Espécies Tributárias: Impostos e Competência Residual

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MAGISTRATURA E MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAIS 
Ricardo Alexandre 
Direito Tributário 
Aula 02 
 
 
ROTEIRO DE AULA 
 
 
ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS 
 
 3.1 Impostos 
 
e) Previstos em listas exaustivas, salvo para a União que pode exercer as competências residual e 
extraordinária. 
 
Art. 154, CF. A União poderá instituir: 
 
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que 
sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos 
discriminados nesta Constituição; 
 
II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, 
compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, 
gradativamente, cessadas as causas de sua criação. 
 
Inciso I - Competência residual 
 
 
 
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- A doutrina usa a palavra residual para se referir aos casos em que se adota a técnica de estabelecimento de 
listas com vários elementos, sendo que aquilo que não estiver previsto na lista (aquilo que “sobra”) pertencerá a 
uma determinada pessoa. Essa técnica é utilizada, por exemplo, pela Constituição Federal ao repartir as 
competências legislativas e administrativas (Ex.: Art. 25, CF e a competência residual dos estados da federação). 
 
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, 
observados os princípios desta Constituição. 
 
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta 
Constituição. 
 
- No Direito Tributário, a competência residual para a instituição de impostos é da União. 
 
- Ao estabelecer lista de impostos nos artigos que tratam da competência tributária, a Constituição acaba por 
deferir a determinado ente a competência para tributar determinada riqueza. Assim acontece, por exemplo, 
com a propriedade de veículo automotor, que é riqueza sujeita a tributação pelos estados da federação. 
 
ATENÇÃO: Ao se tratar dos tributos que incidem sobre a propriedade, é preciso ter em mente que o CTN, ao 
dispor sobre essa classe de tributos, inclui também algumas manifestações de riqueza que não caracterizam 
exatamente a propriedade. Assim acontece com os Impostos de Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) e 
os Impostos sobre a Transferência de Bens Imóveis (ITBI), que não incidem propriamente sobre a propriedade, 
mas sobre os Negócios Jurídicos Translativos de Propriedade. 
 
- São impostos que incidem sobre a propriedade: IPVA, IPTU e ITR 
 
- Dentre os impostos que incidem especificamente sobre propriedade, o IPTU guarda uma peculiaridade em 
relação aos outros. Ao contrário do que se possa imaginar, o “P” contido na sigla que define o imposto não 
corresponde a palavra propriedade, mas sim a palavra predial. O IPTU, assim, incide não só sobre a imóvel por 
natureza (territorial), mas também ao imóvel por acessão física (predial). Por outro lado, o ITR incide apenas 
sobre o terreno localizado na área rural. Tendo conhecimento dessas informações, é comum que se questione 
qual seria o imposto que incide sobre os prédios localizados em área rural, já que, em um primeiro olhar, estas 
manifestações de riqueza não são tributadas nem pelo ITR, nem pelo IPTU. De fato, o imóvel por acessão física 
localizado em área rural não sofre incidência de nenhum tributo por uma questão de lógica, relacionada ao 
desenho jurídico-legal atribuído ao ITR e ao IPTU. Quanto ao IPTU, parece claro que a sua incidência sobre 
 
 
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imóveis rurais é totalmente descabida, em razão da ausência do elemento urbano nestes casos. Em 
contrapartida, em se tratando do ITR, a não incidência é justificada pela função marcadamente extrafiscal desse 
tributo. Assim, se o objetivo do ITR é desestimular a manutenção de propriedades improdutivas na área rural - 
motivo pelo qual a sua base de cálculo é o valor da terra nua! - não faz sentido que as incorporações realizadas 
ao solo pelo proprietário sejam levadas em conta para fins de inclusão no valor na base de cálculo, ainda que 
haja uma eventual diminuição no valor da alíquota. Afinal, se o legislador procedesse deste modo, ele estaria 
contradizendo a própria função do ITR dentro do sistema tributário. 
 
• E se o Brasil desejasse instituir um imposto sobre a propriedade predial rural? 
 
Neste caso, caberia à União, no uso de sua competência residual, estabelecer o tributo mediante lei 
complementar, uma vez que um imposto deste gênero não se encaixa nas competências dos outros entes 
federativos, além de ter base de cálculo e fato gerador distintos dos já previstos pela Constituição em seus 
dispositivos. 
 
LEMBRE-SE: Embora a regra seja a instituição de tributos por lei ordinária, existem 4 (quatro) tributos cuja a 
instituição se dá mediante lei complementar (= impostos residuais, contribuições residuais para a seguridade 
social, empréstimos compulsórios e imposto sobre grandes fortunas). 
 
- Quando se está diante da criação de uma vedação legal, a palavra OU tem sentido conjuntivo e não alternativo 
como usualmente lhe atribuímos. Esse sentido se aplica a vedação que a Constituição coloca como requisito 
para a criação dos impostos residuais, ao afirmar que a criação destes tributos só pode ser feita quando a base 
de cálculo OU o fato gerador deles for distinto dos já previstos no texto constitucional. 
 
- Deve haver uma correlação entre o fato gerador e a base de cálculo do tributo como forma de se garantir que a 
Pessoa Política que institui o tributo não está invadindo a competência tributária de outro ente da federação. 
 
- Se o tributo fosse cumulativo, isto é, incidisse em cascata, ele acabaria por encarecer os produtos que são 
produzidos de um modo mais sofisticado, isto é, mediante cadeias de produção mais longas. Isso acabaria por 
desestimular a produção deste tipo de mercadoria no Brasil, que, diga-se de passagem, já é baixa. Por isso, a não 
cumulatividade se aplica ao ICMS, IPI, PIS/COFINS (alguns casos) e, por disposição expressa, aos impostos 
 
 
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residuais. Nesta última situação, porém, a exigência da não cumulatividade só faz sentido se o imposto residual 
incidir sobre a circulação de riquezas. 
 
RESUMINDO: A instituição de imposto residual depende: 
 
(i) da instituição ser feita por lei complementar; 
 
(ii) do tributo possuir base de cálculo e fato gerador distintos dos já previstos no texto constitucional; 
 
(iii) observação da não cumulatividade. 
 
f) Competência extraordinária 
 
- A competência extraordinária só é exercida em situações excepcionais, isto é, quando estiver ocorrendo 
situações de guerra externa ou sua iminência. Trata-se do Imposto Extraordinário de Guerra (IEG), cuja criação 
não precisa atender aos requisitos listados para a instituição dos impostos residuais. O IEG pode, inclusive, ter o 
mesmo fato gerador de tributos cuja competência pertencem a outros entes da federação (ex.: ICMS 
extraordinário de guerra), além de ser instituído mediante a edição de Medida Provisória em razão da situação 
de relevância e urgência a que usualmente se submete. Vale lembrar que não há, nesta hipótese, invasão de 
competência, mas sim uso de competência própria, que nasce supervenientemente a situação de exceção. 
 
ATENÇÃO: As situações de calamidade pública não autorizam a criação do IEG, mas apenas a instituição de 
empréstimos compulsórios. 
 
3.2 Taxas 
 
a) Fato gerador 
 
- O fato gerador das taxas é o exercício do poder de polícia (taxa de polícia) ou prestação de determinados 
serviços (taxa de serviço). 
 
- ver definição do Art. 145, II da Constituição e detalhamento dos artigos 77 a 80 do CTN. 
 
 
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Art. 145, CF. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os 
seguintes tributos: 
 
[...] 
 
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pelautilização, efetiva ou 
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou 
postos a sua disposição; 
 
Art. 77, CTN. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou 
pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o 
exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço 
público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. 
 
Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que 
correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas. (Vide 
Ato Complementar nº 34, de 1967) 
 
Art. 80, CTN. Para efeito de instituição e cobrança de taxas, consideram-se 
compreendidas no âmbito das atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal ou 
dos Municípios, aquelas que, segundo a Constituição Federal, as Constituições dos 
Estados, as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios e a legislação com elas 
compatível, competem a cada uma dessas pessoas de direito público. 
 
- A taxa é sempre contraprestacional, isto é, pagamento por algo que o Estado faz para o contribuinte. 
 
- Trata-se de tributo VINCULADO, pois sua incidência depende, necessariamente, da atuação estatal. 
 
b) Base de cálculo 
 
- A base de cálculo das taxas é a grandeza que guarde correlação com o custo da atividade estatal, não podendo 
ser base de cálculo própria de imposto. 
 
- A taxa é sempre contraprestacional. Portanto, o ideal seria que o valor da taxa correspondesse exatamente 
aquilo que o Estado gasta para entregar determinada prestação a pessoa. Afinal, se assim não fosse, o Estado 
estaria atuando como se fosse um particular prestador de serviço, que tem como finalidade precípua o lucro. 
Contudo, também não é correto que o Estado preste serviço a pessoas específicas e determinadas e que toda a 
sociedade banque os serviços prestados àquela pessoa. Ocorre, porém, que o custo para a prestação de um 
determinado serviço não é sempre o mesmo, variando conforme a pessoa (ex.: taxa de coleta de lixo, que varia 
de acordo com a distância do imóvel ou a quantidade de lixo produzido). Em razão da dificuldade em se 
 
 
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estabelecer um valor uniforme diante dessas peculiaridades, o STF já decidiu que o valor da taxa não precisa ser 
o valor exato do serviço. Para a Corte, o que não pode haver é uma completa desassociação com o custo do 
serviço, isto é, um valor que seja notoriamente exagerado, tendente a caracterizar o efeito confiscatório vedado 
pela Constituição. 
 
 
 
- Analisando o caso da taxa de lixo no município de São Carlos-SP, o STF determinou os parâmetros e limites 
interpretativos da regra que veda que as taxas tenham base de cálculo própria de imposto. Segundo a Corte, é 
possível presumir que imóveis maiores produzem mais lixo. Logo, quando se coloca o valor da taxa proporcional 
ao tamanho do imóvel, acaba-se por criar uma correlação com o custo do serviço, sendo esse modo de atuação 
por parte da Pessoa Política algo constitucional. Ou seja, utilizar-se de um elemento próprio da base de cálculo 
de imposto não é o mesmo que estabelecer-se uma identidade entre a base de cálculo da taxa e a do imposto, 
pois aí sim haveria inconstitucionalidade. Com efeito, é esse o entendimento consolidado pela Súmula nº 29 do 
STF: 
 
Súmula nº 29, STF: É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de 
cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra. 
 
- No mesmo sentido, o STF entende que quando se calcula a taxa de lixo em função da área do imóvel, isso 
acaba graduando a taxa de acordo com a capacidade econômica presumível do proprietário. A doutrina 
controverte nesse aspecto, pois por mais que se entenda como algo bom o fato de se cobrar mais de quem pode 
pagar mais, essa ideia foi formulada levando-se em consideração os tributos que incidem sobre a riqueza das 
pessoas, o que não é o caso das taxas. O STF, no entanto, entendeu que a despeito da Constituição estabelecer 
o Princípio da Capacidade Contributiva como uma diretriz aplicável aos impostos, o texto constitucional não 
veda que a diretriz seja aplicada as demais espécies tributárias. 
 
 
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RESUMINDO: (I) É lícito presumir que imóveis maiores produzem mais lixo; (II) Utilizar um dos elementos típicos 
da base de cálculo de imposto não é inconstitucional, desde que isso não implique em identidade integral e (III) 
O texto constitucional não veda a aplicação do Princípio da Capacidade Contributiva para outras espécies 
tributárias que não o imposto, sendo isso, em princípio, constitucional. 
 
c) Competência comum para a instituição das taxas 
 
- A competência para instituir taxas será da entidade política que prestar o serviço público ou exercer o Poder de 
Polícia que for definido em lei como fato gerador da taxa. Logo, não existem listas atributivas de competência 
neste caso. 
 
Art. 78, CTN. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, 
limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou 
abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à 
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de 
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou 
coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966) 
 
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando 
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do 
processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem 
abuso ou desvio de poder. 
 
3.2.1 Taxa de polícia 
 
a) Fato gerador 
 
- O Poder de Polícia é o exemplo mais claro do princípio da supremacia do interesse público. Com efeito, é por 
meio desse poder que o Estado vai limitar o exercício de direitos individuais para proteger o interesse público. É 
o Estado quem estabelecerá requisitos para que as pessoas possam conduzir veículos automotores, ou ainda, 
exigências para que um estabelecimento particular possa funcionar. No entanto, não basta cumprir os 
requisitos. É preciso comprovar o preenchimento das condições estabelecidas mediante os procedimentos 
exigidos pelo Poder Público; comprovação esta que pode ou não culminar na autorização para o exercício da 
atividade (ex.: permissão para dirigir, alvará de funcionamento, etc…). Independentemente da concessão ou não 
 
 
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da autorização, a taxa é devida, uma vez que o parâmetro desta é o exercício do Poder de Polícia (= fato 
gerador) e não o ato administrativo voltado a autorizar a atividade (= consequência do exercício do Poder de 
Polícia). 
 
- É o exercício in concreto do Poder de Polícia que autoriza a cobrança da taxa. 
 
CASO DA RENOVAÇÃO DOS ALVARÁS DE LOCALIZAÇÃO QUANDO EXPIRADO O PRAZO 
 
- Quando se fala em taxa de localização, tem-se como base o exercício do Poder de Polícia pelo Poder Público 
voltado a verificar se determinado tipo de atividade pode ser exercido em um determinado local (ex.: vedações 
legislativas a casas de show em bairros totalmente residenciais). Os requisitos, porém, não se limitam ao local, 
mas se estendem para alcançar o funcionamento da atividade na região pretendida (ex.: limitações de horário e 
som para as casas noturnas em um bairro que é totalmente residencial). 
 
- O problema é que a taxa de funcionamento pode ser cobrada diversas vezes pelo Poder Público. A título de 
exemplo, se o município estabelecer que determinado alvará terá validade de 06 (seis) meses, a taxa será 
cobrada a cada nova fiscalização necessária a expedição denovo alvará. Ocorre, porém, que era comum da taxa 
ser cobrada em alguns municípios sem que o Poder Público comprovasse o exercício do Poder de Polícia, isto é, 
que houve de fato fiscalização no local antes da expedição do novo alvará. No início, o STF julgou os casos nesse 
sentido a favor dos contribuintes. Todavia, em momento posterior, analisando um caso não relacionado 
diretamente a matéria, a Corte acabou por alterar o seu entendimento. O caso, relativo a taxa de fiscalização 
ambiental do IBAMA, versava sobre a necessidade do IBAMA comprovar que realizou a fiscalização inerente ao 
cobrança da respectiva taxa. Segundo o Supremo, se um órgão público existe e tem servidores dotados de 
competência para fiscalizar determinada atividade, há de se presumir que a fiscalização aconteceu, não sendo 
necessária a fiscalização ostensiva para que seja lícito cobrar a taxa. Não há aqui cobrança de taxa independente 
do exercício do Poder de Polícia, mas sim cobrança da taxa com base na presunção de que o Poder de Polícia foi 
exercido. 
 
ATENÇÃO: A regularidade no exercício do Poder de Polícia equivale a consonância deste com o Direito. Para 
isso, o exercício deve ser (i) realizado por órgão competente, (ii) nos limites da lei aplicável, (ii) com observância 
do processo legal e (iv) sem abuso ou desvio de poder nas situações em que o ato for discricionário. 
 
 
 
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3.2.1 Taxa de serviço 
 
a) Fato gerador 
 
- É a UTILIZAÇÃO do serviço público ESPECÍFICO e DIVISÍVEL, que pode ser EFETIVA ou POTENCIAL. Vale lembrar 
que o serviço sobre o qual incide a taxa pode ser aquele PRESTADO AO CONTRIBUINTE ou POSTO À SUA 
DISPOSIÇÃO. 
 
 
 
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se: 
 
I - utilizados pelo contribuinte: 
 
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; 
 
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua 
disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento; 
 
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de 
intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas; 
 
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um 
dos seus usuários. 
 
ATENÇÃO: Existem alguns serviços em que basta a utilização potencial para que haja a cobrança (ex.: taxa de 
coleta de lixo). Isso, no entanto, não pode ser generalizado, dado que existem outros serviços que só podem ser 
taxados se houver efetiva utilização. Assim acontece, por exemplo, com o exercício da Jurisdição que é custeado 
 
 
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pela taxa judiciária (custas judiciais). Embora a Jurisdição seja serviço público disponível a todos, só paga a taxa 
aquele que dela se utiliza. 
 
- Os serviços cujo pagamento de taxa é independente da utilização são aqueles em que o Estado entende que 
devem ser obrigatoriamente utilizados pelo contribuinte (= utilização compulsória), sendo a cobrança desse tipo 
de tributo uma forma de se evitar comportamentos que trariam prejuízos à coletividade (ex.: não pode o 
contribuinte optar pelo não recolhimento do lixo pelo Poder Público, pois isso poderia colocar em risco a saúde 
da população). 
 
- A maneira como o CTN conceitua os atributos de ESPECÍFICO e DIVISÍVEL não é uma maneira muito clara. Por 
isso, o melhor é olhar para o entendimento da jurisprudência sobre o assunto. Voltando a reflexão do início da 
aula, seria injusto que toda a coletividade pagasse pela prestação de um serviço quando fosse possível 
identificar qual é a pessoa específica e determinada que se utiliza do serviço. Todavia, alguns serviços não tem 
seus usuários determinados de um modo particularizado, pois são prestados a população no geral. Exemplo é o 
serviço de segurança pública. Em casos como esses, não é possível cobrar taxa, pois não há como saber quem é 
o sujeito passivo do dever de pagar. Desta forma, para que o serviço seja considerado como ESPECÍFICO e 
DIVISÍVEL é necessário que o Estado saiba para quem está prestando o serviço da mesma forma que o 
contribuinte deve saber qual o serviço que está sendo prestado a ele quando do pagamento da taxa. 
 
- A especificidade do serviço significa que o Estado entrega ao contribuinte uma utilidade pública que o usuário 
consegue identificar em suas particularidades (ele sabe qual é o serviço que está sendo prestado!), ao passo que 
divisibilidade consiste na possibilidade do prestador identificar quem é o usuário e do usuário identificar quem 
é o prestador. 
 
Ex.: Não são apenas os moradores de imóveis situados em uma dada rua que gozam do serviço de iluminação 
pública, mas todos os que lá residem; em imóvel ou não. Logo, não pode o Estado cobrar taxa de iluminação 
pública dos proprietários de imóveis. 
 
CASO DA TAXA DE LIXO EM BH 
 
O município de Belo Horizonte instituiu taxa de lixo que seria devida tanto pela coleta de lixo em imóveis 
residenciais quanto para a limpeza de logradouros públicos. No tocante ao primeiro aspecto, não há dúvida de 
 
 
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que a divisibilidade está presente. O mesmo, porém, não acontece com a identificação do usuário do serviço 
que está na rua. Por esta razão, não é lícita a cobrança de taxa nessa última hipótese. 
 
Súmula Vinculante nº 19: A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e 
tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição 
Federal. 
 
- Ao falar que a taxa deve incidir exclusivamente* sobre a coleta proveniente de imóveis**, o STF consegue 
garantir o atendimento dos requisitos da especificidade* e da divisibilidade**, respectivamente. 
 
3.3 Contribuição de melhoria 
 
a) Fato gerador 
 
- O fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização imobiliária decorrente de obra pública (ver Art. 
145, III, CF + Arts. 81 e 82 do CTN). 
 
Art. 145, CF. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os 
seguintes tributos: 
 
I - impostos; 
 
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou 
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou 
postos a sua disposição; 
 
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. 
 
Art. 81, CTN. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo 
Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é 
instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização 
imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o 
acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. 
 
Art. 82, CTN. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos 
mínimos: 
 
I - publicação prévia dos seguintes elementos: 
 
 
 
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a) memorial descritivo do projeto; 
 
b) orçamento do custo da obra; 
 
c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição; 
 
d) delimitação da zona beneficiada; 
 
e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou 
para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas; 
 
II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, 
de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior; 
 
III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da 
impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial. 
 
§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do 
custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona 
beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização. 
 
§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do 
montanteda contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos 
que integram o respectivo cálculo. 
 
b) Limites a contribuição de melhoria (vedação ao enriquecimento sem causa) 
 
✓ Limite individual: A jurisprudência é pacífica no sentido de que a melhoria que justifica a cobrança de 
contribuição de melhoria é a melhoria no valor do imóvel. É a valorização que determinará o limite para 
a cobrança do tributo em relação ao particular. 
 
Ex.: O minhocão de São Paulo é um exemplo onde operou-se a desvalorização dos imóveis, cabendo ao Estado 
indenizar os moradores que sofreram com o prejuízo. Em outras palavras, a coletividade que, em tese, foi 
beneficiada com a obra pública, deverá agora arcar com os prejuízos. 
 
- Ao observarmos a contribuição de melhoria de um lado e a necessidade de indenização no caso do minhocão 
de outro, notamos uma clara aplicação do Princípio da Repartição Equânime dos bônus e dos ônus da atividade 
estatal. 
 
 
 
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✓ Limite total/geral: A contribuição de melhoria possui limites a sua cobrança pelo Estado, limite esse que 
há de ser extraído da quantia gasta pelo Estado na construção da obra. O objetivo é evitar o 
enriquecimento sem causa por parte do Estado. 
 
c) Competência comum para a instituição 
 
- Não existem listas atributivas de competência, pois quem realizar a obra, no âmbito de suas respectivas 
atribuições pode, legitimamente, instituir a CM. 
 
JURISPRUDÊNCIA: A contribuição de melhoria pode ser cobrada no caso de pavimentação asfáltica, desde que a 
cobrança da contribuição não seja voltada a manutenção do calçamento nas condições iniciais. 
 
LEMBRE-SE: A lei que institui a contribuição de melhoria deve entrar em vigor um ano antes da valorização 
imobiliária (= fato gerador), observando-se também a noventena. Tal lei deve tratar especificamente da obra em 
relação a qual se pretende exigir a contribuição, devendo detalhar todas as características do empreendimento 
público. Esse tipo de lei, portanto, não pode ser editada de modo genérico, como costumam fazer alguns 
municípios ao incluir a disposição legal em seu Código Tributário Municipal (CTM). 
 
3.4 Empréstimos compulsórios 
 
a) Teoria da tripartição 
 
- Se a teoria adotada fosse a da tripartição, o empréstimo compulsório seria enquadrado na categoria dos 
impostos, com a peculiaridade de que seria necessário a devolução dos valores pelo Estado em momento 
posterior. 
 
Ex.: O empréstimo compulsório sobre a aquisição de combustíveis tinha o mesmo fato gerador do ICMS sobre 
combustíveis. 
 
b) Teoria da pentapartição 
 
- Na teoria da pentapartição, o empréstimo compulsório é considerado uma espécie tributária autônoma. 
 
 
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c) Fato gerador 
 
- O fato gerador e as bases de cálculo devem ser definidos em lei complementar instituidora, o que é uma 
peculiaridade interessante desse tipo de tributo. Afinal, se levarmos em conta que a instituição do empréstimo 
responde a uma situação de urgência ou calamidade pública, isso nos poderia conduzir à conclusão errônea de 
que a sua instituição poderia se dar pela via da Medida Provisória, o que não é verdade. 
 
- O empréstimo compulsório pode ser instituído nas situações de: (i) guerra ou sua iminência; (ii) calamidade 
pública ou (iii) investimento urgente de relevante interesse nacional. 
 
- Quando o legislador resolve criar o empréstimo compulsório em uma das situações acima, ele deve escolher 
alguma situação de relevância econômica, a fim de definir tal situação como fato gerador do tributo. 
 
d) Competência exclusiva e indelegável da União para a instituição 
 
- A palavra exclusivo aqui se refere ao fato de um único ente concentrar toda a competência para definir toda a 
espécie tributária. Ninguém além da União pode instituir empréstimo compulsório. 
 
e) Hipóteses de instituição 
 
- As hipóteses dos incisos I e II estão separadas, pois o constituinte desejava que cada uma destas situações 
fosse submetida a regimes jurídicos distintos, especificamente no que toca a anterioridade. Como as situações 
do inciso I (guerra e calamidade) são mais graves, o legislador quis que elas não fossem submetidas aos 
princípios da anterioridade e da noventena. 
 
 
Art. 148, CF. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos 
compulsórios: 
 
I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de 
guerra externa ou sua iminência; 
 
 
 
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II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse 
nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b". 
 
Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório 
será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição. 
 
- Assim como todos os demais tributos que não possuem exceção expressa, o empréstimo compulsório com 
base na necessidade de investimento de caráter urgente deverá observar a anterioridade e a noventena, muito 
embora apenas a alínea “b” do Art. 150 esteja listada no dispositivo legal. Vale lembrar que o texto do artigo 148 
é o texto original da Constituição promulgado em 1988, ocasião em que a anterioridade nonagesimal ainda não 
gozava de previsão no texto constitucional. 
 
- O parágrafo único do Art. 148 deixa claro que o empréstimo compulsório é tributo de arrecadação vinculada. 
Assim, se o empréstimo foi instituído em razão da iminência de guerra, mas esta não chegou a ocorrer, não 
podem os valores pagos a esse título serem destinados a resolução de um problema de calamidade pública, 
ainda que ambas as situações sejam situações que motivem a instituição do tributo. 
 
LEMBRE-SE: Quanto ao fato gerador, o empréstimo é tributo não vinculado, uma vez que a sua cobrança 
independe de qualquer atuação por parte do Estado. 
 
Art. 15, CTN. Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir 
empréstimos compulsórios: 
 
I - guerra externa, ou sua iminência; 
 
II - calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos 
orçamentários disponíveis; 
 
III - conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo. 
 
Parágrafo único. A lei fixará obrigatoriamente o prazo do empréstimo e as condições 
de seu resgate, observando, no que for aplicável, o disposto nesta Lei. 
 
- O inciso III foi o fundamento para o bloqueio das cadernetas de poupança feitas pelo Plano Collor. Ocorre, 
porém, que essa disposição é incompatível com a Constituição, motivo pelo qual ele NÃO FOI RECEPCIONADO 
pelo texto constitucional. 
 
 
 
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ATENÇÃO: O Plano Collor não foi um caso de confisco, isto é, de incorporação do patrimônio do contribuinte 
pelo Estado sem pagamento de indenização. Não faz sentido falar que o fundamento da ação intentada por 
Collor era uma espécie de empréstimo compulsório e, ao mesmo tempo, colocá-la como uma hipótese de 
confisco. Até porque o objetivo era bloquear parte do patrimônio do contribuinte apenas temporariamente, 
devolvendo-o após o prazo de 1 (um) ano e 6 (seis) meses.