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Políticas Públicas e Sociais Implementação e Avaliação das Políticas Públicas Material Teórico Responsável pelo Conteúdo: Profa. Dra. Andrea Borelli Revisão Textual: Profa. Esp. Vera Lídia de Sá Cicarone 5 • A Implementação • A Avaliação Para realizar a unidade, primeiro acesse o item Documentos da Disciplina, no qual você encontrará o Referencial Teórico, ou seja, o texto que servirá de base para todas as demais atividades da unidade. Leia, então, o texto com muito cuidado e atenção. Em seguida, para verificar se houve uma suficiente compreensão do conteúdo, responda às perguntas das Atividades de Aplicação, que tratam de problemas fundamentais sobre o assunto abordado. Foram disponibilizados, ainda, Materiais Complementares, para o caso de você desejar se aprofundar em algumas questões trabalhadas no conteúdo. Finalmente, realize a Atividade de Reflexão da unidade. Lembro que seu tutor estará à sua inteira disposição e que você pode contatá-lo a qualquer tempo neste ambiente web-class. · Nesta unidade, vamos tratar do tema “Implementação e avaliação das políticas públicas”. Discutiremos as várias formas pelas quais é possível analisar os elementos centrais das políticas públicas. Implementação e Avaliação das Políticas Públicas 6 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas Leia o texto abaixo: Este texto fala dos resultados da avaliação do Programa Bolsa Família. Nesta unidade, vamos discutir como e qual é a importância de avaliar adequadamente uma política publica. Contextualização Melhores condições habitacionais, otimismo em relação ao bem-estar das famílias, maior frequência e progressão escolar, melhoria na qualidade dos cuidados de saúde recebidos por mulheres grávidas, maior poder de decisão das mulheres no ambiente domiciliar. Os resultados da segunda rodada de avaliação do Programa Bolsa Família mostram, de maneira geral, impactos positivos do programa, com destaque para melhorias em itens importantes como educação e saúde. O relatório de avaliação foi elaborado pelo Instituto Internacional de Pesquisa sobre Políticas Alimentares e a empresa Datamétrica, a pedido do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). “O que eu considero o maior destaque dessa pesquisa foi o acerto da implementação e do ‘desenho’ do programa Bolsa Família”, avalia Júnia Quiroga, Diretora do Departamento de Avaliação da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do MDS. “Chamam a atenção os principais resultados revelarem melhorias em relação à educação e à saúde, que são dois grandes objetivos do programa. Isso confirma o acerto nas tomadas de decisões e nos estimula a dar continuidade a essa política”, completa Júnia. Nesta segunda etapa da avaliação foram incluídas questões específicas que não existiram na primeira rodada, realizada em 2005. Entre elas, perguntas relacionadas à percepção dos beneficiários. “Queríamos, por exemplo, saber o que as famílias preferiam, se houvesse a disponibilidade de incremento de recursos para o Programa: aumentar o valor da bolsa ou incluir mais famílias no cadastro. Foi uma grata surpresa constatar que cerca de 80% dos entrevistados preferiram a inclusão de novas famílias”, relata a Diretora.” Fonte: http://www.pnud.org.br/Noticia.aspx?id=3632. 7 A nossa discussão sobre as políticas públicas, até o momento, centrou-se na definição da agenda e na escolha de alternativas para os problemas apresentados aos atores políticos. Neste momento, cabe discutir as questões em torno da implementação, do monitoramento e da avaliação das políticas públicas. O processo de implementação consiste em colocar em prática o que foi definido como solução. Resumindo, podemos dizer que a implementação torna uma decisão “real”, fazendo com que ela “saia do papel”. Esse é um processo complexo, pois pode envolver diversos grupos políticos que se relacionam de formas diferentes além de esferas diversas de poder, já que muitas políticas envolvem as administrações federais, estaduais e locais. Considerando a forma como compreendemos este processo, podem-se observar, segundo a literatura da área, pelo menos três grandes modelos de análise na implementação de uma política1. Modelos Top Down Modelos Botton UP Modelos Hibridos • põe ênfase nos decisores; • considera a capacidade de tomar decisões adequadas; • controla totalmente a implementação. • múltiplos atores, não somente o Estado; • implementação como processo de negociação. • procura equacionar os elementos considerados positivos nas análises dos outros modelos. De forma geral, podemos, segundo Helga Pulzl e Oliver Treib2, estabelecer algumas comparações entre estas duas perspectivas, considerando os seguintes itens: estratégias de pesquisa, objetivo da análise, processo político, implementação e sentido de democracia. Elemento de comparação Modelos TOP-DOWN Modelos BOTTON-UP Estratégias de pesquisa Parte da decisão política para as estruturas administrativas Parte dos burocratas para as redes administrativas Objetivo da análise Previsões e recomendações de ordem política Descrição e explicação das formas de implementação Processo político Estágios Não o conceito de estágios de implementação, mas sim sua fusão Implementação Hierárquico Descentralizado Sentido de democracia Elitista Participativo Fonte: adaptado de PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007. 1 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007. 2 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007. A Implementação Implementação Conjunto de ações dos grupos ou indivíduos direcionados a operacionalizar uma determinada decisão 8 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas Segundo Maria das Graças Rua, o modelo TOP-DOWN parte do pressuposto de que todo o processo se inicia com a decisão do governo sobre como enfrentar uma situação e marca a relação direta entre os objetivos de uma política pública e as formas como a implementação será operacionalizada. Nesse sentido, a literatura indica algumas condições fundamentais para uma implementação adequada, quando se considera o TOP-DOWN3. » Pressões externas não devem alterar a essência do proposto para garantir resultados adequados. » É necessário que o programa tenha recursos suficientes para sua implementação adequada. » É necessário que o programa tenha tempo suficiente de funcionamento para que a análise dos resultados seja precisa e adequada. » A relação causal entre o problema e a solução deve ser claramente estabelecida e teoricamente justificada. » A relação entre a causa do problema e seu efeito deve ser clara, direta e teoricamente justificada. » A implementação deve ser centralizada por uma única agência, pois, dessa maneira, as interferências serão minimizadas. » É necessário que os envolvidos tenham conhecimento pleno e adequado dos objetivos das ações e colaborem ativamente para sua realização. » As tarefas/atividades de responsabilidade de cada esfera devem ser claramente definidas e a sequência das ações deve ser previamente definida. » A comunicação entre os envolvidos deve ser clara e precisa. » A cadeia de comando deve ser clara e as decisões devem ser prontamente executadas. Dentro desse conceito de implementação, destaca-se o trabalho de Donald Van Meter e Carl Van Horn4, que agregam duas novas variáveis no que tange ao processo de implementação de uma política pública: » a profundidade da mudança proposta influencia as relações entre os envolvidos; » o grau de consenso entre os atores depende da profundidade das mudanças propostas. Isso aponta que mudanças muito profundas geram menor consenso por não agradarema todos os envolvidos, enquanto mudanças de menor escopo tendem a gerar maior consenso entre os atores do processo. Para Van Horn e Van Meter, a comunicação entre as instâncias que criam as políticas e as que operacionalizam é fundamental para um resultado adequado. Segundo os autores, o desempenho na implementação depende da correlação de uma série de fatores: as características das agências implementadoras, as condições políticas, econômicas e sociais e a forma de execução da atividade. 3 RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009. 4 VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro: FGV 30 (2): 543. mar./abr. 1996 9 As agências implementadoras podem ser julgadas considerando seu tamanho e a competência de seus funcionários, o grau de autonomia de suas equipes de trabalho e o seu desejo de contribuir para o processo, as estruturas hierárquicas e de controle e as redes de comunicação e relações que conseguem estabelecer. A execução das tarefas pode ser analisada pela coerência e consistência na transmissão das metas e objetivos da política a ser implementada e pela definição dos mecanismos de controle dos envolvidos, que são de vários tipos: os coercitivos, os normativos, etc. Por fim, as condições sociais, políticas e econômicas da sociedade definem os recursos disponíveis para a implementação e são determinadas por fatores muito complexos, como a posição da elite econômica e política perante o problema, a capacidade de organização dos grupos que desejam a mudança em discussão, entre outros O modelo proposto por Eugene Bardach considera o momento da implementação como uma interação estratégica entre vários grupos com interesses e agendas próprias, reconhecendo, dessa forma, o caráter político do processo. Ele pretende explicar a implementação utilizando os mecanismos teóricos presentes na teoria dos jogos, que procura entender o processo como a tentativa dos envolvidos de ampliar seus ganhos futuros. O centro do pensamento deste autor está no conceito de que o bom resultado depende da capacidade dos envolvidos de estruturar caminhos claros para a implementação. Para finalizar, é preciso destacar os estudos de Paul Sabatier e Daniel Mazmanian. Esses autores estabelecem uma clara separação entre a formação da política e a implementação da política, e seu modelo estabelece seis critérios para uma implantação eficiente: » objetivos claros e consistentes; » programa baseado em um pensamento teórico e causal consistente; » processo de implantação estruturado de forma adequada; » responsáveis comprometidos com os objetivos do programa; » apoio dos grupos sociais e dos membros do governo; » o programa não causa prejuízos à condição social e econômica. Eles reconhecem que o controle absoluto sobre o processo de implementação é muito difícil de ser atingido, contudo consideram que um projeto claro e bem estruturado traria os resultados desejados. execução condições da sociedade agências implementadoras Desempenho 10 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas Segundo o apontado por Peter Elson5, Sabaier e Mazmanian, é importante identificar as variáveis que podem interferir nesse processo. No final dos anos 70 e começo dos 80, surgiram vários autores que colocaram os pressupostos das teorias TOP-DOWN em discussão. Esses estudos destacavam que, muitas vezes, o resultado de uma política que era implementada tinha pouca ou nenhuma semelhança com o que era proposto e, portanto, algo acontecia no processo que alterava o resultado. Para entender esse processo, surgiu a ideia de analisar como as coisas estavam sendo processadas no do receptor das políticas em questão, destacando a análise dos atores âmbito diretamente envolvidos com a operacionalização efetiva das ações, visto que estavam mais próximos dos problemas concretos que os responsáveis ligados aos poderes centrais. Entre os autores das chamadas teorias BOTTOM-UP, destacam-se Michael Lipsky, Richard Elmore, Benny Hjern e os trabalhos conjuntos de Porter e Hull. Michael Lipski estudou o comportamento do que ele chama de “burocrata de rua”, que são os representantes do poder público que lidam diretamente com o cidadão. O trabalho deste autor permite rastrear as interações concretas entre os indivíduos e determinar como eles agem no cotidiano para resolver os problemas materiais criados pelo processo de implementação. Além disso, este autor demonstra que as estruturas de comando e os objetivos claramente definidos não garantem implementações bem sucedidas. 5 ELSON, Peter. Tracking the Implementation of Voluntary Sector-Government Policy Agreements: Is the Voluntary and Community Sector in the Frame? In: The International Journal of Not-for-Profit Law. Volume 8, Issue 4, August 2006 Variáveis Contextuais condições socioeconômicas e tecnológicas; apoio popular; atitudes e recursos dos grupos envolvidos; apoio dos legisladores; habilidade e comprometimento dos responsáveis. Variáveis Materiais Cinco Estágios de Implementação di�culdades técnicas; diversidade entre o público-alvo; o público-alvo é somente uma parte da população; profundidade de alteração proposta. Variáveis Estruturais objetivos claros e consistentes; incorporação teórica adequada; hierarquia clara; regras claras de implementação; pessoal; recursos �nanceiros; acesso formal aos observadores externos. 1) Criação da política 2) Aceitação pelo grupo alvo 3) Impacto concreto da ação 4) Percepção de resultados 5) Alterações estruturais no determinado contexto 11 Os trabalhos de Richard Elmore têm como questão central entender como estudar a implementação. Ele desenvolve o conceito de que a análise deve ser iniciada pelo levantamento de um problema específico para, com base nele, entender como os poderes locais buscam formas de resolução. Esse conceito ficou conhecido como “mapeamento retrospectivo”. Hjern, Porter e Hull desenvolveram a metodologia do estudo empírico das redes para a compreensão do processo de implementação. Esta visão destaca-se pela percepção de que o processo deve observar a multiplicidade de autores e o caráter relacional das organizações envolvidas. Eles definem que as análises de implementação devem ser iniciadas pela identificação dos múltiplos atores das áreas envolvidos na ação e, a partir dessa informação, examinar como esses atores resolvem os problemas concretos. Esta abordagem permite descrever as “estruturas de implementação” que condicionam as ações a serem realizadas. Os debates entre os teóricos dos dois campos levaram a tentativas de combinar elementos positivos encontrados nas duas abordagens citadas. Foram incorporados elementos das teorias TOP DONW, como a preocupação com a execução eficiente da política, e agregaram elementos vindos das teorias BOTTON UP, criando, assim, as chamadas teorias hibridas6. Autores como Richard Elmord passaram a considerar que os responsáveis pelas decisões políticas deveriam considerar as variáveis estruturais e os recursos disponíveis além de observar as estruturas que envolvem os responsáveis pelas ações concretas e os grupos que são alvos dessas ações. Essas novas abordagens trouxeram duas importantes inovações para os estudos de implementação. Primeiro, elas tentaram resolver as fragilidades apresentadas pelos debates polarizados, destacando a necessidade de estudos empíricos que permitissem compreender, com mais clareza, os efeitos do controle central sobre a autonomia local. A segunda contribuição está no fato de que vários desses autores destacaram que o processo de implementação não pode ser entendido de forma isolada e que outros elementos, como questões econômicas e coalizões políticas, devem ser considerados, como se observou nos trabalhos posteriores de Sabatier, que podem ser classificados nesta corrente. As abordagens teóricas que discutimos, apesar de suas diferenças, têm duas coisasem comum: todas elas estudam os processos de implementação das política públicas considerando os estados nacionais, sem observar ações internacionais. Segundo Helga Pulzl e Oliver Treib7, as análises em torno das questões de implementação podem estabelecer algumas considerações importantes sobre esse processo. » As análises existentes parecem indicar que o processo de implementação é melhor representado pelas relações entre as orientações gerais e autonomia local. » A implementação é mais que um processo de execução técnica das ordens superiores; trata-se de um processo político em que as diretrizes são, frequentemente, recriadas, redefinidas e, algumas vezes, são completamente recriadas. 6 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007. 7 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis. Florida. CRC Press, 2007. 12 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas » A implementação e a formulação são processos interdependentes. É necessário considerar o impacto da política formulada no processo de implementação. » A questão da implementação não pode ser considerada de forma isolada. As influências externas e as questões econômicas precisam ser levadas em conta. » Estudos mais recentes demonstram que a cultura política local tem influência no processo de implementação e isso aponta para a necessidade de observar as condições concretas de cada grupo/local. O processo de avaliação não pode ser entendido como isolado ou autossuficiente; trata-se de uma etapa importante do processo de planejamento das políticas governamentais. Segundo Carla Cunha8, é necessário estabelecer alguns conceitos fundamentais para que possamos entender e analisar a questão da avaliação. » Plano: é um conjunto de programas que buscam atingir o mesmo objetivo. O plano organiza as ações em sequência temporal, observando as prioridades e a racionalidade das ações. » Programa: conjunto de atividades a serem realizadas considerando uma sequência pré- determinada e os recursos disponíveis para uma determinada política. » Projeto: instrumento para realização do objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, das quais se espera algum tipo de resultado. » Objetivo: aquilo que se deseja como resultado da ação planejada. » Meta: são os parâmetros do objetivo, como a dimensão quantitativa, temporal ou espacial do objetivo. » Produto: resultado concreto das ações realizadas. » Efeito: é o que acontece como resultado do programa. » Impacto: é o resultado concreto do programa. Este resultado é obtido quando as análises separam as influências externas dos dados analisados e consideram somente o que pode ser entendido como resultado direto das atividades propostas. » Eficácia: é o grau em que os objetivos e metas do programa são atingidos, em um determinado intervalo temporal, sem considerar os custos envolvidos. » Eficiência: é a relação entre o custo do programa e seu benefício concreto. » Efetividade: é a relação entre o objetivo e o resultado obtido. » Indicador: é a quantificação que permite a mensuração dos resultados. 8 A Avaliação 13 Deve-se observar que as avaliações, segundo Ernesto Cohen e Rolando Franco , podem ser classificadas utilizando diversos critérios de análise e, entre os principais, destacam-se: Critério Tipos Quanto à origem dos avaliadores • Avaliação externa: realizada por grupos experientes, mas sem ligação com as atividades envolvidas. • Avaliação interna: realizada por pessoas ligadas ao programa e no âmbito da instituição gestora. • Avaliação mista: realizada por uma equipe que tenha avaliadores externos e internos ao programa. • Avaliação participativa: presença dos grupos beneficiados pelos programas No que tange a esse critério, podemos indicar algumas vantagens e desvantagens para cada um dos tipos de avaliação indicados. No caso da avaliação externa, a vantagem seria a isenção do processo de avaliação, pois os envolvidos não têm interesse direto no processo, e a grande desvantagem estaria na falta de conhecimento da realidade e das necessidades que ditaram os caminhos trilhados pelos envolvidos na ação. No caso da avaliação interna, destaca-se como vantagem o fato de o processo promover reflexão entre os responsáveis pelo processo de implementação, mas o risco desta avaliação seria a perda da objetividade necessária para perceber os problemas apresentados. No que tange a avaliação mista, a ideia é superar as desvantagens apresentadas acima, criando equipes com profissionais da equipe responsável e avaliadores que detenham conhecimento adequado, mas que não tenham interesse direto nas ações. Por fim, as avaliações participativas são destinadas a projetos pequenos, em que os beneficiados participam da criação, planejamento e implementação. Outro critério possível de análise, considera a natureza da avaliação. Critério Tipos Quanto à natureza • Avaliações formativas: relacionadas à formação do programa. • Avaliações somativas: relacionadas à análise e produção de informações sobre as etapas anteriores do programa. Estas podem ser: avaliações ex-ante ou avaliações ex-post. As avaliações formativas acontecem durante a fase de implementação e têm por objetivo gerar informações para que os gestores possam corrigir possíveis distorções e garantir que o programa atinja os objetivos. As avaliações somativas são realizadas quando o programa já funciona há algum tempo e pretende-se avaliar sua efetividade. Este tipo de avaliação acontece de duas formas: 14 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas • avaliações ex-ante: trata-se da avaliação voltada ao diagnóstico preciso de uma situação, levantando dados que permitam definir questões, como alocação de recursos, para a resolução dos problemas detectados. • avaliação ex-post: trata-se da avaliação que pretende julgar os resultados obtidos pelas ações implementadas, permitindo que se decida pela continuidade do programa ou por sua redefinição. Por fim, podemos considerar como critério de análise o tipo de questão abordada em cada uma das avaliações. Critério Tipos Quanto ao tipo de questão • Avaliação de processo: diz respeito à gestão. • Avaliação de impacto: procura observar os resultados. A avaliação de processo acontece durante a implementação e procura determinar quais são os problemas que comprometem a realização da atividade e fornecer subsídios para resolvê-los. Já a avaliação de impacto procura determinar se o programa atingiu seus objetivos, indagando se houve mudanças concretas nas situações-problemas. Por fim, devemos considerar que os resultados da avaliação devem gerar novas políticas e voltar o olhar dos envolvidos a novos problemas. 15 Olá, seguem algumas sugestões para aprofundar seus estudos. • PITTOL TREVISAN, Andrei e VAN BELLEN, Hans Michael. Avaliação de políticas públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. Revista de Administração Pública - RAP, vol. 42, núm. 3, maio/junho, 2008, pp. 529-550. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n3/a05v42n3.pdf. • Revista de Políticas Publicas. Trata-se de uma revista digital da Universidade Federal do Maranhão e que apresenta reflexões bem interessantes sobre o tema da avaliação. Disponível em: http://goo.gl/9CCInz. Material Complementar 16 Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas COHEN, Ernesto e FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Petrópolis, Vozes, 2004 CUNHA, Carla. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais: tendências recentes e experiências no Brasil. Paper para o curso “The Theory and Operation of a Modern National Economy”, ministrado na George Washington University, no âmbito do Programa Minerva, em 2006. ELSON, Peter. Tracking the Implementation of Voluntary Sector-Government Policy Agreements: Is the Voluntary and Community Sectorin the Frame? In: The International Journal of Not- for-Profit Law. Volume 8, Issue 4, August 2006 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis. Florida. CRC Press, 2007. RUAS, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009. VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro: FGV 30 (2): 543. mar./abr. 1996 Referências 17 Anotações www.cruzeirodosulvirtual.com.br Campus Liberdade Rua Galvão Bueno, 868 CEP 01506-000 São Paulo SP Brasil Tel: (55 11) 3385-3000
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