Ciências Politicas

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CIÊNCIA POLÍTICA E
FUNDAMENTOS DE DIREITO
ELEITORAL
CAPÍTULO 3 - COMO DESENHAR UM
BOM GOVERNO?
Marcelo Doval Mendes
INICIAR
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Introdução
Antes de começar seus estudos, reflita sobre as questões: como se constituem as
sociedades? Pessoas que se agrupam naturalmente, por si só, representam uma
sociedade? Quais são os elementos necessários à constituição social? Por fim, como
se constrói um Estado?
De maneira bastante genérica, a sociedade tem sido compreendida como o conjunto
das relações humanas (BONAVIDES, 2013). E há teorias que entendem que sua
formação é natural, como diz Aristóteles (2010, p. 13), para quem “[...] o homem é
naturalmente um animal político, destinado a viver em sociedade”, e outras que
destacam sua artificialidade (caso dos pensadores contratualistas, como Thomas
Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau, para os quais o estado de sociedade
deriva de um acordo entre os indivíduos que antes se encontravam no estado de
natureza).
Constituídas de uma forma ou de outra, não basta uma reunião de pessoas para que
estejamos diante de uma sociedade ou de um Estado. Há outros elementos
necessários para a sociedade e o Estado se constituírem. Neste capítulo, nosso
objetivo é compreender como se estrutura o Estado e como se organiza o governo.
E, para tanto, devemos pensar, primeiramente, o que transforma um agrupamento
social em um Estado para, na sequência, sabendo que o Estado existe, organizar seu
funcionamento na prática. Isto é, verificar “[...] como se dá a instituição do poder na
sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados” (SILVA, 2005, p.
102), e, ainda, como se dá a relação entre os próprios órgãos estatais.
Assim, nos tópicos que seguem, você será conduzido a avaliar o que deve ter um
Estado para ser chamado assim, e quais são as primeiras decisões para que comece a
funcionar. Ao longo deste estudo, você conhecerá o Estado e aprenderá a desenhar o
governo a partir dos seguintes questionamentos: quais os elementos constitutivos do
Estado? Qual a diferença entre forma de governo e sistema de governo? Quem deve
exercer o poder político e por quê? Quais são as funções estatais e como os órgãos que
as exercem devem se relacionar? Durante a leitura, você encontrará as respostas para
essas e outras perguntas.
Bom estudo!
3.1 Elementos constitutivos do Estado
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As sociedades não são uma mera reunião de indivíduos. Elas pressupõem um
conjunto de pessoas comungando um objetivo comum que pauta suas ações e
manifestações por meio de decisões tomadas em nome da coletividade. Nada impõe,
porém, que as pessoas formem um único corpo. Desde que todos estejam submetidos
ao poder social e suas ações estejam voltadas para a consecução da finalidade social,
as pessoas podem continuar separadas entre si.
Pois bem. Mas quanto ao Estado, objeto central de nosso estudo? É possível falar em
elementos mínimos ou indispensáveis para a caracterização de um Estado na
atualidade? Em caso positivo, quais são esses elementos básicos? Para conhecê-los,
fique atento aos subtópicos a seguir.
3.1.1 População, povo, território, soberania e fim comum
Assim como a comunidade – existente como fato independente da vontade, baseada
não em finalidades a atingir, mas no sentimento comum de seus membros– precedeu
a sociedade, esta precedeu o Estado. No entanto, embora muitas vezes os vocábulos
sociedade e Estado tenham sido utilizados como sinônimos, não o são.
Depois das ideias iluministas e das revoluções liberais dos séculos XVII e XVIII é que
fica possível identificar alguns elementos que consideramos como “constitutivos” do
Estado, isto é, elementos que o compõem em sua formação e que, além de serem
essenciais ou indispensáveis, são seus traços distintivos de outras formas de
organização política.
Estes elementos estão reunidos no conceito de Dalmo de Abreu Dallari (2013, p. 122),
para quem o Estado é “[...] a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum
de um povo situado em determinado território”. Analiticamente, podemos destacar
como elementos constitutivos do Estado: povo; território; soberania, e finalidade
comum. Vamos, então, à compreensão específica de cada um desses elementos.
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Povo é o elemento pessoal e humano do Estado. Sem pessoas não pode haver Estado.
A questão que se coloca, então, é quais características devem se identificar no grupo
de pessoas que forma o Estado para compreendê-lo como povo? E a resposta
depende da acepção que se busca, política ou jurídica.
Do ponto de vista político, povo está intrinsecamente ligado ao princípio democrático
do Estado liberal que transforma o conjunto de pessoas ligadas ao Estado em sujeito,
e não em mero objeto (BONAVIDES, 2013). O conjunto de pessoas que participa da
tomada das decisões políticas coletivas, por meio de seus representantes,
corresponde ao povo sob a perspectiva política.
Do ponto de vista jurídico, povo é uma formulação teórica ainda mais recente sob a
perspectiva política. Juridicamente, povo diz respeito:
[...] ao conjunto dos indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para
constituir um Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter
permanente, participando da vontade do Estado e do exercício do poder soberano.
(DALLARI, 2013, p. 106).
Em outras palavras, a acepção jurídica de povo é aquela que atribui ao elemento
humano do Estado, isto é, aos indivíduos, um vínculo jurídico e permanente com o
próprio ente estatal e o exercício do poder político.
Figura 1 - Povo é o elemento pessoal e humano do Estado, compreendendo o conjunto de indivíduos que
participa da sua vontade. Fonte: Antonio Scorza, Shutterstock, 2018.
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É importante destacar que, embora haja confusão entre os termos, povo não é
sinônimo de população ou de nação, ambos conceitos ligados também ao elemento
pessoal do Estado. População está relacionada a alguma expressão numérica das
pessoas em determinado território, carecendo do vínculo jurídico e permanente do
Estado. Por essa razão é que se pode considerar como população todas as pessoas
que vivam, definitiva ou temporariamente, em determinado território,
independentemente de possuírem um conjunto de deveres e obrigações em relação
ao Estado e de poderem ou não participar, direta ou indiretamente, do exercício do
poder político.
Nação, por sua vez, com sentido marcadamente ideológico que remonta ao ideário da
Revolução Francesa, no século XVIII, tem por objetivo caracterizar o povo como algum
tipo de unidade homogênea, não apenas para se referir a uma finalidade comum que
é compartilhada pelos indivíduos, mas para, com uma intenção mais forte, designar
uma específica comunhão de valores históricos e culturais baseados em tradições e
costumes (DALLARI, 2013). Igualmente não é um conceito jurídico, servindo mais à
identificação ou mesmo à criação e manutenção de um sentimento comum entre os
indivíduos de um determinado território que lhes permita se sentir parte de um grupo
que possui língua e símbolos comuns (como a nacionalidade, a bandeira, o hino).
Depois do povo, o segundo elemento constitutivo do Estado é o fator material e
espacial correspondente ao território. Embora os tipos históricos anteriores ao EstadoModerno (Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano e Estado Medieval) tenham
experimentado alguma noção de território, é apenas no Estado Moderno, com a ideia
de delimitação geográfica no âmbito do qual o poder é exercido, que o território passa
a ser um elemento constitutivo do Estado (DALLARI, 2013).
Assim, a cada território corresponde apenas uma soberania, o que implica uma
acepção negativa do ponto de vista teórico-jurídico: o Estado possui o monopólio de
ocupação de determinado espaço e a incidência de uma ordem jurídica soberana
sobre ele exclui as demais. De acordo com Dallari (2013), a própria acepção negativa,
por sua vez, implica outra, que é positiva: o Estado pode – e deve – agir de maneira
soberana sobre a respectiva delimitação geográfica que caracteriza seu território.
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Do ponto de vista prático, as ideias de território e de delimitação geográfica no âmbito
do Estado Moderno dizem respeito às fronteiras e seus limites sobre terra, água e ar.
Uma faixa de mar contígua às terras de determinado Estado faz parte de seu território,
sendo denominada mar territorial. Assim é que diversos Estados (dentre os quais o
Brasil) adotam o marco de 12 milhas náuticas a partir de seu litoral para a fixação do
mar territorial, isto é, a faixa de mar sobre a qual o Estado também exerce sua
soberania.
Figura 2 - O território, com delimitação geográfica definida, é um dos elementos constitutivos do Estado.
Fonte: Bildagentur Zoonar GmbH, Shutterstock, 2018.
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Quanto ao espaço aéreo, a coluna de ar existente sobre a delimitação geográfica do
Estado (incluindo terra e água) integra também seu território, permitindo-se, no
entanto, a passagem inocente – isto é, que não ofendam a soberania – de aeronaves
civis de outros Estados. O espaço ultraterrestre, de outra forma, incluindo a Lua e
outros satélites ou planetas, não fazem e não podem fazer parte do território de
nenhum Estado, conforme o Tratado do Espaço Exterior, de 1966 (DALLARI, 2013).
O Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei n. 7.565/1986), mais especificamente seu art. 303, e o Decreto n.
5.144/2004 estabelecem as hipóteses e regulamentam o procedimento em que aeronaves podem ser
abatidas – quando esgotados os meios coercitivos legalmente previstos e a aeronave for classificada como
hostil. Os documentos podem ser consultados no sítio eletrônico do Palácio do Planalto:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm)>; <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2004/decreto/d5144.htm (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2004/decreto/d5144.htm)>.
Por fim, quanto ao espaço terrestre propriamente dito, tratam-se das fronteiras, isto
é, dos limites do exercício da soberania sobre determinadas porções de terra. Muitas
vezes decorrentes de acidentes geográficos naturais (como rios ou montanhas), as
linhas divisórias atualmente são fixadas por tratados fronteiriços, estabelecendo que a
partir de determinado marco ou ponto geográfico cessa a soberania de um Estado e se
inicia a de seu vizinho. Embora, em alguma medida seja decorrência lógica, vale
destacar que a soberania do Estado se estende também ao subsolo abaixo de seu
território.
O terceiro elemento, já mencionado nos anteriores (afinal, é o elemento pessoal,
quem exerce e sobre quem se exerce, e é o elemento material o âmbito no qual se
exerce), é a base do Estado Moderno: a soberania. A primeira obra teórica a tratar do
tema para defender o poder absoluto dos monarcas, com base em seu direito divino
de governar, foi Jean Bodin, em “Os Seis Livros da República”, de 1576 (BITTAR, 2016).
Em sua obra, Bodin já caracteriza a soberania do Estado como poder perpétuo (isto é,
sem limitação temporal) e absoluto (isto é, sem limitação material, a não ser pelas leis
divinas).
VOCÊ QUER LER?
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5144.htm
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A ideia de soberania está intrínseca e indissociavelmente ligada à ideia de poder, de
modo que seu conceito transita entre o político e o jurídico, não podendo prescindir
de nenhum deles. Do ponto de vista político, soberania diz respeito à eficácia do
poder, ou seja, à capacidade de tomar e fazer valer as decisões políticas, refletindo seu
caráter absoluto. Por sua vez, do ponto de vista jurídico, conforme Dallari (2013, p. 86)
o conceito de soberania é “[...] o poder de decidir em última instância sobre a
atributividade das normas, vale dizer, sobre a eficácia do direito”, refletindo, pois, seu
caráter de poder de direito, isto é, absoluto apenas dentro dos âmbitos da ordem
jurídica e não fora dela, quando pode ser antijurídico e resistido.
A soberania é una, indivisível, inalienável e imprescritível. Una porque no âmbito de
um mesmo território não podem conviver dois entes soberanos. Indivisível porque
não pode ser dividida no âmbito de um mesmo território. Inalienável porque não
pertence a quem a detém. Imprescritível, porque de caráter permanente, não
possuindo qualquer prazo de duração ou para seu exercício (DALLARI, 2013).
Enfim, o quarto e último elemento constitutivo do Estado é a sua finalidade, isto é, o
fim que busca atingir como Estado. De acordo com Sandel (2012), embora alguns
autores entendam que a finalidade não deva ser considerada um elemento essencial
do Estado por ser eminentemente política, parece válido considerá-la como tal, uma
vez que, seja como meio de promover o bem comum, seja como meio de garantir que
os indivíduos possam escolher suas finalidades particulares e coletivas por conta
própria, ela busca direcionar determinado povo em seu respectivo território, de modo
que, sem ela, desqualifica-se o próprio exercício da soberania.
3.2 Formas de governo: monarquia e
república
Forma de governo diz respeito à instituição do poder político e seu exercício por
aqueles que o detém. Dessa maneira, não deve ser confundida com sistema de
governo, conceito que você estudará no tópico 3.3.
Nesse sentido, Silva (2005, p. 102) resume que a forma de governo “[...] responde à
questão de quem deve exercer o poder e como este se exerce”.
Assim, cumpre neste tópico indagar quais formas de governo existiram ao longo do
pensamento político relativo à evolução do Estado. Quais os critérios distintivos
dessas teorias? Quais as formas de governo que podemos considerar na atualidade
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para organização e exercício do poder político? Acompanhe a leitura, as respostas
virão a seguir.
3.2.1 Monarquia e república
Desde a Antiguidade, o pensamento político se dedica à sistematização das formas de
governo e já se identificam as três formas que Bobbio (1980, p. 31) denomina
“clássicas, mas igualmente modernas”: democracia, aristocracia e monarquia,
respectivamente, o governo de muitos, o governo de poucos e o governo de um só.
Clássicas porque foram transmitidas ao longo do tempo pelos pensadores que
transcendem suas épocas; modernas porque continuam sendo utilizadas pela
reflexão política.
Mas, embora não se possa tratar das formas de governo sem referência ao
pensamento político da Antiguidade, nosso principal objetivo, no capítulo que cuida
do desenho do Estado como meio de atingir seus objetivos, é analisar as modernas
formas de governo e que ainda são efetivamente empregadas nos Estados que
conhecemos: a monarquiae a república.
Já no capítulo I de “O Príncipe”, Maquiavel (1999, p. 37) inaugura a moderna tipologia
das formas de governo, distinguindo monarquia e república: “Todos os Estados, os
domínios todos que já houve e que ainda há sobre os homens foram, e são, repúblicas
ou principados”. Como observa Bonavides (2013, p. 210): “[...] classifica Maquiavel as
formas de governo em termos dualistas: de uma parte, a monarquia, o poder singular;
de outro, a república, ou poder plural. A república, segundo Maquiavel, abrange a
aristocracia e a democracia”.
A república, então, para Maquiavel (2007) é a forma mais adequada de governo
considerando, de um lado, o primado da liberdade, e, de outro, a natureza mutável e
indeterminada da ação política, porque embora a república não acabe com a
instabilidade política, é uma forma de governo capaz de ordenar a natureza instável
da política (e seus conflitos), sem a necessidade de suprimir a liberdade para
conseguir tal objetivo.
VOCÊ O CONHECE?
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Nicolau Maquiavel (1469-1527) nasceu em Florença, na Itália do Renascimento. Escritor, diplomata, político,
poeta e historiador é tido por muitos como o fundador da ciência política. Sua atuação na política, no
contexto da Itália ainda não unificada, contribui para os seus escritos, por entender que a instabilidade
favorecia o surgimento de tiranos.   Por isso sua defesa da autonomia da política e sua classificação das
formas de governos em monarquias e repúblicas são permeadas pela defesa da liberdade (MAQUIAVEL,
1999). 
Assim, depois de demonstrar que nenhuma das formas clássicas de governo da
Antiguidade foi capaz de manter as leis (porque nenhuma delas pode ser ordenada
por muito tempo, levando aos ciclos de formas boas e más), Maquiavel (2007)
apresenta a república como definidora da liberdade. Não há liberdade fora dela,
porque a república é a forma de governo que melhor ordena o conflito, sendo capaz
de dar vazão aos diferentes anseios sociais.
Montesquieu também compreende a república como uma das formas de governo, ao
lado da monarquia e do despotismo. Em “O Espírito das Leis” (MONTESQUIEU, 1996),
ele apresenta sua ideia de maneira detalhada. As formas de governo são diferenciadas
com base em sua natureza (quem e como se governa) e em seu princípio (o que move
o governo).
Considerando a natureza dos governos, Montesquieu (1996) dirige seu foco para os
governantes (quem governa e de que modo). A república é o governo moderado, no
qual o conjunto do povo (democracia) ou parte dele (aristocracia) detém o poder
soberano. A monarquia é o governo de uma só pessoa, com base em leis fixas e
estabelecidas. O despotismo, por fim, é o governo também de uma só pessoa, mas
com base exclusiva na vontade do governante, sem leis ou regras.
Considerando o princípio dos governos, Montesquieu (1996) está preocupado com os
governados (com base em que se aceitam os governos). Neste tocante, o princípio da
república é a virtude, não propriamente no sentido moral ou religioso, mas
considerada como o amor à pátria que leva os interesses coletivos a serem colocados
acima dos interesses particulares. Na monarquia, também pode haver virtude, mas
como não é com base nela que se governa, ela é menos frequente. Enquanto o
governo republicano não se mantém sem a virtude, no governo monárquico ela pode
ser útil, mas a mola propulsora, o princípio de governo, é a honra, no sentido de uma
inspiração decorrente da condição de cada pessoa. No governo despótico, por sua
vez, o princípio que o movimenta é o temor, o medo, considerado como o imenso
poder do governante de agir conforme seus caprichos e demonstrar que pode destruir
todos aqueles que se lhe opõem.
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Para Montesquieu (1996), a república é a forma de governo do passado e para
territórios pequenos. O povo é soberano e também súdito, pois ele mesmo é quem faz
as leis que deve obedecer. A monarquia é o governo da Europa do século XVIII e para
territórios medianos, e o que protege contra abusos do governante são os poderes
intermediários (a nobreza, em particular). Sem poderes intermediários, não há lei
fixas e estabelecidas, e a monarquia se converte em despotismo, forma de governo
que Montesquieu (1996) liga aos grandes territórios da Ásia mítica.
Assim, ao comparar monarquia e república, principalmente em seus princípios,
Montesquieu (1996) está destacando os efeitos benéficos desses governos à
comunidade política. Já no despotismo, os efeitos são positivos somente para o
governante, na medida em que a política serve apenas para garantir seus caprichos,
atender suas vontades, de tal forma, inclusive, que o despotismo está quase na
fronteira da política. Como na monarquia não há tantas exigências quanto na
república, embora também apresente, a princípio, benefícios para o corpo político,
corre o risco de, corrompendo-se, converter-se em despotismo quando não se contém
o poder do monarca contra abusos.
Atualmente, prevalece a classificação dualista das formas de governo, com a distinção
entre monarquia (Grã-Bretanha, Espanha e Suécia, por exemplo) e república (Estados
Unidos, Argentina, Itália, por exemplo) para os modos como se dão a instituição do
poder político na sociedade e a relação entre governantes e governados (SILVA, 2005).
Como ambas as formas convivem com a liberdade, a participação do povo no governo
e a obediência às leis, não são estes seus critérios distintivos. Também não é o
número de governantes, pura e simplesmente, porque, como se verá a seguir, a
separação de poderes impede que o poder soberano seja exercido, exclusivamente,
por uma só pessoa.
VOCÊ SABIA?
O nome oficial do Vaticano é Estado da Cidade do Vaticano, e se trata do menor Estado
soberano de direito público internacional. A forma de governo do Vaticano é a
monarquia absoluta, cujo chefe de Estado é o Papa, eleito dentro os cardeais com
menos de 80 anos de idade para exercer poderes legislativos, executivos e judiciários.
Para saber mais, é possível consultar o próprio site do Vaticano:
<http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-governo/organi-dello-
stato.html (http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-governo/organi-
dello-stato.html)>.
http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-governo/organi-dello-stato.html
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Assim, nos dias de hoje, enquanto a monarquia caracteriza-se pela vitaliciedade, pela
hereditariedade e pelas faltas de responsabilidade política e representatividade
popular do monarca, a república caracteriza-se pela temporalidade, pela eletividade,
pela legitimidade popular e pela responsabilidade política do governante (PINHO,
2000). Ou seja, enquanto o rei pode exercer suas funções até sua morte, e sua
ascensão ao trono decorre da linha sucessória de sua dinastia, o governante da
república é eleito para um mandato por um período pré-determinado de tempo,
representando os governados que o elegeram e respondendo politicamente por seus
atos.
O Brasil, depois que se tornou independente de Portugal, em 7 de setembro de 1822,
tornou-se uma monarquia constitucional, a qual prevaleceu até a Proclamação da
República, em 15 de novembro de 1889, forma de governo adotada até hoje, com base
na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Figura 3 - Nas repúblicas, como o Brasil, o poder é atribuído aos governantes por meio de eleições
periódicas. Fonte: vepar5, Shutterstock, 2018.
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3.3 Sistemas de governo:
presidencialismo e parlamentarismo 
Conforme mencionamos no tópico 3.2, forma de governo não se confunde com
sistema de governo, embora a distinção possa ser tênue, considerando que ambos
conceitos se preocupam com aspectos da organização do poder político.
Assim, seguindo aqueles que preferem estabelecer uma distinção entre os conceitos,
consideramos que forma de governo está relacionada à própria instituição do poder
político e ao seu modo de exercício, enquanto que sistema de governo diz respeito a
todo o “sistema de relacionamento dos órgãos da função política” (MIRANDA, 2004, p.
395), isto é, à própria organização do poder político dentro dos órgãos do Estado
responsáveis pelo seu exercício. Dessa maneira, sistemas de governo correspondem à
organização político-jurídica dos órgãos que exercem os poderes e funções estatais,
incluindo as relações recíprocas entre estes órgãos.
Diante disso, e considerando que o próprio constituinte brasileiro de 1988 distinguiu
forma de governo e sistema de governo no art. 2.º, dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias (BRASIL, 1988), busca saber: quais sãos os principais
sistemas de governo existentes? De onde vêm esses sistemas e como se estruturam?
Quais são suas principais características? Veja a seguir.
3.3.1 Parlamentarismo e presidencialismo
De acordo com Miranda (2004), é a partir da consideração de três grandes conceitos
jurídicos – separação de poderes (no sentido da especialização orgânico-funcional),
dependência ou independência (entre os órgãos que exercem esses poderes do
Estado) e responsabilidade política (do órgão ou de seu titular) – que se divisa a
principal distinção entre os sistemas de governo: concentração ou desconcentração
de poderes (MIRANDA, 2004).
De maneira geral, antes das revoluções liberais dos séculos XVII e XVIII, a forma de
governo monárquico-absolutista impunha, de um lado, o princípio da legitimidade
monárquica, divina e hereditária, do soberano; de outro, a concentração do poder e
do exercício deste nas mãos do rei. Não havia, pois, separação de poderes,
dependência ou responsabilidade política. Como consequência, não havia razão para
distinguir entre sistemas de formatação do relacionamento dos órgãos políticos
(MIRANDA, 2004).
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As monarquias limitadas ou constitucionais foram, então, na modernidade, a primeira
forma de governo na qual houve desconcentração do poder, permitindo, então,
divisar relações entre distintos órgãos que exercem o poder político e,
consequentemente, considerar um sistema de governo. Seu principal modelo é a
Inglaterra, país no qual, paulatinamente, foi transformado o modelo de concentração
do poder do rei, desde a Magna Carta de 1215 até a Revolução Gloriosa de 1688,
quando, efetivamente, há uma desconcentração do poder ao retirar o poder de
legislar do rei em favor do Parlamento.
Desta forma, parlamentarismo não serve para indicar o governo no qual exista um
parlamento, assim como o presidencialismo também não é o governo no qual há um
presidente. O parlamentarismo é produto de uma evolução histórica, mais
especificamente das instituições políticas inglesas, até a consagração da hegemonia
dos representantes políticos eleitos – mesmo em face da existência de uma
monarquia hereditária. Assim, o parlamentarismo é um sistema de governo calcado
na representação política, que não foi fruto de uma elaboração teórica, mas, sim, de
uma determinada organização do poder político que encontrou espaço para florescer
ao longo do desenvolvimento histórico (BONAVIDES, 2013).
Em linhas bastantes gerais, portanto, o parlamentarismo é o sistema de governo no
qual, em decorrência de um acúmulo histórico de força e influência, o parlamento
prepondera no exercício do poder político.
Há duas formas de parlamentarismo: o parlamentarismo dualista, também chamado
de clássico, legítimo ou autêntico; e o parlamentarismo monista, também conhecido
como contemporâneo ou democrático. Os princípios que regem o parlamentarismo
dualista gestados nessa sua própria evolução histórica são, conforme Bonavides
(2013, p. 347): “a) a igualdade entre o executivo e o legislativo; b) a colaboração dos
dois poderes entre si; c) a existência de meios de ação recíproca no funcionamento do
executivo e do legislativo”. 
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Contudo, aqui nos interessa o parlamentarismo monista ou democrático, mais
difundido a partir do século XX. Particularmente em razão do sufrágio universal e da
importância da legitimidade popular, o parlamentarismo experimentou
transformações sensíveis. De acordo com Bonavides (2013), a origem popular do
poder político leva a duas mudanças centrais que caracterizam o parlamentarismo
monista: a primeira é a circunscrição do chefe do poder executivo – seja rei, seja
presidente – às funções de chefia de Estado, sem participação efetiva no governo; a
segunda, a espécie de fusão entre poder executivo e poder legislativo na figura do
gabinete.
Figura 4 - No parlamentarismo, o Governo responde politicamente ao Parlamento. Fonte: Marzolino,
Shutterstock, 2018.
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O filme O Destino de uma Nação (Darkest Hour, 2017), retratando os anos 1940, acompanha os primeiros dias
de Winston Churchill como primeiro-ministro da Grã-Bretanha. Indicado ao Oscar de Melhor Filme em 2018,
pode ajudar a entender o sistema de governo parlamentarista, incluindo a relação entre o chefe de Estado
(rainha) e o chefe de Governo (primeiro-ministro), a formação do gabinete e a responsabilidade política do
Governo frente ao Parlamento.
Ou seja, o parlamentarismo monista ou contemporâneo possui uma clara distinção
entre a chefia de Estado (atribuída ao rei, nas monarquias parlamentaristas, ou ao
presidente eleito, nas repúblicas parlamentaristas) e à chefia de Governo (atribuída a
um gabinete ou ministério, presidida pelo primeiro-ministro, e sujeita à confiança do
Parlamento).
Esta sujeição à confiança do Parlamento eleito pelo povo é a responsabilidade política
ínsita ao parlamentarismo. O primeiro-ministro e o gabinete somente exercem suas
funções executivas porque (e enquanto) confiados pelo Parlamento, eleito pelo povo,
de modo que, de um lado, tem-se a cooperação ou mesmo fusão do poder executivo e
do poder legislativo, e, de outro, a responsabilidade do governo perante o
Parlamento.
Em suma, pode-se dizer, então, que o sistema de governo parlamentarista é aquele no
qual há (SILVA, 2005):
uma chefia dual, distinguindo-se a chefia do Estado (rei ou presidente) e a chefia
do Governo (primeiro-ministro);
cooperação entre o poder executivo e o poder legislativo;
responsabilidade política do governo (gabinete) frente ao Parlamento, que
pode, pois, censurá-lo, levando até a demissão do governo.
O presidencialismo, embora não tenha sido um sistema de governo propriamente
teorizado, não foi fruto de um longo processo histórico, mas do engenho político-
jurídico dos constituintes dos Estados Unidos da América ao redigirem sua
constituição – ainda vigente – de 1787. Ainda que, na teoria política atual,
presidencialismo e parlamentarismo se contraponham como dois diferentes sistemas
de organização do poder político, a origem do presidencialismo pode ser tida como
um desdobramento do governo parlamentar britânico, adequado à realidade local
(BONAVIDES, 2013).
Tendo como foco central a liberdade, os constituintes da Filadélfia (uma das 13 ex-
colônias que, naquele momento, formaram os Estados Unidos da América) criaram a
figura do presidente, em alguma medida refletida no reida Inglaterra (já bastante
limitado pelo parlamento à altura), mas escolhido por eleição e por um mandato
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determinado. Mas, como já destacado acima, o presidencialismo como sistema de
governo não se explica apenas pela figura do presidente, e, sim, em um conjunto
específico de características que dão o tom da relação entre os poderes.
Nessa linha, de acordo com Silva (2005), o presidencialismo é o sistema de governo
caracterizado por:
chefia monocrática (isto é, não há uma distinção precisa entre a chefia de
Estado e a chefia de Governo, ambas exercidas pelo presidente);
separação e independência entre os três poderes, executivo, legislativo e
judiciário (ainda que não completamente rígida e estanque, a Constituição
deixa as funções de cada poder bem delimitadas);
inexistência de responsabilidade política do governo frente ao poder legislativo
(pode haver responsabilização do presidente junto ao Congresso por crime de
responsabilidade, com a possibilidade de destituição do presidente por meio do
Figura 5 - No presidencialismo, o presidente exerce a chefia de Governo e também a de Estado. Fonte: Alan
Freed, Shutterstock, 2018.
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processo de impeachment, mas, no campo político, a responsabilidade deste é
diretamente com os eleitores).
Observe o exemplo do Brasil, descrito no caso a seguir.
CASO
O Brasil, desde a primeira Constituição republicana de 1891, adota o sistema
presidencialista, seguido por todas as constituições seguintes, inclusive a atual
de 1988. Mas, ao menos em duas oportunidades, flertou com o
parlamentarismo.
A primeira, em setembro de 1961, após a renúncia de Jânio Quadros e com a
assunção da presidência por João Goulart, quando se instalou uma crise entre
o poder executivo e o poder legislativo, resolvida apenas com a aprovação, pelo
Congresso, de um sistema parlamentarista. Jango (como era conhecido o então
presidente) assumiu a chefia de Estado, e Tancredo Neves a chefia de Governo.
Mas, o parlamentarismo foi rejeitado em plebiscito realizado em janeiro de
1963.
A segunda, já com a Constituição de 1988, que previu no art. 2º, dos Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias (BRASIL, 1988, s. p.), novo plebiscito
no qual o eleitorado deveria definir “a forma (república ou monarquia
constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo)
que devem vigorar no País”. Em 21 de abril de 1993, a monarquia e o
parlamentarismo foram derrotados por 86,6% e 69,2% dos eleitores,
respectivamente.
Mas, a discussão ainda não acabou. A Proposta de Emenda à Constituição (PEC)
nº 102, de 2015, do Senado Federal, ainda pretende implantar o
parlamentarismo no Brasil por entender ser o sistema de governo que propicia
uma vida política mais tranquila que o presidencialismo, pois possui meios
para soluções de crises. O que você acha? Para conferir, acesse o endereço:
<https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/12240
0
(https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/12240
0)>.
Por fim, vale mencionar que alguns países, como Portugal, adotam uma estrutura
mista parlamentar-presidencialista ou presidencial-parlamentar (CANOTILHO, 2003),
chamada por muitos de semipresidencialismo.
https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/122400
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Buscando estabelecer uma dinâmica própria mais equilibrada entre chefe de Estado,
Governo e Parlamento, conforme Tavares (2017, p. 61):
[...] combina traços do presidencialismo (como o exercício de algumas atribuições de
política interna pelo presidente e seu poder de organizar o Governo) e do
parlamentarismo (como a responsabilidade colegiada do Governo perante o Parlamento
e a dualidade do Executivo). 
A ideia básica é promover um desenho do sistema de governo do Estado que previna
embates entre o poder executivo e o poder legislativo e apresente melhores soluções
para as crises, frequentes nos sistemas presidencialistas cuja separação de poderes,
ainda que não estanque, gera conflitos.
3.4 Separação de poderes e seu
mecanismo de funcionamento
O modo como se relacionam os poderes é muito importante para a organização e o
exercício do poder político nos Estados. Assim, a separação de poderes é um
importante critério distintivo dos sistemas de governo que deve ser considerado mais
de perto e mais a fundo, juntamente com o debate sobre a dependência,
independência ou interdependência dos órgãos que exercem os poderes estatais.
Basicamente, a separação de poderes é uma receita política apresentada em 1748 por
Montesquieu, no século XVIII, com base em sua análise da constituição da Inglaterra
promovida em “O Espírito das Leis”. Ainda que se possa identificar antecedentes
históricos em períodos anteriores, a novidade aportada por Montesquieu é a
constituição de corpos distintos para exercer as funções estatais, evitando o abuso do
poder decorrente da concentração (MONTESQUIEU, 1996).
Diante disto, cumpre, no presente capítulo buscarmos respostas para questões
específicas da separação de poderes. Quais foram seus antecedentes históricos? O
que difere a proposta de Montesquieu das anteriores? Quais as funções básicas do
Estado separadas por Montesquieu? Você saberá as respostas na sequência.
3.4.1 Antecedentes históricos
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As ideias, na Antiguidade, sobre as formas de governo estavam, em grande medida,
preocupadas em evitar o abuso do poder e, não raro, a divisão do poder foi
identificada como um meio adequado a tanto. Não foram, porém, propriamente,
teorias de separação dos poderes porque, muitas vezes, estavam mais preocupadas
com a divisão do trabalho (FERREIRA FILHO, 2012). É o caso de “A Política”, de
Aristóteles (2010).
O filósofo apresenta uma classificação das funções desempenhadas pelo Estado, com
base nas tarefas desempenhadas pelos órgãos que exerciam o poder político. Assim é
que à assembleia era atribuída uma função deliberativa; aos magistrados, o poder
executivo e aos juízes, o poder de julgar (ARISTÓTELES, 2010).
Conforme observa Ferreira Filho (2012), deliberar, executar e julgar seriam as três
funções exercidas na cidade, mas, embora esta classificação esteja próxima da
doutrina da separação de poderes de Montesquieu, a função deliberativa seria mais
ampla que a função legislativa, englobando importantes aspectos do que, depois, foi
compreendido como funções do poder executivo.
O governo misto referido por Políbio (1981), em “Histórias”, também pode ser tido
como um antecedente histórico da teoria da separação de poderes de Montesquieu,
não pela distinção de poderes ou funções estatais, mas pela ideia de que a
estabilidade dos governos dependia de que todas as classes sociais dele
participassem, reverberando na ideia dos freios e contrapesos tidos, posteriormente,
por Montesquieu como o meio de o próprio poder limitar o poder.
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Entre os antecedentes mais próximos, pode-se citar um teórico e um prático. Este já
foi, anteriormente, mencionado e, aliás, foi expressamente destacado por
Montesquieu, ao intitular o Capítulo VI, do Livro XI, de “O Espírito das Leis”: a
Constituição inglesa. Aquele diz respeito aos escritos de John Locke em seu “Segundo
Tratado do Governo Civil”. Na sequência, trataremos da experiência inglesa,ficando,
agora, com o esquema teórico de Locke.
VOCÊ SABIA?
“O Espírito das Leis” foi publicado em 1748, depois de uma visita de Montesquieu à
Inglaterra, entre 1728 e 1731. Ocorre que, neste período, já estava bem desenvolvido o
parlamentarismo, incluindo as figuras do primeiro-ministro, do gabinete, e da
responsabilidade destes frente ao parlamento, de modo que, diferentemente, do que
consta em sua obra, o poder Executivo não era exatamente exercido pelo rei e sim pelo
Governo. Isso reforça a ideia de uma receita política de Montesquieu para a França pré-
Revolução (FERREIRA FILHO, 2012).
Figura 6 - A Constituição da Inglaterra foi a fonte de inspiração de Montesquieu para a doutrina da
separação de poderes. Fonte: osmera.com, Shutterstock, 2018.
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Locke (apud FERREIRA FILHO, 2012) apresenta também três poderes sob uma ótica
funcional: Legislativo (criação de leis), Executivo (aplicação das leis) e Federativo
(desenvolvimento das relações internacionais, de maneira geral). No que diz respeito,
porém, ao caráter institucional, isto é, aos órgãos responsáveis por cada uma dessas
funções, nota-se que, embora o Poder Legislativo fosse o “poder supremo”, por caber
a ele a função legislativa, o Poder Executivo e o Federativo competiam ambos ao rei. O
poder de julgar, sequer separadamente mencionado, está no âmbito funcional do
Poder Legislativo (FERREIRA FILHO, 2012).
Assim, a rigor, a despeito de uma proposição teórica sobre a divisão interna do poder
político, nota-se que esse antecedente é diferente da doutrina da separação de
poderes, na medida em que Locke (1998) não considera as funções estatais para
distinguir os órgãos que as exercem. Com isso, apresenta uma bipartição de poderes:
de um lado, o Legislativo (que inclui o poder de julgar) e, de outro, o Executivo (que
engloba também o Federativo, já que ambos estão nas mãos da Coroa), o que não se
apresenta como meio efetivo de proteção contra abusos, pois ainda há muita
concentração e, principalmente, não há o controle do poder pelo próprio poder, tal
como propõe, mais adiante, Montesquieu.
3.4.2 As três funções básicas
Quanto à experiência inglesa, mais útil considerá-la aqui, pois é dela que Montesquieu
retira a inspiração para sua doutrina da separação de poderes.
Ferreira Filho (2012) anota que, a partir de 1701, com o Act of Settlement, quando os
juízes não mais podiam ser livremente exonerados pelo monarca (poder executivo), o
poder de julgar tornou-se independente, o que já ocorrera com o Poder Legislativo
desde a Bill of Rights, de 1689. Como consequência,
[...] [d]isto pode-se extrair o surgimento de um Poder Judiciário, separado do Poder real,
que não se sujeitava, por outro lado, ao Legislativo [e] independentes o Legislativo e o
Judiciário, ficava o rei com o remanescente e esse remanescente é o campo do Poder
Executivo (FERREIRA FILHO, 2012, p. 262-263).
A partir daí, Montesquieu (1996) desenvolve sua fórmula política de separação dos
poderes como meio de controle dos abusos e proteção da liberdade. Nessa tarefa,
identifica, no nível funcional, três poderes: o Legislativo (cria leis), o Executivo (aplicas
as leis e desenvolve relações internacionais) e o Judiciário (castiga os crimes e julga as
disputas entre particulares). 
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No entanto, apenas a divisão funcional não seria suficiente. Conforme Canotilho
(2003) é necessário, no nível institucional, atribuir essas funções estatais ao exercício
de órgãos distintos, de modo que o Poder Legislativo é deferido ao Parlamento (no
caso da Inglaterra, composta por duas Câmaras, uma Baixa, representando o povo, e
outra Alta, representando a nobreza e o clero); o Poder Executivo é atribuído à Coroa
(muito embora compartilhada a administração com o Parlamento); e o Poder
Judiciário é exercido por juízes e tribunais independentes (garantia de ser invisível e
nulo, apenas aplicando a lei aos casos concretos que lhe são submetidos).
Ou seja, a separação de poderes diz respeito a uma divisão funcional do exercício do
poder estatal considerando suas três funções principais, legislar, executar as leis e
julgar, atribuindo-as a órgãos do Estado (parlamento, coroa e tribunais,
respectivamente), que imprimem sua autoridade, isto é, seu poder, aos atos
correspondentes a cada uma das funções (FERREIRA FILHO, 2012).
Figura 7 - A função de julgar compete ao Poder Judiciário na doutrina da separação de poderes. Fonte:
Mariusz Szczygiel, Shutterstock, 2018.
VOCÊ QUER LER?
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No artigo “O juiz entre a bondade e a justiça” (2014), o desembargador federal Néviton Guedes discute a
dificuldade dos juízes nas decisões sobre prestações concretas de direitos sociais, como saúde e educação,
e adentra importante aspecto da doutrina da separação de poderes na análise dos espaços de avaliação do
juiz e do legislador. Para conferir, acesse o seguinte endereço eletrônico: <https://www.conjur.com.br/2014-
jul-07/constituicao-poder-juiz-entre-bondade-justica (https://www.conjur.com.br/2014-jul-07/constituicao-
poder-juiz-entre-bondade-justica)>.
Enfim, esta formulação teórica da separação de poderes, com divisão funcional do
exercício das atribuições estatais, direcionando-as aos respectivos órgãos políticos do
Estado, embora não seja, propriamente, científica (seja porque as atividades em si
não diferem substancialmente, seja porque os órgãos exercem funções atípicas) é a
mais importante forma de divisão interna do poder e, ainda hoje, um dogma do
constitucionalismo moderno, porque presente no próprio ideário da Revolução
Francesa. 
Síntese
Você concluiu o estudo dos primeiros aspectos a serem considerados na organização
do Estado e do Governo, tendo avaliado os elementos do Estado, das formas e dos
sistemas de governo, bem como dos antecedentes históricos e das três funções
básicas da separação de poderes.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
identificar e descrever os elementos constitutivos do Estado, quais sejam, povo,
território, soberania e finalidade comum;
distinguir monarquia limitada ou constitucional e república como as duas
formas de governo modernas, a primeira vitalícia e hereditária e a segunda,
temporária e eletiva;
identificar a classificação do parlamentarismo como sistema de governo com
chefia dual, cooperação entre o Executivo e o Legislativo e responsabilidade
política do Governo ao Parlamento;
identificar a classificação do presidencialismo como sistema de governo com
chefia monocrática, independência entre Executivo e Legislativo e
responsabilidade política perante o povo;
https://www.conjur.com.br/2014-jul-07/constituicao-poder-juiz-entre-bondade-justica
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reconhecer a tripartição de poderes de Montesquieu, em seu nível funcional
(legislar, executar e julgar) e em nível institucional (Legislativo, Executivo e
Judiciário).
Bibliografia
ARISTÓTELES. A Política. São Paulo: Folha de S. Paulo, 2010.
BITTAR, E. C. B. Teoria do Estado: filosofia política e teoria da democracia. 5. ed. São
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Regulamenta os §§ 1.º, 2.º e 3.º do art. 303 da Lei n. 7.565, de 19 de dezembro de 1986,
que dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica, no que concerne às aeronaves
hostis ou suspeitas de tráfico de substâncias entorpecentes e drogas afins. Diário
Oficial da União. Brasília, 2004. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5144.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5144.htm)>.
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http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html