ou da adequação para a mantença do equilíbrio 
inicialmente acordado entre partes, como, no caso, o reajustamento do 
preço para a mantença do equilíbrio econômico e financeiro.
Noções gerais de Direito58
4.6.1 Vício redibitório e evicção
O vício redibitório é um defeito oculto no objeto (a coisa, o bem) do contrato que o torne 
impróprio para o fim a que se destina ou lhe diminua o valor, fato que, se conhecido, não teria dado 
origem à celebração da avença, acarretando sua resolução com a restituição da coisa, mas também 
podendo ensejar abatimento no preço. A matéria é regulada pelo CC da seguinte forma:
Art. 441. A coisa recebida em virtude de contrato comutativo pode ser enjeitada 
por vícios ou defeitos ocultos, que a tornem imprópria ao uso a que é destinada, 
ou lhe diminuam o valor.
Parágrafo único. É aplicável a disposição deste artigo às doações onerosas.
Art. 442. Em vez de rejeitar a coisa, redibindo o contrato (art. 441), pode o 
adquirente reclamar abatimento no preço.
Art. 443. Se o alienante conhecia o vício ou defeito da coisa, restituirá o que 
recebeu com perdas e danos; se o não conhecia, tão somente restituirá o valor 
recebido, mais as despesas do contrato.
Art. 444. A responsabilidade do alienante subsiste ainda que a coisa pereça 
em poder do alienatário, se perecer por vício oculto, já existente ao tempo 
da tradição.
Art. 445. O adquirente decai do direito de obter a redibição ou abatimento no 
preço no prazo de trinta dias se a coisa for móvel, e de um ano se for imóvel, 
contado da entrega efetiva; se já estava na posse, o prazo conta-se da alienação, 
reduzido à metade.
§ 1.º Quando o vício, por sua natureza, só puder ser conhecido mais tarde, o 
prazo contar-se-á do momento em que dele tiver ciência, até o prazo máximo 
de cento e oitenta dias, em se tratando de bens móveis; e de um ano, para os 
imóveis.
§2.º Tratando-se de venda de animais, os prazos de garantia por vícios ocultos 
serão os estabelecidos em lei especial, ou, na falta desta, pelos usos locais, apli-
cando-se o disposto no parágrafo antecedente se não houver regras disciplinan-
do a matéria.
Art. 446. Não correrão os prazos do artigo antecedente na constância de cláusu-
la de garantia; mas o adquirente deve denunciar o defeito ao alienante nos trinta 
dias seguintes ao seu descobrimento, sob pena de decadência. (BRASIL, 2002)
Exemplo 6: “V” adquire um veículo automotor de “B”, amigo de um colega 
de trabalho, pelo preço certo e ajustado de R$ 10.000,00, um valor compa-
tível com o preço de mercado para um veículo usado em bom estado de 
conservação e uso. Passados 15 dias da compra, “V” descobre, em virtude 
de uma pane, que a caixa de engrenagem estava com duas marchas dani-
ficadas antes da aquisição, um fato não percebido em diligência ordinária 
(comum) pelo uso de óleo de maior densidade. Para o conserto, o mecâni-
co cobra o valor de R$ 1.500,00, o que faz “V” pretender desfazer o negó-
cio. Entretanto, observada a conservação do veículo em geral, “V” aceita 
a manutenção do negócio com a restituição, em moeda corrente, do valor 
do conserto do câmbio.
Contrato 59
Comentário: Não se pode ter dúvida de que o vício ou defeito era 
oculto, fato que demanda, no seu aparecimento, a necessidade de 
revisão para a mantença do equilíbrio econômico e financeiro ou a 
rescisão contratual.
Nos contratos onerosos além da entrega no estado da aquisição (tradição) a coisa vendida 
induz a existência da propriedade em si mesma, o uso e o gozo (domínio).
Dessa forma, a evicção é a garantia que tem o comprador de ser reembolsado pelo vendedor, 
em virtude de sentença judicial de desapossamento – caracterizada aí a inexistência de propriedade –, 
do valor pago atualizado monetariamente e dos juros legais ou contratuais, além dos frutos, dos 
gastos levados a efeito (contrato e outros), das custas e das despesas e dos honorários de advogado. 
No CC (BRASIL, 2002) encontram-se as seguintes regras sobre o assunto:
Art. 447. Nos contratos onerosos, o alienante responde pela evicção. Subsiste 
esta garantia ainda que a aquisição se tenha realizado em hasta pública.
Art. 448. Podem as partes, por cláusula expressa, reforçar, diminuir ou excluir a 
responsabilidade pela evicção.
Art. 449. Não obstante a cláusula que exclui a garantia contra a evicção, se esta 
se der, tem direito o evicto a receber o preço que pagou pela coisa evicta, se não 
soube do risco da evicção, ou, dele informado, não o assumiu.
Art. 450. Salvo estipulação em contrário, tem direito o evicto, além da restitui-
ção integral do preço ou das quantias que pagou:
I - à indenização dos frutos que tiver sido obrigado a restituir;
II - à indenização pelas despesas dos contratos e pelos prejuízos que diretamen-
te resultarem da evicção;
III - às custas judiciais e aos honorários do advogado por ele constituído.
Parágrafo único. O preço, seja a evicção total ou parcial, será o do valor da coisa, 
na época em que se venceu, e proporcional ao desfalque sofrido, no caso de 
evicção parcial.
Art. 451. Subsiste para o alienante esta obrigação, ainda que a coisa alienada 
esteja deteriorada, exceto havendo dolo do adquirente.
Art. 452. Se o adquirente tiver auferido vantagens das deteriorações, e não tiver 
sido condenado a indenizá-las, o valor das vantagens será deduzido da quantia 
que lhe houver de dar o alienante.
Art. 453. As benfeitorias necessárias ou úteis, não abonadas ao que sofreu a 
evicção, serão pagas pelo alienante.
Art. 454. Se as benfeitorias abonadas ao que sofreu a evicção tiverem sido feitas 
pelo alienante, o valor delas será levado em conta na restituição devida.
Art. 455. Se parcial, mas considerável, for a evicção, poderá o evicto optar entre 
a rescisãodo contrato e a restituição da parte do preço correspondente ao des-
falque sofrido. Se não for considerável, caberá somente direito a indenização.
Art. 456. Para poder exercitar o direito que da evicção lhe resulta, o adquirente 
notificará do litígio o alienante imediato, ou qualquer dos anteriores, quando e 
como lhe determinarem as leis do processo.
Noções gerais de Direito60
Parágrafo único. Não atendendo o alienante à denunciação da lide, e sendo 
manifesta a procedência da evicção, pode o adquirente deixar de oferecer 
contestação, ou usar de recursos.
Art. 457. Não pode o adquirente demandar pela evicção, se sabia que a coisa era 
alheia ou litigiosa.
Exemplo 7: “Y” compra de um conhecido um veículo automotor, que 
havia sido adquirido de uma loja de automóveis seis meses antes pelo 
preço certo e ajustado de R$ 20.000,00, compatível com o preço de mer-
cado de automóveis usados e em bom estado de conservação. Ao pagar o 
preço, recebe o Documento Único de Transferência (DUT) devidamen-
te preenchido e com firma reconhecida, providenciando a transferência 
para o seu nome, trocando o sistema de freios e outros itens de embe-
lezamento. Passados dois meses, “Y” é parado em uma blitz da polícia 
rodoviária, que afirma ser o veículo um “clone” de um carro roubado há 
alguns anos. Nesse caso, tem “Y”, pela evicção, o direito de reaver do ven-
dedor o preço pago, devidamente atualizado monetariamente, despesas, 
reembolso do valor dos reparos feitos e itens de embelezamento, custas 
e despesas processuais?
Comentário: No caso, a garantia da venda do bem deve ser mantida 
pelo vendedor em face do comprador de boa-fé. Com efeito, segundo 
Guimarães (1995), a evicção é o ato ou efeito de evencer; ou, no campo 
jurídico, de recuperar o que outrem tinha adquirido de boa-fé, mas de 
modo ilegal; ação pela qual alguém reivindica o que é seu e que lhe tinha 
sido tirado.
4.7 Espécies de contrato
O ordenamento jurídico, no Código Civil, elenca uma série de contratos, sem inviabilizar 
os contratos atípicos (inominados), desde que respeitados, logicamente, os princípios gerais nor-
teadores da esfera contratual: “Art. 425. É lícito às partes estipular contratos atípicos, observadas as 
normas gerais fixadas neste Código” (BRASIL, 2002).
De modo sintético, serão abordadas neste tópico as espécies de contrato previstas no CC, 
limitando-se aos conceitos, remetendo ao o estudo do próprio CC e de livros de doutrina.
Contrato 61
4.7.1 Compra e venda
Com base no artigo 481 do Código Civil (BRASIL, 2002), é o negócio jurídico em que uma 
das partes se obriga a transferir o domínio de certa coisa, e a outra parte, a pagar-lhe certo preço.
A definição do instituto depende, pois, do sistema adotado em cada ordena-
mento jurídico. À luz do Direito Civil pátrio pode-se dizer que a compra e venda 
é contrato bilateral, oneroso, consensual em regra e solene por exceção, pelo qual 
o titular do domínio sobre uma coisa (vendedor) obriga-se a transferi-lo para 
alguém (comprador), mediante pagamento em dinheiro ou título representativo 
correspondente. Assinale-se que, do ponto de vista econômico, a compra e venda 
constitui uma troca de riquezas: a coisa que se dá e o dinheiro que se recebe. 
(NADER, 2017, p. 179, grifos do original)
Tem previsão legal no artigo 481 e seguintes: “Art. 481. Pelo contrato de compra e venda, um 
dos contratantes se obriga a transferir o domínio de certa coisa, e o outro, a pagar-lhe certo preço 
em dinheiro” (BRASIL, 2002).
4.7.2 Troca ou permuta
O contrato de troca e permuta, pode ser conceituado como aquele em que as partes envolvi-
das se obrigam a transferir de uma para outra determinada coisa, podendo tal negócio envolver ou 
não complementação em dinheiro (NADER, 2017).
A troca está prevista no ordenamento jurídico pátrio, no artigo 533 do Código Civil 
(BRASIL, 2002):
Art. 533. Aplicam-se à troca as disposições referentes à compra e venda, com as 
seguintes modificações:
I - salvo disposição em contrário, cada um dos contratantes pagará por metade 
as despesas com o instrumento da troca;
II - é anulável a troca de valores desiguais entre ascendentes e descendentes, sem 
consentimento dos outros descendentes e do cônjuge do alienante.
4.7.3 Doação
É o contrato pelo qual uma pessoa transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para outra 
pessoa (BRASIL, 2002). Conforme explica Nader (2017, p. 264, grifos do original), “Pelo contrato 
de doação, alguém (doador) se obriga a transferir bens ou vantagens do seu patrimônio para o de 
outrem (donatário), movido pelo espírito de liberalidade”.
O Capítulo IV do Código Civil estabelece as especificidades legais da doação, esclarecendo-as 
no artigo 538: “Considera-se doação o contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu 
patrimônio bens ou vantagens para o de outra” (BRASIL, 2002).
4.7.4 Locação de coisas
A locação vem disposta no Código Civil brasileiro, em seu capítulo V. Assim esclarece o citado 
diploma legal: “Art. 565. Na locação de coisas, uma das partes se obriga a ceder à outra, por tempo 
determinado ou não, o uso e gozo de coisa não fungível, mediante certa retribuição” (BRASIL, 2002).
Noções gerais de Direito62
4.7.5 Empréstimo
O empréstimo é gênero contratual, do qual o comodato e o mútuo são espécies, e vem escla-
recido no Capítulo VI do Código Civil (BRASIL, 2002). De acordo com Nader (2017, p. 319, grifos 
do original):
Dá-se o contrato de empréstimo quando alguém coloca à disposição de outrem 
a coisa móvel ou imóvel, para uso, gozo e restituição, em espécie ou gênero. 
Diferentemente da terminologia francesa, que possui nomes indicativos das 
partes – préteur  (quem empresta) e emprunteur  (quem recebe) –, a da língua 
portuguesa carece de termos específicos.
O comodato é a cessão gratuita de coisa não fungível, com prazo convencional ou não (ne-
cessário para o uso concedido), perfazendo-se com a tradição do objeto, com a assunção da con-
servação da coisa, conforme prevê o artigo 579 do CC (BRASIL, 2002).
O mútuo é o empréstimo de coisas fungíveis, com obrigação da devolução de coisa de 
mesmo gênero, qualidade e quantidade, de acordo com o artigo 586 do CC (BRASIL, 2002). 
Nader (2017, p. 331) afirma ainda que “O contrato de mútuo consiste no empréstimo de coi-
sa fungível, por tempo determinado ou determinável, findo o qual deve ocorrer a restituição, 
mediante coisa de igual gênero, quantidade e qualidade”.
4.7.6 Empreitada
De acordo com o artigo 610 do CC, é o contrato no qual uma parte (o empreiteiro) obriga-se 
a realizar determinada atividade para o tomador, podendo esta ser simples (trabalho) ou composta 
(trabalho, mais ferramentas e materiais) (BRASIL, 2002). Ressalta-se que se trata de contrato de 
resultado, pelo qual não basta a simples execução do contrato para aperfeiçoamento, mas também 
que a execução seja realizada “de acordo com as especificações e segundo os padrões técnicos. 
Somente haverá adimplemento de sua parte se atendidos tais requisitos” (NADER, 2017, p. 356).
4.7.7 Depósito
É o contrato em que o depositário recebe um objeto móvel para guarda e conservação 
até que o depositante o solicite, de acordo com o artigo 627 do Código Civil (BRASIL, 2002). 
Seu objetivo é a guarda e conservação em favor do depositando, razão pela qual a devolução 
deve se dar nas mesmas condições em que é entregue a coisa, devendo ser realizada quando 
solicitada pelo depositário.
4.7.8 Mandato
O mandato se opera quando alguém recebe de outrem poderes para praticar atos ou admi-
nistrar interesses em seu nome, sendo a procuração o instrumento, conforme disposto no artigo 
653 do CC (BRASIL, 2002).
De acordo com Nader (2017), a palavra mandato tem origem latina em dois outros vocábu-
los: manus e data (“mão dada”).
Fungível: item 
passível de ser 
substituído por outro 
de mesma espécie 
ou valor.Contrato 63
4.7.9 Agência e distribuição
Por esse contrato, de acordo com o artigo 710 do CC, “uma pessoa assume, em caráter não 
eventual e sem vínculo de dependência, a obrigação de promover, à conta de outra, mediante retri-
buição, a realização de certos negócios, em zona determinada” (BRASIL, 2002). Assim, quando o 
agente tiver à sua disposição a coisa a ser negociada, caracteriza-se a distribuição.
4.7.10 Corretagem
O Código Civil, no artigo 722, assevera que corretagem é o contrato em que uma pessoa, sem 
vínculo de mandato, de prestação de serviço ou qualquer outra relação de dependência, obriga-se a 
obter negócios para a outra, com base nas instruções recebidas (BRASIL, 2002).
4.7.11 Transporte
É o contrato no qual uma pessoa “se obriga, mediante retribuição, a transportar, de um 
lugar para outro, pessoas ou coisas” (BRASIL, 2002) – vide teor do artigo 730 do CC. Verifica-se 
que, antes do advento do Código Civil de 2002, o transporte de coisas e pessoas não figurava na 
legislação pátria, tendo o Código Civil de 1916 feito apenas breve menção, em seus artigos 99 e 
seguintes, sobre os Condutores de Gêneros e Comissários de Transportes, sem, contudo, preo-
cupar-se com as formalidades do contrato.
4.7.12 Seguro
É o contrato em que “o segurador se obriga, mediante o pagamento de um prêmio, a garan-
tir interesse legítimo do segurado, relativo a pessoa ou a coisa, contra riscos predeterminados”, 
conforme artigo 757 do CC (BRASIL, 2002). A matéria está disciplinada ainda na Constituição 
Federal de 1988, que estabelece os seguintes princípios básicos:
a) à União foi reservada a competência para estabelecer a política de seguros 
(art. 22, VII) e a fiscalização das operações de seguros de previdência privada 
(art. 21, VIII); b) como encargo do empregador, o seguro obrigatório dos traba-
lhadores urbanos e rurais (art. 22, XXII); c) o direito dos trabalhadores em geral 
ao seguro-desemprego (art. 7º, II). (NADER, 2017, p. 442)
4.7.13 Constituição de renda
Conforme previsto no artigo 803 do CC, é o contrato no qual uma pessoa se obriga “para 
com outra a uma prestação periódica, a título gratuito” (BRASIL, 2002). Nader (2017, p. 467, grifo 
do original) o conceitua da seguinte forma:
Dá-se o contrato de constituição de renda quando alguém (rendeiro ou cen-
suário), gratuitamente ou mediante o recebimento de bens móveis, imóveis ou 
dinheiro, se obriga a dar uma renda periódica, por tempo determinado ou não, 
a outrem (instituidor ou censuísta) ou a beneficiário deste. O bem instituído 
passa a integrar o patrimônio do rendeiro a partir da entrega, consoante prevê o 
art. 809 do Código Civil. Para os imóveis, a transferência de domínio opera-se 
com a transcrição e para os móveis, com a tradição. Denomina-se renda a pres-
tação que o rendeiro se obriga a dar ao instituidor.
Noções gerais de Direito64
4.7.14 Fiança
É o contrato no qual “uma pessoa garante satisfazer ao credor uma obrigação assumida pelo 
devedor, caso este não a cumpra”, de acordo com o artigo 818 do Código Civil (BRASIL, 2002).
Atividades
1. A empresa “C” celebra contrato de fornecimento continuado de mercadoria com a empresa 
“D” pelo prazo de um ano, estabelecendo-se o valor unitário de cada produto e com obriga-
ção de entrega em várias filiais da compradora. Passados quatro meses do início do contrato, 
com seu cumprimento fiel, a empresa “C” propõe, alternativamente, a rescisão do contrato por 
onerosidade excessiva ou a revisão dos preços, levando em conta o aumento considerável do 
custo do transporte das mercadorias para as filiais, por força do inesperado aumento do preço 
do litro do óleo diesel no mercado internacional, com reflexos internos (aumento de preço dos 
combustíveis). Está correta a pretensão da empresa “C”, considerando-se como verdadeira a 
fundamentação posta para a resolução ou revisão dos preços?
a) Não, tendo em vista que os contratos mercantis são regidos pela máxima “o tratado deve 
ser observado pelas partes”, em perfeita caracterização da atividade de risco, observado o 
que prescreve o artigo 421 e seguintes do Código Civil brasileiro de 2002.
b) Sim, observado que nos contratos de execução continuada ou diferida, advinda a one-
rosidade excessiva de uma das partes, com extrema vantagem da outra, em virtude da 
teoria da imprevisão, cabe à parte requerer a resolução ou mantença do equilíbrio econô-
mico-financeiro inicial do contrato, como se verifica no caso em concreto.
c) Sim, haja vista que, em virtude de ser o contrato uma disposição bilateral de vontades, a 
qualquer momento, durante a sua execução, a parte poderá pedir a sua resolução ou a sua 
readequação, independentemente de motivo extraordinário que venha a desequilibrar os 
direitos e as obrigações pactuadas (comutatividade do contrato), obrigando a outra parte.
d) n.d.a.
2. Quais são as condições essenciais a todo contrato bilateral?
a) Vontade, capacidade jurídica, forma prescrita ou não vedada em lei, objeto lícito e comu-
tatividade (direitos e obrigações recíprocos e equivalentes).
b) Capacidade jurídica e objeto lícito.
c) Capacidade jurídica, objeto lícito, forma prescrita ou não vedada em lei e comutatividade 
(direitos e obrigações recíprocos e equivalentes).
d) n.d.a.
3. Na esfera do negócio jurídico, a interpretação do contrato deve atrelar-se a: (i) o princípio do 
que é tratado, que deve ser cumprido fielmente pelas partes, em qualquer circunstâncias, com 
interpretação puramente gramatical das cláusulas e condições do pactuado; (ii) a interpretação 
restritiva nos negócios jurídicos benéficos e de renúncia de direitos; e (iii) a interpretação cal-
cada na boa-fé e aos usos do lugar de sua celebração, não se devendo esquecer da função social 
do contrato (segurança das relações jurídicas objetivando o interesse social). Essa assertiva é 
verdadeira ou falsa? Justifique.
Contrato 65
Referências
AZEVEDO, Álvaro Villaça. Teoria geral dos contratos típicos e atípicos: curso de Direito Civil. 3. ed. São 
Paulo: Atlas, 2009.
BRASIL. Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 25 jul. 
1985. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7347orig.htm>. Acesso em: 14 ago. 2018.
______. Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, 
DF, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. 
Acesso em: 6 ago. 2018.
______. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 12 
set. 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8078.htm>. Acesso em: 6 ago. 2018.
______. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 
11 jan. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 
6 ago. 2018.
______. Jornadas de Direito Civil I, III, IV e V: enunciados aprovados. Brasília: Centro de Estudos 
Judiciários, mar. 2012. Disponível em: <http://www.cjf.jus.br/cjf/corregedoria-da-justica-federal/ 
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Acesso em: 14 ago. 2018.
BULGARELLI, Waldirio. Contratos mercantis. 8. ed. São Paulo: Atlas, 1995.
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil: teoria das obrigações. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. v. 3.
GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri (Org.). Dicionário técnico jurídico. São Paulo: Rideel, 1995.
HOUAISS, A. Dicionário eletrônico Houaiss. Rio de Janeiro: Objetiva, 2009. 1 CD-ROM.
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil: direito das obrigações. 31. ed. atual. São Paulo: 
Saraiva, 1993. v. 1.
NADER, Paulo. Introdução ao estudo do Direito. 40. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2017.
NUNES JR., Vidal S. (Coord.). Manualde direitos difusos. 2. ed. São Paulo: Verbatim, 2012.
5
Responsabilidade civil, prescrição e decadência
5.1 Objetivo
Primeiramente, neste capítulo, serão expostos o conceito, o alcance e os contornos da 
responsabilidade civil, na medida em que a vida em sociedade – por sua crescente evolução, 
aliada ao desenvolvimento tecnológico – demanda uma interação quase instantânea entre os 
indivíduos de todo o planeta, em um turbilhão de relações e riscos de grande complexidade, 
fornecendo uma crescente relevância ao tema, que se encarna na seguinte premissa: “Aquele 
que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano 
a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”, conforme o Código Civil, artigo 
186 (BRASIL, 2002). Isso prevalece tanto na esfera contratual como na extracontratual, sendo 
certo que, diferentemente de outrora, a reparação não mais se prende única e exclusivamente aos 
danos materiais, ampliando-se de modo a alcançar o campo moral.
Também serão abordadas a prescrição e a decadência – institutos extintivos do Direito. 
A extinção do Direito será tratada em suas várias formas, assim como o efeito do decurso do tempo 
no exercício de direitos, observado o conceito de direito subjetivo, já que aqueles são institutos de 
pacificação de litígios pela inércia temporal do sujeito ativo de um direito, só preservado em casos 
especiais (imprescritibilidade).
5.2 Parêntese inicial
Em um parêntese importante, e de forma a iniciar o estudo da responsabilidade civil subjeti-
va e objetiva (ambas com o mesmo substrato), é de extrema validade, para um melhor entendimen-
to do binômio direito-obrigação que encerra a reparação do dano, lançar mão aqui do ensinamento 
do ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Moreira Alves, que atinge o cerne da questão:
Funda-se no ato ilícito absoluto, composto por elementos objetivos e subjetivos.
São elementos objetivos do ato ilícito absoluto:
a) a existência de ato ou omissão (ato comissivo por omissão), antijurídico (vio-
ladores de direito subjetivo absoluto ou de interesse legítimo);
b) a ocorrência de um dano material ou moral;
c) nexo de causalidade entre o ato ou a omissão e o dano.
São elementos subjetivos do ato ilícito absoluto:
a) a imputabilidade (capacidade para praticar a antijuridicidade);
b) a culpa em sentido lato (abrangente do dolo e da culpa em sentido estrito). 
(apud NERY JR.; NERY, 2008, p. 733)
Noções gerais de Direito68
É significativo também analisar os ensinamentos de Roberto Senise Lisboa (2003, p. 30):
São pressupostos do ato lícito:
a) a existência de uma conduta pessoal, devendo-se considerar ainda possível 
a responsabilidade pessoal por fato de coisa animada ou inanimada, tal como 
sucedida como o direito romano;
b) a violação de um dever jurídico estabelecido pelo ordenamento jurídico ou 
por meio de negócio jurídico;
c) o prejuízo a outrem, pois não há dever de reparar quando não houver dano 
ressarcível; e
d) a imputabilidade do responsável pelo dano.
5.3 Conceito de responsabilidade civil
O Direito existe para proteger aqueles que se comportam dentro das regras de convivência 
social colocadas no Direito positivo, em suas condutas positivas (dar ou fazer) ou negativas (não 
fazer), protegendo, assim, o lícito e reprimindo o ilícito, limitando-se a abordagem à responsabili-
dade civil contratual e extracontratual.
Não se pode esquecer que o Direito objetivamente considerado é norma de conduta social 
coativamente imposta pelo Estado, para efeito de garantir a convivência pacífica dos indivíduos, 
valorizando o coletivo.
A conduta ilícita pode ocorrer na órbita contratual (na “lei” estabelecida por vontade 
uni ou bilateral), sob o prisma da utilidade social, da boa-fé e da probidade, bem como na 
esfera extracontratual.
Dessa forma, ambas ensejam a responsabilidade civil, não se devendo esquecer de outras 
espécies, como a responsabilidade penal.
A obrigação de reparar e, concomitantemente, o direito à reparação, na plena conceituação 
da responsabilidade civil, são entendidos com base no artigo 186 do Código Civil (CC), que define 
ato ilícito como toda ação ou omissão que ofende direito alheio e gera dano material ou moral: 
“Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e 
causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.” (BRASIL, 2002).
Por ser de extrema importância, impõe-se frisar que a responsabilidade por ato ilícito é 
decorrente do descumprimento contratual (embora não se confunda tecnicamente com o inadim-
plemento contratual) ou extracontratual (denominada responsabilidade aquiliana).
O inadimplemento de ato jurídico unilateral ou contratual é o não cumprimento da obriga-
ção assumida em fato originário, daí surgindo o dever de reparar os danos gerados.
Assim, a responsabilidade civil pode ser conceituada como o efeito da conduta humana 
ilícita originária.
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 69
Não se pode esquecer que o exercício de um direito possui limites que, ao serem ultrapas-
sados indevidamente, observando-se o fim econômico e social pela boa-fé e pelos bons costumes, 
provoca o dever de indenizar, conforme o artigo 187 do CC: “Art. 187. Também comete ato ilícito 
o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim 
econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.” (BRASIL, 2002).
Em algumas situações, entretanto, o dano é gerado, mas por suas circunstâncias e limites, a 
obrigação de indenizar é excluída, como se observa no artigo 188 do CC:
Art. 188. Não constituem atos ilícitos:
I - os praticados em legítima defesa ou no exercício regular de um direito 
reconhecido;
II - a deterioração ou destruição da coisa alheia, ou a lesão a pessoa, a fim de 
remover perigo iminente.
Parágrafo único. No caso do inciso II, o ato será legítimo somente quando as 
circunstâncias o tornarem absolutamente necessário, não excedendo os limites 
do indispensável para a remoção do perigo. (BRASIL, 2002)
5.4 Função da responsabilidade civil
Como a ninguém é dado o exercício das próprias razões de direito, salvo em casos previstos 
no ordenamento jurídico, o instituto da responsabilidade civil exerce forte influência na realização 
da justiça, mitigando, com a reparação – mesmo que tardia –, até os efeitos emocionais da lesão 
injustamente sofrida e, por outro lado, servindo como uma espécie de freio para as condutas ilícitas.
5.4.1 Espécies de responsabilidade
As espécies de responsabilidade são: civil, penal, contratual, extracontratual, subjetiva e 
objetiva. Essa distinção é puramente acadêmica, por assim dizer, na medida em que todas estão 
sedimentadas na violação de um dever jurídico.
• Responsabilidade contratual e extracontratual: como já visto, por meio da vontade o 
indivíduo ingressa nos campos do Direito Civil, do Comercial e do Trabalho, o que lhe 
confere uma série de direitos e obrigações impostas pela lei, visando a atender ao interesse 
coletivo, ao equilíbrio entre as partes contratantes etc. O dever jurídico pode ter sede em 
uma relação preexistente (contratual), em um preceito geral de direito ou na própria lei. 
Assim, a responsabilidade é dividida em contratual e extracontratual. Enquanto a primei-
ra surge com o descumprimento de um dever assumido na esfera contratual, a segunda 
surge com o desrespeito a um preceito legal.
• Responsabilidade subjetiva e objetiva: a teoria subjetiva está fundamentada na culpa do 
agente para o surgimento da obrigação de reparar o dano causado, com a obrigação do 
lesado de provar essa culpa. Com a evolução social e o avanço tecnológico demandando 
a concentração das pessoas e a formação de grandes centros, a teoria subjetiva começou 
a ceder espaço para a teoria objetiva, nos casos e noslimites expressos na lei, com base 
no risco.
Noções gerais de Direito70
5.4.2 Pressupostos da responsabilidade civil subjetiva
Serão tratados aqui somente os pressupostos da responsabilidade civil subjetiva, haja vista 
que adiante será abordada especificamente a responsabilidade objetiva.
Para o surgimento da obrigação de indenizar, faz-se necessária a presença dos seguintes 
pressupostos:
• ação ou a omissão no cumprimento do dever jurídico, por dolo (vontade de produzir o 
dano) ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia);
• relação de causa e efeito (nexo) entre o ato ou a omissão e o resultado danoso;
• real existência do dano.
Os pressupostos são originados no conceito de responsabilidade civil: “Aquele que, por ação 
ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que 
exclusivamente moral, comete ato ilícito”, conforme art. 186 do CC (BRASIL, 2002). Sua abrangência 
está na esfera contratual, nos direitos reais e personalíssimos (direito à saúde, à liberdade, à honra etc.).
A palavra ação é usada no sentido de agir ou movimentar de modo voluntário (dolo) ou in-
voluntário (culpa); e a omissão, no de deliberadamente deixar de agir, ou, ainda, de agir voluntaria-
mente, mas por forma inadequada. Nesse passo, se o indivíduo agir (embora involuntariamente), 
deixar de agir (quando necessária a ação) ou praticar voluntariamente o ato devido, mas de modo 
impróprio, e causar dano ou prejuízo a outrem, de sua ação ou omissão decorre a responsabilidade 
civil, implicando o dever de reparar.
Como preparação e para efeito de melhor fixação, antes de ingressar no estudo da respon-
sabilidade da administração pública, vale apreciar, de modo exemplificado, a diferenciação entre a 
responsabilidade civil objetiva e a responsabilidade civil subjetiva.
Exemplo 1: Uma embarcação aporta em um cais. Dela sai o seu coman-
dante, que abre a válvula para troca de gases e drenagem do excesso de 
óleo, poluindo as águas e agredindo a fauna e a flora marítimas. Nesse 
caso, ele cometeu tal ato deliberada e conscientemente, isto é, agiu com 
dolo. É flagrante a responsabilidade subjetiva, pessoal, do próprio sujeito, 
o infrator. Se o quadro fosse diferente, e ele, proprietário-condutor da 
embarcação, se descuidasse por alguns segundos e, entretido, apreciando 
as aves, esbarrasse na tampa de válvula, provocando o mesmo fato, ainda 
assim, teria agido com culpa, presente aí a responsabilidade civil subjetiva.
Considere-se agora o mesmo quadro, mas com uma pequena diferença: 
o casco da embarcação colide com as pedras, por conta das ondas e ma-
rolas, e se rompe, causando o mesmo vazamento. Não agiu o comandante 
dolosamente, nem mesmo com culpa, mas ocasionou a afetação ambien-
tal. Responderá ele igualmente, posto que estão presentes o dano e o nexo 
de causa, requisitos únicos necessários, elementos suficientes para impli-
car presente a responsabilidade objetiva.
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 71
5.4.3 Responsabilidade civil objetiva da Administração Pública
A responsabilidade civil da Administração Pública difere da responsabilidade civil da pessoa 
natural (subjetiva, em regra) por ser objetiva.
Utilizando a definição de Hely Lopes Meirelles (2004, p. 624): “É a que impõe à Fazenda 
Pública e às prestadoras de serviço público a obrigação de compor o dano causado a terceiros, por 
agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-los”.
A teoria adotada pela Constituição, desde a de 1946, é a teoria do risco administrativo obje-
tivo, pela complexidade das ações do Estado (segurança pública, saúde pública, transporte coletivo, 
transmissão de energia elétrica etc.), fundamentada, de igual forma, no ato lesivo e injusto, gerando 
a obrigação de indenizar.
A obrigação surge do ato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração, bastando 
àquela demonstrar o dano ocasionado pela ação ou omissão do Poder Público, sedimentada no 
risco e na solidariedade.
Por não ser absoluta – com indenização em qualquer hipótese, retirando dos ombros da 
vítima somente a obrigação exaustiva de comprovar o dano e o nexo de causa –, em contrapartida, 
permite que o Poder Público demonstre a culpa (parcial ou total) da vítima para excluir ou atenuar 
a indenização.
O que importa aqui é que o agente tenha praticado o ato ou deixado de praticá-lo (omissão) 
no exercício de suas atribuições administrativas ou a pretexto de exercê-las.
Essa responsabilidade não cobre atos predatórios de terceiros nem fenômenos naturais que 
causem danos aos particulares; para estes, observa-se a teoria subjetiva, bem como para atos dos 
Poderes Legislativo e Judiciário, exceto quanto às sentenças criminais (Código de Processo Penal, 
art. 630) e aos atos administrativos praticados por órgãos do Poder Judiciário.
A reparação do dano abrange o que a vítima perdeu, o que despendeu e o que deixou de 
ganhar por consequência direta e imediata do ato da Administração (danos emergentes e lucros 
cessantes), além das cominações legais pertinentes (honorários, custas e despesas processuais, 
correção monetária e juros moratórios) (MEIRELLES, 2004). A indenização por morte ou lesões 
corporais abrange, além do sepultamento, o tratamento hospitalar e as prestações alimentícias a 
quem o falecido devia, na forma do artigo 944 e seguintes do novo Código Civil (BRASIL, 2002).
Não possuindo o Poder Público disponibilidade sobre os bens públicos, impõe-se, na sua 
condenação de indenizar – restando comprovada a culpa ou o dolo do servidor –, o dever de 
regresso (voltar-se contra), perseguindo a reparação realizada ao lesado.
É importante frisar que se entende por servidor público, para fins de responsabilidade civil, 
qualquer pessoa investida em função pública, na esfera administrativa, seja qual for a forma de 
investidura ou a natureza da função, de acordo com o art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 4.619/65, 
que dispõe sobre a ação regressiva da União contra seus agentes (BRASIL, 1965).
Cominação: prescri-
ção, imposição. 
Noções gerais de Direito72
Dessa forma, os servidores públicos são obrigados a reparar o dano causado à Administração, 
por culpa ou dolo, no desempenho de suas funções, responsabilidade essa independente das de-
mais (administrativa e criminal), sendo apurada na forma do Direito Privado; ou seja, essas hipó-
teses são independentes, podendo ser apuradas conjunta ou separadamente.
Os efeitos da sentença criminal podem, entretanto, interferir na esfera cível e na administra-
tiva, como segue:
• Condenação: efeitos no processo civil e administrativo (Código Penal (CP), art. 91, I, e 
Código de Processo Penal (CPP), arts. 63 e 64) (BRASIL, 1940; BRASIL, 1941).
Exemplo 2: Um servidor público, no exercício de suas funções, 
 apropria-se de valor que lhe fora entregue, no guichê, por contribuinte 
que visava a pagar seus impostos. Para consumar o intento, lança uma 
autenticação mecânica falsa no carnê e o devolve ao contribuinte, que, as-
sim, acreditou estar pago seu imposto. Dias depois, sofre ação do Estado, 
que lhe vem cobrar aquele tributo. Alegando pagamento, exibe a guia 
chancelada, vindo à tona o fato de que aquela chancela não seria válida. 
Na esfera administrativa, inicia-se o processo exoneratório do servidor. 
Em paralelo, por força da lavratura do Boletim de Ocorrência (B.O.) 
perante a competente autoridade policial, corre o inquérito que, após re-
latado, é remetido ao Ministério Público (MP), o qual oferece denúncia, 
que é aceita. Inicia-se a ação penal. Concomitantemente, o contribuinte 
ingressa com a competente ação cível, buscando reaver do Estado e de 
seu servidor aquela quantia de seu dinheiro, uma vez que teve que supor-
tar – novamente – o desembolso da quantia correspondente ao imposto.
Sobrevindo sentença criminal declarando-o culpado, o servidoré demi-
tido, independentemente da fase em que se veja o processo administra-
tivo, à vista do rigor maior do processo penal, cuja sentença resulta em 
coisa julgada no processo civil.
• Absolvição por negativa de autoria: efeitos no processo civil e administrativo, conforme 
o Código Civil de 2002, art. 935 (BRASIL, 2002).
Exemplo 3: Em razão da identificação do “IP” de seu computador, um 
servidor é acusado de alterar dados cadastrais do sistema da Gestão 
de Recursos Humanos do Estado, para assim desviar quantias de ver-
bas salariais. Entendendo-se credor, além do processo administrativo 
(exoneratório) e da ação penal competente, o Estado também inicia uma 
ação civil, visando a recuperar o dinheiro que foi desviado dos cofres 
públicos. No curso da ação penal, o servidor, na condição de réu, alegou 
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 73
não ter praticado o ato delitivo do desvio de verbas dos cofres públicos 
e afirmou jamais ter permitido que outro funcionário fizesse uso de seu 
computador e senha. Constata-se então que o computador do servidor 
foi alvo de um ataque de spyware e, infestado por uma modalidade de 
vírus (trojan), sofreu ação remota, por parte de elementos desconhecidos.
Ora, sendo certo que ele só poderá ser condenado por crime que efetiva-
mente tenha cometido, e não sendo ele autor de nenhum ato criminoso, 
nenhuma pena lhe pode ser aplicada. A sentença criminal que o absolve 
da acusação é elemento suficiente para encerrar o processo disciplinar 
ou reintegrá-lo ao serviço público, com sua recondução ao cargo que 
ocupava, caso o processo administrativo já tenha se encerrado com a 
decisão de exoneração. E, por igual, deixa de prevalecer contra ele a ação 
reparatória (de natureza civil), uma vez que se configura presente a hi-
pótese de ilegitimidade passiva (ele não é parte legítima para responder 
àquela ação). Nesse caso também a sentença criminal produz efeito nos 
demais processos.
• Absolvição por ausência de culpabilidade: não produz efeitos no processo cível nem no 
administrativo, conforme art. 386, § VI, do CPP (BRASIL, 1941).
Em outro expediente, quando se tratar diretamente do Direito Penal, será observado que 
– embora praticado um ato capitulado como crime – existem situações e fatos que excluem a cul-
pabilidade. Com certas reservas, deve-se admitir uma delas – a embriaguez – para verificar aqui 
sobre a absolvição por ausência de culpa não produzir efeitos nos processos civil e administrativo.
Exemplo 4: Um servidor público, após ingerir grande quantidade de 
álcool, retorna à sua seção e se apodera de bens e valores públicos. Saindo 
do edifício, vende os objetos e perde, em apostas no Jockey Club, o produto 
dessa venda, assim como o dinheiro que havia apanhado do caixa da seção.
Iniciados os processos próprios, demonstra-se, na ação penal, que ele não 
estava em seu juízo normal, uma vez que se via alcoolizado, sendo, no 
caso, inimputável. Essa circunstância lhe proporciona a absolvição penal. 
Porém, a ausência de culpabilidade, ou inimputabilidade, só permite que 
não lhe seja imputada a responsabilidade penal, a punição criminal, mas 
não produz efeitos na ação civil ou no processo administrativo.
Nesse processo disciplinar, é de se ver que ausência de culpabilidade não 
é ausência de conduta. E aquele que peca em sua conduta, promovendo a 
ingestão de grande quantidade de álcool, acaba concorrendo deliberada 
e diretamente para um estado de incapacidade psíquica.
Noções gerais de Direito74
Essa sentença absolutória penal não alcança o processo civil. Vale lembrar 
que a responsabilidade civil só carece do dano e nexo de causa.
• Absolvição por insuficiência de provas: não produz efeitos no processo cível nem no 
administrativo, de acordo com o CPP, arts. 66 e 67 (BRASIL, 1941).
A insuficiência de provas só encerra força absolutória na ação penal, que demanda do máxi-
mo rigor processual, notadamente no que toca à acusação, uma vez que – no mais das vezes – está 
a dispor da liberdade (ou privação da liberdade) do réu.
Exemplo 5: Dentro de uma repartição pública há um imotivado tiro-
teio, pondo em risco a vida de todos os que lá se encontram, além do 
próprio patrimônio público que a seção encerra. Ao cessar do fogo, 
verifica-se a inutilização de um equipamento eletrônico e se encon-
tra o cadáver de uma pessoa vitimada por disparo de arma de fogo. 
Recolhidos os revólveres de todos os policiais envolvidos, identifi-
ca-se a arma de um deles como aquela da qual saíram os projéteis. 
Ainda que ninguém o tenha visto disparar (fato que impede sua con-
denação), ele responderá, até a última consequência, ao processo dis-
ciplinar e, por igual, ao processo civil.
5.5 Teoria da imprevisão
É interessante agora analisar hipóteses em que o ressarcimento não é devido, mesmo ocor-
rendo dano.
Na área contratual, o inadimplemento da obrigação (não cumprimento) enseja perdas e 
danos, além de juros e atualização monetária segundo os índices oficiais, bem como honorários 
advocatícios, conforme prevê o artigo 389 do Código Civil (BRASIL, 2002). O mesmo ocorre na 
responsabilidade extracontratual, desde o evento danoso até a data do efetivo ressarcimento.
A teoria da imprevisão se baseia em fatos externos, alheios à vontade das partes e que por 
sua imprevisibilidade e inevitabilidade inibem o cumprimento contratual (ou na área extracontra-
tual) gerando dano, se – é claro – a isso não se obrigou expressamente; tais fatos são denominados 
força maior ou caso fortuito.
Essa teoria abrange a área contratual, a extracontratual e a responsabilidade civil do Estado. 
Assim, o evento danoso ocorre, mas a indenização não é devida. Segundo o CC:
Art. 393. O devedor não responde pelos prejuízos resultantes de caso fortuito ou 
força maior, se expressamente não se houver por eles responsabilizado.
Parágrafo único. O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessá-
rio, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir. (BRASIL, 2002)
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 75
Exemplo 6: A empresa “A”, do ramo de confecção, ajusta com a empresa 
“G”, do ramo comercial (varejo), estabelecida em um shopping center, o 
fornecimento, em contrato regido pelo Direito Civil, de camisas polo, 
de várias cores, para entrega na segunda-feira que antecede o Dia dos 
Pais, um evento comercial relevante para o comerciante, que está em 
busca de vendas e de lucro. Diligente e cauteloso, “A” confecciona as ca-
misas com antecedência, programa o transporte (tempo de trajeto, tem-
po de descarga etc.) e, no dia combinado, com a saída em tempo hábil 
do caminhão da fábrica, inicia o transporte da mercadoria. Entretanto, 
no caminho, em um semáforo, o motorista é rendido em um assalto à 
mão armada, com o roubo do caminhão e das mercadorias. O evento 
foi superveniente à celebração do contrato e não teve a participação do 
contratado; foi um fato imprevisível e inevitável, que demanda a ausên-
cia de responsabilidade por danos que eventualmente venha a sofrer o 
lojista “G”. Importante frisar que esse contrato não é regido pelo Direito 
do Consumidor.
Comentário: O contrato foi celebrado e, sem qualquer culpa do con-
tratado (empresa de confecção), na execução da entrega das merca-
dorias deu-se um evento imprevisível e inevitável (nada poderia ser 
feito para evitar), caracterizando a força maior (evento humano – as-
saltantes), ensejando não culpa e impossibilidade de cumprimento do 
contrato no tempo e no modo pactuado – e, por via de consequência, 
sua revisão ou desfazimento.
5.6 Prescrição e decadência: noções gerais e causas de extinção do Direito
Este ponto remete de modo sensível ao Direito subjetivo, sinteticamente o direito-faculdade, 
trazendo o ensinamento de Clóvis Bevilácqua, em seu livro Teoria geral do Direito, de que o 
Direito subjetivamente considerado é o poderde ação assegurado pela ordem jurídica (PINHO; 
NASCIMENTO, 2004).
Nesse sentido, o CC brasileiro, no título que dispõe sobre a prescrição e a decadência, reza: 
“Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos 
prazos a que aludem os arts. 205 e 206. Art. 190. A exceção prescreve no mesmo prazo em que a 
pretensão.” (BRASIL, 2002).
O Direito protege as condutas lícitas e repele as ilícitas, objetivando a convivência pacífica das 
pessoas em suas relações individuais e coletivas, e entre elas e o próprio Estado, ente que congrega 
os interesses coletivos. Por essa razão, as relações de Direito se extinguem por diversos fatores, entre 
eles a prescrição e a decadência, uma vez que são matérias de ordem pública e de interesse social.
Noções gerais de Direito76
A extinção pode se dar em razão do sujeito, do objeto e do vínculo entre as partes. Segundo 
ensina Lisboa (2003), a extinção pode ocorrer na forma subjetiva e objetiva. Na subjetiva, o titular 
perde a faculdade de exercer o direito acobertado pela ordem jurídica, por sua vontade ou não 
(falecimento, venda de um bem); enquanto que na objetiva ocorre o perecimento do objeto e do 
direito que sobre ele incide, pela vontade ou não de seu titular (móveis e outros pertences destruí-
dos em um incêndio). Assim, ocorrendo a extinção do vínculo, decai o direito de ação do titular.
Ainda tomando as lições de Lisboa (2003), a extinção do Direito subjetivo de ação 
pode ocorrer:
• pelo perecimento do objeto (desaparecimento do bem);
• pela inacessibilidade da coisa (existente, porém inacessível, com perda da possibilidade 
de seu uso e gozo);
• pela confusão (mistura de coisas com perda da individualidade, de impossível reversão);
• pela lei (como no caso da desapropriação, bem como em caráter temporário, nas hipóte-
ses de embargo e da interdição de coisas);
• pela vontade do titular (pagamento, transação, renúncia, perdão de dívida);
• pela morte (decai o dever de alimentos, de guarda e educação dos filhos, extingue-se a 
procuração);
• pelo decurso do tempo (prescrição e decadência).
5.6.1 Conceito de prescrição
A prescrição é, de modo simples, a perda do direito de ação, expresso na lei. O exercício de 
um direito, nos Estados democráticos, faz-se perante o Poder Judiciário, por meio de procedi-
mentos previstos nos códigos adjetivos ou instrumentais (Código de Processo Civil, Código de 
Processo do Trabalho etc.).
Embora já tenha sido mencionado, é importante reiterar que o exercício de um direito e, por 
via de consequência, a faculdade de movimentar o Poder Judiciário (exceto em casos especialíssi-
mos) não pode conviver com a inércia de seu titular, mantendo a parte adversa sob o jugo eterno 
de uma situação de direito a que está submetida; por exemplo: ter uma dívida representada por 
uma nota promissória – prescrição de três anos da pretensão pela via executiva. Dessa forma, todo 
direito de ação tem um prazo legal para ser exercido.
5.6.2 Renúncia à prescrição
A prescrição é disponível, podendo-se renunciar a ela após sua ocorrência, desde que isso 
não gere prejuízo a terceiros. Essa renúncia pode ser expressa (escrita ou verbal) ou tácita (prática 
de atos incompatíveis com a prescrição), conforme preconizado pelo CC: “Art. 191. A renúncia da 
prescrição pode ser expressa ou tácita, e só valerá, sendo feita, sem prejuízo de terceiros, depois que 
a prescrição se consumar; tácita é a renúncia quando se presume de fatos do interessado, incompa-
tíveis com a prescrição.” (BRASIL, 2002).
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 77
5.6.3 Efeitos da prescrição
O efeito da prescrição é a declaração judicial do decurso de prazo para o exercício do 
direito de ação, fato que gera a sua extinção no que se refere ao objeto pretendido. A prescrição 
pode alcançar o todo ou apenas parte dos títulos objetos da pretensão deduzida em juízo.
Vale observar que, embora seja de nossa cultura jurídica histórica o impedimento de se dar 
a declaração da prescrição ex officio (pelo próprio juiz da causa e independentemente de qualquer 
pedido ou provocação da parte), salvo se a declaração vier em benefício de absolutamente incapaz, 
recentes alterações havidas na legislação dão ao magistrado a competência de declarar a prescrição, 
em determinadas hipóteses, ex officio.
A matéria tem gerado polêmica no meio acadêmico jurídico, principalmente no que concerne 
à histórica definição romana de prescrição, entendida como uma faculdade conferida ao devedor de 
se opor à pretensão do credor visando à extinção da dívida, quando se tratar de bens patrimoniais. 
Contudo, apesar de ser objeto de um outro estudo, próprio e específico, é de extrema importância 
fazer aqui uma abordagem dessas alterações.
Com a revogação do artigo 194 do CC pela Lei n. 11.280 (BRASIL, 2006) e a alteração do 
parágrafo 5º do artigo 219 do CPC (BRASIL, 2015), permitiu-se a decretação da prescrição de ofício 
pelo juiz, o que não só trouxe atualização da norma processual civil, mas, indiscutivelmente, inevi-
táveis mudanças na Teoria Geral do Direito Civil, com reflexos diretos nas relações jurídicas.
Atualmente, o recente Código de Processo Civil enuncia que a prescrição é matéria a ser 
vislumbrada de ofício pelo juiz, ou a requerimento de uma das partes. “Art. 487. Haverá resolução 
de mérito quando o juiz: [...] II - decidir, de ofício ou a requerimento, sobre a ocorrência de deca-
dência ou prescrição.” (BRASIL, 2015).
Importante estabelecer que o juiz deve submeter ao contraditório, debatendo previamente 
com as partes, mesmo as matérias passíveis de serem examinadas de ofício, de acordo com o artigo 
10 do novo CPC (BRASIL, 2015): “Art. 10. O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, 
com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se mani-
festar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício”.
Com essas notas sobre as recentes modificações havidas na legislação civil e processual civil, 
ressalvando-se a declaração ex officio da prescrição, tem-se que:
• São legitimados para a arguição da prescrição os interessados e os herdeiros, sendo passível 
de ser levantada por qualquer legitimado em qualquer fase processual, exceto em ação res-
cisória e perante os tribunais superiores, por versar sobre questão de fato e não de direito. 
Segundo o CC: “Art. 193. A prescrição pode ser alegada em qualquer grau de jurisdição, pela 
parte a quem aproveita.” (BRASIL, 2002).
• O prazo é contínuo e se inicia no momento da ocorrência da lesão e da possibilidade 
de ação.
Noções gerais de Direito78
• Em casos de incidência criminal, a prescrição no cível somente começa a correr após o 
trânsito em julgado em sede criminal, por suspensão. Diz o CC: “Art. 200. Quando a ação 
se originar de fato que deva ser apurado no juízo criminal, não correrá a prescrição antes 
da respectiva sentença definitiva.” (BRASIL, 2002).
• Observado que o acessório segue o principal, a prescrição da ação principal faz nascer a 
prescrição da acessória.
Exemplo 7: Tome-se por base uma ação ajuizada para desconsideração 
de um contrato de venda e compra que tinha suas prestações calcadas 
em notas promissórias. O comprador ingressa com a ação visando à des-
constituição do pacto e o desfazimento do negócio. Assim que distribuí-
da a ação, recebe um aviso expedido pelo cartório, que o convoca a pagar, 
em três dias e sob pena de protesto, uma promissória atrelada ao negó-
cio. Ingressa imediatamente com uma medida cautelar incidental, para 
buscar a sustação do protesto da nota cambiária e, pois, a preservação de 
seu nome. Nesse entretempo, o juiz, apreciando a ação de desconstitui-
ção (feito principal), acolhe a preliminar de prescrição, determinando a 
extinção daquele processo. A medida cautelar que, visando à sustação deprotesto, incidiu como processo acessório ao feito originário, também 
está fadada à extinção, sem apreciação do mérito, eis que alcançada pelo 
mesmo instituto prescricional.
• Em caso de ação contra o relativamente capaz, a ausência de pedido de reconhecimento 
da prescrição enseja direito de regresso em face de seu assistente (pai, mãe ou tutor legal): 
“Art. 195. Os relativamente incapazes e as pessoas jurídicas têm ação contra os seus assis-
tentes ou representantes legais, que derem causa à prescrição, ou não a alegarem oportu-
namente.” (BRASIL, 2002).
• Conforme citado anteriormente, há também o direito de regresso da pessoa jurídica em 
face de seu representante legal, pelo não levantamento da prescrição.
• A prescrição em face da Fazenda Pública é tomada de modo peculiar, na forma da Súmula 
383 do STF (BRASIL, 1964): “A prescrição em favor da Fazenda Pública recomeça a cor-
rer, por dois anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de 
cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo”.
• Atinge o herdeiro, salvo se absolutamente incapaz, até a cessação da incapacidade; de acordo 
com o CC: “Art. 196. A prescrição iniciada contra uma pessoa continua a correr contra o seu 
sucessor.” (BRASIL, 2002).
• A prescrição somente começa a fluir nas obrigações a termo ou suspensivas a partir do 
momento da sua realização.
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 79
• Ocorrendo em face de credor solidário, somente aproveita aos demais se a obrigação for 
indivisível. Sobre isso, diz o CC: “Art. 201. Suspensa a prescrição em favor de um dos cre-
dores solidários, só aproveitam os outros se a obrigação for indivisível.” (BRASIL, 2002).
5.6.4 Suspensão, interrupção e impedimento da prescrição
Aliado ao que foi colocado anteriormente, é necessário verificar que a prescrição pode ser 
obstaculizada pelo impedimento, pela suspensão e pela interrupção.
Existem eventos que inibem o início da contagem da prescrição (impedimentos) e outros de-
mandam a continuidade da contagem após o término do acontecimento previsto em lei (suspensão). 
Assim, são causas que impedem ou suspendem a prescrição, no Código Civil:
Art. 197. Não corre a prescrição:
I - entre os cônjuges, na constância da sociedade conjugal;
II - entre ascendentes e descendentes, durante o poder familiar;
III - entre tutelados ou curatelados e seus tutores ou curadores, durante a tutela 
ou curatela.
Art. 198. Também não corre a prescrição:
I - contra os incapazes de que trata o art. 3.º;
II - contra os ausentes do País em serviço público da União, dos Estados ou dos 
Municípios;
III - contra os que se acharem servindo nas Forças Armadas, em tempo de 
guerra.
Art. 199. Não corre igualmente a prescrição:
I - pendendo condição suspensiva;
II - não estando vencido o prazo;
III - pendendo ação de evicção. (BRASIL, 2002)
A interrupção da prescrição advém da vontade de uma das partes, nos casos previstos em lei. 
Conforme o CC (BRASIL, 2002), são causas que interrompem a prescrição:
Art. 202. A interrupção da prescrição, que somente poderá ocorrer uma vez, 
dar-se-á:
I - por despacho do juiz, mesmo incompetente, que ordenar a citação, se o inte-
ressado a promover no prazo e na forma da lei processual;
II - por protesto, nas condições do inciso antecedente;
III - por protesto cambial;
IV - pela apresentação do título de crédito em juízo de inventário ou em concurso 
de credores;
V - por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;
VI - por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe reconhe-
cimento do direito pelo devedor.
Parágrafo único. A prescrição interrompida recomeça a correr da data do ato 
que a interrompeu, ou do último ato do processo para a interromper.
Art. 203. A prescrição pode ser interrompida por qualquer interessado.
Noções gerais de Direito80
Art. 204. A interrupção da prescrição por um credor não aproveita aos outros; 
semelhantemente, a interrupção operada contra o codevedor, ou seu herdeiro, 
não prejudica aos demais coobrigados.
§1.º A interrupção por um dos credores solidários aproveita aos outros; assim 
como a interrupção efetuada contra o devedor solidário envolve os demais e 
seus herdeiros.
§2.º A interrupção operada contra um dos herdeiros do devedor solidário não 
prejudica os outros herdeiros ou devedores, senão quando se trate de obrigações 
e direitos indivisíveis.
§3.º A interrupção produzida contra o principal devedor prejudica o fiador.
5.6.5 Prazos prescricionais
A prescrição é instituto de ordem pública e de interesse social, e por isso seus prazos não 
podem ser alterados pela vontade das partes, como diz o CC: “Art. 192. Os prazos de prescrição não 
podem ser alterados por acordo das partes”.
Eis os prazos prescricionais constantes no CC (BRASIL, 2002):
Art. 205. A prescrição ocorre em dez anos, quando a lei não lhe haja fixado 
prazo menor.
Art. 206. Prescreve:
§1.º Em um ano:
I - a pretensão dos hospedeiros ou fornecedores de víveres destinados a consumo 
no próprio estabelecimento, para o pagamento da hospedagem ou dos alimentos;
II - a pretensão do segurado contra o segurador, ou a deste contra aquele, con-
tado o prazo:
a) para o segurado, no caso de seguro de responsabilidade civil, da data em que é 
citado para responder à ação de indenização proposta pelo terceiro prejudicado, 
ou da data que a este indeniza, com a anuência do segurador;
b) quanto aos demais seguros, da ciência do fato gerador da pretensão;
III - a pretensão dos tabeliães, auxiliares da justiça, serventuários judiciais, árbi-
tros e peritos, pela percepção de emolumentos, custas e honorários;
IV - a pretensão contra os peritos, pela avaliação dos bens que entraram para 
a formação do capital de sociedade anônima, contado da publicação da ata da 
assembleia que aprovar o laudo;
V - a pretensão dos credores não pagos contra os sócios ou acionistas e os 
liquidantes, contado o prazo da publicação da ata de encerramento da liqui-
dação da sociedade.
§2.º Em dois anos, a pretensão para haver prestações alimentares, a partir da 
data em que se vencerem.
§3.º Em três anos:
I - a pretensão relativa a aluguéis de prédios urbanos ou rústicos;
II - a pretensão para receber prestações vencidas de rendas temporárias ou 
vitalícias;
III - a pretensão para haver juros, dividendos ou quaisquer prestações acessórias, 
pagáveis, em períodos não maiores de um ano, com capitalização ou sem ela;
IV - a pretensão de ressarcimento de enriquecimento sem causa;
V - a pretensão de reparação civil;
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 81
VI - a pretensão de restituição dos lucros ou dividendos recebidos de má-fé, 
correndo o prazo da data em que foi deliberada a distribuição;
VII - a pretensão contra as pessoas em seguida indicadas por violação da lei ou 
do estatuto, contado o prazo:
a) para os fundadores, da publicação dos atos constitutivos da sociedade 
anônima;
b) para os administradores, ou fiscais, da apresentação, aos sócios, do balanço 
referente ao exercício em que a violação tenha sido praticada, ou da reunião ou 
assembleia geral que dela deva tomar conhecimento;
c) para os liquidantes, da primeira assembleia semestral posterior à violação;
VIII - a pretensão para haver o pagamento de título de crédito, a contar do 
vencimento, ressalvadas as disposições de lei especial;
IX - a pretensão do beneficiário contra o segurador, e a do terceiro prejudicado, 
no caso de seguro de responsabilidade civil obrigatório.
§4.º Em quatro anos, a pretensão relativa à tutela, a contar da data da aprovação 
das contas.
§5.º Em cinco anos:
I - a pretensão de cobrança de dívidas líquidas constantes de instrumento 
público ou particular;
II - a pretensão dos profissionais liberais em geral, procuradores judiciais, cura-
dores e professores pelos seus honorários, contado o prazo da conclusãodos 
serviços, da cessação dos respectivos contratos ou mandato;
III - a pretensão do vencedor para haver do vencido o que despendeu em juízo.
5.6.6 Imprescritibilidade
Existem situações jurídicas que, por sua importância, não são afetadas pela prescrição, e 
assim merecem a prestação jurisdicional a qualquer tempo, valendo precisar:
• direitos da personalidade;
• defesa de estado pessoal;
• decorrentes de relação de família;
• pertinentes a bens públicos;
• divisão de coisa em condomínio;
• defesa da propriedade (exceto usucapião).
5.7 Conceito de decadência e diferenças entre prescrição
O instituto da decadência (caducidade) atinge o próprio direito, não o direito de ação. Assim, 
o tempo faz perecer o direito pela decadência, que não pode ser objeto de impedimento, interrup-
ção ou suspensão, daí nascendo suas diferenças em relação à prescrição. Como diz o Código Civil: 
“Art. 207. Salvo disposição legal em contrário, não se aplicam à decadência as normas que impe-
dem, suspendem ou interrompem a prescrição” (BRASIL, 2002).
Noções gerais de Direito82
A decadência pode ser alegada por qualquer pessoa e reconhecida ex officio pelo próprio 
juiz. A norma do CC (BRASIL, 2002) reza que: “Art. 210. Deve o juiz, de ofício, conhecer da deca-
dência, quando estabelecida por lei”. Como dito anteriormente, a decadência não possui impedi-
mento, suspensão ou interrupção.
5.7.1 Decadência legal e convencional
A decadência pode ser legal ou convencional; a legal é irrenunciável, sendo matéria de or-
dem pública e de interesse social. De acordo com o CC (BRASIL, 2002): “Art. 209. É nula a renún-
cia à decadência fixada em lei”.
A decadência convencional é resultado da vontade das partes em um negócio jurídico, 
podendo ser renunciada (nasce pela vontade e é renunciada pela mesma via), assim como ser 
levantada por aquele que tiver interesse, sem possibilidade de reconhecimento ex officio pelo 
juiz, a ela aproveitando os sucessores a qualquer título. Conforme prescreve o CC: “Art. 211. Se a 
decadência for convencional, a parte a quem aproveita pode alegá-la em qualquer grau de juris-
dição, mas o juiz não pode suprir a alegação.” (BRASIL, 2002).
5.7.2 Prazos e situações de decadência
Os prazos e as situações de decadência são previstos no Código Civil brasileiro, conforme 
será apresentado a seguir:
• Decadência decenal: “Art. 1.389. Também se extingue a servidão, ficando ao dono do 
prédio serviente a faculdade de fazê-la cancelar, mediante a prova da extinção: [...] III - 
pelo não uso, durante dez anos contínuos” (BRASIL, 2002).
• Decadência quinquenal: “Art. 1.859. Extingue-se em cinco anos o direito de impugnar a 
validade do testamento, contado do prazo da data do seu registro” (BRASIL, 2002).
• Decadência quadrienal:
Art. 178. É de quatro anos o prazo de decadência para pleitear-se a anulação do 
negócio jurídico, contado:
I - no caso de coação, no dia que ela cessar;
II - no de erro, dolo, fraude contra credores, estado de perigo ou lesão, do dia em 
que se realizou o negócio jurídico;
III - no de atos de incapazes, do dia em que cessar a incapacidade.
[...]
Art. 1.558. É anulável o casamento em virtude de coação, quando o consenti-
mento de um ou de ambos os cônjuges houver sido captado mediante fundado 
temor de mal considerável e iminente para a vida, a saúde e a honra, sua ou de 
seus familiares.
Art. 1.559. Somente o cônjuge que incidiu em erro, ou sofreu coação, pode 
demandar a anulação do casamento; mas a coabitação, havendo ciência do 
vício, valida o ato, ressalvadas as hipóteses dos incisos III e IV do art. 1.557.
Art. 1.560. O prazo para ser intentada a ação de anulação do casamento, a contar 
da data da celebração, é de:
I - cento e oitenta dias, no caso do inciso IV do art. 1.550;
II - dois anos, se incompetente a autoridade celebrante;
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 83
III - três anos, nos casos dos incisos I a IV do art. 1.557;
IV - quatro anos, se houver coação.
§1.º Extingue-se, em cento e oitenta dias, o direito de anular o casamen-
to dos menores de dezesseis anos, contado o prazo para o menor do dia em 
que perfez essa idade; e da data do casamento, para seus representantes legais 
ou ascendentes.
§2.º Na hipótese do inciso V do art. 1.550, o prazo para anulação do casamento é 
de cento e oitenta dias, a partir da data em que o mandante tiver conhecimento 
da celebração.
[...]
Art. 1.614. O filho maior não pode ser reconhecido sem o seu consentimento, e 
o menor pode impugnar o reconhecimento, nos quatro anos que se seguirem à 
maioridade, ou à emancipação.
[...]
Art. 1.815. A exclusão do herdeiro ou legatário, em qualquer desses casos de 
indignidade, será declarada por sentença.
Parágrafo único. O direito de demandar a exclusão do herdeiro ou legatário 
extingue-se em quatro anos, contados da abertura da sucessão.
[...]
Art. 1909. São anuláveis as disposições testamentárias inquinadas de erro, dolo 
ou coação.
[...]
Art. 1.965. Ao herdeiro instituído, ou àquele a quem aproveite a deserdação, 
incumbe provar a veracidade da causa alegada pelo testador.
Parágrafo único. O direito de provar a causa da deserdação extingue-se no prazo 
de quatro anos, a contar da data da abertura do testamento. (BRASIL, 2002)
• Decadência trienal:
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a 
inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessá-
rio, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro 
todas as alterações por que passar o ato constitutivo.
Parágrafo único. Decai em três anos o direito de anular a constituição das pes-
soas jurídicas de direito privado, por defeito do ato respectivo, contado o prazo 
da publicação de sua inscrição no registro.
[...]
Art. 505. O vendedor da coisa imóvel pode reservar-se o direito de recobrá-la 
no prazo máximo de decadência de três anos, restituindo o preço recebido e 
reembolsando as despesas do comprador, inclusive as que, durante o período 
de resgate, se efetuaram com a sua autorização escrita, ou para a realização de 
benfeitorias necessárias. (BRASIL, 2002)
• Decadência bienal:
Art. 179. Quando a lei dispuser que determinado ato é anulável, sem estabelecer 
prazo para pleitear-se a anulação, será este de dois anos, a contar da data da 
conclusão do ato.
[...]
Noções gerais de Direito84
Art. 513. A preempção, ou preferência, impõe ao comprador a obrigação de 
oferecer ao vendedor a coisa que aquele vai vender, ou dar em pagamento, para 
que este use de seu direito de prelação na compra, tanto por tanto.
Parágrafo único. O prazo para exercer o direito de preferência não poderá exceder 
a cento e oitenta dias, se a coisa for móvel, ou a dois anos, se imóvel.
[...]
Art. 550. A doação do cônjuge adúltero ao seu cúmplice pode ser anulada 
pelo outro cônjuge, ou por seus herdeiros necessários, até dois anos depois de 
dissolvida a sociedade conjugal.
[...]
Art. 554. A doação a entidade futura caducará se, em dois anos, esta não estiver 
constituída regularmente. (BRASIL, 2002)
• Decadência no prazo de um ano:
Art. 444. A responsabilidade do alienante subsiste ainda que a coisa pereça 
em poder do alienatário, se perecer por vício oculto, já existente ao tempo 
da tradição.
Art. 445. O adquirente decai do direito de obter a redibição ou abatimento no 
preço no prazo de trinta dias se a coisa for móvel, e de um ano se for imóvel, 
contado da entrega efetiva; se já estava na posse, o prazo conta-se da alienação, 
reduzido à metade.
§1.º Quando o vício, por sua natureza, só puder ser conhecido mais tarde, o prazo 
contar-se-á do momento em que dele tiver ciência, até o prazo máximo de cento e 
oitenta dias, em se tratando de bens móveis; e de um ano, para os imóveis.
§2.º Tratando-se de venda de animais, os prazos de garantia por vícios ocultos 
serão os estabelecidosem lei especial, ou, na falta desta, pelos usos locais, 
aplicando-se o disposto no parágrafo antecedente se não houver regras disci-
plinando a matéria.
Art. 446. Não correrão os prazos do artigo antecedente na constância de cláusu-
la de garantia; mas o adquirente deve denunciar o defeito ao alienante nos trinta 
dias seguintes ao seu descobrimento, sob pena de decadência.
[...]
Art. 2.027. A partilha é anulável pelos vícios e defeitos que invalidam, em geral, 
os negócios jurídicos.
Parágrafo único. Extingue-se em um ano o direito de anular a partilha. 
(BRASIL, 2002)
• Decadência no prazo de 180 dias:
Art. 119. É anulável o negócio concluído pelo representante em conflito de 
interesses com o representado, se tal fato era ou devia ser do conhecimento de 
quem com aquele tratou.
Parágrafo único. É de cento e oitenta dias, a contar da conclusão do negócio ou 
da cessação da incapacidade, o prazo de decadência para pleitear-se a anulação 
prevista neste artigo.
[...]
Art. 445. O adquirente decai do direito de obter a redibição ou abatimento no 
preço no prazo de trinta dias se a coisa for móvel, e de um ano se for imóvel, 
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 85
contado da entrega efetiva; se já estava na posse, o prazo conta-se da alienação, 
reduzido à metade.
§1.º Quando o vício, por sua natureza, só puder ser conhecido mais tarde, o prazo 
contar-se-á do momento em que dele tiver ciência, até o prazo máximo de cento e 
oitenta dias, em se tratando de bens móveis; e de um ano, para os imóveis.
[...]
Art. 504. Não pode um condômino em coisa indivisível vender a sua parte a 
estranhos, se outro consorte a quiser, tanto por tanto. O condômino, a quem 
não se der conhecimento da venda, poderá, depositando o preço, haver para si 
a parte vendida a estranhos, se o requerer no prazo de cento e oitenta dias, sob 
pena de decadência.
Parágrafo único. Sendo muitos os condôminos, preferirá o que tiver benfeitorias 
de maior valor e, na falta de benfeitorias, o de quinhão maior. Se as partes forem 
iguais, haverão a parte vendida os comproprietários, que a quiserem, depositando 
previamente o preço.
[...]
Art. 513. A preempção, ou preferência, impõe ao comprador a obrigação de 
oferecer ao vendedor a coisa que aquele vai vender, ou dar em pagamento, para 
que este use de seu direito de prelação na compra, tanto por tanto.
Parágrafo único. O prazo para exercer o direito de preferência não poderá exceder 
a cento e oitenta dias, se a coisa for móvel, ou a dois anos, se imóvel.
[...]
Art. 618. Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções con-
sideráveis, o empreiteiro de materiais e execução responderá, durante o prazo 
irredutível de cinco anos, pela solidez e segurança do trabalho, assim em razão 
dos materiais, como do solo.
Parágrafo único. Decairá do direito assegurado neste artigo o dono da obra que 
não propuser a ação contra o empreiteiro, nos cento e oitenta dias seguintes ao 
aparecimento do vício ou defeito.
[...]
Art. 1.550. É anulável o casamento:
[...]
IV - do incapaz de consentir ou manifestar, de modo inequívoco, o consenti-
mento; [...]
Art. 1.555. O casamento do menor em idade núbil, quando não autorizado por 
seu representante legal, só poderá ser anulado se a ação for proposta em cento e 
oitenta dias, por iniciativa do incapaz, ao deixar de sê-lo, de seus representantes 
legais ou de seus herdeiros necessários.
[...]
Art. 1.560. O prazo para ser intentada a ação de anulação do casamento, a con-
tar da data da celebração, é de:
I - cento e oitenta dias, no caso do inciso IV do art. 1.550;
II - dois anos, se incompetente a autoridade celebrante;
III - três anos, nos casos dos incisos I a IV do art. 1.557;
Noções gerais de Direito86
IV - quatro anos, se houver coação.
§1.º Extingue-se, em cento e oitenta dias, o direito de anular o casamento 
dos menores de dezesseis anos, contado o prazo para o menor do dia em 
que perfez essa idade; e da data do casamento, para seus representantes 
legais ou ascendentes.
§2.º Na hipótese do inciso V do art. 1.550, o prazo para anulação do casamento é 
de cento e oitenta dias, a partir da data em que o mandante tiver conhecimento 
da celebração.
[...]
Art. 1.795. O co-herdeiro, a quem não se der conhecimento da cessão, poderá, 
depositado o preço, haver para si a quota cedida a estranho, se o requerer até 
cento e oitenta dias após a transmissão.
Parágrafo único. Sendo vários os co-herdeiros a exercer a preferência, entre eles 
se distribuirá o quinhão cedido, na proporção das respectivas quotas hereditá-
rias. (BRASIL, 2002)
• Decadência no prazo de 90 dias: “Art. 1.122. Até noventa dias após publicados os atos 
relativos à incorporação, fusão ou cisão, o credor anterior, por ela prejudicado, poderá 
promover judicialmente a anulação deles” (BRASIL, 2002).
• Decadência no prazo de 70 dias: “Art. 516. Inexistindo prazo estipulado, o direito de 
preempção caducará, se a coisa for móvel, não se exercendo nos três dias, e, se for imóvel, 
não se exercendo nos sessenta dias subsequentes à data em que o comprador tiver notifi-
cado o vendedor” (BRASIL, 2002).
• Decadência no prazo de 30 dias:
Art. 445. O adquirente decai do direito de obter a redibição ou abatimento no 
preço no prazo de trinta dias se a coisa for móvel, e de um ano se for imóvel, 
contado da entrega efetiva; se já estava na posse, o prazo conta-se da alienação, 
reduzido à metade. [...]
Art. 446. Não correrão os prazos do artigo antecedente na constância de cláusu-
la de garantia; mas o adquirente deve denunciar o defeito ao alienante nos trinta 
dias seguintes ao seu descobrimento, sob pena de decadência.
[...]
Art. 1.029. Além dos casos previstos na lei ou no contrato, qualquer sócio pode 
retirar-se da sociedade; se de prazo indeterminado, mediante notificação aos 
demais sócios, com antecedência mínima de sessenta dias; se de prazo determi-
nado, provando judicialmente justa causa.
Parágrafo único. Nos trinta dias subsequentes à notificação, podem os demais 
sócios optar pela dissolução da sociedade.
[...]
Art. 1.077. Quando houver modificação do contrato, fusão da sociedade, 
incorporação de outra, ou dela por outra, terá o sócio que dissentiu o direito de 
retirar-se da sociedade, nos trinta dias subsequentes à reunião, aplicando-se, no 
silêncio do contrato social antes vigente, o disposto no art. 1.031. (BRASIL, 2002)
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 87
• Decadência no prazo de 15 dias:
Art. 769. O segurado é obrigado a comunicar ao segurador, logo que saiba, todo 
incidente suscetível de agravar consideravelmente o risco coberto, sob pena de 
perder o direito à garantia, se provar que silenciou de má-fé.
§ 1.º O segurador, desde que o faça nos quinze dias seguintes ao recebimento do 
aviso da agravação do risco sem culpa do segurado, poderá dar-lhe ciência, por 
escrito, de sua decisão de resolver o contrato. (BRASIL, 2002)
• Decadência no prazo de 10 dias: “Art. 68. Quando a alteração não houver sido aprovada 
por votação unânime, os administradores da fundação, ao submeterem o estatuto ao órgão 
do Ministério Público, requererão que se dê ciência à minoria vencida para impugná-la, 
se quiser, em dez dias” (BRASIL, 2002).
• Decadência no prazo de 3 dias: “Art. 516. Inexistindo prazo estipulado, o direito de 
preempção caducará, se a coisa for móvel, não se exercendo nos três dias, e, se for imóvel, 
não se exercendo nos sessenta dias subsequentes à data em que o comprador tiver notifi-
cado o vendedor” (BRASIL, 2002).
Atividades
1. “A”, mediante pagamento de passagem, ingressa no trem da Companhia Estadual de Transpor-
tes Coletivos e, conseguindo abrir uma das portas, escala a lateral do trem e tem acesso ao seu 
teto; ali inicia o chamado “surf ferroviário”. Em dado momento, sofre queda; em virtude dos 
traumatismos sofridos, morre três dias depois. Ato contínuo, o paide “A” ingressa com ação de 
responsabilidade civil objetiva em face do Estado, pleiteando danos morais (sofrimento pelo 
falecimento do filho), sob o móvel da culpa in vigilando e in procedendo, na medida em que a 
subestação deveria estar cercada, de modo a impedir o acesso (e não simplesmente circundada 
com alambrado de fácil transposição). Está presente, no caso em concreto, a responsabilidade 
civil objetiva, considerado como verdadeiro e provado o evento danoso e a dor pela morte de 
um filho?
a) Não, haja vista que a responsabilidade civil objetiva do Estado ou das prestadoras de 
serviço público somente se estabelece com a ação ou omissão do agente público no 
exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las, o que não se vislumbra no caso 
em concreto, diante da impossibilidade de vigilância diuturna dos passageiros.
b) Não, tendo em vista que a culpa pelo evento danoso foi de “A”, haja vista abrir a porta do 
trem em movimento, escalar o seu teto e ali praticar “surf ferroviário”.
c) Sim, a responsabilidade civil objetiva do Estado ou das prestadoras de serviço público 
está sedimentada na ação ou omissão do agente público no exercício de suas funções 
ou a pretexto de exercê-las, devendo assim, pelo risco e pela solidariedade, indenizar os 
danos causados aos particulares, excluindo ou amenizando a reparação na participação 
direta ou indireta da vítima, não se caracterizando a excludente, no caso em concreto, 
na medida em que patente resta a omissão na falta de implantação de sistema efetivo de 
parada na abertura de porta da composição.
d) n.d.a.
Noções gerais de Direito88
2. “T”, na tentativa de se defender de injusta agressão de um vizinho, “Q”, levanta a vassoura 
que estava segurando, atingindo a mão de seu oponente, que sofreu um corte, o rompimento 
do tendão e atrofia parcial do movimento de um de seus dedos. “Q” propõe ação de repara-
ção civil subjetiva em face de “T”, pleiteando o reembolso de despesas médico-hospitalares 
e indenização por danos morais relativamente à perda do movimento parcial desse dedo. 
É pertinente a pretensão de “Q”?
a) Sim, na medida em que a responsabilidade civil se sedimenta na ação ou omissão 
de um agente, gerador de dano direto e imediato, de forma injusta, com a devida 
comprovação do nexo de causa entre a ação ou omissão e o dano material ou moral 
injustamente gerado.
b) Sim, pela simples comprovação do dano sofrido (lesão e perda da movimentação parcial 
de dedo da mão).
c) Não, na medida em que, embora gerando um dano, a ação de “T” foi em legítima defesa 
(levantamento da vassoura para afastar o risco de sofrer a agressão), sem ter, portanto, a 
intenção de ferir o outro, fato que exclui a responsabilidade civil subjetiva, expressa no 
Código Civil de 2002.
d) n.d.a.
3. Em qual momento nasce a prescrição?
4. Não se sujeitam aos prazos prescricionais:
a) Direitos da personalidade.
b) Direitos de reparação de ato ilícito cometido pela Fazenda Pública.
c) Direitos relativos à pretensão do segurado contra o segurador.
d) n.d.a.
5. Quais são os requisitos da responsabilidade civil?
Referências
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DF, 31 dez. 1940. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del2848compilado. 
htm#art361>. Acesso em: 17 ago. 2018.
______. Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 
DF, 13 out. 1941. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-LEi/Del3689.htm>. Acesso 
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_______. Súmula 383, de 3 de abril de 1964. Diário da Justiça, Poder Judiciário, Brasília, DF, 8 maio 1964. 
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30 abr. 1965. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/l4619.htm>. Acesso 
em: 17 ago. 2018.
Responsabilidade civil, prescrição e decadência 89
BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 11 jan. 
2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 6 ago. 2018.
______. Lei n. 11.280, de 16 de fevereiro de 2006. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 
17 fev. 2006. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11280.htm>. 
Acesso em: 16 ago. 2018.
______. Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 17 
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Acesso em: 16 ago. 2018.
LISBOA, Roberto Senise. Manual de Direito Civil: teoria geral do Direito Civil. 3. ed. rev., atual. e ampl., São 
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo et al. 
São Paulo: Malheiros, 2004.
NERY JR., Nelson; NERY, Rosa M. de A. Código Civil comentado. 6. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Revista 
dos Tribunais, 2008.
PINHO, Ruy Rebello; NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Instituições de Direito Público e Privado: introdução 
ao estudo do Direito – noções de ética profissional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2004.
6
Noções de Direito Administrativo e seus princípios
6.1 Objetivo
Neste capítulo será abordado o Direito Administrativo, disponibilizando uma visão inicial 
de suas fontes, da interpretação de suas regras e do sistema administrativo, bem como de seus 
princípios, com o objetivo de conceder um panorama geral desse importante ramo do Direito 
que envolve o cotidiano e cujo conhecimento se faz necessário para a arte de administrar.
6.2 Introdução
Para o entendimento do ramo da ciência do Direito Administrativo, é necessário contextua-
lizar o Estado moderno, tendo como foco o Estado democrático brasileiro, com base nos preceitos 
que se seguem.
O Brasil é uma República Federativa, formada por três Poderes distintos e harmônicos entre 
si – o Legislativo, o Executivo e o Judiciário – e com três níveis de governo: a União; os estados 
federados e o Distrito Federal; e os municípios.
Estado é a nação politicamente organizada, independente e soberana que tem como função a 
prosperidade da coletividade, sob o império da lei e das limitações constitucionalmente definidas, 
constituindo-se de um elemento humano, de um território e de uma determinada forma.
De modo sintético, diante do objetivo do presente estudo, tomam-se aqui as lições de Ruy 
Rebello Pinho e de Amauri Mascaro Nascimento (2004):
• Estado é a nação politicamente organizada;
• nação é a coletividade unificada pela língua e pela raça;
• forma-se o Estado com território certo e governo próprio;
• o Estado é soberano.
A seguir, declinam-se os elementos necessários para a existência do Estado, abarcando-se a 
lição de Roberto Piragibe da Fonseca (apud PINHO; NASCIMENTO, 2004):
• elemento humano: nação;
• elemento territorial: domínio;
• formas territoriais: formas de Estado;
• elemento autoridade: forma de governo;
• elemento soberania.
Noções gerais de Direito92
Com relação às formas de Estado, às formas e aos sistemas de governo, e aos regimes políti-
cos, verifique-se a seguinte classificação:
Quadro 1 – Classificação de Estado, governo e regimes
Formas de Estado Formas de governo Sistemas de governo Regimes políticos
federal monarquia parlamentarismo autocrático
unitário república presidencialismo democrático
ditatorial
Fonte: Elaborado pelo autor.
Segundo o caput do artigo 1º da Constituição Federal (BRASIL, 1988), o Estado brasileiro é 
uma república formada pela união indissolúveldos estados, dos municípios e do Distrito Federal, 
tendo como fundamentos: “Art. 1.º [...] I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa 
humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa; V - o pluralismo político”.
No artigo 3º da Carta Magna elencam-se os objetivos fundamentais da República Federativa 
do Brasil, a saber:
Art. 3.º [...]
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais;
IV - promover o bem-estar de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, 
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. (BRASIL, 1988)
Em sua função organizacional, cada entidade administrativa possui competências específicas, 
sendo que a competência é a qualidade do poder agir. Assim, o estudo da atividade administrativa 
deve sedimentar-se nos princípios gerais e depois voltar-se para a atuação de cada ente administra-
tivo sob o crivo da competência de atuação, voltada para o bem comum.
A CF, em seu Título III, disciplina a organização político-administrativa do Estado brasi-
leiro, valendo transcrever seu início: “Art. 18. A organização político-administrativa da República 
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988).
O Estado moderno abomina o totalitarismo ou absolutismo, enovelando a união das pessoas 
em um perfeito centro de congraçamento de interesses coletivos, sem a eliminação da individuali-
dade e dos interesses pessoais, sob a eleição do poder de assimilação desses interesses na figura do 
Estado democrático.
O surgimento do Direito Administrativo é recente, embora tenha existido algum tipo de 
Administração Pública desde o início da organização das pessoas em núcleos de convivência. Para 
alguns, seu nascimento deu-se na Revolução Francesa, com a edição de uma primeira lei reguladora 
da Administração Pública.
Noções de Direito Administrativo e seus princípios 93
Tomando como base outros doutrinadores, pode-se dizer que foram diversos os momentos 
do surgimento do Direito Administrativo, valendo mencionar, por exemplo, em síntese:
• a publicação, por Montesquieu, de O espírito das leis (1748), trazendo a sistematização da 
teoria da divisão dos Poderes;
• a obra de Charles-Jean Bonnin, Princípios da Administração Pública (1808), na qual foi 
apresentada pela primeira vez a diferença entre o Direito Constitucional e o Direito 
Administrativo;
• a criação de uma cadeira de Direito Administrativo na Universidade de Paris, em 1828, 
por Luís XVIII, conforme ensinamento de Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
De acordo com Meirelles (2004, p. 51), o impulso decisivo para a formação do Direito 
Administrativo deu-se pela Teoria da Separação dos Poderes, desenvolvida por Montesquieu em 
O espírito das leis (1748), na medida em que, até então, reinava o absolutismo, com a detenção, 
pelos monarcas, de todos os poderes na terra dominada, sem a existência de direitos individuais.
O citado mestre ensina ainda que, com a Revolução Francesa, a implantação da triparti-
ção dos Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – gerou a “especialização das atividades do 
governo e deu independência aos órgãos incumbidos de realizá-las” (MEIRELLES, 2004, p. 51). 
Cabe recordar que o poder, em si, é uno, pertencente ao Brasil, mas dividido em funções, ao que se 
afirma na doutrina que o correto é falar em tripartição de funções. De todo modo, ainda hoje é cor-
rente a utilização da tripartição de poderes, sendo acolhida, inclusive, pela Constituição brasileira. 
Conforme a CF, §4º, III (BRASIL, 1988): “Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante 
proposta: [...] § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: [...] 
III - a separação dos Poderes; [...]”.
No Brasil, o Direito Administrativo aflorou em 1851, com a criação, nos cursos jurídicos 
existentes, da cadeira de Direito Administrativo, sendo que em 1857 foi editada a primeira obra 
da área, Elementos de Direito Administrativo brasileiro, por Vicente Pereira do Rego, professor da 
Academia de Direito do Recife (MEIRELLES, 2004).
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1998), a partir da instalação da cadeira de Direito 
Administrativo, esse ramo do Direito começou a se desenvolver no Brasil graças ao trabalho de di-
versos doutrinadores, como Vicente Pereira do Rego (Elementos de Direito Administrativo brasileiro, 
de 1857), Prudêncio Giraldes Tavares da Veiga Cabral (Direito Administrativo brasileiro, de 1859), 
Visconde do Uruguai (Ensaios sobre o Direito Administrativo pátrio, de 1862), Furtado de Mendonça 
(Excerto de Direito Administrativo pátrio, de 1865), José Rubino de Oliveira (Epítome do Direito 
Administrativo pátrio, de 1865), José Antonio Joaquim Ribas (Direito Administrativo brasileiro, 
de 1866) e José Higino Duarte Pereira (Lições de Direito Administrativo).
6.3 Conceito
Na definição de Direito Administrativo, com a abstração de duas acepções de significado 
de regras jurídicas ou de disciplina científica autônoma, relacionam-se as lições de doutrinadores 
como Hely Lopes Meirelles e Marçal Justen Filho para uma perfeita reflexão.
Noções gerais de Direito94
Meirelles (2004, p. 40) define Direito Administrativo como o “conjunto harmônico de 
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar 
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
Em síntese, a citada mestre decompõe a definição da seguinte forma:
• Conjunto harmônico de princípios jurídicos: a significar a sistematização de normas de 
Direito fora da abrangência da política ou da ação social, em caráter científico.
• Que regem os órgãos, os agentes: indicando que ordena a estrutura e o pessoal do 
serviço público.
• As atividades públicas: ordenação de atos administrativos, abordando a atuação especial 
como se particular fosse; por exemplo, a celebração de contrato de locação para a instalação 
de uma repartição pública, na medida em que aí estará a Administração Pública sob a égide 
da Lei das Locações.
• Tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente: afastam-se a atividade abstrata do 
Estado (legislativa), a indireta (judicial), bem como a mediata (ação social). Aqui, vale acres-
cer que a concretude enseja o dever de efetividade dos atos administrativos, observados os 
seus fins, sendo direta na medida em que compete à própria Administração realizá-los e 
imediata no sentido da pronta atuação em face do interesse público demonstrado.
• Os fins desejados pelo Estado: afasta-se o estudo ou a incidência nesse ramo do Direito 
dos fins do Estado, na medida em que cada um, ao se organizar, declara “os fins por ele visa-
dos e institui os Poderes e órgãos necessários à sua consecução” (MEIRELLES, 2004, p. 40).
De forma objetiva, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1998, p. 46) define o Direito Administrativo 
como: “O ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas admi-
nistrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce 
e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.
Já o conceito do prestigiado Marçal Justen Filho (2005, p. 1-2) que tem foco em outro re-
ferencial, como segue: “O Direito Administrativo é o conjunto das normas jurídicas de Direito 
público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à realização dos direitos funda-
mentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não estatais encarregadas de 
seu desempenho”. Dessa definição, pode-se extrair:
• Conjunto de normas jurídicas: instrumento que disciplina a conduta por meio de prin-
cípios e regras, voltando-se ao conceitode Direito objetivamente considerado de normas 
de conduta social coativamente impostas pelo Estado, regrando a vida em sociedade em 
benefício do coletivo.
• De Direito Público: na medida em que o Direito uno se divide internamente em Direito 
Público e Direito Privado, aquele se caracteriza pela redução da autonomia individual, 
com condicionamentos ou restrições em prol do bem comum, como, por exemplo: (i) o 
direito individual de construir, limitado por regras de posturas municipais e condicionado 
à obtenção de alvará de construção, observada a lei de zoneamento que visa à harmonia 
das construções em determinado espaço geográfico; (ii) limitação do uso da propriedade 
Noções de Direito Administrativo e seus princípios 95
particular de um veículo automotor, na observância da velocidade e condicionado à sua 
regularidade jurídico-fiscal (registro do veículo no Detran, porte obrigatório do CRLV, 
habilitação para dirigir etc.).
• Disciplina as atividades: visando a normatizar as atividades administrativas, conceitual-
mente por meio de atos administrativos, sob o império da lei. Vale acrescer, para melhor 
entendimento, que “atividade consiste numa atuação contínua, integrada por um conjunto 
de ações ativas e omissivas, que devem ser consideradas unitariamente em vista de uma 
finalidade comum e cujo desenvolvimento exige um aparato estruturado de modo perma-
nente e especializado.” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 2).
• Administrativas: ensejando a restrição de atuação dos órgãos constituídos em natureza 
puramente administrativa, com exclusão clara das atividades legislativas e judiciais.
• Necessárias à realização dos direitos fundamentais: tendo por base o cerne da dignidade 
humana, enredando dois planos distintos: (i) a limitação dos poderes de setores de atividades 
ou do conjunto de órgãos estatais ou não estatais; e (ii) o compromisso com a realização dos 
interesses coletivos e com a produção ativa dos valores humanos, ensejando a criação e a atua-
ção de organizações para o implemento desses valores fundamentais, consistindo em instru-
mento jurídico e social, sendo valioso evidenciar que: “É fundamental eliminar o preconceito 
de que as organizações estatais possuem justificativas de existência em si mesmas. O Estado 
não existe para satisfazer as suas estruturas burocráticas internas nem para realizar interesses 
exclusivos de alguma classe dominante (qualquer que seja ela).” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 3).
• A organização e o funcionamento das estruturas estatais e não estatais encarregadas 
de seu desempenho: encerrando que qualquer atividade administrativa deve sempre 
estar voltada à satisfação dos direitos fundamentais da coletividade. Nesse ponto, é im-
portante transcrever o preâmbulo da CF (BRASIL, 1988):
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional 
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o 
exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-es-
tar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma 
sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social 
e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das 
controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte Constituição 
da República Federativa do Brasil.
Há, no entanto, outras definições de Direito Administrativo, com o mesmo desiderato, como 
“Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas 
que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce os bens de 
que se utilizam para a consecução de seus fins, de natureza pública.” (DI PIETRO, 1998, p. 47). Ou, 
ainda, de acordo com Basavilbaso (apud Cretella, 1987, p. 39-40): “Um conjunto de norma e prin-
cípios de direito público interno que regulam as relações entre os entes públicos e os particulares, 
ou entre aqueles entre si, para a satisfação concreta, direta e imediata das necessidades coletivas, 
sob a ordem jurídica estatal”.
Noções gerais de Direito96
Em arremate, para a devida reflexão e o afloramento dos acontecimentos diuturnos da vida 
moderna em sociedade, verifique-se o seguinte pensamento:
Vê-se que o Direito Administrativo é um sistema de normas de Direito 
(conjunto harmônico de princípios jurídicos), não de ação social. Daí seu 
caráter científico. Suas normas destinam-se a ordenar a estrutura e o pes-
soal (órgãos e agentes) e os atos e atividades da Administração Pública, 
praticados ou desempenhados enquanto poder público. Excluem-se, por-
tanto, os atos materiais e os regidos pelo Direito Privado. Ademais, o Direito 
Administrativo não se preordena a reger as atividades abstratas (legislação), 
indiretas (jurisdição) e mediatas (ação social) do Estado. Por último não lhe 
compete dizer quais são os fins do Estado. A fixação desses fins é atribuição 
de outras ciências. (GASPARINI, 2006, p. 5-6)
6.4 Relação com outros ramos do Direito
O Direito Administrativo mantém estreita relação com o Direito Constitucional, haja vista 
que ambos tratam da entidade Estado. A diferença reside basicamente no estudo da estrutura es-
tatal e de sua ação política pelo Direito Constitucional, enquanto, conforme visto anteriormente, 
o Direito Administrativo trata dos órgãos, da estrutura administrativa, do pessoal e das atividades 
voltadas ao bem comum da coletividade.
6.5 Fontes do Direito Administrativo
Como já visto anteriormente, fonte é o local de onde provém alguma coisa, sendo que o 
Direito se origina da vida em sociedade.
Em sua formação, o Direito Administrativo está sedimentado em quatro fontes: a lei, 
a doutrina, a jurisprudência e os costumes, como explicitado a seguir.
• Lei: no seu sentido de Direito positivo, regulando por meio de normas de conduta social 
com poder de sanção (poder normativo de atos ou omissões impostas aos indivíduos e ao 
próprio Estado).
• Doutrina: consistente em um sistema teórico de princípios e normas legais advindas do 
Direito positivo.
• Jurisprudência: reiteração de julgados em um mesmo sentido influenciando o entendi-
mento exato da norma colocada para os indivíduos e para o Estado.
• Costumes: ainda relativamente fortes no Brasil, traduzem as práticas administrativas 
como fonte, suprindo as deficiências da legislação.
6.6 Interpretação do Direito Administrativo
Por suas peculiaridades, a interpretação do Direito Administrativo deve fundamentar-se 
na analogia com as regras de Direito Privado que lhe forem aplicáveis, com a necessária conside-
ração de três pressupostos, conforme ensinamento de Meirelles (2004):
Noções de Direito Administrativo e seus princípios 97
• a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados;
• a presunção de legitimidade dos atos da Administração;
• a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público.
Tais pressupostos são extremamente necessários para a consecução dos fins do próprio 
Estado, como será visto a seguir.
Além dos princípios de interpretação das normas administrativas, cumpre aduzir a possi-
bilidade da utilização de métodos interpretativos do Direito Civil, dispostos na Lei de Introdução 
ao Código Civil (BRASIL, 1942), artigos 1º ao 6º, por via analógica, conforme ensinamentos de 
Meirelles (2004).
6.6.1 Desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados
Com efeito, a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados, contrária 
ao Direito Privado, consiste na supremacia do Poder Público sobre os indivíduos, com vistas à 
crescente relevância do interesse coletivo em face dos interesses particulares. Essa desigualdade 
não é absoluta, mas, ao contrário, é fundada na lei, que deve buscar sempre que o interesse de 
muitos prevaleça sobre o de poucos e, por vezes, o interesse de um supere o de todos.Diante do conflito entre o interesse individual e o coletivo, este deve prevalecer, observando 
o bem comum, em estrita obediência ao ordenamento jurídico, jamais de forma indiscriminada ou 
de potestade ilimitada nos Estados Democráticos de Direito.
Exemplo 1: Embora seja inimaginável a restrição de uso de veículo 
automotor nos grandes centros urbanos, diante do trânsito caótico e 
dos efeitos para a biosfera terrestre, em área denominada de centro 
expandido, na capital do estado de São Paulo, foi implantado pela 
autoridade competente (a Prefeitura Municipal) o rodízio de carros, 
deixando de circular em determinados horários veículos com certos 
finais de placa (por exemplo, na segunda-feira, os veículos com placa 
final 1 e 2). Assim, percebe-se a prevalência do interesse coletivo em 
face do particular.
Pela importância e proficiência, buscam-se os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles 
(2004, p. 49):
Com efeito, enquanto o Direito Privado repousa sobre a igualdade das partes 
na relação jurídica, o Direito Público assenta em princípio inverso, qual seja, 
o da supremacia do Poder Público sobre os cidadãos, dada a prevalência dos 
interesses coletivos sobre os individuais. Dessa desigualdade originária entre a 
Administração e os particulares resultam inegáveis privilégios e prerrogativas 
para o Poder Público, privilégios e prerrogativas que não podem ser conside-
rados nem desconsiderados pelo intérprete ou aplicador das regras e princípios 
desse ramo do Direito. Sempre que entrarem em conflito o direito do indiví-
duo e o interesse da comunidade, há de prevalecer este, uma vez que o objeto 
Potestade: poder, 
potência, força.
Noções gerais de Direito98
primacial da Administração é o bem comum. As leis administrativas visam, 
geralmente, a assegurar essa supremacia do Poder Público sobre os indivíduos, 
enquanto necessária à consecução dos fins da Administração. Ao aplicador da 
lei compete interpretá-la de modo a estabelecer o equilíbrio entre os privilégios 
estatais e os direitos individuais, sem perder de vista aquela supremacia.
Segundo Diógenes Gasparini (2006, p. 26):
A Administração Pública e o administrado não estão no mesmo pé de igualda-
de ou no mesmo nível. Dessa desigualdade ou supremacia da Administração 
Pública decorrem privilégios que devem ser levados em conta por ocasião de 
qualquer exegese. Sempre que conflitarem os interesses públicos e os particula-
res, estes cederão àqueles. A vontade do Estado ou o interesse público prevalece 
sempre que contraposto ao querer do particular ou ao interesse privado, respei-
tados por certo, os direitos que o ordenamento jurídico lhe assegura.
6.6.2 Presunção de legitimidade dos atos administrativos
O segundo princípio, a presunção de legitimidade dos atos administrativos, não é absoluto, 
mas relativo, significando simplesmente que os atos administrativos se presumem verdadeiros, 
cabendo ao particular o ônus de provar o contrário, no sentido de demonstrar a atuação estatal 
fora da lei, com abuso ou desvio da faculdade conferida no ordenamento jurídico, isto é, abuso ou 
desvio de poder.
Para a compreensão desse princípio, tome-se o ensinamento de Diógenes Gasparini (2006, 
p. 26, grifos do original):
Os atos administrativos são favorecidos pelo princípio da presunção de legiti-
midade. Em razão do princípio da legalidade, presumem-se praticados de acor-
do com a lei. Essa presunção é relativa ou de fato, ou, como dizem os romanos, 
juris tantum. Admite, portanto, prova em contrário. Assim, pode-se provar, por 
todos os meios, que a declaração expropriatória não é legítima, dado que seu 
autor não é o agente competente para a prática de tal ato. É presunção diversa 
da que não admite prova em contrário, ou, como diziam os romanos, presunção 
juris et de jure. Esta presunção absoluta ou de direito, é a que ocorre com a coisa 
julgada: a lei a presume verdadeira. Esse favorecimento acaba, de um lado, por 
inverter o ônus da prova, isto é, a Administração Pública não precisa provar que 
seu ato é legal, salvo quando posto em dúvida perante o Poder Judiciário ou o 
Tribunal de Contas. Nesse sentido, prescreve o artigo 113 do Estatuto federal 
das Licitações e Contratos Administrativos, no que respeita ao controle pelo 
Tribunal de Contas dos atos de despesas da Administração Pública. Por esse dis-
positivo os órgãos da Administração Pública responsáveis pelas despesas ficam 
obrigados a demonstrar sua legalidade e regularidade. De outro lado, esse prin-
cípio acaba por fundamentar a execução dos atos administrativos pela própria 
Administração Pública, ou seja, a execução do ato administrativo, em tese, in-
depende de qualquer autorização prévia do Poder Judiciário ou do Legislativo. 
É a autoexecutoriedade.
Exemplo 2: “G” recebe notificação de multa de trânsito por estacionar 
em local proibido. Em sua defesa, alega que o ato administrativo fora 
praticado por agente capaz, mas por indicação de terceiro (um morador 
Noções de Direito Administrativo e seus princípios 99
da rua onde se deu o estacionamento irregular), sem haver presenciado o 
ato praticado e sem provar o que alegou. A defesa foi indeferida por falta 
de prova dos fatos alegados, sob fundamento da presunção de legitimi-
dade do ato praticado pelo agente público.
6.6.3 Discricionariedade dos atos da Administração Pública
O terceiro e último princípio, o da discricionariedade dos atos da Administração Pública, é 
necessário na medida em que se impõe à atuação do agente público competente de modo direto, 
concreto e imediato, diante de uma determinada situação de fato ou de direito, como a faculdade 
de escolha da oportunidade e conveniência de sua prática. Entretanto, o poder discricionário da 
Administração Pública deve ser interpretado restritivamente quando colidir com os direitos indi-
viduais dos administrados, sem se perder de vista seus limites, que, ultrapassados ou desviados de 
sua finalidade, caracterizam excesso ou desvio de poder.
Em sua obra, Meirelles (2004, p. 50) traz o ensinamento de Santi Romano: “Por isso mesmo, 
adverte Santi Romano, que as normas administrativas devem ser interpretadas com o propósito de 
reconhecer a outorga do poder legítimo à Administração e ajustá-lo às finalidades que condicio-
nam a sua existência e a sua utilização”.
Exemplo 3: “F” reclama a presença de um fiscal de trânsito para a verifica-
ção de um veículo estacionado em local proibido, que dificultou-lhe a saída 
de sua residência (com meio-fio rebaixado). O envio de uma viatura demora 
em virtude do surgimento de interesse público mais relevante: o controle do 
trânsito de uma área da cidade com ocorrência de incêndio em um prédio 
de apartamentos e um concomitante desabamento de casas em uma favela. 
Não concordando com a demora no atendimento de seu pedido de presta-
ção de serviço público, “F” reclama perante a autoridade competente, que, 
em resposta, indica os eventos descritos como fatos que determinaram a es-
colha da conveniência e da oportunidade de atendimento prioritário.
6.7 Sistema administrativo brasileiro
Desde a primeira Carta Republicana (BRASIL, 1891), o Brasil adota o sistema de jurisdição 
única, sedimentado no controle dos atos praticados pela Administração Pública amparada pelo 
Poder Judiciário. Muito embora exista o contencioso administrativo, ainda que este não possua 
caráter definitivo, sempre enseja a possibilidade de revisão pelo Judiciário.
Para melhor subsidiar o que foi posto, apresentam-se os ensinamentos de Meirelles (2004, 
p. 58, grifos do original):
Noções gerais de Direito100
Tal sistema, já conceituamos, mas convém repetir, é o da separação entre 
o Poder Executivo e o Poder Judiciário, vale dizer, entre o administrativo e o 
juiz. Com essa diversificação entre a Justiça e a Administração é inconciliável 
o contencioso administrativo, porque todos os interesses querdo particular, 
quer do Poder Público, se sujeitam a uma única jurisdição conclusiva: a do 
Poder Judiciário. Isto significa, evidentemente, que se nega à Administração 
o direito de decidir. Absolutamente, não. O que se lhe nega é a possibilidade 
de exercer funções materialmente judiciais ou judiciais por natureza, e de 
emprestar às suas decisões força e definitividade próprias dos julgamentos 
judiciais (res judicato).
De forma diversa, por exemplo, vale-se a França (considerada um dos locais influenciadores 
do Direito Administrativo), onde há o sistema de dualidade de jurisdições, que prevê que conflitos 
que envolvam o Poder Público sejam solucionados por outro órgão que não o Judiciário.
6.8 Princípios de Direito Administrativo
Os princípios, de modo geral, são proposições que, ainda que provisoriamente, servem de 
base de sustentação para uma disciplina, e das quais a verdade não é questionada. Em outras pa-
lavras, são verdades preestabelecidas. Segundo Diógenes Gasparini (2006, p. 6), constituem-se em 
“um conjunto de proposições que alicerçam ou embasam um sistema e lhe garantem a validade”.
Os princípios, observado o ensinamento de Gasparini (2006), podem ser:
• Onivalentes: valem para qualquer ciência, como o princípio da não contradição.
• Plurivalentes: valem para um grupo de ciências, como o princípio da causalidade.
• Monovalentes: valem para uma única ciência, como o princípio da legalidade. Dividem-se 
em monovalentes gerais (valem para um ramo de uma determinada ciência, como o prin-
cípio da supremacia do interesse público) e monovalentes específicos (valem somente para 
uma parte de determinada ciência, como o princípio da continuidade do serviço público).
A importância do estudo e da reflexão sobre os princípios é cristalina. A interpretação das 
normas deve guardar sintonia com os princípios da ciência do Direito – neste caso, do Direito 
Administrativo –, fornecendo ao intérprete condições para analisar cada norma de conduta em 
sua estreita relação com um ou mais princípios, daí extraindo sua validade e eficácia. Isso posto, os 
princípios básicos da Administração Pública serão expostos a seguir.
6.8.1 Princípio da legalidade
Esse princípio vincula a ação (agir) ou omissão (deixar de agir) do agente público à lei, 
na forma determinada por esta. Assim, enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei não 
proíbe, o administrador público somente pode fazer o que a lei estritamente lhe determina, 
sob pena de responsabilidade.
Em outras palavras, pode-se fazer um paralelo entre o cidadão comum e o 
agente público: para o primeiro, tudo que não contiver expressa vedação legal, 
ou seja, tudo que não estiver expressamente proibido em lei, lhe é, em tese, 
Noções de Direito Administrativo e seus princípios 101
permitido, de modo a consumar o seu direito à liberdade, de agir e de ir e vir; 
para a Administração Pública, ao contrário, só é possível agir quando nesse sen-
tido houver previsão legal, de maneira que, ao agente público, só é dado praticar 
os atos com base em lei que os autorize (assim, se não houver manifestação legal 
a autorizar a prática de certo ato, existe uma proibição tácita). A máxima está 
contida no artigo 5º, II, da CF (BRASIL, 1988): “Art. 5.º [...] II - ninguém será 
obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; [...]”.
Contudo, a diferença não é clara e límpida. Enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei 
não veda, o administrador público somente pode atuar em estrita concordância com o preceito legal 
que regula sua atuação ou omissão. Pela proficiência, convém refletir sobre o que diz Gasparini 
(2006, p. 7-8):
O princípio da legalidade significa estar a Administração Pública, em toda a sua 
atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena 
de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal sem 
o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é 
injurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor 
que o do particular. De fato, este pode fazer tudo que a lei permite e tudo que a 
lei não proíbe. Aquele só pode fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando 
e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser, não pode a Administração 
Pública agir, salvo em situações excepcionais (grave perturbação da ordem e 
guerra quando irrompem inopinadamente). A esse princípio também se sub-
mete o agente público. Com efeito, o agente da Administração Pública está 
preso à lei, e qualquer desvio de sua competência pode invalidar o ato e tornar o 
seu autor responsável, conforme o caso, disciplinar, civil e criminalmente. Esse 
princípio orientou o constituinte federal na elaboração do inciso II do art. 5º 
da Constituição da República, que estatui: “ninguém será obrigado a fazer ou 
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Essa regra, todos sabem, 
se de um lado prestigia e resguarda o particular contra investidas arbitrárias da 
Administração Pública, de outro exige lei ou ato equivalente, como é a medida 
provisória, para os comportamentos estatais, pois quaisquer desses compor-
tamentos, por mínimos que sejam, podem alcançar o particular. Todavia não 
carece existir lei estabelecendo se, como e quando a Administração Pública deve 
agir, por muitas vezes o interesse público, a moralidade administrativa e o dever 
de agir permitem sua atuação sem a existência de uma específica lei.
6.8.2 Princípio da impessoalidade ou da finalidade
Esse princípio indica que o administrador público deve atuar de modo imparcial, ou seja, 
deve servir a todos sem preferências ou discriminações de qualquer espécie, observando o bem 
comum sem beneficiar ou prejudicar pessoas determinadas, impedindo, de igual forma, atos de 
promoção pessoal, de acordo com a CF, art. 37, §1º (BRASIL, 1988).
Para reflexão, tome-se o seguinte ensinamento de Meirelles (2004, p. 91):
a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato adminis-
trativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-á a 
invalidação por desvio de finalidade, que a nossa lei da ação popular conceituou 
como o fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de 
competência do agente (Lei 4.717/65, art. 2.º, parágrafo único, alínea “e”).
Noções gerais de Direito102
6.8.3 Princípio da moralidade
Princípio que exige do administrador público um comportamento ético e probo (com ho-
nestidade, lealdade, decoro e boa-fé). A moralidade aqui decorre do senso comum da coletividade, 
não se confundindo com a moral íntima do administrador público. Em acréscimo, é interessante 
observar o que afirma Meirelles (2004, p. 89-90):
O certo é que a moralidade do ato administrativo juntamente com a sua lega-
lidade e finalidade, além de sua adequação aos demais princípios, constituem 
pressupostos de validade sem os quais toda a atividade pública será ilegítima. 
Já disse o notável jurista luso – Antonio José Brandão – que “a atividade dos 
administradores, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência 
administrativa, terá ainda de corresponder à vontade constante de viver ho-
nestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence 
– princípios de Direito Natural já lapidarmente formulados pelos jurisconsultos 
romanos”. À luz dessas ideias, tanto infringe a moralidade administrativa o 
administrador que, para atuar, foi determinado por fins imorais ou desonestos 
como aquele que desprezou a ordem institucional e, embora movido por zelo 
profissional, invade a esfera reservada de outras funções, ou procura obter mera 
vantagem para o patrimônio confiado à sua guarda. Em ambos os casos, os seus 
atos são infiéis à ideia que tinha que servir, pois violam o equilíbrio que deve 
existir entre todas as funções, ou embora mantendo ou aumentandoo patrimô-
nio gerido, desviam-no do fim institucional, que é o de concorrer para a criação 
do bem comum.
Por fim, resta evidenciar que a CF (BRASIL, 1988), em seu artigo 5º, LXXIII, como forma 
de controle dos atos praticados pela Administração Pública, prevê a ação popular, que tem como 
objetivo anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e 
ao patrimônio histórico, com isenção de custas judiciais, salvo na comprovação de má-fé.
6.8.4 Princípio da publicidade
Esse princípio é basilar nos Estados democráticos; conforme a CF, art. 5º, XXXIII, significa 
que a atuação governamental deve ser conhecida por todos, salvo nas hipóteses de sigilo devida-
mente demonstrado (BRASIL, 1988).
A publicidade é condição de validade e eficácia dos atos administrativos, possuindo a finali-
dade de dar conhecimento aos cidadãos e possibilitar seu controle por todos os interessados.
Segundo a CF, art. 5º, XXXIV, “b” (BRASIL, 1988), todo indivíduo tem o direito de obter, 
nas repartições públicas, certidões (gratuitas) que materializam as informações detidas pelo Poder 
Público, com a finalidade de defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal.
Não se deve esquecer aqui a existência de meios legais para assegurar esse princípio, como o 
habeas data (CF, art. 5º, LXXII) e os direitos de petição e de obtenção de certidões, como já expla-
nado anteriormente (CF, art. 5º, XXXIII e XXXIV) (BRASIL, 1988).
Para reflexão, vale observar os ensinamentos de Meirelles (2004, p. 94-95):
A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, caput), 
abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial 
de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta 
Noções de Direito Administrativo e seus princípios 103
interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e 
em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos 
e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamento das 
licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os compro-
vantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos compe-
tentes. Tudo isto é papel ou documento público que pode ser examinado na 
repartição por qualquer interessado, e dele poder obter certidão ou fotocó-
pias autenticadas para os fins constitucionais.
6.8.5 Princípio da eficiência
O cerne da Administração Pública consiste em exercer as atividades administrativas em 
proveito do bem comum, de modo direto, concreto e imediato. Segundo Meirelles (2004, p. 91), a 
atividade administrativa deve ser exercida “com presteza, perfeição e rendimento funcional”.
Assim, esse princípio impõe uma atuação do agente público com o dever de eficiência real e 
concreta, que mais satisfaça o interesse da coletividade (interesse público perfeitamente demons-
trado) e com o menor ônus ao erário público (dever de boa administração, com honestidade).
Esse princípio foi introduzido na CF pela Emenda Constitucional n. 19 (BRASIL, 1998), 
embora já fosse previsto em leis extravagantes – Lei de Concessões e Permissões de Serviços 
Públicos (1995) e Código de Defesa do Consumidor (1990).
Conforme explicam Sylvio Motta e Gustavo Barchet (2007, p. 514),
O princípio da eficiência foi construído dentro de um novo modelo de gestão 
administrativa denominado administração gerencial, que busca superar o mo-
delo até então adotado, a administração burocrática, alicerçado precipuamente 
nos princípios da legalidade e da moralidade. Ele torna jurídica a exigência de 
uma atuação mais planejada e transparente, dotada de mecanismos que facili-
tem a percepção de problemas estruturais ou funcionais antes que estes causem 
reais prejuízos aos interesses públicos, possibilitando a tomada de medidas pre-
ventivas e corretivas dos desvios constatados. Do mesmo modo, o princípio 
impõe a adoção de formas mais simples, rápidas e efetivas de atuação adminis-
trativa, bem como uma razoável redução dos controles de procedimentos, que 
enrijecem a máquina administrativa, fortalecendo, em contrapartida, o controle 
de resultados.
Entre os diversos instrumentos jurídicos relacionados ao princípio da eficiência, nesse 
contexto, deve-se enfatizar a descentralização, a desconcentração e o contrato de gestão, que 
merecem especial relevância para a modernização do Estado brasileiro.
6.8.6 Supremacia do interesse público
O interesse público – encarnado na figura da finalidade pública – deve sobrepor-se ao inte-
resse individual, estando sedimentado em diversos dispositivos da Constituição, podendo-se citar: 
artigo 5º, XXIII (função social da propriedade); artigo 5º, XXV (requisição de imóvel particular); 
artigo 182 (política de desenvolvimento urbano); artigo 5º, XXIV (desapropriação por interesse 
social); artigo 170, VI (defesa do meio ambiente); artigo 184 (desapropriação para fins de reforma 
agrária) etc.
Noções gerais de Direito104
Entretanto, o termo supremacia – que significa hegemonia – (no caso, sobre coisas e direitos)
deve guardar sintonia estreita com a lei, em seus exatos termos e contornos, sob pena de invalidação 
do ato administrativo, com direito de ação do lesado perante o Poder Judiciário para a proteção de 
seus direitos, de acordo com a CF, art. 5º, XXXV (BRASIL, 1988).
6.8.7 Princípio da motivação
Embora sem previsão explícita até a CF de 1988, o princípio da motivação, mesmo antes, 
não era relegado pela doutrina e pela jurisprudência.
Significa que em toda e qualquer manifestação, a Administração Pública deve indicar os mo-
tivos (razões) de fato e de direito que serviram de fundamento para a atuação, logicamente de forma 
clara e precisa, sendo uma exigência no serviço público. Em suma, o princípio se fundamenta na 
teoria dos motivos determinantes, prevista na Lei n. 9.784/99 (BRASIL, 1999), com indicação de que 
os atos administrativos motivados ensejam a vinculação da motivação para a sua prática em todos os 
efeitos jurídicos (art. 50). Assim, havendo divergência entre os motivos alegados e a realidade, o ato 
praticado será inválido.
Para a sedimentação desse importante princípio, apresenta-se o ensinamento de Meirelles 
(2004, p. 99):
Pela motivação o administrador público justifica sua ação administrativa, indi-
cando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos 
(preceitos de direito) que autorizam sua prática. Claro está que em certos atos 
administrativos oriundos do poder discricionário a justificação será dispen-
sável, bastando apenas evidenciar a competência para o exercício desse poder 
e a conformação do ato com o interesse público, que é pressuposto de toda 
atividade administrativa. Em outros atos administrativos, porém, que afetam o 
interesse individual do administrado, a motivação é obrigatória, para o exame 
de sua legalidade, finalidade e moralidade administrativa. A motivação é ainda 
obrigatória para assegurar a garantia da ampla defesa e do contraditório pre-
visto no art. 5.º, LV, da CF de 1988. Assim, sempre que for indispensável para o 
exercício da ampla defesa e do contraditório, a motivação será constitucional-
mente obrigatória. A motivação, portanto, deve apontar a causa e os elementos 
determinantes da prática do ato administrativo, bem como o dispositivo legal 
em que este se funda. Esses motivos afetam de tal maneira a eficácia do ato que 
sobre eles se edificou a denominada teoria dos motivos determinantes, delinea-
da pelas decisões do Conselho de Estado da França [...].
6.8.8 Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade
Esse princípio fundamenta-se no equilíbrio da atuação do administrador público na prática 
de atos e os meios utilizados para o atendimento do interesse público perfeitamente demonstrado, 
evitando-se restrições indevidas aos direitos fundamentais (“restrições desnecessáriasou abusi-
vas”) (MENDES, 1990, p. 43).
A essência desse princípio está delineada no artigo 2º, VI, da Lei n. 9.784/99 (BRASIL, 1999), 
valendo transcrever: “Art. 2.º [...] VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obri-
gações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento 
Noções de Direito Administrativo e seus princípios 105
do interesse público; [...]”. A seguir, Gasparini (2006, p. 25) transmite uma perfeita compreensão 
do referido princípio:
Costuma-se ver na regra do inciso VI do parágrafo único do art. 2.º da Lei 
Federal 9.784/99, que exige que nos processos administrativos seja obser-
vada a “adequação entre os meios e fins, vedada a imposição de obrigações, 
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao 
atendimento do interesse público”, o cerne do princípio da proporcionalidade, 
que, no entanto, é apenas um aspecto do princípio da razoabilidade. Os atos 
administrativos não podem ser praticados, quando se tratar de atuação dis-
cricionária, com excesso ou escassez para prejudicar o administrado. Aplicar 
a pena de suspensão a certo servidor, quando a sanção de advertência seria 
suficiente para dar satisfação ao interesse público, é praticar ato afrontando 
esse princípio, tanto quanto seria assim se a sanção imposta ao servidor fosse 
de advertência, mas a exigida pelo interesse público fosse a de suspensão. Tais 
condutas são incoerentes, donde a aproximação do princípio da proporciona-
lidade com o da razoabilidade. Importa afirmar, por fim, que qualquer dessas 
condutas se caracteriza como ilegal, devendo por essa razão, ser anuladas pelo 
Poder Judiciário ou invalidadas pela própria Administração Pública.
6.8.9 Princípio da ampla defesa e do contraditório
O princípio da ampla defesa e do contraditório é mandamento constitucional de todo e 
qualquer Estado Democrático de Direito.
Esse princípio informa a necessidade do oferecimento da ampla defesa em processos ju-
diciais e administrativos, com todos os meios legais pertinentes (logicamente sendo vedados os 
meios ilegais e artificiosos), bem como a outorga do contraditório, ou seja, a possibilidade de 
manifestação da parte em face da manifestação da parte contrária, em qualquer contenda judicial 
ou administrativa.
Como já visto, nosso ordenamento prestigia o sistema judicial soberano e o sistema admi-
nistrativo para a solução dos conflitos de interesse. O princípio em questão está previsto no artigo 
5º, LV, da CF (BRASIL, 1988) e, em âmbito infraconstitucional, na Lei n. 9.784/99 (BRASIL, 1999): 
“Art. 5.º [...] LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios a ela inerentes; [...]”.
Vale relembrar que a citada lei (BRASIL, 1999), em seu artigo 2º, parágrafo único, incisos 
VII a XI, determina a motivação (reveja o princípio da motivação) das decisões e atos adminis-
trativos, para viabilizar com vinculação o conhecimento dos motivos determinantes de qualquer 
decisão, e daí advém o exercício do amplo direito de defesa:
Art. 2.º [...]
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, 
os critérios de:
[...]
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
VIII - observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos 
administrados;
Noções gerais de Direito106
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de 
certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à 
produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam 
resultar sanções e nas situações de litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em 
lei; [...]
Por lógico, é inquestionável a necessidade desse princípio nos Estados Democráticos de 
Direito, na medida em que é inconcebível, por exemplo, o recebimento de uma notificação de uma 
multa de trânsito, sem a devida motivação, ou seja: estacionamento em local proibido, em local 
“X”, em determinada hora, com a devida capitulação (indicação do preceito ofendido) no Código 
de Trânsito.
Em arremate, não se pode estudar uma ciência (como o Direito) sem o conhecimento de 
seus princípios, que, no dizer de José Cretella Júnior (1987, p. 14), nada mais são do que “toda pro-
posição, pressuposto de um sistema, que lhe garante a validade, legitimando-o”.
Atividades
1. Quais são os pressupostos para a interpretação do Direito Administrativo?
2. “H”, agente público de trânsito, atendendo a pedido de um vizinho que teve a porta de sua 
garagem obstruída por veículo que ali permaneceu por largo tempo, lavra uma multa de 
trânsito (estacionar diante de guia rebaixada) sem haver presenciado o fato. No caso em 
concreto, quais princípios de Direito Administrativo não foram observados?
a) Da impessoalidade e da publicidade.
b) Da razoabilidade e da proporcionalidade.
c) Da legalidade e da moralidade.
d) n.d.a.
3. Observados os princípios de Direito Administrativo, complete a frase seguinte: “Pela 
_____________ o administrador público justifica sua ação administrativa, indicando os fa-
tos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) 
que autorizam sua prática [...]” (MEIRELLES, 2004, p. 28).
Noções de Direito Administrativo e seus princípios 107
Referências
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da União, Poder Legislativo, Rio de Janeiro, RJ, 24 fev. 1891. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Constituicao/Constituicao91.htm>. Acesso em: 20 ago. 2018.
______. Decreto-Lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Rio de 
Janeiro, DF, 9 set. 1942. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del4657.htm>. 
Acesso em: 20 ago. 2018.
______. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.
htm>. Acesso em: 6 ago. 2018.
______. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 12 
set. 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8078.htm>. Acesso em: 20 ago. 2018.
______. Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, 
DF, 14 fev. 1995. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8987cons.htm>. Acesso 
em: 20 ago. 2018.
______. Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Diário Oficial Eletrônico, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 5 jun. 1998. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/
Emc/emc19.htm>. Acesso em: 20 ago. 2018.
______. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 1º 
fev. 1999. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm>. Acesso em: 13 set. 2018.
CRETELLA JR., José. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987.
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MEIRELLES, Hely L. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo et al. 
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MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurídicos e políticos.São Paulo: 
Saraiva, 1990.
MOTTA, Sylvio; BARCHET, Gustavo. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.
PINHO, Ruy Rebello; NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Instituições de Direito Público e Privado: introdução 
ao estudo do Direito – noções de ética profissional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2004.
7
Administração Pública
7.1 Objetivo
Este capítulo discorrerá sobre a estrutura administrativa do Estado – por meio de seu conceito, 
seus elementos, sua organização e seus agentes –, bem como sobre a atividade administrativa e os po-
deres inerentes aos agentes públicos para a consecução dos interesses do Estado moderno em prol da 
coletividade, destacando ainda o cotejo entre Administração Pública e Privada com outras disciplinas 
da Administração, não dissociadas uma da outra, mas tão somente com características diferentes, 
observadas as peculiaridades de cada uma.
7.2 Introdução
Para se entender a Administração Pública, é necessário introduzir a noção de Estado, seus 
elementos, fundamentos e finalidades, bem como as formas de governo, a organização administra-
tiva e os poderes.
O Estado (União), de acordo com o Código Civil (art. 41, I) (BRASIL, 2002), é pessoa jurídica 
de Direito Público interno. Segundo se extrai dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2004, p. 60), 
em outras acepções, o Estado é:
• do ponto de vista sociológico: “corporação territorial dotada de um poder de mando 
originário (Jellinek)”;
• sob o aspecto político: “comunidade de homens, fixada sobre um território, com potes-
tade superior de ação, de mando e de coerção (Malberg)”;
• sob o prisma constitucional: pessoa jurídica territorial soberana (Biscaretti di Ruffia)”.
Portanto, o Estado é um ente abstrato dotado de personalidade jurídica, uma união de pes-
soas com objetivos comuns, com poder de ação supremo, mas não ilimitado, para a consecução de 
determinados fins.
A Constituição (BRASIL, 1988), ao relacionar os princípios fundamentais do Estado brasi-
leiro – a República Federativa do Brasil –, aduz os seguintes fundamentos (art. 1º): “Art. 1.º [...] I - a 
soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho 
e da livre-iniciativa; V - o pluralismo político”.
Em seu artigo 3º, a CF traz os objetivos fundamentais da República do Brasil:
Art. 3.º [...]
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
Noções gerais de Direito110
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais 
e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, 
idade e quais quer outras formas de discriminação.
No campo das relações internacionais, a Carta Magna enumera os seguintes princípios (art. 4º):
Art. 4.º [...]
I - independência nacional;
II - prevalência dos direitos humanos;
III - autodeterminação dos povos;
IV - não intervenção;
V - igualdade entre os Estados;
VI - defesa da paz;
VII - solução pacífica dos conflitos;
VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X - concessão de asilo político.
É possível afirmar que o Estado surgiu juntamente ao homem, não somente em razão do 
seu instinto gregário, também presente em outros seres vivos, mas também – e até principal-
mente – por força de sua necessidade de se agrupar para viabilizar a existência, a consecução 
de seus objetivos, a evolução e a perpetuação da espécie. Com a reunião e as necessidades de 
sobrevivência, o poder em face do grupo deu-se, de início, pelo mais forte, que impôs regras de 
conduta sobre os demais, progredindo com a necessidade de manutenção de territórios para 
a obtenção de recursos naturais.
Desse contexto emergiram as monarquias e o poder absoluto sobre um determinado terri-
tório e sobre todas as coisas nele existentes, inclusive os homens, que naquela época eram conside-
rados propriedade do rei (súditos).
Com a evolução da sociedade e o aparecimento da burguesia, o poder do soberano começou 
a ceder espaço para essa classe social, em virtude de sua riqueza conquistada principalmente na 
mercancia, e com sua insurgência em face do poder central e único de determinadas coletividades.
Com a Revolução Industrial – que ocasionou o êxodo do campo para as cidades (abso-
lutamente despreparadas para esse processo) –, um novo ordenamento social se impôs, dando 
origem a novas formas de governo sob a teoria da tripartição do poder em Legislativo, Executivo 
e Judiciário, sintetizada por Montesquieu e em plena sintonia com o que foi estabelecido por 
Sócrates, Platão e outros.
Em linhas gerais, à Revolução Industrial sobreveio a queda das monarquias, com sua trans-
formação em monarquias constitucionais e em Estados republicanos (vale lembrar aqui a queda da 
Bastilha, na França, e o surgimento do Estado republicano francês).
Não querendo esgotar a história do surgimento do Estado moderno, pode-se lembrar a 
posição do emérito jurista Ives Gandra Silva Martins (1999), no sentido de que Estado é o instru-
mento criado pelo homem para servi-lo.
Administração Pública 111
Nesse passo, faz-se necessário analisar os elementos do Estado. Para isso, antes permite- 
-se lançar mão aqui dos ensinamentos de Ruy Rebello Pinho e Amauri Mascaro Nascimento 
(2004, p. 85-86), em tópico referente à Idade Média com citações de Euzébio de Queiroz Lima 
e Pedro Calmon:
Os bárbaros, despejando-se em forma de invasões demolidoras sobre o 
Império Romano, substituíram-no por monarquias de estilo germânico-
-oriental, isto é, com o chefe triunfante como rei de sua horda, mas im-
buído de presunção de ser pessoa sagrada, mensageiro de seus deuses 
para exterminar o dissoluto paganismo de Roma. A igreja de Cristo ti-
rou ao novo Estado assim criado o conteúdo asiático, do rei – “divino” –, 
estabelecendo a definitiva separação entre o temporal e o espiritual, o que 
pertence à espada e o que é da cruz, César e Deus. [...] (Pedro Calmon)
Estavam os germanos habituados à liberdade individual. Desconheciam o 
Estado como entidade. Para eles não houvera nunca a “Cidade” absorvente dos 
templos clássicos. Nem mesmo se haviam fixado em territórios de limites imu-
táveis. Havia as florestas da Europa e tinham como centro de convergência de 
suas atividades não um templo ou um fórum, mas um chefe. [...]
As decisões do soberano eram tomadas em assembleias, em reunião dos “pares 
do Rei”.
Foi do encontro deste provo, cujo respeito à palavra empenhada foi louvado por 
Tácito, com o Direito Romano e o cristianismo que nasceu o Estado da Idade 
Média. (Pedro Calmon)
Houve, primeiro, um tipo transitório de Estado:
O tipo característico de transição entre a primeira realeza germânica e a 
monarquia da Idade Média se encontra na monarquia dos francos, para cuja 
formação se congregam todos os elementos constitutivos de uma nacionali-
dade naquela época: a raça invasora trouxe do além-Reino o sentimento de 
direito individual e de liberdade, característico dos povos germânicos; os 
vencidos, os galos-romanos, população civilizada e incomparavelmente nu-
merosa, transmitiram aos vencedores os seus usos e costumes, os preceitos 
de Direito Civil e as ideias romanas do poder público e majestade do Estado; 
a religião católica, abraçada pelos dominadores (ao mesmo tempo que os 
outros bárbaros – visigodos, burgúndios, lombardos etc. – adotaram a seita 
ariana), abriu aos francos as portas do “patriarcado e consulado” imperiais, 
bem como a de aliança com a Santa Sé apostólica.
[...]
Essas influências equilibram-se de maneira curiosa: ao lado da autoridade ré-
gia, que teve o seu apogeu na investidura imperial de Carlos Magno, os francos 
conservaram, durante largo tempo, o princípio de igualdade política, segundo o 
qual o rei era o primeiro entre os guerreiros de sua raça, mas um guerreiro comoos outros. (Euzébio de Queiroz Lima)
Não tardou, porém, que o Império assim constituído viesse a se desmoronar. 
A ideia de Estado todo-poderoso não estava de acordo com a mentalidade dos 
germanos. Eles aceitaram o Direito Privado dos romanos, mas repudiaram a 
concepção do monarca como um senhor onipotente. Cada guerreiro franco 
fez questão de continuar a ser um guerreiro independente. Os costumes ger-
mânicos foram mais fortes do que a tradição romana. Os cargos distribuídos 
pelo rei a seus homens de guerra passam a ser propriedade hereditária destes: 
Noções gerais de Direito112
fracionou-se o poder público, levando cada emprego concedido, cada território 
dado à autoridade que lhe correspondia. De fato, o laço que unia os solda-
dos de Clóvis ou Carlos, o Calvo, não era a organização latina, o espírito civil, 
mas a obediência militar, o interesse da luta. A noção de Estado submerge na 
balbúrdia das pilhagens, na espoliação das populações vencidas, na transição 
de “horda” invasora para exército de “ocupação”. O feudalismo (subdivisão de 
Estado em domínio de propriedade dum senhor, que é o rei na sua pequena 
terra) nada tem do Estado clássico: é um conceito de Direito Privado, não de 
Direito Público. O poder provém da propriedade, produtora de obrigações e 
regalias que os romanos não conheceram: tudo se lhe subordinava. Em virtude 
desse Direito Privado, o proprietário exerce, nos limites de seu feudo, uma so-
berania que resulta de relações civis: é um protetor dos vassalos, cobra serviços 
e impostos em razão da “concórdia” (não potestas) ou convenção entre senhor 
e subordinados, cumpre um contrato virtual. Recebe o auxílio dos protegidos 
e, por sua vez, acode em socorro de outro senhor a quem está ligado por uma 
solidariedade igualmente defensiva. Este último, geralmente, é o rei soberano 
(superanus, primus inter pares), cuja soberania só depende de Deus, soberano, 
sucessor enfraquecido e pobre do imperador romano, do príncipe antigo e cuja 
política consiste em robustecer o poder real para restabelecer a unidade da 
monarquia. (Pedro Calmon)
Isso posto, o Estado possui três elementos: povo, território e governo soberano. O povo é o 
elemento humano, o território é o elemento físico e o governo é o elemento político, que congrega 
a união das pessoas do povo (estabelecidas) com poder de autodeterminação e auto-organização.
De Montesquieu até hoje, com sua tripartição dos Poderes (Legislativo, Executivo e 
Judiciário, independentes e harmônicos entre si, com funções indelegáveis), tem-se a estrutura do 
Estado moderno.
A função do Poder Legislativo é a elaboração de leis (regras de conduta impostas coativa-
mente); a do Judiciário é a aplicação da lei nos casos concretos, em face de litigantes dentro da 
sociedade, com cunho coativo; e a do Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto, 
com cunho eminentemente administrativo.
Exemplo 1: A lei de posturas e de zoneamento de um determinado mu-
nicípio é elaborada pelo Poder Legislativo deste (Câmara de Vereadores), 
delimitando basicamente o direito de construir, com a atuação do 
Poder Executivo (Prefeitura Municipal) na outorga de alvará de cons-
trução dentro da lei posta. Disso emergem situações concretas e, dian-
te de litígios entre a Administração e os administrados ou entre estes 
(direito de posse, de propriedade etc.), a atuação do Poder Judiciário 
(Varas de Justiça) vai dirimir tais casos, de acordo com o ordenamento 
jurídico vigente.
Administração Pública 113
7.3 Estrutura administrativa
O Estado brasileiro possui a particularidade de ser dividido em três níveis de governo – a 
União, os estados federados e o Distrito Federal, e os municípios –, cada um com competências 
(poder de agir) próprias, o que exige um estudo mais profundo da Administração Pública, haja 
vista a autonomia política de cada um desses entes.
A estrutura administrativa constitui-se por meio da criação de órgãos administrativos, 
cada um com finalidade própria, com a investidura de agentes com poderes específicos, para a 
consecução de seus interesses e, de modo genérico, os de todo o Estado.
Exemplo 2: Uma pequena loja de quitutes, próxima a uma escola, tem 
sua estrutura voltada para a consecução de sua finalidade (comércio), 
com um, dois ou mais colaboradores (empregados) – uma situação que 
permite a seu sócio-administrador ou empresário individual executar 
todas as atividades administrativas (compra de insumos, marketing, 
organização etc.). Entretanto, tomando-se como modelo um super-
mercado, a organização se torna mais complexa, com a necessidade de 
uma estrutura dividida em centros de atuação (compras, contas a pagar 
e a receber, distribuição, reposição de mercadorias etc.), cada um sob 
o comando de uma pessoa determinada (competente na sua área de 
atuação), otimizando o foco central da administração, voltado à venda 
e à satisfação da clientela.
O governo também se divide em órgãos (centros de competência), buscando a realização 
do interesse público de modo direto, concreto e imediato, no dizer de Meirelles (2004). Assim, 
o governo de um determinado Estado se divide em secretarias, e estas em órgãos internos ou 
externos (atividade descentralizada), para a execução de uma parcela do interesse público, como, 
por exemplo, a segurança pública.
Assim, o que diferencia a atividade estatal da atividade privada é que a primeira deve obede-
cer à organização estabelecida, em estrito cumprimento da lei que a constituiu, estando atrelada às 
competências e às finalidades de sua criação.
Observa-se que a palavra governo ora se traduz como os poderes e os órgãos supremos do 
Estado, ora se apresenta como as funções originárias dos poderes e órgãos como manifestação 
de potestade (supremacia). As diferenças entre governo e Administração, segundo as lições de 
Meirelles (2004), podem ser verificadas, para a devida reflexão, no quadro a seguir:
Noções gerais de Direito114
Quadro 1 – Governo x Administração
SENTIDO GOVERNO ADMINISTRAÇÃO
Formal Conjunto de poderes e órgãos constitucionais.
Conjunto de órgãos instituídos para a consecu-
ção dos objetivos do governo.
Material Complexo de funções estatais básicas.
Conjunto das funções necessárias aos serviços 
públicos em geral.
Operacional Condução política dos negócios públicos.
Desempenho perene e sistemático, legal e téc-
nico, dos serviços próprios do Estado ou por ele 
assumidos em benefício da sociedade.
Fonte: Elaborado pelo autor, com base em Meirelles, 2004.
Por outro lado, entidade é a pessoa jurídica (privada ou pública), com órgãos despersonifi-
cados que realizam suas atividades por meio de agentes. As entidades são classificadas conforme 
explanado a seguir.
• Entidades estatais: pessoas jurídicas de Direito Público que compõem a estrutura do 
Estado, com poderes políticos e administrativos (União, estados federados, Distrito 
Federal e municípios).
• Entidades autárquicas: pessoas jurídicas de Direito Público de cunho meramente admi-
nistrativo, criadas por lei para a realização de determinada atividade de interesse público 
(como obras e serviços). Exemplo: Banco Central.
• Entidades fundacionais: pessoas jurídicas de Direito Público ou Privado, observada a lei 
instituidora (criadora, no primeiro caso, ou que autoriza a criação, no segundo), com área 
de atuação específica, conforme o artigo 37 da Constituição Federal (com redação dada 
pela Emenda Constitucional n. 19/98) (BRASIL, 1998a). Exemplo: Fiocruz.
• Entidades empresariais: entidades criadas por meio de autorização específica, com 
constituição complementar dada pelo Poder Executivo, com a finalidade de prestar 
serviço público na forma empresarial ou exercer atividade econômica de interesse 
coletivo. Exemplo: Caixa Econômica Federal.
• Entidades paraestatais: entidades autorizadas por lei a prestarem serviços ou atividadesde interesse coletivo ou público, não exclusivos do Estado, com caráter autônomo, admi-
nistrativa e financeiramente, patrimônio próprio e supervisão do órgão estatal a que estão 
vinculadas, para controle de desempenho. Exemplos: Sesi, Sesc, Senai e as organizações 
sociais regulamentadas pela Lei n. 9.648/98 (BRASIL, 1998b). Deve-se acrescer que “a ex-
ploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária 
aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo”, conforme o arti-
go 173 da CF (BRASIL, 1988). Por outro lado, em um Estado neoliberal, onde a satisfação 
dos interesses e necessidades particulares deve ser exercida pela iniciativa privada sob os 
princípios da livre concorrência e da proteção da ordem econômica, o Estado possui a 
função de agente normativo e regulador da economia (atividades de incentivo, fiscaliza-
ção e planejamento).
Administração Pública 115
• Consórcios públicos: é a associação temporária entre entes administrativos (União, estados 
federados, Distrito Federal ou municípios), com personalidade jurídica própria, de nature-
za pública ou privada, voltada para interesse público perfeitamente demonstrado. Visam à 
gestão de bens e serviços públicos, mediante políticas e ações conjuntas.
7.4 Órgãos e agentes públicos
A Administração Pública realiza seus objetivos por meio de órgãos administrativos e por 
agentes públicos. Os órgãos públicos, que integram a estrutura do Estado, são centros de compe-
tência despersonificados para a execução de funções, por meio de agentes públicos, sendo a atua-
ção deles imputada à pessoa jurídica na qual estão investidos.
Na forma da CF (BRASIL, 1988), a criação e a extinção de órgãos dependem de lei de inicia-
tiva exclusiva do chefe do Poder Executivo (art. 48, XI, e art. 61, §1º, “e”), haja vista sua competên-
cia de organização e funcionamento.
Embora os órgãos sejam despersonificados, seus atos, nas relações internas (entre órgãos) 
ou com terceiros, produzem efeitos jurídicos na medida em que a sua imputação se faz em face da 
entidade a que os órgãos pertencem, em perfeita identificação.
Desse modo, a atuação do agente público competente é obrigatória, dentro dos limites de sua 
competência, observado o interesse público perfeitamente demonstrado, e, sendo este ultrapassa-
do, nasce a responsabilidade pessoal perante a entidade.
A investidura é o modo pelo qual uma pessoa natural se integra a um órgão da 
Administração, podendo ser administrativa ou política, originária ou derivada, vitalícia, efe-
tiva ou em comissão etc. Conforme explica Meirelles (2004), essa classificação é assim entendida:
• Investidura administrativa: vincula o agente a um cargo, função ou mandato adminis-
trativo, respeitados os requisitos de capacidade e idoneidade firmados na lei.
• Investidura política: realiza-se, em regra, por eleição direta ou indireta, mediante sufrágio 
universal ou restrito a determinados eleitores, para mandatos em corporações legislativas 
(Senado, Câmaras de Deputados Federal, Distrital, Estaduais e de Vereadores) ou chefias 
do Poder Executivo, com plenitude de direitos políticos, razão pela qual somente se exige 
a condição cívica, devendo-se distinguir eleição política (feita diretamente pelo povo ou 
por seus representantes) de eleição administrativa (feita pelos próprios pares dos eleitos, 
no seio do seu colegiado, ou votantes de determinada categoria profissional a que pertence 
o candidato ao mandato).
• Investidura originária: vincula inicialmente o agente ao Estado.
• Investidura derivada: deriva da originária (por promoção, transferência, remoção, rein-
tegração etc.).
• Investidura vitalícia: tem caráter perpétuo, como a dos magistrados.
Noções gerais de Direito116
• Investidura efetiva: tem presunção de definitividade (estabilidade após o estágio proba-
tório), própria dos cargos do quadro permanente da Administração.
• Investidura em comissão: de natureza transitória, para cargos e funções de confiança 
(COM exoneração ad nutum – a qualquer momento).
7.5 Atividade administrativa
A atividade administrativa se constitui na “seriação de atos da Administração Pública, prati-
cados nessa qualidade” (MEIRELLES, 2004, p. 40), o que impõe o estudo de seu conceito, natureza 
e fins, bem como de seus princípios.
Realizada por atos administrativos típicos, é a atividade de gerência da própria existência do 
Estado, com foco no bem comum. Significa gerir interesses, observada a finalidade descrita para a 
atuação dos órgãos e agentes públicos, nitidamente em prol da coletividade, na medida em que o 
patrimônio e o interesse públicos pertencem a todos, indistintamente.
No dizer de Diógenes Gasparini (2006), “a atividade administrativa é a gestão, nos termos da 
lei e da moralidade administrativa, de bens, interesses e serviços públicos visando ao bem comum”. 
Acrescenta o citado autor que “Nesse sentido, é fácil observar que a atividade administrativa não 
compreende os poderes de disposição, oneração, destruição e renúncia, mas tão somente os de guar-
da, conservação e aprimoramento dos bens, interesses e serviços a ela submetidos”.
Para tanto, a ação do Poder Público se dá por meio de atos administrativos, sendo estes di-
vididos em atos de império, de gestão e de mero expediente.
Os atos de império são os que se consubstanciam em uma ordem ou submissão do admi-
nistrado à vontade da Administração, que encarna o interesse público; os atos de gestão são os de 
condução da atividade interna da Administração e os que criam direitos e obrigações entre ela e 
os administrados; e os atos de mero expediente são os de condução administrativa, sem decisão 
de mérito. Todos devem advir de agente competente, sob pena de desfazimento por nulidade do 
ato praticado.
A natureza da Administração Pública é a de múnus público (encargo, obrigação), observadas 
 as atividades de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses públicos 
(da coletividade).
Por importante, vale trazer a lição de Meirelles (2004, p. 86, grifos do original), para análise 
e interiorização dos conceitos:
Na administração particular o administrador recebe do proprietário as ordens e 
instruções de como administrar as coisas que lhe são confiadas; na administração 
pública essas ordens e instruções estão concretizadas nas leis, regulamentos e atos 
especiais, dentro da moral da instituição. Daí o dever indelegável de o adminis-
trador público agir seguindo os preceitos do Direito e da Moral administrativa, 
porque tais preceitos é que expressam a vontade do titular dos interesses adminis-
trativos – o povo – e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do 
múnus público que lhe é confiado.
Administração Pública 117
O fim da Administração Pública é a consecução do bem comum, extirpando-se, pelo prin-
cípio da impessoalidade, a vontade própria do administrador (em seu favor ou de terceiro), não se 
devendo esquecer a indelegabilidade da atividade administrativa, bem como o poder-dever de agir.
7.6 Poderes e deveres do administrador público
Os poderes e deveres do administrador público, segundo Hely Lopes Meirelles (2004, 
p. 102), “são os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse 
da coletividade”.
Observada a estrutura administrativa, cada agente público é investido de uma parcela de 
poder, absolutamente necessária para a consecução de sua atividade e para o desempenho de suas 
atribuições, jamais se constituindo em privilégio pessoal, emergindo desse poder a autoridade para 
a prática ou abstenção de atos administrativos.
Encontra-se aí, inerente, o poder-dever de agir da autoridade pública, de modo concreto, 
direto e imediato, em prol do interesse público demonstrado.
Para o particular o poder de agir é uma faculdade, enquanto para o administrador público é 
umdever. Diante de uma transgressão funcional, o sócio-administrador de uma empresa privada 
tem até o poder de perdão, enquanto, na mesma situação, o procedimento administrativo (sindi-
cância) é obrigatório para a perseguição do ato punitivo equânime ao ato praticado pelo servidor 
público (ato → gravidade → punição apropriada dentro do permitido em lei).
A Administração Pública, além do poder-dever de agir, deve cumprir os deveres da eficiên-
cia, da probidade e de prestar contas, na medida em que gerencia o bem da coletividade.
Importante frisar as recentes alterações à Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro 
(LINDB) – Decreto-Lei n. 4.657 (BRASIL, 1942) –, que colocam novos nortes de interpretação e 
de dever dos agentes públicos nas esferas administrativas, de controle e judicial, delimitando, em 
seu artigo 20, que “não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam conside-
radas as consequências práticas da decisão” – conforme redação conferida em 2018, graças à Lei n. 
13.655/2018 (BRASIL, 2018), que vem sendo chamada de “lei da segurança jurídica”.
7.7 Desvio e abuso de poder
A atuação fora dos limites da lei pelo administrador público constitui o desvio ou o abuso 
de poder.
O desvio caracteriza-se pela deturpação da finalidade pública expressa na lei para a atuação 
do agente, enquanto o abuso se caracteriza pela exacerbação (ir além dos limites estabelecidos) do 
poder atribuído para a prática de ato administrativo.
Noções gerais de Direito118
Atividades
1. Quais são os elementos formadores do Estado?
2. A assertiva a seguir é verdadeira ou falsa? “A Administração Pública, segundo as lições de 
Hely Lopes Meirelles: em sentido formal, é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais; 
no sentido material, o complexo de funções estatais básicas; e, no sentido operacional, a 
condução política dos negócios públicos”. 
3. De modo completo, quais são os modos de investidura do agente público?
a) Administrativa ou política.
b) Originária ou derivada.
c) Vitalícia, efetiva ou em comissão.
d) n.d.a.
4. Verifique a seguinte afirmativa e responda se é verdadeira ou falsa: “Enquanto no âmbito 
particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido 
fazer o que a lei autoriza”.
5. Considerando a necessidade de a Administração Pública observar a legalidade, deve ela con-
tar com autorização legal específica para consecução de todos os seus atos?
Referências
BRASIL. Decreto-Lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 
DF, 9 set. 1942. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del4657.htm>. Acesso 
em: 20 ago. 2018.
______. Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, 
DF, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. 
Acesso em: 6 ago. 2018.
______. Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998a. Diário Oficial Eletrônico, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 5 jun. 1998. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/
Emc/emc19.htm>. Acesso em: 20 ago. 2018.
______. Lei n. 9.648, de 27 de maio de 1998b. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 28 maio 1998. 
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9648cons.htm>. Acesso em: 21 ago. 2018.
______. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 
11 jan. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 
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GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Manual de iniciação ao Direito. São Paulo: Pioneira, 1999.
MEIRELLES, Hely L. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo et al. 
São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
PINHO, Ruy Rebello; NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Instituições de Direito Público e Privado: introdução 
ao estudo do Direito - noções de ética profissional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2004.
8
Poderes administrativos e atos administrativos
8.1 Objetivo
Este capítulo transmitirá conhecimentos sobre a atividade administrativa em relação aos 
poderes da Administração Pública, principalmente o poder de polícia, bem como em relação 
aos atos administrativos, de importância vital para o gestor de empresas privadas e públicas.
8.2 Poderes administrativos: introdução
Para o atendimento concreto, direto e imediato do interesse público, a Administração 
manifesta-se por meio de atos que se submetem a um sistema peculiar de ação eivada de ônus, 
sendo dotada de poderes necessários para tanto.
A lei é a norteadora da ação da Administração Pública, haja vista que tudo deve estar calcado 
no ordenamento jurídico (princípio da legalidade), com competências e atribuições impostas por 
este, sob pena de desvio ou abuso de poder. Para a maioria dos doutrinadores, esse poder se cons-
titui em um poder-dever de ação em prol do interesse público.
Como já dito, para a consecução de suas atividades, a Administração possui diversos 
poderes, quais sejam: vinculado, discricionário, hierárquico, disciplinar, regulamentar e o poder 
de polícia administrativa, que serão vistos a seguir.
8.3 Poder vinculado e poder discricionário
O poder vinculado é caracterizado pela atuação dentro dos exatos limites impostos pela 
norma aplicada a cada caso concreto, com requisitos e elementos determinados, em face do que o 
agente fica inteiramente submetido (vinculado).
Exemplo 1: Para a concessão de um alvará de construção, se demonstra-
da a regularidade do plano de construção perante a lei de posturas muni-
cipais e de zoneamento (restrições e condições impostas em benefício do 
coletivo), outra ação não pode ter a Administração Pública que não seja 
a emissão desse alvará. A seguir, concluída a obra dentro do proposto e 
permitido, ocorrerá a emissão do “habite-se” (para imóveis residenciais) 
ou do “ocupe-se” (para atividades comerciais, industriais ou de prestação 
de serviço).
Noções gerais de Direito120
Exemplo 2: Emissão de cédula de identidade. Nesse caso, o pedido 
realizado por meio de formulário próprio, devidamente preenchido, 
com a entrega de fotografias recentes e de uma cópia da certidão de 
nascimento (e apresentação da original para conferência) e mediante 
fotografia tirada na hora, gera o dever da Administração de emitir o 
documento, em perfeita caracterização de ato administrativo de iden-
tificação civil e criminal do cidadão.
Integram o ato administrativo vinculado: a competência, a finalidade e a forma. A compe-
tência é a qualidade do poder agir; a finalidade é o elemento que informa o motivo da prática do 
ato previsto na lei; e a forma é o modo como esse ato se exterioriza. No caso da cédula de identi-
dade, a competência é do delegado de Identificação Civil e Criminal, a finalidade é a identificação 
civil e criminal do cidadão e a forma é o modo da manifestação de vontade da Administração, com 
os elementos postos na lei permissiva: número da cédula de identidade, nome e patronímico da 
pessoa, data e local de seu nascimento, nome de seus genitores, dados da certidão de nascimento, 
aposição do polegar direito (impressão datiloscópica), identificação da autoridade competente e 
sua assinatura, além do brasão do Estado Federado emitente.
O poder discricionário, embora carecedor, de igual forma, de competência, finalidade e 
conteúdo, dá à autoridade competente o poder de escolha da conveniência, da oportunidade e do 
conteúdo do ato. Esse poder é, segundo Meirelles (2004), o poder de ação dentro dos limites per-
mitidos em lei.
Mormente, o poder discricionário está apoiado na norma com conceitos não precisos, como 
“interesse público”, ou quando informa uma escolhade conduta, não se confundindo com o arbítrio.
Exemplo 3: Concessão de porte de arma de fogo. A lei indica a autori-
dade competente, a finalidade e a forma. Entretanto, deixa à autoridade 
a escolha da conveniência e oportunidade, com a devida justificativa. 
Em caso concreto, em determinada localidade, uma senhora, em virtude 
de vários atos de roubos sofridos em feita pública, adquire uma arma de 
forma, calibre 38, justificando o seu pedido exatamente para a sua defesa 
em face de eventuais roubos em feiras livres. A autoridade competente, 
no caso, terá de analisar o interesse público de, efetivamente, autorizar o 
porte de arma.
Exemplo 4: Um vigilante de empresa de transporte de valores requer 
a concessão do porte de arma, motivando o seu pedido em trabalho 
de segurança de valores para empresa especializada, com submissão a 
treinamento para tanto, sem contar aqui os requisitos e elementos para 
a permissão administrativa contida na lei. 
Reflita: em quais casos está presente o interesse público na concessão do 
porte de arma?
Poderes administrativos e atos administrativos 121
8.4 Poder hierárquico e poder disciplinar
O poder hierárquico é o poder de direção da Administração Pública, melhor dizendo, de 
gestão administrativa, em divisão de órgãos e agentes para a execução das suas atividades com efi-
ciência, impondo a subordinação entre órgãos e agentes públicos.
Hely Lopes Meirelles (2004, p. 119) define o poder hierárquico como sendo “o de que 
dispõe o Executivo para atribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a 
atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu 
quadro de pessoal”.
Diógenes Gasparini (2006, p. 55) aduz que o poder hierárquico não existe no Poder 
Legislativo e no Judiciário, como poderes em suas funções precípuas, “mas nas estruturas adminis-
trativas existentes no interior dos órgãos que lhes dão sustentação (secretarias, diretorias)”.
Ainda de acordo com Gasparini (2006, p. 53-54), vale verificar que:
Do exercício dessa atribuição decorrem as competências de dar ordens, de fisca-
lizar, de rever, de delegar e de avocar. Pela atribuição de dar ordens determina-se 
ao subordinado o ato a ser praticado ou a conduta a ser observada. Mediante a 
faculdade de fiscalizar mantêm-se sob vigilância os atos e o comportamento dos 
subalternos, visando enquadrá-los nos limites da legislação a ser obedecida. Por 
meio da atribuição de rever apreciam-se os atos e a conduta dos subordinados, 
para garanti-los, se conformes com a lei e o mérito, ou para desfazê-los, quando 
não atendam aos requisitos de conveniência e oportunidade e de legalidade. Por 
meio da competência de delegar, as competências recebidas são atribuídas a ou-
trem, geralmente um subordinado, com o objetivo de assegurar maior rapidez 
e eficiência às decisões, colocando-se, desse modo, na proximidade dos fatos o 
agente competente para dar o necessário atendimento. Trata-se, portanto, de ato 
administrativo, não de mandato. O delegado não age em nome do delegante; 
atua no exercício da competência recebida.
Pela importância do item em pauta, cumpre trazer à colação os ensinamentos de Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro (1998, p. 77, grifos do original).
No entanto, dessa organização decorrem para a Administração diversos poderes:
1. o de editar atos normativos (resoluções, portarias, instruções), com o objetivo 
de ordenar a atuação dos órgãos subordinados; trata-se de atos normativos de 
efeitos apenas internos e, por isso mesmo, inconfundíveis com os regulamentos; 
são apenas e tão somente decorrente da relação hierárquica, razão pela qual não 
obrigam pessoas a ela estranhas;
2. o de dar ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência, para 
estes últimos, salvo para as ordens manifestamente ilegais;
3. o de controlar a atividade dos órgãos inferiores, para verificar a legalidade de 
seus atos e o cumprimento de suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou 
revogar os inconvenientes ou inoportunos, seja ex officio, seja mediante provo-
cação dos interessados, por meio de recursos hierárquicos;
4. o de aplicar sanções em caso de infrações disciplinares;
5. o de avocar atribuições, desde que estas não sejam da competência exclusiva 
do órgão subordinado;
6. o de delegar atribuições que não lhe sejam privativas.
Noções gerais de Direito122
O poder disciplinar é o dever de punir, internamente, as infrações dos servidores e das 
demais pessoas sujeitas à disciplina dos entes administrativos (MEIRELLES, 2004).
Para a aplicação do poder disciplinar são necessários os procedimentos legais para a apura-
ção da falta, com amplo direito de defesa e do contraditório, com todos os meios legais previstos na 
legislação, para a aferição da falta e consequente decisão da punição mais justa em face do ato ou da 
omissão praticada pelo agente público, na medida em que os Estatutos não preveem regras rígidas.
Em regra, os Estatutos estabelecem uma gradação de punição, deixando ao agente compe-
tente o dever de bem aquilatar a falta e aplicar a justa punição em face da infração administrativa. 
Os Estatutos, assim, preveem a advertência, a suspensão e a dispensa a bem do serviço público.
O ato administrativo de punição, alerte-se, não se vincula aos efeitos da decisão penal (quan-
do o ato tiver tipicidade criminal) ou se subordina a uma sentença de Juízo Civil, exceto quando, 
no Juízo Criminal, houver sentença definitiva de condenação ou absolvição.
É um poder-dever na medida em que a omissão na abertura e desenvolvimento regular do 
processo administrativo disciplinar caracteriza o crime de condescendência criminosa, de acordo 
com o art. 320 do Código Penal (BRASIL, 1940).
Em arremate, apresentam-se as lições de Hely Lopes Meirelles (2004, p. 123-124):
As penas disciplinares no nosso Direito Administrativo federal são de seis 
espécies, enumerando-se nesta ordem crescente de gravidade: 1) advertência; 
2) suspensão; 3) demissão; 4) cassação de aposentadoria ou disponibilidade; 
5) destituição de cargo em comissão; 6) destituição de função comissionada 
Lei 8.112/90, art. 127. A enumeração das penas em ordem crescente de gra-
vidade não quer dizer que o superior tenha que começar sempre pela mais 
branda para atingir a mais rigorosa. Conforme a gravidade do fato a ser pu-
nido, a autoridade escolherá, entre as penas legais, a que consulte ao interesse 
do serviço e que mais bem reprima falta cometida. Neste campo é que entra 
o discricionarismo disciplinar. Isto não significa, entretanto, que o superior 
hierárquico possa punir arbitrariamente, ou sem se ater a critérios jurídicos. 
Não é este o significado da discricionariedade disciplinar. O que se quer dizer 
é que a Administração pode e deve, atendo-se aos princípios gerais de Direito 
e às normas administrativas específicas do serviço, conceituar a falta cometi-
da, escolher e gradar a pena disciplinar, em face dos dados concretos apurados 
pelos meios regulares – processo administrativo ou meios sumários – confor-
me a maior ou menor gravidade da falta, ou natureza da pena a ser aplicada.
Para reflexão, com base na gradação da lei federal anteriormente posta nas lições de Meirelles, 
é possível fazer um questionamento com base em dois exemplos:
Exemplo 5: O funcionário público “A”, motorista de uma Secretaria 
de Saúde, em determinado dia, sem justificativa, atrasa-se por três 
horas, causando prejuízo ao andamento normal do serviço a seu car-
go, sem consequências de vulto, haja vista tratar-se de dia normal e 
de pouco movimento.
Aquilatar: avaliar, 
julgar, apreciar.
Vulto: que merece 
consideração, impor-
tância; importante, 
notável. 
Poderes administrativos e atos administrativos 123
Exemplo 6: O mesmo funcionário público “A” atrasa-se em outro dia 
por três horas, sem justificativa, sendo esse dia o “Dia Nacionalde 
Vacinação”, em programa permanente anual da Administração Federal, 
inviabilizando a entrega a tempo, em determinado local de vacinação, 
das vacinas para atendimento à população.
Será que, em ambos os casos, a pena deve ser a mesma?
8.5 Poder regulamentar
É a atribuição de caráter privativo dos chefes do Poder Executivo (Presidente da República, 
governador do estado, governador do Distrito Federal e prefeitos) para explicitarem a lei para sua 
execução ou atos normativos autônomos de suas competências.
Esses chefes do Executivo, observado o prescrito no artigo 5º, II, da CF (BRASIL, 1988) 
(“ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”) e no 
artigo 37, caput, da mesma Carta Magna (“a administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”), devem estar em consonância 
com a lei, sendo vedado, assim, contrariar a lei, impor obrigações, proibições ou penalidades não 
previstas em lei e criar direitos.
A omissão do Poder Executivo em editar atos normativos ou decretos regulamentadores 
pode ensejar: mandado de injunção (art. 5º, LXXI (BRASIL, 1988) – falta é impeditiva de direitos 
e liberdades e prerrogativas pertinentes à nacionalidade, soberania e cidadania), previsto na Lei 
n. 13.300 (BRASIL, 2016), que disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção in-
dividual e coletivo e dá outras providências; e ação de inconstitucionalidade (na forma do art. 103, 
parágrafo 2º, da CF (BRASIL, 1988) – omissão inibidora de efetividade de norma constitucional), 
que conta com previsão de processo e julgamento na Lei n. 9.868 (BRASIL, 1999b).
8.6 Poder de polícia
Os direitos fundamentais dos indivíduos, prescritos no artigo 5º da CF (BRASIL, 1988), 
podem ser resumidos em direitos individuais (liberdade, crença etc.), de propriedade (posse, 
propriedade, direito de construir) e de atividade (profissão, estabelecimento de negócio etc.). 
Entretanto, esses direitos não são absolutos, na medida em que sofrem, na forma da lei, conten-
ções e restrições em prol do bem comum.
Conforme o artigo 78 do Código Tributário Nacional (BRASIL, 1966):
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limi-
tando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato 
ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, 
Noções gerais de Direito124
à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização 
do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos 
direitos individuais ou coletivos.
Meirelles (2004, p. 129) conceitua o poder de polícia como sendo: “a faculdade de que dispõe 
a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos 
individuais, em benefício da coletividade e do próprio Estado”.
Gasparini (2006, p. 128) traz o seguinte conceito: “é a que dispõe a Administração Pública 
para condicionar o uso, o gozo e a disposição da propriedade e restringir o exercício da liberdade 
dos administrados no interesse público ou social”.
Já Di Pietro (1998, p. 94) expõe o seguinte conceito: “é a atividade do Estado consistente em limi-
tar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”.
O poder de polícia administrativa não pode e não deve ser confundido com a atividade da 
Polícia Civil, Federal ou com as Polícias Militares, em atuação com base nas normas de Direito 
Penal, na medida em que, nessa sede, atua como polícia de segurança em face das pessoas em ação 
violadoras da ordem jurídica.
No poder de polícia administrativa a finalidade é a atuação repressora em face de atividades 
antissociais, incidindo sobre bens e direitos, com base nas normas administrativas de restrição ou 
condicionamento de bens, direitos e atividades.
Para consolidação do que foi exposto, seguem os seguintes casos concretos:
Exemplo 7: Em virtude de um incêndio em prédio localizado próximo 
a um posto de gasolina, o indivíduo “A” temporariamente é obrigado a 
deixar a sua residência em virtude da possibilidade de alastramento do 
incêndio e explosão do posto de gasolina – restrição do direito de uso da 
propriedade particular.
Comentário: O interesse público demanda o exercício do poder de polí-
cia, com imperatividade, interferindo no direito de propriedade.
Exemplo 8: Em virtude de desmoronamento de encosta que invade uma 
das pistas, com possibilidade de novos desmoronamentos, em rodovia 
estadual, a Defesa Civil, com o auxílio da Polícia Militar Rodoviária 
Estadual, proíbe o tráfego na citada rodovia, por um período de dois 
dias, para os trabalhos de contenção e liberação das pistas para rodagem 
com segurança – restrição temporária do ir e vir com utilização de veí-
culo automotor em determinada rodovia estadual.
Comentário: O interesse público demanda o exercício do poder de po-
lícia, com imperatividade, interferindo no direito individual de ir e vir, 
utilizando um veículo automotor.
Poderes administrativos e atos administrativos 125
Exemplo 9: O direito de propriedade e de construir um prédio co-
mercial sujeito à lei de postura municipal, lei de zoneamento e lei 
federal de construção nas proximidades de aeroporto, com restrições 
ao direito de construir, em fato impeditivo da construção de um pré-
dio acima de “x” metros de altura, em área de tráfego aéreo (pouso e 
decolagem de aeronaves).
Comentário: O interesse público interfere no direito de propriedade e 
de construir, estabelecendo condições e restrições.
O poder de polícia apresenta os atributos elencados a seguir.
• Discricionariedade: revela a conveniência e a oportunidade de ação da autoridade pú-
blica, estando, entretanto, em alguns casos, presente o poder vinculado, na medida em 
que, diante da competência, da finalidade e da forma, com os seus elementos e requisitos, 
a ação é predeterminada, por exemplo, na hipótese de alvará de construção (presentes, 
por certo, todos os requisitos e elementos para a lavratura do ato administrativo).
• Autoexecutoriedade: na medida em que a Administração Pública deve executar a sua 
função de forma concreta, direta e imediata, sem a intervenção de terceiro ou do Poder 
Judiciário, o que a tornaria ineficiente na maior parte dos casos. Isso não significa que 
a atuação não deva estar sustentada na lei de forma expressa ou que se trate de medida 
urgente. Presente a arbitrariedade ou o excesso na atuação, incidirá esta na responsa-
bilidade administrativa e, em gerando dano, na esfera da responsabilidade civil, e, em 
cometendo ilícito penal, na esfera criminal na pessoa do agente público. Não obstante, 
a doutrina menciona a multa como uma exceção à autoexecutoriedade, já que ela é uma 
forma de coação indireta que somente pode ser passível de cobranças por outras vias 
(como a via judicial).
• Coercibilidade: indica o exercício do poder de polícia independentemente da vontade do 
administrado, com o uso de força, se necessário. A coercibilidade encontra razão de ser 
no próprio interesse público de preservação de pessoas, bens e direitos.
Exemplo 10: Ainda no caso da ocorrência de incêndio com a necessi-
dade de desocupação temporária de prédios de apartamentos nas ime-
diações, o proprietário de um deles não poderia usar a alegação de seu 
direito de propriedade para permanecer no apartamento, devendo dali 
ser retirado à força para a sua própria proteção. E, no caso do desmoro-
namento de encosta, a autoridade deve, com certeza, impedir que um 
motorista avance em tentativa de ultrapassar o bloqueio e seguir cami-
nho, com o uso da força em seus estritos limites, em preservação do pró-
priomotorista e dos demais ocupantes do veículo.
Noções gerais de Direito126
A razão do poder de polícia reside no interesse social, e seu fundamento está na supremacia 
geral do Estado em face de todas as pessoas, bens e atividades, revelados nos mandamentos consti-
tucionais e nas normas de ordem pública, que a cada passo opõem condicionamentos e restrições 
aos direitos individuais em favor da coletividade, incumbindo o Poder Público de seu policiamento 
administrativo, conforme ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2004).
Considerando que o objeto é onde incide a manifestação da vontade, o “objeto do poder de 
polícia é todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a coletividade ou pôr em risco 
a segurança nacional, exigindo [...]”, assim, controle e contenção (MEIRELLES, 2004, p. 131).
A finalidade do poder de polícia é a proteção do interesse público maior, sedimentado na 
proteção de valores da própria sociedade, na segurança da ordem e paz pública, na segurança 
das instituições democráticas, enfim, na mantença da ordem jurídica vigente, revelando extensão 
ampla na segurança nacional, na moral, nos bons costumes, na saúde pública, na segurança das 
construções, no controle de atividades etc.
Os limites são demarcados, segundo Meirelles (2004, p. 133), pelo interesse social em con-
ciliação com os direitos fundamentais do indivíduo assegurados no artigo 5º da Constituição da 
República (BRASIL, 1988): “Do absolutismo individual evoluímos para o relativismo social.”
Utilizando a fala do ilustre mestre, resta patentear, pela importância e proficiência, que
Através de restrições impostas às atividades do indivíduo que afetam a coleti-
vidade, cada cidadão cede parcelas mínima de seus direitos à coletividade e o 
Estado lhe retribui em segurança, ordem, higiene, sossego, moralidade e ou-
tros benefícios públicos, proporcionadores do conforto individual e bem-estar 
geral. Para efetivar essas restrições individuais em favor da coletividade o Estado 
utiliza-se desse poder discricionário, que é o poder de polícia administrativa. 
Tratando-se de um poder discricionário, a norma legal que o confere não mi-
nudeia o modo e as condições da prática do ato de polícia. Esses aspectos são 
confiados ao prudente critério do administrador público. Mas, se a autoridade 
ultrapassar o permitido em lei, incidirá em abuso de poder, corrigível por via ju-
dicial. O ato de polícia, como todo ato administrativo que é, fica sempre sujeito 
a invalidação pelo Poder Judiciário, quando praticado com excesso ou desvio de 
poder. (MEIRELLES, 2004, p. 133)
Impõe-se trazer que o poder de polícia sem sanção seria ineficiente, razão pela qual, em face 
do descumprimento da ação ou abstenção do comando advindo do poder de polícia, nasce, em 
regra, uma multa administrativa, esticando-se, em virtude da gravidade, em embargo ou interdição 
de atividade.
Por fim, resta evidenciar, de modo sintético, as condições de validade do poder de polícia, 
como segue:
• competência: residente na qualidade do poder agir do administrador público, com base 
em suas atribuições devidamente explicitadas na lei e consequentes de sua investidura;
• finalidade: consistente no fim público a ser perseguido (o interesse público), descrito ou 
implícito no ordenamento jurídico;
• forma: que se revela no modo pelo qual a manifestação da vontade se exterioriza, com 
seus elementos e requisitos;
Poderes administrativos e atos administrativos 127
• proporcionalidade: relativamente à sanção, sedimentada no fiel da balança entre a restrição 
imposta ao administrado e o benefício social almejado;
• legalidade: dos meios empregados pela Administração, em fato impeditivo de meios ar-
tificiosos ou ilegais para a prática do ato do poder de polícia.
Exemplo 11: Em blitz de veículos automotores, a autoridade competente 
verifica que o condutor não está portando o documento de propriedade 
obrigatório (CVRL), lavrando a multa respectiva e determinando a remo-
ção para o pátio. O autuado, por residir próximo à blitz, liga para a sua 
residência e solicita que um parente traga o documento de propriedade, 
realizando, por esse meio, a apresentação antes de qualquer providência 
de remoção. Entretanto, a autoridade competente, mesmo diante da apre-
sentação do documento de propriedade e antes de qualquer providência 
para a remoção do veículo, estando o veículo em perfeito estado de con-
servação, insiste na remoção. Está correto o entendimento da autoridade 
competente em realizar a remoção no caso em concreto?
Comentário: Nesse caso, os limites do poder de polícia devem sedimen-
tar-se na proporcionalidade da ação, utilizando o princípio maior da ra-
zoabilidade, não se encontrando aqui a utilidade da remoção do veículo 
(desapossamento temporário do bem) diante da apresentação do docu-
mento oficial.
8.7 Atos administrativos 
8.7.1 Introdução
A Administração Pública desempenha as suas funções (atribuições) mediante atos jurídicos, 
sendo que estes possuem o fim imediato de adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir 
direitos, denominados atos administrativos.
Embora seja mais evidente a prática de atos administrativos pelo Poder Executivo, 
o Judiciário e o Legislativo também os executam, em sua estrutura, mas longe da atividade precí-
pua de cada um (fazer leis e julgar casos concretos). Veja-se, como exemplo, as seguintes situações:
• posse de um desembargador;
• publicação de aposentadoria compulsória de um magistrado;
• ato de abertura de concurso público por uma Assembleia Legislativa para admissão de 
técnico legislativo.
Em virtude da descentralização do Estado brasileiro, notadamente, a partir da Constituição 
de 1946 (BRASIL, 1946), haja vista a possibilidade de criação de empresas públicas, empresas de 
Noções gerais de Direito128
economia mista, fundações, em funções típicas, os administradores de autarquias, administradores 
de entidades paraestatais e até executores de serviços delegados praticam atos administrativos.
8.7.2 Conceito
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, 
que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos, impor obrigações aos administrados ou a si própria (MEIRELLES, 
2004, p. 147).
8.7.3 Requisitos
Segundo Meirelles (2004), o ato administrativo revela nitidamente a exigência de cinco re-
quisitos necessários à sua formação válida e eficaz: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Além desses imperativos de moral administrativa e legalidade, pode-se acrescer o mérito e 
o procedimento utilizado para a manifestação pública, na medida em que se avolumam na carac-
terização da validade e da eficácia.
Assim, para a existência válida e eficaz de um ato administrativo, devem concorrer os seus 
cinco requisitos, além da motivação e do procedimento (sucessão de atos praticados para atingir o 
fim desejado).
O primeiro requisito é a competência, que se revela na capacidade de agir do agente público, 
encerrando o poder para a prática do ato administrativo – advinda da lei e por ela delimitada.
Dos ensinamentos de Meirelles (2004, p. 149), destaca-se:
Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da 
Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência 
resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, 
ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de sua prá-
tica, é inválido, por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja, 
o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração. Daí a oportuna 
advertência de Caio Tácito de que “não é competente quem quer, mas quem 
pode, segundo a norma de Direito”.
O segundo requisito é a finalidade, sendo esta o próprio interesse público indicadode modo 
explícito ou implícito na norma legal. De acordo com Meirelles (2004, p. 150):
A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indica explícita ou implici-
tamente. Não cabe ao administrador escolher outra, ou substituir a indicada na 
norma administrativa, ainda que ambas colimem fins públicos. Neste particu-
lar, nada resta para escolha do administrador, que fica vinculado integralmente 
à vontade legislativa.
O terceiro requisito é a forma, sendo esta o modo da manifestação da vontade da 
Administração Pública (em regra escrito – com elementos e requisitos legais, podendo ser verbal, 
por gestos, sinais etc.), com os seus elementos e requisitos, e, como regra basilar, o desfazimento 
deve seguir a mesma forma.
Poderes administrativos e atos administrativos 129
Para ampliação do exposto, convém verificar os dizeres de Meirelles (2004, 
p. 150-151):
A inexistência da forma induz a inexistência do ato administrativo. A forma 
normal do ato de administração é a escrita, embora atos existam consubstancia-
dos em ordens verbais e até mesmo em sinais convencionais, como ocorre com 
as instruções momentâneas de superior a inferior hierárquico, com as determi-
nações de polícia em casos de urgência e com a sinalização do trânsito. O que 
convém fixar é que só se admite o ato administrativo não escrito em casos de 
urgência, de transitoriedade da manifestação da vontade administrativa ou 
de irrelevância do assunto para a Administração. Nas demais hipóteses é de 
rigor o ato escrito em forma legal, sem o quê se exporá à invalidade.
O quarto requisito é o motivo, encerrando a efetiva presença de uma situação de fato ou de 
direito prevista na legislação e indutora da atuação governamental, podendo ser vinculado quando 
expresso na legislação e discricionário quando, de modo explícito ou implícito, o ordenamento 
jurídico deixa ao administrador uma certa margem de atuação – limites dentro do permitido em 
lei, com a faculdade de verificar a conveniência e a oportunidade da prática do ato administrativo.
O quinto requisito, o objeto, é no qual incide a manifestação da vontade da Administração 
Pública em obediência à norma e ao bem comum, sendo, assim, o objeto do ato de adquirir, 
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administra-
dos ou a si própria.
Para melhor compreensão do requisito objeto do ato administrativo, vale observar que não 
há impropriedade em se denominar esse elemento como conteúdo do ato administrativo, visto que 
diz respeito ao efeito jurídico imediato que, por meio desse ato jurídico, pretende-se alcançar.
Por ser importante, repita-se aqui que, além desses requisitos de validade e eficácia, 
a Administração Pública deve conformar o ato praticado ao mérito de sua atuação (causa determi-
nante), com utilização de procedimento idôneo e legal, para a perfeita caracterização da validade 
e eficácia do ato praticado.
Exemplo 12: Um ato administrativo de interdição de uma prensa em 
uma determinada fábrica, pela retirada de dispositivos de segurança. 
A competência nesse caso é do Sr. Delegado Regional do Trabalho; a fi-
nalidade é a proteção do trabalhador (o homem, como bem supremo da 
sociedade); e a forma se reveste na forma expressa escrita – auto de infra-
ção em duplicata (com seus elementos e requisitos), acrescido do ato de 
interdição da máquina até a sua colocação em ordem, a ser verificada em 
nova fiscalização. O motivo é a retirada dos dispositivos de segurança e 
a proibição legal posta no ordenamento jurídico e o objeto é a imposição 
do proprietário da fábrica de manter em ordem suas máquinas com to-
dos os dispositivos de segurança, estando presente aí o mérito da atuação 
em virtude das circunstâncias do ato ilícito praticado e o procedimen-
to legal adotado, devidamente previsto na legislação. Fosse a interdição 
realizada pelo serventuário do Ministério do Trabalho e do Emprego, 
Noções gerais de Direito130
o ato seria invalidado por ausência de competência, haja vista que essa 
competência é do próprio Delegado Regional do Trabalho, podendo esta 
ser uma delegação aos senhores Auditores Fiscais do Trabalho, como 
instrumento de eficiência e eficácia.
8.7.4 Atributos
Os atos administrativos possuem atributos (qualidades), sendo eles necessários para o de-
senvolvimento da atividade estatal em prol do coletivo, sem o que a atuação seria desprezível.
Em decorrência do princípio da legalidade, o ato administrativo possui o atributo da 
presunção de legitimidade.
Acresça-se, em reforço, que a atuação governamental deve realizar-se de modo concreto, 
direto e imediato, impondo eficiência e eficácia na atuação administrativa, não podendo esta, 
assim, ficar na dependência de autorização judicial, exceto em alguns casos, carregando ao 
administrado o ônus da prova da inexistência da legitimidade para a prática do ato levado a efeito.
Assim, os atos administrativos se presumem legítimos até prova em contrário, encerrando 
atributo necessário para o desenvolvimento eficaz da atividade administrativa de forma direta, 
concreta e imediata.
De modo direto aqui significa que a própria Administração deve executar o ato adminis-
trativo; de modo concreto, por sua vez, significa a eficiência da atuação; e, por fim, de modo 
imediato, ou seja, incontinente ao surgimento do interesse público.
Exemplo: Diante de uma rebelião em um presídio, necessário se impõe 
o deslocamento de um efetivo policial apropriado, com decisão imediata 
de suspensão de folgas e troca de turno. Em outro caso simples, diante 
da queda de energia, com consequências nas sinaleiras (farol, semáfo-
ro) de trânsito, a autoridade municipal competente deve deslocar agen-
tes de trânsito para regular o trânsito na região sem energia elétrica e 
com sinaleiras inoperantes. Não é uma questão de vontade própria do 
administrador público, mas sim o seu dever de atuação em face de casos 
concretos que demandam a realização de atos de sua competência.
Outro atributo é a autoexecutoriedade, a demandar a atuação da Administração Pública 
por seus próprios meios, presente em regra na atuação governamental, não podendo esta ser 
obstada por ato de interessados em natural resistência.
Na real afronta de interesses particulares, em ameaça ou lesão, cabe ao particular requerer 
a tutela do Judiciário ou pedir a reparação civil em face de eventuais prejuízos que tenha de modo 
injusto suportado.
Obstar: criar obs-
táculo; apresentar 
oposição, opor-se. 
Poderes administrativos e atos administrativos 131
Exemplo 14: Vale lembrar e refletir um acontecimento na capital do esta-
do de São Paulo, com o desabamento de um edifício, de grande repercus-
são nacional e várias mortes. Lá, necessário se impôs a desocupação de 
prédios vizinhos e, diante do perigo iminente de queda do citado edifício 
sobre outro ao lado, a autoridade competente decidiu rapidamente pela 
implosão do edifício.
O atributo da imperatividade se traduz na imposição do ato em face de terceiros, indepen-
dentemente da vontade deles. Está presente quando o ato se consubstancia em uma ordem cogente 
de realização de um ato por parte do particular, sob pena de ser compelido a tanto.
Exemplo 15: Em uma grande enchente, estando em processo de salva-
mento, um parente de “B” tenta se jogar na correnteza para auxiliar os tra-
balhos, sendo, no momento, impedido por um policial militar do Corpo 
de Bombeiros. Diante da insistência em cometer o ato, é levado à força 
para outro local, para aguardar a evolução da atuação administrativa.
Nessa situação, é necessária a atuação de império em face do administra-
do, objetivando o bem maior, no caso, a sua própria vida.
8.7.5 Motivação
A motivação é a explicitação dos motivos determinantes da atuação da Administração 
Pública que vem ganhando terreno inclusive nos atos discricionários,como necessária para o 
amplo direito de defesa e do contraditório (em máximas constitucionais).
A ausência de fundamentação da prática do ato administrativo causa espécie e deve 
ser abandonada, observado o princípio da legalidade, sendo este o princípio fundamental da 
atuação estatal.
Segundo se extrai dos ensinamentos de Meirelles (2004), o administrador público justifica, 
pela motivação, sua ação administrativa, indicando fatos que ensejam o ato e preceitos jurídicos 
que autorizam a sua prática.
Quanto aos atos oriundos do poder discricionário, “a justificação será dispensável [em tese], 
bastando apenas evidenciar a competência para o exercício desse poder e a conformação do ato 
com o interesse público” (MEIRELLES, 2004, p. 95), que é pressuposto de toda atividade admi-
nistrativa. Quanto aos atos vinculados e especialmente nos que importem atividade de jurisdição 
(decisões administrativas), mais se acentua o dever de motivar, impondo a obrigação de demons-
trar cabalmente a conformação da atividade com todos os pressupostos de direito e de fato que 
condicionam a eficácia e a validade do ato.
Noções gerais de Direito132
8.7.6 Invalidação
A invalidação não tem ligação somente com a ilegalidade ou o ilegítimo, mas também com a 
conveniência ou oportunidade da prática do ato administrativo, revestindo-se no seu desfazimento.
Em nosso sistema, como já visto, a ação administrativa pode ser questionada em via admi-
nistrativa e judicial (sem exclusão desta) e, sendo o administrador um gestor do bem público, a ele 
cabe ordenar e rever a atuação dos seus subordinados, em fato a ensejar que o controle dos atos 
administrativos possa ser interno, quando se dê pela própria administração, e externo, quando 
venha de decisão do Poder Judiciário.
A Administração Pública pode desfazer o ato administrativo por ilegalidade (nulidade) ou 
por conveniência (revogação), enquanto ao Poder Judiciário a atuação está restrita nas declarações 
de nulidade por vício de legalidade, que deve aqui ser entendido na seara da prática do ato sem os 
requisitos de validade e eficácia, e não somente pela ausência de competência do agente público.
8.7.6.1 Revogação
O desfazimento do ato por meio da revogação, em ato privativo, induz o entendimento 
de que, embora válido e eficaz, a sua mantença não mais interesse à Administração Pública, por 
motivos de conveniência e oportunidade, com esteio na dinâmica administrativa (de gestão dos 
interesses públicos), em busca de constante aprimoramento, revendo, assim, os atos praticados.
Por se tratar de ato válido, os efeitos da revogação se dão a partir do momento do próprio ato 
revogatório, preservando até então as partes diretamente envolvidas, bem como terceiros sujeitos 
aos seus reflexos, podendo gerar responsabilidade civil.
8.7.6.2 Anulação
A anulação, por sua vez, pode ser declarada pelo Poder Judiciário e pela própria Administração 
Pública, na medida em que versa sobre ato ilegítimo e ilegal.
Há de se notar que a ilegalidade não abrange somente o desrespeito ao ordenamento jurídi-
co, mas sim o abuso e o excesso de poder.
Tratando-se de nulidade, seus efeitos retroagem ao nascimento do ato, aniquilando as con-
sequências geradas pela sua prática, ressalvando-se terceiros de boa-fé. Sobre o tema da anulação e 
da revogação, vale verificar os dizeres da Súmula 473 (BRASIL, 1969) do Supremo Tribunal Federal 
(STF): “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou opor-
tunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
A redação da referida Súmula também pode ser encontrada no artigo 53 da Lei n. 9.784 (BRASIL, 
1999a), que trata sobre o processo administrativo federal.
Vale frisar que o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decor-
ram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé. Por fim, a jurisprudência brasileira (STF e STJ) é pacífica 
no sentido de que a anulação de atos administrativos ilegais pela Administração, quando puder 
Poderes administrativos e atos administrativos 133
resultar em prejuízos ao administrado, deve ser precedida do devido processo administrativo, em 
que sejam asseguradas as garantias do contraditório e da ampla defesa.
8.7.7 Classificação
Os atos administrativos podem ser classificados da seguinte forma, em síntese:
a) Quanto às prerrogativas:
• de império: praticados com privilégios de imposição unilateral com coercibilidade 
em face do particular, independentemente de autorização judicial e calcado em um 
direito exorbitante do direito comum, valendo como exemplo a apreensão de veículo 
(em péssimo estado de conservação) sem condições de transitar;
• de gestão: praticados sem privilégios, constituindo-se de atos de gestão administra-
tiva em sujeição equivalente aos particulares (exemplo: aluguel de um prédio para a 
instalação de uma repartição pública).
b) Quanto à função de vontade: 
nesse caso vale esclarecer que a declaração de vontade do Poder Público coincide com a 
vontade do particular, pertinente a um determinado negócio jurídico ou à atribuição de 
direitos e vantagens ao particular interessado, tais como licença, autorização, permissão, 
visto, homologação, protocolo.
• propriamente ditos: atos negociais em vontades convergentes com o particular, sem 
entrar na esfera contratual propriamente dita (por exemplo: permissão de uso de 
bem público);
• mero ato administrativo: consistente em meros atos de administração (por exem-
plo: protocolo de um recurso administrativo; expedição de certidão).
c) Quanto à formação da vontade:
• simples: emanados de um único órgão, seja ele simples ou colegiado, e, portanto, 
encerrando decisão de hierarquicamente superior;
• complexos: emanados de dois ou mais órgãos, por exemplo: portaria interministerial;
• compostos: também de dois ou mais órgãos em submissão um ao outro, por exem-
plo: pendentes de autorização superior, proposta, aprovação, laudo técnico etc.
d) Quanto aos destinatários:
• gerais: incidem em um número de pessoas em uma determinada situação de fato, 
por exemplo: regulamentos;
• individuais: concernentes a casos concretos em face de determinado administrado, 
por exemplo: habilitação para dirigir.
e) Quantos aos efeitos:
• constitutivos: criam uma situação jurídica nova ou concretizam a extinção ou mo-
dificação de situação jurídica anterior;
• declaratórios: declaram uma situação de fato ou de direito, por exemplo: licença;
• enunciativos: em que se firma o conhecimento de uma determinada situação de fato 
ou de direito.
Noções gerais de Direito134
Por fim, de igual forma, serão abordadas as espécies de atos administrativos, englobando o 
tema em dois vértices, quais sejam: quanto à forma e quanto ao conteúdo.
a) Quanto ao conteúdo:
• autorização: ato unilateral facultando ao particular a execução de um ato ou de uma 
atividade, sendo ela unilateral e discricionária;
• licença: ato negocial pelo qual a Administração Púbica, em sede vinculada, obser-
vada a necessidade de preenchimento pelo interessado de requisitos e condições, 
concede autorização para o exercício de uma atividade;
• permissão: é ato discricionário precário, gratuito ou não, para a execução de serviço 
público ou utilização de bem público;
• aprovação: ato de controle do mérito e da legalidade do ato administrativo, podendo 
ser realizado de forma antecedente e posterior à edição do ato;
• homologação: ato vinculado de controle realizado a posteriori, dando validade ao 
ato ou procedimento levado a efeito;
• parecer: ato de opinião de órgãos consultivos no âmbito de assuntos técnicos 
ou jurídicos;
• admissão:ato unilateral e vinculado de reconhecimento de direito de prestação de 
determinado serviço público, nascente no preenchimento de requisitos e condições, 
por exemplo: matrícula em escola pública;
• visto: ato unilateral e vinculado de competência hierárquica de órgão ou seção de 
ato praticado internamente, aferindo sua legitimidade procedimental.
b) Quanto à forma:
• decreto: revestimento de atos administrativos normativos, geral ou individual, de 
competência privativa dos chefes do Poder Executivo, ou expedição de decretos au-
tônomos de sua competência;
• resolução ou portaria: atos normativos de níveis administrativos superiores, de 
órgãos do legislativo, dos tribunais e colegiados da administração, para disciplinar 
matéria de competência exclusiva;
• circular: ato de transmissão de ordens de caráter uniforme para subordinados;
• despacho: ato de decisão administrativa de cunho ordenatório sobre interesse indi-
vidual ou coletivo;
• alvará: ato de concessão de licença ou autorização para a prática de ato ou exercício 
de determinada atividade, submissas ao poder de polícia.
Poderes administrativos e atos administrativos 135
Atividades
1. A atuação do administrador público para a prática do poder discricionário é:
a) Liberdade de ação dentro dos limites permitidos em lei.
b) Ampla e irrestrita.
c) Irrestrita, observada a conveniência e a oportunidade.
d) n.d.a.
2. Quais são os elementos caracterizadores do poder vinculado?
a) Competência, finalidade e conteúdo.
b) Competência, finalidade e forma.
c) Competência, conveniência e oportunidade.
d) n.d.a.
3. Os limites do exercício do poder de polícia são demarcados:
a) pela não infringência dos direitos individuais.
b) pelo interesse social em conciliação com os fundamentais assegurados na Constituição.
c) pelo interesse social.
d) n.d.a.
4. Pode existir ato administrativo oral, sem ser reduzido a termo? Justifique.
5. O que significa praticar um ato discricionário?
6. “O princípio da finalidade da Administração Pública significa aquele que a norma de Direito 
indica, expressa ou virtualmente, como objetivo do ato”. Essa sentença é verdadeira ou falsa?
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Rio de Janeiro, DF, 31 dez. 1940. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/
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DI PIETRO, Maria Sylvia Z. Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Atlas, 1998.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopez. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo 
et al. São Paulo: Malheiros, 2004.
9
Licitação
9.1 Objetivo
Este capítulo visa esclarecer uma matéria de grande interesse da atividade administrativa 
pertinente à licitação pública. Em tópico posterior, será abordado o contrato administrativo ori-
ginário da licitação, haja vista o interesse da atividade privada em contar com a Administração 
Pública para o fornecimento de bens e prestação de serviços, emergindo daí a necessidade da 
apropriação do procedimento licitatório e os contornos específicos do contrato administrativo.
9.2 Introdução
A licitação é um procedimento vinculado que antecede o contrato administrativo, sendo um 
imperativo constitucional. De acordo com o artigo 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
XXXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, 
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação públi-
ca que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusu-
las que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas 
da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de 
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento 
das obrigações.
O procedimento nesse caso deve ser entendido como uma sucessão ordenada de atos 
administrativos, iniciado com “a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, 
protocolado e numerado”, conforme art. 38 da Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993), em fato de extrema 
importância para a compreensão da anulação em caso de ilegalidade, pela própria Administração 
Pública (autoridade competente) ou pelo Poder Judiciário.
Na Administração Pública, observados os seus princípios, tudo deve advir de expressa previsão 
legal, na medida em que esta gere os interesses coletivos. Na qualidade de gestora, possui deveres à se-
melhança de um gestor da atividade privada, como a atuação diligente, a busca da efetividade negocial, 
a eficiência e a eficácia, em prol da organização e de seu objeto de atividade.
O procedimento licitatório ex lege, formado por fases estanques, com a finalidade de alçar 
a proposta mais vantajosa para o interesse da Administração Pública, não difere em muito dos 
procedimentos realizados pela Administração Privada, embora tenha essa liberdade de ação de 
contratar com quem bem queira e nas condições que entender serem satisfatórias.
Na Administração Privada, o setor de compras segue procedimentos que antecedem a efeti-
vação da aquisição de um determinado insumo. Em muitas das aquisições, é necessária a cotação 
mínima de três fornecedores, com base em seu pedido (com a indicação das mercadorias, prazo 
de pagamento, data do fornecimento etc.), seguindo-se, do recebimento das cotações, a análise das 
Ex lege: por lei; 
segundo a lei.
Noções gerais de Direito138
propostas recebidas e a escolha da mais favorável no momento (nem sempre a de menor preço), 
passando-se para a etapa da verificação da existência de recursos pelo setor financeiro e sua reserva 
interna, para, somente depois, se realizar a contratação.
A escolha da proposta mais vantajosa para a Administração, embora em procedimento 
vinculado, nada mais é do que uma sucessão ordenada de atos administrativos, à semelhança do 
realizado pela administração privada.
O procedimento vincula tanto a Administração como os licitantes, não sendo isso uma ca-
racterística própria do procedimento licitatório, na medida em que na esfera privada, realizada a 
propostae aceitação (em suas condições e termos), de igual forma, o comprometimento de ambas 
as partes se apresenta na forma do artigo 427 e seguintes do Código Civil (BRASIL, 2002) e outras 
disposições pertinentes.
O que caracteriza o procedimento licitatório é a busca da proposta mais vantajosa para 
o interesse da Administração Pública, nas condições por ela proposta para alçar um deter-
minado interesse público. Ela é quem, de modo unilateral, determina as condições exatas do 
fornecimento ou da execução de um determinado serviço, cabendo ao interessado licitante 
ofertar o preço do serviço ou do fornecimento com base nas exigências da Administração, não 
existindo uma negociação pura como acontece no setor privado.
Assim, a finalidade central da licitação é a escolha da proposta mais vantajosa para os inte-
resses da Administração (dentro das especificações necessárias para se atingir o interesse público 
almejado), por meio de um procedimento vinculante – tanto para a Administração Pública quan-
to para os licitantes. O licitante, mesmo sendo declarado vencedor (com a devida adjudicação 
do objeto da licitação – obra, serviço ou fornecimento) não tem direito ao contrato, exceto na 
hipótese de sua realização.
O procedimento licitatório se aplica a todos os Poderes e níveis de governo, em suas admi-
nistrações direta ou indireta, na forma do artigo 1º da Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993):
Art. 1.º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos adminis-
trativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alie-
nações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da ad-
ministração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, 
as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades 
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios.
O conceito e a finalidade da licitação, segundo Meirelles (2004, p. 266), “é o procedimento 
administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para 
o contrato de seu interesse”. Ainda de acordo com o citado autor: “Como procedimento, desen-
volve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os 
licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência 
e moralidade nos negócios administrativos”.
Licitação 139
Marçal Justen Filho (2001, p. 309) define licitação como: “um procedimento administrativo 
disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de seleção 
da proposta de contratação mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, conduzido 
por um órgão de competência específica”, enquanto Diógenes Gasparini (2006, p. 471) a conceitua 
como “o procedimento administrativo através do qual a pessoa a isso juridicamente obrigada selecio-
na, em razão de critérios objetivos previamente estabelecidos, de interessados que tenham atendido à 
sua convocação, a proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu interesse”.
Como ponto convergente entre diversos autores, a finalidade da licitação é dúplice: a proposta 
mais vantajosa e o resguardo dos interesses dos licitantes. A Lei n. 12.349/2010, que alterou a Lei de 
Licitações, inseriu, ainda, uma terceira finalidade do procedimento licitatório, qual seja: a promoção 
do desenvolvimento nacional sustentável.
9.3 Competência legislativa
A competência para legislar em matéria de licitação e contratos administrativos no que 
tange às normas gerais é da União, na forma do artigo 22, XXVII, da Constituição Federal 
(BRASIL, 1988).
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[...]
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, 
para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e 
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 
173, § 1.º, III.
Aos Estados, Distrito Federal e Municípios, por meio de suas Câmaras Legislativas, fica re-
servada a competência de fixar as normas particulares de seus respectivos interesses, observados 
os princípios gerais da norma federal.
9.4 Princípios
Por sua importância e proficiência, abarcam-se a seguir os princípios envolvidos na licita-
ção, como ditados por Meirelles (2004).
9.4.1 Igualdade entre os licitantes
É o princípio informativo da impossibilidade de estabelecimento de condições que im-
pliquem preferência em favor de determinado licitante em detrimento de outro, caracterizando 
desvio de poder.
O princípio da igualdade se mostra cristalino nos incisos do parágrafo 1º do artigo 3º da Lei 
n. 8.666 (BRASIL, 1993):
Noções gerais de Direito140
Artigo 3.º [...]
§1.º É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou con-
dições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e 
estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou 
domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente 
ou irrelevante para o específico objeto do contrato;
II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhis-
ta, previdenciária ou qualquer outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras, 
inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local de pagamentos, mesmo 
quando envolvidos financiamentos de agências internacionais, ressalvado o 
disposto no parágrafo seguinte e no art. 3.º da Lei n.º 8.248, de 23 de outubro 
de 1991.
Em virtude de interesse público, a mesma Lei das Licitações (Lei n. 8.666), em seu artigo 3º, 
parágrafo 2º (BRASIL, 1993), prevê preferência em casos de igualdade de condições, como critério 
de desempate sucessivo em face de bens e serviços: “II - produzidos no País; III - produzidos ou 
prestados por empresas brasileiras” e “IV - produzidos ou prestados por empresas que invistam em 
pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País”.
Cumpre, ainda, verificar a vedação legal de licitação de objeto que inclua “bens e serviços 
sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas”, salvo quando houver 
imperiosidade em virtude da técnica ou quando for na modalidade de regime de administração 
contratada, na forma do artigo 7º, parágrafo 5º, da Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993). Assim, a regra 
geral é de que não é possível a escolha prévia de marca de produto a ser adquirida, por violação do 
princípio da igualdade.
Como exceção, constituindo exemplo da possibilidade de indicação, no instrumento con-
vocatório da licitação de determinada marca de produto, quando a opção é justificada por fatores 
de ordem técnica, pode-se citar a padronização da frota de veículos utilizada pela Polícia Militar.
O princípio da igualdade deve ser examinado em face da finalidade do procedimento da 
licitação – a proposta mais vantajosa para o objeto de interesse público, a demandar o cuidado da 
eleição de capaz (tecnicamente e economicamente) para a sua realização. Desse modo, critérios 
quanto ao capital social, de comprovação de técnica necessária para a execução do objeto da lici-
tação, máquinas e equipamentos (de ativo fixo ou previamente contratadas) não ferem o princípio 
em questão. Não seria crível permitir a participação de uma empresa de construção civil de mobi-
liário, sem experiência e técnica específicas, para a realização da construção de uma hidroelétrica.
Em continuidade, serão vistos, a seguir, outros princípios que regem as licitações, essenciais 
para observação e guia para qualquer procedimento licitatório.
9.4.2 Legalidade
A legalidade se sedimenta na prescrição de um procedimento vinculado,ordenando aos 
administradores públicos a estrita obediência à lei posta em todas as suas fases e atos.
Licitação 141
9.4.3 Impessoalidade e isonomia
É o tratamento igualitário a todos os licitantes, observadas as condições estabelecidas 
para o pleito licitatório por meio de seu edital de convocação e lei respectiva, com observância 
de critérios objetivos.
9.4.4 Moralidade e probidade administrativa
Determinante de um comportamento lícito e moral, observadas as regras de boa adminis-
tração e os princípios de justiça e de equidade.
9.4.5 Publicidade
A publicidade dos atos administrativos é corolária da Administração Pública, dando conheci-
mento dos atos praticados, devendo servir de apoio ao procedimento licitatório para o conhecimento 
dos atos praticados a todos os interessados, embora estes possuam o direito de fiscalização do proce-
dimento em curso, conforme previsto na Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993).
Art. 3.º [...]
§3.º A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os 
atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a 
respectiva abertura.
Art. 4.º Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos ou en-
tidades a que se refere o art. 1.º têm direito público subjetivo à fiel observância 
do pertinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadão 
acompanhar o seu desenvolvimento, desde que não interfira de modo a pertur-
bar ou impedir a realização dos trabalhos.
9.4.6 Vinculação ao instrumento convocatório
A vinculação ao instrumento convocatório é inerente ao procedimento licitatório em seus 
termos e condições, com obrigação imperial de cumprimento dos termos e condições nele indica-
dos, sendo que qualquer modificação no edital induz à reabertura da fase procedimental, exceto 
quando, de forma inquestionável, não alterar a formulação da proposta.
Segundo Meirelles (2004), o edital é a lei interna da licitação, valendo transcrever aqui o 
artigo 41 da Lei das Licitações (BRASIL, 1993): “Art. 41. A Administração não pode descumprir as 
normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada”.
9.4.7 Julgamento objetivo
É o julgamento estritamente na forma dos critérios estabelecidos no edital de convocação, 
que é a lei interna da licitação, entendendo-se que, na ausência da indicação, o julgamento deve ser 
feito pelo critério do menor preço.
O princípio é patenteado na Lei das Licitações (BRASIL, 1993):
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de lici-
tação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de 
licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo 
com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferi-
ção pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
Noções gerais de Direito142
O julgamento objetivo vincula-se a critérios de julgamento definidos de acordo com o 
tipo de licitação, definidos no artigo 45 da Lei das Licitações (BRASIL, 1993), a saber: menor 
preço; melhor técnica; técnica e preço; maior lance ou oferta (nos casos de alienação de bens ou 
concessão de direito real de uso).
9.4.8 Adjudicação compulsória
Conforme o Dicionário Eletrônico Houaiss (2009), adjudicação significa “ato judicial que dá 
a alguém a posse e a propriedade de determinados bens”. Assim, tem o sentido de trazer para si o 
objeto da licitação, significando que a Administração Pública deve entregar ao real vencedor do 
pleito licitatório o objeto da licitação, na medida em que este preencheu todos os requisitos do plei-
to – salvo na desistência expressa ou no não cumprimento do prazo para a assinatura do contrato 
(art. 64 da Lei das Licitações) (BRASIL, 1993). Deve-se salientar que esse princípio não gera direito 
ao contrato, emergindo esse direito se o contrato for realizado.
9.4.9 Ampla defesa
Garante-se a ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes na esfera de aplicação 
de penalidades e de desfazimento da licitação, conforme previsão legal da Lei 8.666, artigos 87 e 
49, §3º (BRASIL, 1993).
9.4.10 Procedimento formal
É o imperativo de obediência em face de todas as fases e os atos do procedimento licitatório, 
não devendo ser entendido como formalismo nos atos a serem praticados, mas sim como persegui-
ção das regras constantes do edital, nos regulamentos, nos cadernos de encargos e na lei.
9.4.11 Sigilo na apresentação das propostas
Decorre do princípio da igualdade, na medida em que as propostas devem ser mantidas sigi-
losas até o ato de sua abertura, propiciando, assim, a livre concorrência na busca da proposta mais 
vantajosa para o interesse da Administração Pública. A quebra de sigilo caracteriza ilícito penal, 
de acordo com a Lei n. 8.666, art. 94 (BRASIL, 1993).
9.5 Objeto no procedimento licitatório
O objeto, em Direito, é onde incide a manifestação da vontade. O bem, a coisa, material ou 
imaterial. Assim, o objeto da licitação é a obra, a compra, o serviço, a alienação etc.
Tratando-se de procedimento vinculado, no qual a finalidade é a obtenção da proposta 
mais vantajosa e o resguardo dos direitos dos licitantes, o objeto deve ser bem definido, sob pena 
de nulidade, confundindo-se com o objeto do futuro contrato. De acordo com as definições pos-
tas na Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993),
Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, rea-
lizada por execução direta ou indireta;
Licitação 143
II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse 
para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, 
operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação 
de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;
III - Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma 
só vez ou parceladamente;
IV - Alienação - toda transferência de domínio de bens a terceiros;
V - Obras, serviços e compras de grande vulto - aquelas cujo valor estimado seja 
superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite estabelecido na alínea “c” do inciso I 
do art. 23 desta Lei;
VI - Seguro-Garantia - o seguro que garante o fiel cumprimento das obrigações 
assumidas por empresas em licitações e contratos;
VII - Execução direta - a que é feita pelos órgãos e entidades da Administração, 
pelos próprios meios;
VIII - Execução indireta - a que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob 
qualquer dos seguintes regimes: (Redação dada pela Lei n. 8.883, de 1994)
a) empreitada por preço global - quando se contrata a execução da obra ou do 
serviço por preço certo e total;
b) empreitada por preço unitário - quando se contrata a execução da obra ou do 
serviço por preço certo de unidades determinadas;
c) (Vetado). (Redação dada pela Lei n. 8.883, de 1994)
d) tarefa - quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço 
certo, com ou sem fornecimento de materiais;
e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua in-
tegralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações 
necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao con-
tratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos 
e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional 
e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada;
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível 
de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras 
ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos 
técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado trata-
mento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação 
do custo da obra e a definição dos métodose do prazo de execução, devendo 
conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da 
obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma 
a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de 
elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos 
a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores 
resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a 
sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, 
instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o 
caráter competitivo para a sua execução;
Noções gerais de Direito144
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreen-
dendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscaliza-
ção e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitati-
vos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessários e suficientes à exe-
cução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação 
Brasileira de Normas Técnicas - ABNT;
XI - Administração Pública - a administração direta e indireta da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entida-
des com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder públi-
co e das fundações por ele instituídas ou mantidas;
XII - Administração - órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a 
Administração Pública opera e atua concretamente;
XIII - Imprensa Oficial - veículo oficial de divulgação da Administração Pública, 
sendo para a União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis; (Redação dada 
pela Lei n. 8.883, de 1994)
XIV - Contratante - é o órgão ou entidade signatária do instrumento contratual;
XV - Contratado - a pessoa física ou jurídica signatária de contrato com a 
Administração Pública;
XVI - Comissão - comissão, permanente ou especial, criada pela Administração 
com a função de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimen-
tos relativos às licitações e ao cadastramento de licitantes.
XVII - produtos manufaturados nacionais - produtos manufaturados, produzidos 
no território nacional de acordo com o processo produtivo básico ou com as 
regras de origem estabelecidas pelo Poder Executivo federal; (Incluído pela Lei 
n. 12.349, de 2010)
XVIII - serviços nacionais - serviços prestados no País, nas condições estabele-
cidas pelo Poder Executivo federal; (Incluído pela Lei n. 12.349, de 2010)
XIX - sistemas de tecnologia de informação e comunicação estratégicos - bens e 
serviços de tecnologia da informação e comunicação cuja descontinuidade pro-
voque dano significativo à administração pública e que envolvam pelo menos 
um dos seguintes requisitos relacionados às informações críticas: disponibilida-
de, confiabilidade, segurança e confidencialidade. (Incluído pela Lei n. 12.349, 
de 2010)
XX - produtos para pesquisa e desenvolvimento - bens, insumos, serviços 
e obras necessários para atividade de pesquisa científica e tecnológica, de-
senvolvimento de tecnologia ou inovação tecnológica, discriminados em 
projeto de pesquisa aprovado pela instituição contratante. (Incluído pela Lei 
n. 13.243, de 2016)
9.6 Obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade
A obrigatoriedade da realização do procedimento licitatório é regra, isto é, uma exigência 
constitucional (art. 37, XXI) (BRASIL, 1988), e, como visto, para todos os Poderes (Executivo, 
Legislativo e Judiciário), em todos os níveis de governo (União, estados, Distrito Federal e 
Licitação 145
municípios), abrangendo a Administração direta e indireta (autarquias, fundações, empresas pú-
blicas, sociedades de economia mista e outras entidades controladas pelo Poder Público).
Segundo Meirelles (2004, p. 271), o termo obrigatoriedade tem duplo sentido: o da realiza-
ção do procedimento e o da submissão à modalidade prevista na lei, observados os princípios da 
moralidade e da eficiência.
Entretanto, observada a utilidade do procedimento e, por óbvio, considerados os princípios 
de administração pública, são previstos casos de dispensa, inexigibilidade e de vedação, como a 
seguir se expõe.
Grife-se aqui para a percepção ideal o termo utilidade para bem se entender as exceções da 
regra geral da obrigatoriedade.
9.7 Licitação dispensada
A dispensa revela-se na absoluta desnecessidade do procedimento, estando as hipóteses no 
artigo 17, I e II, da Lei das Licitações e dos Contratos Administrativos (BRASIL, 1993).
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existên-
cia de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e 
obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da admi-
nistração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive 
as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na moda-
lidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da adminis-
tração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas 
f, h e i; (Redação dada pela Lei n. 11.952, de 2009)
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X 
do art. 24 desta Lei;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera 
de governo; (Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994)
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, 
locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destina-
dos ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de re-
gularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades 
da administração pública; (Redação dada pela Lei n. 11.481, de 2007)
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, 
de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da 
Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; 
(Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005)
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, 
locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local 
com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e inseridos 
no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desen-
volvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei 
n. 11.481, de 2007)
Noções gerais de Direito146
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras 
públicas rurais da União e do Incra, onde incidam ocupações até o limite de 
que trata o § 1º do art. 6o da Lei no 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de 
regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; e (Redação dada pela Lei 
n. 13.465, 2017)
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada 
esta nos seguintes casos:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após 
avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente 
à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da 
Administração Pública;
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação 
específica;
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da 
Administração Pública, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da 
Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.
§ 1º Os imóveis doados com base na alínea “b” do inciso I deste artigo, cessadas 
as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa 
jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário.
§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de 
direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: 
(Redação dada pela Lei n. 11.196, de 2005)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a 
localização do imóvel; (Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005)
II - a pessoa natural que, nos termos de lei, regulamento ou ato normativo do 
órgão competente, haja implementado os requisitos mínimos de cultura, ocu-
pação mansa e pacífica e exploração direta sobre área rural, observado o limite 
de que trata o § 1o do art. 6o da Lei n. 11.952, de 25 de junho de 2009; (Redação 
dada pela Lei nº 13.465, 2017)
§ 2º-A. As hipóteses do inciso II do § 2º ficam dispensadas de autorização le-
gislativa, porém submetem-se aos seguintes condicionamentos: (Redação dada 
pela Lei n. 11.952, de 2009)
I - aplicação exclusivamente às áreas em que a detenção por particular seja com-
provadamente anterior a 1º de dezembro de 2004; (Incluído pela Lei n. 11.196, 
de 2005)
II - submissão aos demais requisitos e impedimentos do regime legal e adminis-
trativo da destinação e da regularização fundiária de terras públicas; (Incluído 
pela Lei n. 11.196, de 2005)
III - vedação de concessões para hipóteses de exploração não-contempladas 
na lei agrária, nas leis de destinação de terras públicas, ou nas normas legais 
ou administrativas de zoneamento ecológico-econômico; e (Incluído pela Lei 
n. 11.196, de 2005)
IV - previsão de rescisão automática da concessão, dispensada notificação, em 
caso de declaração de utilidade, ou necessidade pública ou interesse social. 
(Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005)
Licitação 147
§ 2º-B. A hipótese do inciso II do § 2º deste artigo: (Incluído pela Lei n. 11.196, 
de 2005)
I – só se aplica a imóvel situado em zona rural, não sujeito a vedação, impedi-
mento ou inconveniente a sua exploração mediante atividades agropecuárias; 
(Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005)
II – fica limitada a áreas de até quinze módulos fiscais, desde que não exceda 
mil e quinhentos hectares, vedada a dispensa de licitação para áreas superiores 
a esse limite; (Redação dada pela Lei n. 11.763, de 2008)
III - pode ser cumulada com o quantitativo de área decorrente da figura prevista 
na alínea g do inciso I do caput deste artigo, até o limite previsto no inciso II 
deste parágrafo. (Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005)
§ 3º Entende-se por investidura, para os fins desta lei: (Redação dada pela Lei 
n.º 9.648, de 1998)
I – a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou 
resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, 
por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% 
(cinquenta por cento) do valor constante da alínea “a” do inciso II do art. 23 
desta lei; (Incluído pela Lei n. 9.648, de 1998)
II – a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder 
Público, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos ane-
xos a usinas hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de ope-
ração dessas unidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da 
concessão. (Incluído pela Lei n. 9.648, de 1998)
§ 4º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obri-
gatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, 
sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse 
público devidamente justificado; (Redação dada pela Lei n. 8.883, de 1994)
§ 5º Na hipótese do parágrafo anterior, caso o donatário necessite oferecer o 
imóvel em garantia de financiamento, a cláusula de reversão e demais obri-
gações serão garantidas por hipoteca em segundo grau em favor do doador. 
(Incluído pela Lei n. 8.883, de 1994)
§ 6º Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quan-
tia não superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alínea “b” desta Lei, 
a Administração poderá permitir o leilão. (Incluído pela Lei n. 8.883, de 1994)
9.8 Licitação dispensável
A licitação tem a sua caracterização de licitação dispensável na faculdade da realização ou 
não da licitação, observado o interesse público almejado e a utilidade do procedimento, previstas 
as hipóteses no artigo 24 da Lei das Licitações e dos Contratos Administrativos.
Art. 24. É dispensável a licitação:
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite 
previsto na alínea “a”, do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram 
a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da 
mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e conco-
mitantemente; (Redação dada pela Lei n. 9.648, de 1998)
Noções gerais de Direito148
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite 
previsto na alínea “a”, do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos 
previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, 
compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; 
(Redação dada pela Lei n. 9.648, de 1998)
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada 
urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou com-
prometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, 
públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da 
situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que 
possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias conse-
cutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, 
vedada a prorrogação dos respectivos contratos;
V - quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificada-
mente, não puder ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, 
neste caso, todas as condições preestabelecidas;
VI - quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular 
preços ou normalizar o abastecimento;
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente 
superiores aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatíveis com os 
fixados pelos órgãos oficiais competentes, casos em que, observado o parágrafo 
único do art. 48 desta Lei e, persistindo a situação, será admitida a adjudicação 
direta dos bens ou serviços, por valor não superior ao constante do registro de 
preços, ou dos serviços;
VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de 
bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a 
Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em data 
anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com 
o praticado no mercado; (Redação dada pela Lei n. 8.883, de 1994)
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurança nacio-
nal, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da República, ouvido o 
Conselho de Defesa Nacional;
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalida-
des precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização 
condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de 
mercado, segundo avaliação prévia; (Redação dada pela Lei n.8.883, de 1994)
XI - na contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em 
consequência de rescisão contratual, desde que atendida a ordem de classifica-
ção da licitação anterior e aceitas as mesmas condições oferecidas pelo licitante 
vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente corrigido;
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis, no 
tempo necessário para a realização dos processos licitatórios corresponden-
tes, realizadas diretamente com base no preço do dia; (Redação dada pela Lei 
n. 8.883, de 1994)
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou esta-
tutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou 
de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada 
detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos; 
(Redação dada pela Lei n. 8.883, de 1994)
Licitação 149
XIV - para a aquisição de bens ou serviços nos termos de acordo internacional 
específico aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condições ofertadas 
forem manifestamente vantajosas para o Poder Público; (Redação dada pela Lei 
n. 8.883, de 1994)
XV - para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de 
autenticidade certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades do 
órgão ou entidade;
XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados de uso 
da administração, e de edições técnicas oficiais, bem como para prestação de 
serviços de informática a pessoa jurídica de direito público interno, por órgãos 
ou entidades que integrem a Administração Pública, criados para esse fim espe-
cífico; (Incluído pela Lei n. 8.883, de 1994)
XVII - para a aquisição de componentes ou peças de origem nacional ou estran-
geira, necessários à manutenção de equipamentos durante o período de garantia 
técnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal condição 
de exclusividade for indispensável para a vigência da garantia; (Incluído pela Lei 
n. 8.883, de 1994)
XVIII - nas compras ou contratações de serviços para o abastecimento de na-
vios, embarcações, unidades aéreas ou tropas e seus meios de deslocamento 
quando em estada eventual de curta duração em portos, aeroportos ou loca-
lidades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentação operacional ou 
de adestramento, quando a exiguidade dos prazos legais puder comprometer a 
normalidade e os propósitos das operações e desde que seu valor não exceda ao 
limite previsto na alínea “a” do inciso II do art. 23 desta Lei; (Incluído pela Lei 
n. 8.883, de 1994)
XIX - para as compras de material de uso pelas Forças Armadas, com exceção 
de materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de 
manter a padronização requerida pela estrutura de apoio logístico dos meios 
navais, aéreos e terrestres, mediante parecer de comissão instituída por decreto; 
(Incluído pela Lei n. 8.883, de 1994)
XX - na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem 
fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da 
Administração Pública, para a prestação de serviços ou fornecimento de mão 
de obra, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mer-
cado; (Incluído pela Lei n. 8.883, de 1994)
XXI - Para a aquisição de bens destinados exclusivamente a pesquisa científica 
e tecnológica com recursos concedidos pela CAPES, FINEP, CNPq ou outras 
instituições de fomento a pesquisa credenciadas pelo CNPq para esse fim espe-
cífico; (Incluído pela Lei n. 9.648, de 1998)
XXII - na contratação de fornecimento ou suprimento de energia elétrica e gás 
natural com concessionário, permissionário ou autorizado, segundo as normas 
da legislação específica; (Incluído pela Lei n. 9.648, de 1998)
XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de econo-
mia mista com suas subsidiárias e controladas, para a aquisição ou alienação 
de bens, prestação ou obtenção de serviços, desde que o preço contratado seja 
compatível com o praticado no mercado; (Incluído pela Lei n. 9.648, de 1998)
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as or-
ganizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, 
para atividades contempladas no contrato de gestão; (Incluído pela Lei n. 9.648, 
de 1998)
Noções gerais de Direito150
XXV - na contratação realizada por Instituição Científica e Tecnológica – ICT 
ou por agência de fomento para a transferência de tecnologia e para o licencia-
mento de direito de uso ou de exploração de criação protegida; (Incluído pela 
Lei n. 10.973, de 2004)
XXVI - na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com 
entidade de sua administração indireta, para a prestação de serviços públicos de 
forma associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público ou 
em convênio de cooperação. (Incluído pela Lei n. 11.107, de 2005)
XXVII - na contratação da coleta, processamento e comercialização de resíduos 
sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de coleta 
seletiva de lixo, efetuados por associações ou cooperativas formadas exclusiva-
mente por pessoas físicas de baixa renda reconhecidas pelo poder público como 
catadores de materiais recicláveis, com o uso de equipamentos compatíveis 
com as normas técnicas, ambientais e de saúde pública. (Redação dada pela Lei 
n. 11.445, de 2007).
XXVIII – para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no 
País, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa 
nacional, mediante parecer de comissão especialmente designada pela autori-
dade máxima do órgão. (Incluído pela Lei n. 11.484, de 2007).
XXIX – na aquisição de bens e contratação de serviços para atender aos con-
tingentes militares das Forças Singulares brasileiras empregadas em operações 
de paz no exterior, necessariamente justificadas quanto ao preço e à escolha do 
fornecedor ou executante e ratificadas pelo Comandante da Força. (Incluído 
pela Lei n. 11.783, de 2008).
XXX - na contratação de instituição ou organização, pública ou privada, com ou 
sem fins lucrativos, para a prestação de serviços de assistência técnica e exten-
são rural no âmbito do Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão 
Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária, instituído por lei federal. 
(Incluído pela Lei n. 12.188, de 2.010)
XXXI - nas contratações visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3º, 4º, 5º 
e 20 da Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princípios gerais 
de contratação dela constantes. (Incluído pela Lei n. 12.349, de 2010)
XXXII - na contratação em que houver transferência de tecnologia de produtos 
estratégicos para o Sistema Único de Saúde - SUS, no âmbito da Lei no 8.080, 
de 19 de setembro de 1990, conforme elencados em ato da direção nacional do 
SUS, inclusive por ocasião da aquisição destes produtos durante as etapas de 
absorção tecnológica. (Incluído pela Lei n. 12.715, de 2012)
XXXIII - na contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para a im-
plementação de cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água para 
consumo humano e produção de alimentos, para beneficiar as famílias rurais 
de baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de água. (Incluído pela Lei 
n. 12.873, de 2013)
XXXIV - para a aquisição por pessoa jurídica de direito público interno de in-
sumos estratégicos para a saúde produzidos ou distribuídos por fundação que, 
regimental ou estatutariamente, tenha por finalidade apoiar órgão da adminis-
tração pública direta, sua autarquia ou fundação em projetos de ensino, pesqui-
sa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo 
à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução 
desses projetos, ou em parcerias queenvolvam transferência de tecnologia de 
produtos estratégicos para o Sistema Único de Saúde – SUS, nos termos do 
Licitação 151
inciso XXXII deste artigo, e que tenha sido criada para esse fim específico em 
data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível 
com o praticado no mercado. (Incluído pela Lei n. 13.204, de 2015)
XXXV - para a construção, a ampliação, a reforma e o aprimoramento de esta-
belecimentos penais, desde que configurada situação de grave e iminente risco 
à segurança pública. (Incluído pela Lei n. 13.500, de 2017)
§ 1º Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% 
(vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por consórcios 
públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por autarquia ou 
fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas. (Incluído 
pela Lei n. 12.715, de 2012)
§ 2º O limite temporal de criação do órgão ou entidade que integre a adminis-
tração pública estabelecido no inciso VIII do caput deste artigo não se aplica 
aos órgãos ou entidades que produzem produtos estratégicos para o SUS, no 
âmbito da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, conforme elencados em ato 
da direção nacional do SUS. (Incluído pela Lei n. 12.715, de 2012)
§ 3º A hipótese de dispensa prevista no inciso XXI do caput, quando aplicada a 
obras e serviços de engenharia, seguirá procedimentos especiais instituídos em 
regulamentação específica. (Incluído pela Lei n. 13.243, de 2016)
§ 4º Não se aplica a vedação prevista no inciso I do caput do art. 9º à hipó-
tese prevista no inciso XXI do caput. (Incluído pela Lei n. 13.243, de 2016) 
(BRASIL, 1993)
9.9 Licitação inexigível
A licitação inexigível se funda na inexistência de competição entre os contratantes ou pelos 
objetivos pretendidos pela Administração Pública, estando as hipóteses elencadas no artigo 25 da 
Lei das Licitações e dos Contratos Administrativos.
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, 
em especial:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam 
ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, 
vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser 
feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do 
local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, 
Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, 
de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, 
vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou 
através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada 
ou pela opinião pública.
§1.º Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo con-
ceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estu-
dos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou 
de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu 
trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do 
objeto do contrato.
Noções gerais de Direito152
§2.º Na hipótese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprova-
do superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado à Fazenda 
Pública o fornecedor ou o prestador de serviços e o agente público responsável, 
sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis. (BRASIL, 1993)
9.10 Fases do procedimento licitatório
Como já visto, a licitação é um procedimento formal vinculado, realizada em uma sucessão 
ordenada de atos administrativos, sendo dividida em fases para a consecução de sua finalidade na 
obtenção da proposta mais vantajosa para o interesse da Administração Pública, em um objeto 
perfeitamente descrito.
O procedimento, assim, nada mais é do que uma sucessão ordenada de atos administrati-
vos vinculantes, devendo-se repetir que esse ponto é de suma importância para o entendimento 
do desfazimento da licitação por nulidade, atacando o ato nulo sem prejuízo dos legitimamente 
concretizados. De início, o procedimento licitatório se divide em duas fases: a interna e a externa.
A fase interna está prevista no artigo 38 da Lei das Licitações e dos Contratos Administrativos 
(BRASIL, 1993), nascendo mediante um determinado interesse da Administração Pública para a 
execução de sua finalidade prima: o bem comum.
Essa fase compreende aquelas diversas medidas de ordem administrativa necessárias ao 
regular desenvolvimento do processo de aquisição (do material, da obra, do serviço, enfim, 
daquilo que efetivamente está se objetivando), tais como identificação, quantificação e delimita-
ção do objeto, verificação e constatação de existência de previsão orçamentária etc., seguindo-se 
nas repartições públicas com uma cotação prévia para a apuração do desembolso a ser realizado, 
para, então, verificar-se a existência de dotação orçamentária.
Nesse contexto, o processo interno é colocado à apreciação da autoridade competente, que 
deve determinar a abertura do certame licitatório, indicar a modalidade da licitação na forma da 
lei, bem como seu objeto, e determinar o empenho.
Em regra, o seu desenvolvimento é conduzido por uma comissão de licitação, sendo o pri-
meiro ato a elaboração do edital ou da carta-convite, com a divulgação necessária para conheci-
mento público, por meio de publicação no Diário Oficial, em jornais de grande circulação (em 
algumas modalidades) ou no átrio da Repartição Pública.
Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo 
administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a au-
torização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para 
a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:
I - edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso;
II - comprovante das publicações do edital resumido, na forma do art. 21 desta 
Lei, ou da entrega do convite;
III - ato de designação da comissão de licitação, do leiloeiro administrativo ou 
oficial, ou do responsável pelo convite;
IV - original das propostas e dos documentos que as instruírem;
V - atas, relatórios e deliberações da Comissão Julgadora;
Licitação 153
VI - pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou 
inexigibilidade;
VII - atos de adjudicação do objeto da licitação e da sua homologação;
VIII - recursos eventualmente apresentados pelos licitantes e respectivas mani-
festações e decisões;
IX - despacho de anulação ou de revogação da licitação, quando for o caso, fun-
damentado circunstanciadamente;
X - termo de contrato ou instrumento equivalente, conforme o caso;
XI - outros comprovantes de publicações;
XII - demais documentos relativos à licitação.
Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, 
acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas 
por assessoria jurídica da Administração. (Redação dada pela Lei n.º 8.883, de 
1994) (BRASIL, 1993)
A fase externa inicia-se com a divulgação do edital (modalidade concorrência, tomada 
de preço, concurso, leilão) ou postagem na modalidade carta-convite, seguindo-se a habilitação, 
o julgamento das propostas, a adjudicação e a homologação pela autoridade competente.
O edital é o meio pelo qual a Administração Pública leva ao conhecimento geral a abertura 
do certame da licitação, nele fixando as condições de participação e convocando os interessados a 
participarem do procedimento.
A publicação do edital pode ser resumida, devendo ser publicada no Diário Oficial e em 
imprensa particular. Segundo Meirelles (2004, p. 281):O edital, à semelhança da lei, tem preâmbulo, texto e fecho. O preâmbulo é a 
parte introdutória, destinada a apresentar a licitação e identificar o órgão que a 
promove, devendo conter o nome da repartição interessada; o número do edital; 
a finalidade da licitação; o processo em que foi autorizada; a indicação da legis-
lação que a rege; o local, dia e hora para recebimento das propostas e abertura 
dos envelopes com a documentação. O texto é o corpo e a parte fundamental do 
edital, por definir o objeto da licitação e estabelecer as condições de participação, 
o critério para o julgamento das propostas e os requisitos para a formulação do 
contrato. O fecho é o encerramento do edital, com as determinações finais sobre 
sua divulgação, data e assinatura da autoridade responsável pela licitação.
Por ser um ato administrativo, o edital pode ser impugnado na forma do artigo 41 da Lei das 
Licitações e dos Contratos Administrativos (BRASIL, 1993), na existência de ilegalidade e afronta 
a qualquer princípio da licitação ou princípio geral de direito.
Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, 
ao qual se acha estritamente vinculada.
§1.º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por 
irregularidade na aplicação desta Lei, devendo protocolar o pedido até 5 (cin-
co) dias úteis antes da data fixada para a abertura dos envelopes de habilitação, 
devendo a Administração julgar e responder à impugnação em até 3 (três) dias 
úteis, sem prejuízo da faculdade prevista no §1.º do art. 113.
§2.º Decairá do direito de impugnar os termos do edital de licitação perante 
a administração o licitante que não o fizer até o segundo dia útil que antece-
der a abertura dos envelopes de habilitação em concorrência, a abertura dos 
Noções gerais de Direito154
envelopes com as propostas em convite, tomada de preços ou concurso, ou a 
realização de leilão, as falhas ou irregularidades que viciariam esse edital, hipó-
tese em que tal comunicação não terá efeito de recurso. (Redação dada pela Lei 
n.º 8.883, de 1994)
§3.º A impugnação feita tempestivamente pelo licitante não o impedirá de 
participar do processo licitatório até o trânsito em julgado da decisão a ela 
pertinente.
A partir do edital, em data marcada, ocorre a entrega do envelope da documentação e do 
envelope da proposta. A fase da habilitação se dá com o recebimento da documentação, tendo cará-
ter vinculado, na medida em que a lei estipula a documentação a ser apresentada pelo participante 
objetivando verificar a personalidade jurídica, a capacidade técnica, a idoneidade financeira e a 
regularidade fiscal, resultando na habilitação ou inabilitação.
O envelope da documentação (devidamente lacrado) deve ser apresentado de modo distinto 
do envelope da proposta (devidamente lacrado), haja vista que a abertura de cada um deles se dá 
em momentos distintos.
A documentação necessária está prevista nos artigos 27 a 32 da Lei das Licitações e dos 
Contratos Administrativos (BRASIL, 1993), conforme se apresenta a seguir.
Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusiva-
mente, documentação relativa a:
I - habilitação jurídica;
II - qualificação técnica;
III - qualificação econômico-financeira;
IV – regularidade fiscal e trabalhista; (Redação dada pela Lei n. 12.440, de 2011)
V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição 
Federal. (Incluído pela Lei n. 9.854, de 1999)
Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica, conforme o caso, con-
sistirá em:
I - cédula de identidade;
II - registro comercial, no caso de empresa individual;
III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registra-
do, em se tratando de sociedades comerciais, e, no caso de sociedades por ações, 
acompanhado de documentos de eleição de seus administradores;
IV - inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, acompanhada de 
prova de diretoria em exercício;
V - decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedade estrangeira 
em funcionamento no País, e ato de registro ou autorização para funcionamento 
expedido pelo órgão competente, quando a atividade assim o exigir.
Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista, conforme o 
caso, consistirá em: (Redação dada pela Lei n. 12.440, de 2011)
I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro 
Geral de Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se 
houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de 
atividade e compatível com o objeto contratual;
Licitação 155
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do 
domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;
IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de 
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no 
cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei. (Redação dada pela 
Lei n. 8.883, de 1994)
V – prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, 
mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII-A da 
Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei n. 5.452, de 1º de 
maio de 1943. (Incluído pela Lei n. 12.440, de 2011)
Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
I - registro ou inscrição na entidade profissional competente;
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e 
compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da lici-
tação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico 
adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como 
da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se respon-
sabilizará pelos trabalhos;
III - comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documen-
tos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e 
das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação;
IV - prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando 
for o caso.
§ 1º A comprovação de aptidão referida no inciso II do “caput” deste artigo, 
no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados 
fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente 
registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigências a: 
(Redação dada pela Lei n. 8.883, de 1994)
I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em seu 
quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de 
nível superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente, 
detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou servi-
ço de características semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de 
maior relevância e valor significativo do objeto da licitação, vedadas as exigên-
cias de quantidades mínimas ou prazos máximos; (Incluído pela Lei n. 8.883, 
de 1994)
II - (Vetado). (Incluído pela Lei n. 8.883, de 1994)
a) (Vetado). (Incluído pela Lei n. 8.883, de 1994)
b) (Vetado). (Incluído pela Lei n. 8.883, de 1994)
§ 2º As parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo, mencio-
nadas no parágrafo anterior, serão definidas no instrumento convocatório. 
(Redação dada pela Lei n. 8.883, de 1994)
§ 3º Será sempre admitida a comprovação de aptidão através de certidões ou 
atestados de obras ou serviços similares de complexidade tecnológica e opera-
cional equivalente ou superior.
§ 4º Nas licitações para fornecimento de bens, a comprovação de aptidão, quan-
do for o caso, será feita através de atestados fornecidos por pessoa jurídica de 
direito público ou privado.
Noções gerais