Poder Legislativo no Brasil

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ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
Unidade II
3 PODER LEGISLATIVO
O Poder Legislativo no Brasil está presente em todos os entes federativos, ou seja, na União, nos 
Estados, nos Municípios e no Distrito Federal. No âmbito federal, o Poder Legislativo é bicameral, ou 
seja, é composto por duas casas: pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, que compõem o 
Congresso Nacional. É o disposto no art. 44 da CF/88: “O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso 
Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal” (BRASIL, 1988).
No âmbito estadual, o Poder Legislativo é composto pela Assembleia Legislativa, enquanto no âmbito 
municipal, é composto pela Câmara de Vereadores. Já no Distrito Federal, o Legislativo é formado pela 
Câmara Legislativa.
3.1 Câmara dos Deputados
A Câmara dos Deputados (federais) representa o povo. Assim, cada Estado e o Distrito Federal têm 
representatividade na Câmara dos Deputados. O número de representantes por Estado varia de acordo 
com o número de habitantes. Os Municípios não têm representatividade na Câmara. Há de assegurar 
que nenhuma das unidades da federação tenha menos de 8 ou mais de 70 deputados.
Atualmente, a Câmara dos Deputados possui 513 membros, distribuídos da seguinte forma:
Quadro 2 
Estado Número de deputados
Acre 8
Alagoas 9
Amapá 8
Amazonas 8
Bahia 39
Ceará 22
Distrito Federal 8
Espírito Santo 10
Goiás 17
Maranhão 18
Mato Grosso 8
Mato Grosso do Sul 8
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Unidade II
Minas Gerais 53
Pará 17
Paraíba 12
Paraná 30
Pernambuco 25
Piauí 10
Rio de Janeiro 46
Rio Grande do Norte 8
Rio Grande do Sul 31
Rondônia 8
Roraima 8
Santa Catarina 17
São Paulo 70
Sergipe 8
Tocantins 8
Total 513
Os deputados federais são eleitos pelo voto e têm o mandato de 4 anos. São requisitos para o 
cargo de deputado federal ser brasileiro nato ou naturalizado, ser maior de 21 anos, ter domicílio 
eleitoral na circunscrição, estar em pleno gozo dos direitos políticos, ter alistamento eleitoral e 
filiação partidária.
A Câmara dos Deputados tem competências privativas, como: autorizar instauração de 
processo contra o presidente, o vice‑presidente e os ministros de Estados; tomada de contas da 
Presidência da República, se não prestadas anteriormente ao Congresso Nacional; elaboração 
do regimento interno; disposição de sua própria organização e eleição dos membros do 
Conselho da República (BRASIL, 1988).
3.2 Senado Federal
Diferentemente do que ocorre com a Câmara dos Deputados, que representa o povo, o seu número 
de integrantes varia de acordo com o número de habitantes. O Senado Federal representa os Estados e o 
Distrito Federal, sendo 3 senadores eleitos por cada Estado, totalizando 81 membros do Senado Federal, 
independentemente do número de habitantes de cada Estado.
Os senadores são eleitos pelo voto direto, para mandato de 8 anos. A cada 4 anos, o brasileiro 
comparece às urnas para votar 1/3 e 2/3 dos senadores, alternadamente, pois como o mandato é de 8 
anos, a cada 4 anos são eleitos 27 e 54 senadores, alternadamente.
São requisitos para o cargo de senador ser brasileiro nato ou naturalizado, ter mais de 35 anos, estar 
em pleno gozo dos direitos políticos, ter alistamento eleitoral, ter domicílio eleitoral na circunscrição e 
filiação partidária.
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A exemplo do que ocorre com a Câmara dos Deputados, o Senado Federal também tem competências 
privativas, dentre elas, podemos citar: processar e julgar os crimes de responsabilidade cometidos 
pelo presidente, vice‑presidente e ministros de Estado; aprovar a escolha de magistrados, de ministros 
do Tribunal de Contas da União (TCU), do governador de território, presidentes e diretores do Banco 
Central, procurador‑geral da República e titulares de outros cargos que a lei determinar, além dos 
chefes de missão diplomática (BRASIL, 1988).
É também competência privativa do Senador Federal autorizar operações externas de natureza 
financeira, suspender a execução de lei considerada inconstitucional, elaborar seu regimento interno e 
dispor sobre sua organização.
De acordo com as competências mencionadas, as decisões de ambas as casas do Congresso são 
tomadas em reuniões, chamadas de sessões, que, de acordo com o art. 57 da CF/88 (BRASIL, 1988), 
podem ser sessão ordinária, sessão extraordinária, sessão preparatória e sessão conjunta.
3.3 Comissões parlamentares
Toda casa parlamentar é composta de comissões que podem ser permanentes ou temporárias. 
São compostas pelos parlamentares para tratar de questões que lhes são pertinentes.
De forma sintética, a fim de facilitar o aprendizado, podemos classificar as comissões existentes no 
Congresso Nacional como comissões permanentes, comissões temporárias, Comissões Parlamentares de 
Inquérito (CPIs), comissões mistas e comissão representativa (ocorre durante o recesso).
3.4 Comissões permanentes
As comissões permanentes estão previstas nos regimentos internos de suas respectivas casas. 
Quanto às comissões permanentes da Câmara dos Deputados, o art. 32 do seu regimento interno 
dispõe que são 25 comissões, sendo elas: Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e 
Desenvolvimento Rural; Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento 
Regional; Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática; Comissão de Constituição 
e Justiça e de Cidadania; Comissão de Defesa do Consumidor; Comissão de Desenvolvimento 
Econômico, Indústria e Comércio; Comissão de Desenvolvimento Urbano; Comissão de Direitos 
Humanos e Minorias; Comissão de Educação e Cultura; Comissão de Finanças e Tributação; 
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle; Comissão de Legislação Participativa; Comissão 
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; Comissão de Minas e Energia; Comissão de 
Relações Exteriores e de Defesa Nacional; Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime 
Organizado; Comissão de Seguridade Social e Família; Comissão de Trabalho, de Administração 
e Serviço Público; Comissão de Turismo e Desporto; Comissão de Viação e Transportes; Comissão 
de Cultura; Comissão do Esporte; Comissão de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficiência; 
Comissão de Defesa dos Direitos da Mulher e Comissão de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa 
(BRASIL, 1989).
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Unidade II
 Saiba mais
Saiba mais sobre as Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados 
Federais e suas funções em:
BRASIL. Câmara dos Deputados. O papel das comissões permanentes. 
Brasília, [s.d.]a. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade‑ 
legislativa/comissoes/comissoes‑permanentes>. Acesso em: 8 jan. 2019.
O Senado Federal também possui Comissões Permanentes, que, de acordo com o art. 72 
do seu regimento interno, são 11, sendo elas: Comissão de Assuntos Econômicos; Comissão 
de Assuntos Sociais; Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania; Comissão de Educação, 
Cultura e Esporte; Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle; 
Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa; Comissão de Relações Exteriores 
e Defesa Nacional; Comissão de Serviços de Infraestrutura; Comissão de Desenvolvimento 
Regional e Turismo; Comissão de Agricultura e Reforma Agrária; e Comissão de Ciência, 
Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática (BRASIL, 1970).
 Saiba mais
Saiba mais sobre as comissões permanentes do Senado Federal e suas 
funções em:
BRASIL. Senado Federal. Comissões permanentes. Senado notícias, 
Brasília, [s.d.]c. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/noticias/
glossario‑legislativo/comissoes‑permanentes>. Acesso em: 8 jan. 2019.
3.5 Comissões temporárias
No que toca às comissões temporárias, há previsão em ambos os regimentos internos. Comecemos 
pela Câmara dos Deputados. Há três espécies de comissões temporárias:
• Especiais: constituídas para analisar as propostas de emenda constitucional, projetos de código 
ou apreciação de matéria que verse sobre a competência de mais de 3 comissões.• Externas: instituídas pelo presidente da Câmara para cumprir missão temporária autorizada.
• Inquérito: será abordada em tópico próprio.
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Há também a previsão das comissões temporárias no regimento interno do Senado Federal, sendo elas:
a) internas (previstas no Regimento para finalidade específica);
b) externas (destinadas a representar o Senado em congressos, 
solenidades e outros atos públicos);
c) parlamentares de inquérito (criadas nos termos do art. 58, § 3º, da 
Constituição Federal) (BRASIL, 1970, p. 64).
3.6 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)
Para iniciarmos o estudo das CPIs, necessitamos relembrar o quadro 1, que dispõe sobre as funções 
típicas e atípicas de cada Poder da União, no qual o Poder Legislativo possui como função típica, além 
da edição de leis, a função de fiscalizar de forma contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial a União e as entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
Dessa forma, as CPIs são comissões de caráter temporário, podendo ser criadas por quaisquer das 
casas parlamentares com o intuito de investigar fatos determinados dentro de sua esfera de competência 
de fiscalização e dos limites constitucionais.
Nos termos do art. 58, parágrafo 3º, da CF/88 (BRASIL, 1988), essas comissões terão poder de 
investigação tal qual as autoridades judiciais para apurar fatos determinados e com prazo certo, cujas 
conclusões serão encaminhadas ao Ministério Público, se necessário, para eventual responsabilização 
civil ou criminal dos infratores.
Cabe aqui ressaltar que, como a CPI apura “fato determinado”, ela não poderá ser criada 
para apurar fatos genéricos, tais como a corrupção no Brasil, o crime organizado no Brasil etc. 
Entende‑se por fato determinado aquele acontecimento de relevante interesse para a vida pública 
e para a ordem constitucional, ordem legal, ordem social ou econômica, e que esteja devidamente 
caracterizado no requerimento de criação da CPI (art. 35, parágrafo 1º – Regimento Interno da 
Câmara dos Deputados).
Por outro lado, o objeto de investigação da CPI pode ser ampliado desde que o fato novo tenha 
relação com o fato determinado que deu origem à criação da CPI, assim já decidiu o STF, nos seguintes 
termos de acordo com o Inquérito 2245:
Ampliação do objeto de investigação da Comissão Parlamentar de Inquérito 
no curso dos trabalhos. Possibilidade. Precedentes. Não há ilegalidade no 
fato de a investigação da CPMI dos Correios ter sido ampliada em razão 
do surgimento de fatos novos, relacionados com os que constituíram o seu 
objeto inicial (BRASIL, 2007c).
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 Saiba mais
Saiba mais lendo o acórdão do STF, que reconheceu a possibilidade de 
ampliação do objeto de investigação da CPI em:
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Inquérito 2245 MG. Relator: 
Min. Joaquim Barbosa. DJe, Brasília, 9 nov. 2007c. Disponível em: <https://
stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/756199/inquerito‑inq‑2245‑mg>. 
Acesso em: 14 jan. 2019.
Como as CPIs têm poder tal qual as autoridades judiciais, elas poderão: intimar testemunhas; 
requerer ao Poder Judiciário a condução coercitiva de testemunhas intimadas que não compareceram 
sem justo motivo; fazer inspeção local; requisitar documentos; decretar a quebra do sigilo bancário, 
fiscal e telefônico.
Podemos dizer que as CPIs têm os mesmos poderes instrutórios (poder para produção de provas) que as 
autoridades judiciárias têm, porém, não possuem o mesmo poder decisório, por exemplo, não podem decretar 
bloqueio de bens, prisões, buscas domiciliares, interceptação telefônica ou indiciamento dos suspeitos.
3.7 Comissões mistas
As comissões mistas são integradas por deputados e senadores federais. Como exemplo, a própria 
comissão parlamentar mista de inquérito, que será criada em sessão conjunta, desde que requeridas por 
1/3 dos membros das respectivas casas. Outro exemplo de comissão mista é o caso de apreciação de 
medida provisória editada pela Presidência da República.
Nos termos do art. 62, parágrafo 9º, da CF/88 (BRASIL, 1988), é da competência da comissão mista 
de deputados e senadores examinar previamente as MPs e sobre elas emitir um parecer, antes que sejam 
apreciadas em plenário de cada uma das Casas.
De acordo com o texto constitucional, há previsão de existência de uma comissão mista permanente 
formada por deputados e senadores chamada comissão do orçamento. Essa comissão do orçamento 
tem as seguintes funções:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre 
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais 
e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a 
fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões 
do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58 
(BRASIL, 1988).
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3.8 Comissão representativa
Por fim, nos cabe discorrer sobre a comissão representativa que está relacionada ao recesso 
parlamentar, sendo composta de 7 senadores e 16 deputados, com igual número de suplentes. Nos 
termos do art. 58, parágrafo 4º, da CF/88 (BRASIL, 1988), durante o recesso, haverá uma comissão 
representativa do Congresso Nacional. Essa comissão será eleita por suas Casas na última sessão ordinária 
do período legislativo, sendo que suas atribuições estão definidas no regimento comum. Dentro das 
devidas possibilidades, deverá haver uma proporcionalidade de representação partidária de cada Casa.
3.9 Imunidade parlamentar
A imunidade parlamentar é um conjunto de prerrogativas dadas aos parlamentares para que possam 
exercer suas funções sem qualquer tipo de pressão. Existe em função do cargo e não tem caráter pessoal, 
ou seja, existe para assegurar que o parlamentar realize seu trabalho sem interferência de qualquer 
pressão que possa lhe causar algum tipo de parcialidade ou favorecimento em seu mister.
A imunidade pode ser material ou formal. Vejamos cada uma delas.
3.10 Imunidade material
A imunidade material refere‑se à ausência de responsabilidade penal e civil pelos atos (palavras, opiniões e 
votos) dos parlamentares. Isso quer dizer que um parlamentar não pode sofrer ação penal ou civil indenizatória 
pelas palavras (ainda que ofensivas), opiniões ou votos proferidos. Assim, o art. 53 da CF/88 (BRASIL, 1988) 
reza que os parlamentares serão invioláveis por suas opiniões, palavras e votos, no âmbito civil e criminal.
O STF já se manifestou a respeito do tema na Ação Cautelar 3883, vejamos:
[...] a incidência da imunidade parlamentar material – por tornar inviável o 
ajuizamento de ação penal de conhecimento e da ação de indenização civil, ambas 
de índole principal – afeta a possibilidade jurídica de formulação e, até mesmo, de 
processamento do próprio pedido de explicações, em face da natureza meramente 
acessória de que se reveste tal providência de ordem cautelar (BRASIL, 2015b, p. 3‑4).
 Saiba mais
Consulte o julgado da AC 3883 do STF, de lavra do ministro Celso de 
Mello, sobre imunidade parlamentar.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Agravo Regimental na 
Ação Cautelar 3883 Distrito Federal. Agravante: Aécio Neves da Cunha. 
Agravado: Jandira Feghali. Relator: Min. Celso de Mello. DJe, Brasília, 10 
nov. 2015b. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.
jsp?docTP=TP&docID=10148985>. Acesso em: 14 jan. 2019.
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Unidade II
Esse tipo de imunidade não afasta a responsabilidade política, podendo o parlamentar vir a perder o 
mandato por quebra de decoro parlamentar, previsto no art. 55, inciso II, da CF/88 (BRASIL, 1988), caso 
sua conduta ou procedimento tenham sido declarados incompatíveis com o decoro parlamentar.
Cabe ressaltar que essa imunidade não se aplica apenas aos atos (palavras, opiniõese votos) 
realizados dentro das respectivas Casas. Assim, quando as palavras são proferidas nos plenários das 
Casas, a imunidade é absoluta, não importando seu conteúdo. Quando as palavras são proferidas fora 
dos plenários das Casas, a imunidade passa a ser relativa, pois deve haver um nexo causal com a função 
parlamentar (mandato).
A imunidade material é irrenunciável, pois decorre do cargo e não de um caráter pessoal do parlamentar.
Por força do art. 27, parágrafo 1º, da CF/88 (BRASIL, 1988), os deputados estaduais e distritais também 
gozam da mesma prerrogativa. No que toca aos vereadores – art. 29, inciso VIII (BRASIL, 1988) –, fala‑se 
em inviolabilidade de suas opiniões, palavras e votos, desde que proferidos na circunscrição do Município e 
por conta do exercício do mandato (BRASIL, 1988). Veja que à imunidade (inviolabilidade) do vereador foi 
adicionado um critério territorial.
Segundo julgado do STF:
O art. 29, inciso VIII, da Constituição Federal garante ao vereador imunidade 
parlamentar dentro da circunscrição do Município. No caso em tela, tendo 
as supostas ofensas ocorrido no exercício da função, dentro dos limites da 
cidade e sem abuso de direito, não há danos materiais e morais a serem 
indenizados. [...] Ao proferir as pretensas ofensas, buscava o edil o interesse 
dos munícipes, em proteger a moralidade das eleições de 2004 para o cargo 
de Prefeito (BRASIL, 2012, p. 2).
 Saiba mais
Consulte o julgado do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 
647.672 Amazonas, do STF, de lavra do relator ministro Luiz Fux, sobre a 
inviolabilidade dos parlamentares municipais.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Agravo Regimental no Recurso 
Extraordinário 647.672 Amazonas. Agravante: Maria Soraia Elias Pereira. 
Agravado: Francisco Ednaldo Praciano. Relator: Min. Luiz Fux. DJe, Brasília, 
4 dez. 2012. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.
jsp?docTP=TP&docID=3285316>. Acesso em: 14 jan. 2019.
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3.11 Imunidade formal
Temos a imunidade formal quanto ao processo e quanto à prisão.
Imunidade relativa ao processo
Esse tipo de imunidade diz respeito à possibilidade ou não de o parlamentar ser processado pela 
prática de crimes durante o exercício do seu mandato. Na regra anterior, havia a necessidade de que a 
Casa do parlamentar concedesse autorização para que o processo tivesse início.
Alterada a regra em 2001, passou‑se ao entendimento de que, se o crime for praticado antes da 
diplomação do parlamentar, o processo, eventualmente iniciado, terá regular seguimento, mudando‑se 
apenas a competência. O que significa isso?
Por exemplo, se o candidato a deputado federal foi eleito e seu processo já tiver sido iniciado, 
seguirá regularmente e será encaminhado ao STF, que passa a ser o novo órgão competente para 
processar e julgar.
Se o crime for praticado por parlamentar já diplomado, o processo terá início normalmente, podendo, 
nesse caso, a respectiva Casa suspender seu andamento.
Imunidade relativa à prisão
Esse tipo de imunidade diz respeito à impossibilidade de o parlamentar, depois de diplomado, ser 
preso, salvo se em flagrante delito de crime inafiançável.
Para definir flagrante, necessitaremos recorrer ao Código de Processo Penal, em seu art. 302 (BRASIL, 
1941), que elenca quais são as modalidades de flagrante, sendo elas:
Considera‑se em flagrante delito quem:
I – está cometendo a infração penal;
II – acaba de cometê‑la;
III – é perseguido, logo após, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer 
pessoa, em situação que faça presumir ser autor da infração;
IV – é encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, objetos ou papéis 
que façam presumir ser ele autor da infração.
Por outro lado, para que ocorra a imunidade formal em relação à prisão, é necessário também 
que o crime praticado seja inafiançável, ou seja, insuscetível de pagamento de fiança. Esses requisitos 
restringem bastante a possibilidade de que um parlamentar venha a ser preso. Vejamos quais são os 
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Unidade II
crimes inafiançáveis previstos no art. 5, incisos XLII, XLIII e XLIV, da CF/88 (BRASIL, 1988): prática de 
racismo, prática de tortura, tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, terrorismo, crimes hediondos, 
ação de grupos armados, civis ou militares contra a ordem constitucional e o Estado Democrático.
A fim de concluir o raciocínio, crimes hediondos anteriormente mencionados são aqueles crimes 
tratados de forma mais severa pela lei. Hediondo significa algo horrível, repugnante e repulsivo. 
Os crimes hediondos estão previstos na Lei nº 8.072/1990 (BRASIL, 1990), dentre eles, temos:
• homicídio, quando praticado em atividade típica de grupo de extermínio, ainda que cometido por 
um só agente;
• homicídio qualificado;
• lesão corporal dolosa de natureza gravíssima e lesão corporal seguida de morte, quando praticadas 
contra autoridade ou agente descrito nos arts. 142 e 144 da CF/88 (BRASIL, 1988), integrantes 
do sistema prisional e da Força Nacional de Segurança Pública, no exercício da função ou em 
decorrência dela, ou contra seu cônjuge, companheiro ou parente consanguíneo até terceiro grau, 
em razão dessa condição;
• latrocínio;
• extorsão qualificada pela morte;
• extorsão mediante sequestro e na forma qualificada;
• estupro;
• estupro de vulnerável;
• epidemia com resultado morte;
• falsificação, corrupção, adulteração ou alteração de produto destinado a fins terapêuticos ou medicinais;
• favorecimento da prostituição ou de outra forma de exploração sexual de criança ou adolescente 
ou de vulnerável;
• genocídio;
• posse ou porte ilegal de arma de fogo de uso.
Como vimos, efetuada a prisão em flagrante, esta deve ser comunicada à Casa respectiva do 
parlamentar preso, para que, pelo voto da maioria de seus membros, decida‑se sobre a manutenção 
ou não da prisão.
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Embora não prevista na Constituição Federal, há a prisão penal, ou seja, aquela decorrente de 
condenação criminal transitada em julgado.
Assim já entendeu o STF, senão vejamos:
Foi o que ocorreu em 2013, contra o deputado federal Natan Donadon. 
Por maioria de votos, o Supremo Tribunal Federal declarou o trânsito 
em julgado de sua condenação penal na Ação Penal 396 e determinou 
a expedição do mandado de prisão contra o parlamentar, para o início 
do cumprimento da pena. O deputado foi condenado à pena de 13 anos, 
4 meses e 10 dias de reclusão, em regime inicialmente fechado (NUNES 
JÚNIOR, 2018, p. 1492).
Recentemente, abriu‑se discussão sobre a possibilidade de executar a pena a partir da condenação 
em 2ª instância, ou seja, quando há ainda instâncias superiores a serem percorridas para reanálise 
da condenação. O STF tem entendido que a pena pode ser executada a partir da condenação em 
2ª instância, sendo esta, uma terceira modalidade de prisão possível ao parlamentar.
 Observação
O fato de o parlamentar vir a ser preso não implica automaticamente 
na perda de seu mandato. A prisão deverá ser autorizada pela Câmara dos 
Deputados ou pelo Senado Federal, mediante votação da maioria absoluta, 
assegurada a ampla defesa.
3.12 Tribunal de Contas da União (TCU)
O TCU tem função auxiliadora do Congresso Nacional na fiscalização do Poder Executivo. Essa 
função é de controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial (administração direta 
e indireta) quanto à economicidade, legalidade e legitimidade.
 Lembrete
O TCU não é um órgão do Poder Judiciário, e sim técnico, auxiliando o 
Congresso Nacional (Poder Legislativo) na fiscalização do Poder Executivo, 
configurando a teoria dos freios e contrapesos ou checks and balances.
O TCU é composto por 9 Ministros (3 indicados pela Câmara dos Deputados, 3 indicados pelo Senado 
Federal e 3 indicados pelo presidente da República), com os seguintes requisitos:
I – mais de trinta e cinco anos e menos de sessenta e cinco anos de idade;
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Unidade II
II – idoneidade morale reputação ilibada;
III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis e financeiros ou de 
administração pública;
IV – mais de dez anos de exercício de função ou efetiva atividade profissional 
(BRASIL, 1988).
Esses requisitos não podem ser relativizados, ou seja, são considerados absolutos, por exemplo, 
os limites mínimo e máximo de idade. O TCU conta com 9 ministros, sendo 3 deles escolhidos pelo 
presidente da República com aprovação pelo Senado Federal e 6 deles escolhidos pelo Congresso 
Nacional, respeitados os requisitos.
Dentre os 3 ministros indicados pelo presidente da República, temos que: 1 será escolhido livremente pelo 
presidente da República; 1 será escolhido pelo presidente da República dentre uma lista tríplice de auditores 
do próprio Tribunal; 1 será escolhido pelo presidente da República dentre uma lista tríplice de membros do 
Ministério Público que atuam junto ao TCU (BRASIL, 1988).
Nos termos do art. 71 da CF/88 (BRASIL, 1988), estão definidas as atribuições do TCU, sendo elas:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, 
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar 
de seu recebimento.
Essas contas anuais são apreciadas pelo Congresso Nacional com o auxílio do TCU. O presidente da 
República deve prestar contas anualmente. Sobre essas contas, caberá ao TCU elaborar um relatório prévio, 
que posteriormente será encaminhado ao Congresso Nacional para apreciação por meio de decreto legislativo.
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, 
bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as 
fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e 
as contas daqueles que deram causa a perda, extravio ou outra irregularidade 
de que resulte prejuízo ao erário público (BRASIL, 1988).
Esse dispositivo implica que todas as contas de instituições da administração pública, direta ou 
indireta, serão fiscalizadas pelo TCU. Até mesmo as instituições privadas, se tiverem algum recurso 
advindo do Poder Público, terão suas contas fiscalizadas pelo TCU.
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, 
a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo 
de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, 
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o 
fundamento legal do ato concessório (BRASIL, 1988).
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ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
Esse dispositivo é importante porque cabe ao TCU, dentre outras funções, apreciar o que chamamos 
de nepotismo cruzado, ou seja, a troca de favores entre servidores públicos, por exemplo, quando da 
nomeação para o cargo de assessor em que um contrata parente de outro, visando burlar as normas, 
contrariando o interesse público e a moralidade administrativa.
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado 
Federal, de Comissão Técnica ou de Inquérito, inspeções e auditorias de 
natureza contábil, orçamentária, operacional e patrimonial, das unidades 
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais 
entidades referidas no inciso II.
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo 
capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do 
tratado constitutivo (BRASIL, 1988).
Aqui cabe fazer uma ressalva de que empresas supranacionais são aquelas formadas com a 
participação de mais de um País. Por exemplo, a Itaipu, da qual o Brasil participa conjuntamente 
com o Paraguai. Nesse particular, por óbvio, a fiscalização do TCU não envolve o capital 
constituído com recursos estrangeiros.
Mesmo que o tratado constitutivo não faça previsão de que a empresa supranacional possa 
ter fiscalizadas suas contas nacionais pelo TCU, esse entendimento foi superado pelos Acórdãos 
nº 88/2015‑TCU‑Plenário (BRASIL, 2015f) e nº 1.014/2015‑TCU‑Plenário (BRASIL, 2015g), no sentido 
de que a fiscalização nas contas nacionais ocorrerá, ainda que o tratado constitutivo da empresa seja 
omisso quanto aos critérios para o exercício dessa fiscalização.
 Saiba mais
Leia a íntegra dos Acórdãos nº 88/2015‑TCU‑Plenário e 
nº 1.014/2015‑TCU‑Plenário em:
BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão nº 88/2015. Brasília, 
2015f. Disponível em: <https://contas.tcu.gov.br/etcu/ObterDocumentoSis
doc?seAbrirDocNoBrowser=true&codArqCatalogado=9279282&codPapel
Tramitavel=53320363>. Acesso em: 9 jan. 2019.
BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão nº 1.014/2015. 
Brasília, 2015g. Disponível em: <https://contas.tcu.gov.br/etcu/ObterDocu
mentoSisdoc?seAbrirDocNoBrowser=true&codArqCatalogado=9685282>. 
Acesso em: 9 jan. 2019.
50
Unidade II
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União 
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, ao 
Estado, ao Distrito Federal ou ao Município.
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por 
qualquer de suas casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a 
fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial e sobre resultados 
de auditorias e inspeções realizadas.
VIII – aplicar as responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou 
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, 
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário 
(BRASIL, 1988).
É importante ressaltar que não faria sentido se coubesse ao TCU fiscalizar as contas, porém, sem 
poder de coercibilidade. Claro que esse poder de coercibilidade não poderá ser aplicado com abuso ou 
desvio de poder.
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências 
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade 
(BRASIL, 1988).
Veja que por si só o TCU não pode anular ou invalidar contratos administrativos, mas pode 
determinar à autoridade administrativa que proceda à anulação do contrato ou licitação pública 
que o originou.
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a 
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abuso 
apurados (BRASIL, 1988).
O TCU não tem o poder de decretar quebra de sigilo bancário, fiscal ou telefônico, devendo, nesse 
caso, requerer ao Poder Judiciário essa providência. Essa competência foi atribuída pelo legislador ao 
Poder Judiciário, Poder Legislativo Federal e às CPIs, como já vimos anteriormente.
 Observação
Aos Tribunais de Contas dos Estados (TCE) e dos Municípios (TCM) 
deverão ser aplicadas, no que couber, as regras estabelecidas para o TCU e 
terão a composição de 7 conselheiros.
51
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
4 PROCESSO LEGISLATIVO E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
4.1 Processo legislativo
O que é processo legislativo? Inicialmente, como é um processo, constitui‑se de um complexo de atos que 
se destinam à elaboração de leis ou atos normativos. Essa é a função mais importante do Poder Legislativo.
4.1.1 Espécies normativas
Várias são as espécies normativas, e estão previstas no art. 59 da CF/88, são as emendas à Constituição, 
as leis complementares, as leis ordinárias, as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos 
e as resoluções (BRASIL, 1988).
Veremos agora cada espécie normativa.
Emendas à Constituição
São espécies normativas que, se aprovadas, alteram o texto da Constituição. Gozam de supremacia 
ante às demais espécies normativas, pois têm status constitucional.
A proposta de emenda constitucional (PEC) pode ser feita por pelo menos 1/3 de deputados federais 
ou senadores, pela Presidência da República, por mais da 1/2 das Assembleias Legislativas das unidades da 
Federação, manifestando‑se cada uma delas pela maioria simples ou relativa de seus membros (BRASIL, 1988).Tomada a iniciativa da PEC, seguir‑se‑á o procedimento previsto no art. 60, parágrafo 2º, da CF/88 
(BRASIL, 1988), o qual dispõe que a proposta de emenda constitucional deverá ser analisada pelas 
duas Casas do Congresso Nacional e em dois turnos. Para que seja aprovada, haverá a necessidade de 
observar o quórum qualificado de 3/5 dos votos dos respectivos membros.
Quando aprovada, a emenda deverá ser promulgada pelas mesas da Câmara dos Deputados e 
do Senado Federal, com número de ordem. Não é possível promover emenda à CF/88 na vigência de 
intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
 Lembrete
Há, na Constituição Federal, as chamadas cláusulas pétreas, matérias 
que não podem ser abolidas por emenda constitucional. Estão previstas no 
art. 60, parágrafo 4º, da CF/88 (BRASIL, 1988).
Leis complementares
São espécies normativas que se destinam a complementar a Constituição, mas se submetem a um 
processo legislativo menos rigoroso do que aquele previsto para as emendas constitucionais.
52
Unidade II
Têm um âmbito material delimitado constitucionalmente, uma vez que a Carta Magna a elas reservou 
certas matérias importantes, como as normas gerais do direito tributário, o sistema financeiro nacional 
e as finanças públicas
A constituição exige quórum especial para a sua aprovação, consistente na maioria absoluta dos 
membros das Casas legislativas. Ressaltamos aqui que a maioria absoluta consiste em mais da metade 
dos membros da Casa, enquanto que, a maioria simples ou relativa consiste em mais da metade dos 
presentes à sessão.
As leis complementares não são superiores às leis ordinárias, uma vez que não existe hierarquia 
entre elas.
 Observação
A lei complementar somente pode versar sobre matéria reservada pela 
Constituição Federal, e não sobre qualquer assunto, como ocorre com a lei 
ordinária.
Leis ordinárias
São a regra da espécie normativa. Seu processo legislativo é comum, exigindo‑se, para sua aprovação, 
tão somente o quórum simples de maioria relativa.
Pode versar sobre qualquer assunto que não seja reservado às leis complementares. As etapas de 
aprovação de uma lei ordinária são iniciativa, deliberação parlamentar, deliberação executiva e fase 
complementar.
Comecemos pela iniciativa, que pode se dar por qualquer membro ou comissão da Câmara dos 
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, à Presidência da República, ao Supremo 
Tribunal Federal (STF), aos Tribunais Superiores, à Procuradoria‑Geral da República e aos cidadãos, 
observando‑se a forma e os casos previstos na Constituição – art. 61 da CF/88 (BRASIL, 1988).
Das possibilidades de iniciativa anteriormente previstas, podemos falar que são concorrentes e 
privativas. Apenas as propostas de iniciativa da Presidência da República são privativas, ou seja, não 
podem concorrentemente sobre os assuntos a seguir relacionados serem propostas iniciativas de 
lei também por outras pessoas elencadas no art. 61 da CF/88 (BRASIL, 1988), como as que fixem ou 
modifiquem os efetivos das Forças Armadas, bem como as que disponham sobre criação de cargos, 
funções ou empregos públicos ou aumento de sua remuneração.
Também são de proposta privativa pela Presidência da República a organização administrativa 
e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos 
Territórios, assim como a que tratar de servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, 
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria. Por fim, também integram como matéria de 
53
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
proposta privativa por parte da Presidência da República a organização do Ministério Público e da 
Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e 
da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
É importante ressaltar a possibilidade de que uma lei tenha iniciativa popular, como forma de 
consagração da democracia direta, nos termos do art. 14 da CF/88 (BRASIL, 1988), que dispõe que o 
povo poderá diretamente exercer seu poder de interferir na condução da coisa pública por intermédio 
de plebiscito, referendo e da iniciativa popular.
A iniciativa popular implica que o povo poderá apresentar à Câmara dos Deputados um projeto de 
lei subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, desde que esse 1% esteja distribuído por pelo 
menos 5 Estados, e, em cada Estado, com não menos de 0,3% dos eleitores.
O projeto de lei deve referir‑se a um só assunto. Um exemplo de lei de iniciativa popular foi a Lei 
Complementar nº 135/2010 (BRASIL, 2010a), que ficou conhecida como Lei da Ficha Limpa, que tratou 
de questões relacionadas à inelegibilidade. Também a Lei nº 8.930/1994, conhecida como Lei Glória 
Perez (BRASIL, 1994b), foi uma lei de iniciativa popular.
Passemos à segunda etapa de aprovação, que é a deliberação parlamentar.
Uma vez feita a proposta de lei, ela será discutida e votada em ambas as Casas Parlamentares.
A Casa Parlamentar que primeiro tem contato com o projeto de lei é chamada de Casa Iniciadora 
e, depois, a Casa Revisora é que discutirá o projeto. A definição de qual Casa será a iniciadora depende 
de quem for a iniciativa da propositura de lei. Apenas quando a iniciativa de lei partir de um senador 
ou de uma comissão do Senado é que a Casa Iniciadora será o Senado Federal, caso contrário, a Casa 
Iniciadora será sempre a Câmara dos Deputados.
Quanto à votação propriamente dita para aprovação da lei, há dois tipos de quórum: um para 
instalação da sessão e outro para a aprovação.
Para que a sessão seja instalada, é necessário um quórum de maioria absoluta da Casa Parlamentar. 
É o que dispõe o art. 47 da CF/88 (BRASIL, 1988), entendendo‑se como maioria absoluta 50% mais um 
dos membros da casa e não dos presentes à sessão.
Para a votação, aplica‑se o quórum de maioria simples ou relativa dos presentes à sessão.
 Lembrete
O quórum de votação para lei ordinária é de maioria simples, ou seja, 
50% mais 1 dos presentes à sessão, porém, para que seja instalada e se 
inicie a sessão, são necessários 50% mais 1 dos componentes da Casa.
54
Unidade II
Normalmente, a votação que ocorre nas Casas Parlamentares é aberta e não secreta devido ao 
princípio da transparência e do espírito democrático.
Sendo a lei aprovada em ambas as Casas, Iniciadora e Revisora, seguirá para sanção ou veto do 
chefe do Poder Executivo, iniciando‑se assim a terceira fase. Se a Casa Revisora rejeitar, o projeto será 
arquivado – art. 65 da CF/88 (BRASIL, 1988).
O chefe do Poder Executivo poderá sancionar ou vetar o projeto de lei. Trata‑se de uma das possíveis 
intervenções de um Poder em outro, previstas na Constituição Federal, que configura a teoria dos freios 
e contrapesos.
O veto dado pelo chefe do Poder Executivo poderá ser de duas ordens: jurídico ou político. O veto 
jurídico está relacionado à questão de inconstitucionalidade, enquanto o veto político se relaciona à 
questão de contrariedade ao interesse público.
O veto dado pelo chefe do Poder Executivo não sofre controle pelo Poder Judiciário porque constitui 
um ato político. Vejamos o posicionamento do STF sobre o assunto:
Não é, assim, enquadrável, em princípio, o veto, devidamente fundamentado, 
pendente de deliberação política do Poder Legislativo – que pode, sempre, 
mantê‑lo ou recusá‑lo, no conceito de ato do Poder Público, para os fins do 
artigo 1º da Lei nº 9.882/1999. Impossibilidade de intervenção antecipada 
do Judiciário –, eis que o projeto de lei, na parte vetada, não é lei nem ato 
normativo – poder que a ordem jurídica, na espécie, não confere ao Supremo 
Tribunal Federal, em via de controle concentrado (BRASIL, 2015c, p. 8).
O prazo para que o chefe do Poder Executivo exerça o poder de veto é de 15 dias, no silêncio, 
considerar‑se‑á como sancionado o projeto de lei.
O veto deve conter os seguintes requisitos:
• ser expresso;
• motivado;
• supressivo (pode‑se retirar parte dotexto do projeto de lei, mas não acrescentar);
• total ou parcial;
• superável ou relativo (o Congresso Nacional pode rejeitar o veto).
Por fim, a última fase de aprovação é a fase complementar. Nessa fase, após aprovação do projeto 
de lei pelo Poder Legislativo, sanção dada pelo Poder Executivo, ou no caso de veto rejeitado pelo Poder 
Legislativo, segue‑se para a fase complementar de promulgação e publicação.
55
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
A promulgação é o reconhecimento da existência de uma nova lei, e, nos termos do art. 66, parágrafo 
7º, da CF/88 (BRASIL, 1988), se o presidente da República não a promulgar num prazo de 48 horas, esta 
será promulgada pelo presidente do Senado em igual prazo, e, na falta deste, caberá ao vice‑presidente 
do Senado.
Já a publicação é o ato de tornar pública a nova lei. A partir desse momento, presume‑se que a lei 
se torna de conhecimento público, obrigando todos ao seu cumprimento.
 Observação
O fato de uma lei ter sido publicada importa que ninguém mais poderá 
alegar seu desconhecimento em benefício próprio – art. 3º da Lei de 
Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDBD) (BRASIL, 1942).
Leis delegadas
Cuidam do ato normativo elaborado e editado exclusivamente pela Presidência da República, 
em face da autorização concedida pelo Congresso Nacional, mediante resolução – art. 68 da CF/88 
(BRASIL, 1988).
Extraem seu fundamento diretamente da Constituição. Os atos de competência exclusiva do 
Congresso Nacional não podem ser objeto de lei delegada pela sua própria natureza, assim como os de 
competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Também não podem ser objeto 
de lei delegada matéria que for reservada à lei complementar, bem como referente à legislação sobre 
a organização do Poder Judiciário e do Ministério Público. Incluem‑se ainda, nessa vedação, matéria 
sobre nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes 
orçamentárias e orçamentos.
A autorização do Congresso Nacional para que a Presidência da República edite lei delegada far‑se‑á 
por resolução. É possível que conste na resolução a determinação de apreciação pelo Congresso Nacional, 
que o fará em votação única, sem emendas – art. 68, parágrafos 2º e 3º, da CF/88 (BRASIL, 1988).
Medidas provisórias
As medidas provisórias são editadas exclusivamente pelo chefe do Poder Executivo em casos de 
relevância e urgência. Têm força de lei, mas com esta não se confundem. São atos administrativos 
de natureza normativa.
Só podem ser expedidas quando o critério de relevância (importância) da matéria se somar ao da 
urgência. O que é urgência? Um exemplo de urgência ocorre quando, de forma comprovada, inexistir 
tempo hábil para que uma dada matéria que, sem grandes prejuízos à Nação, tenha de ser disciplinada 
por meio de lei ordinária.
56
Unidade II
O que tem se entendido como urgência é o prazo de fazer o ato normativo num período inferior a 100 dias.
Uma vez editada a medida provisória, ela deverá ser submetida ao Congresso Nacional, já produzindo 
efeitos desde sua edição. A votação deve ser bicameral, ou seja, inicia‑se pela Câmara dos Deputados e, 
depois, passa‑se à apreciação do Senado Federal.
Antes da apreciação pelas Casas do Congresso, a medida provisória deve ser previamente examinada 
por uma comissão mista de deputados e senadores, que emitirá um parecer.
A aprovação da medida provisória em ambas as Casas converterá a medida provisória em lei ordinária 
no prazo máximo de 60 dias, prorrogável por igual período. A aprovação se dará por maioria simples. 
Caso a medida provisória seja rejeitada ou não votada no prazo legal (rejeição tácita), perderá sua 
eficácia desde sua edição, devendo os efeitos gerados por ela serem disciplinados por meio de decreto 
legislativo a ser editado pelo Congresso Nacional.
A exemplo do que ocorre com as leis delegadas, há matérias que não podem ser editadas por medidas 
provisórias, estão previstas no rol do art. 62, parágrafo 1º, da CF/88 (BRASIL, 1988).
Decretos legislativos
São espécies normativas por meio das quais o Congresso Nacional se expressa no desempenho de 
sua competência exclusiva prevista no art. 49 da CF/88 (BRASIL, 1988).
O projeto de decreto legislativo é de iniciativa de qualquer parlamentar ou comissão. Uma vez 
discutido, será votado e aprovado em ambas as Casas por maioria simples, sem a necessidade de 
participação da Presidência da República, quer seja para sanção, quer seja para veto presidencial. São 
matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional disciplinadas por decreto legislativo:
I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais 
que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
II – autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a 
paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional 
ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos 
em lei complementar;
III – autorizar o Presidente e o Vice‑Presidente da República a se ausentarem 
do País, quando a ausência exceder a quinze dias;
IV – aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado 
de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder 
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
57
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
VI – mudar temporariamente sua sede;
VII – fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores [...];
VIII – fixar os subsídios do Presidente e do Vice‑Presidente da República e 
dos Ministros de Estado [...];
IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e 
apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos 
do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da 
atribuição normativa dos outros Poderes;
XII – apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras 
de rádio e televisão;
XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;
XIV – aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;
XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI – autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de 
recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;
XVII – aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas 
com área superior a dois mil e quinhentos hectares (BRASIL, 1988).
Resoluções
São espécies normativas por meio das quais se manifestam as Casas do Congresso Nacional no exercício 
de suas funções privativas previstas nos arts. 51 e 52 da CF/88 (BRASIL, 1988), como, por exemplo, elaborar 
o seu regimento interno – art. 52, inciso XII.
A resolução pode ser votada em apenas uma das Casas, no exemplo dado anteriormente, quando se 
elabora o regimento interno da Câmara dos Deputados, ou em ambas as Casas, quando for resolução 
do Congresso Nacional. Uma vez aprovada, a resolução será promulgada pelo presidente da Câmara dos 
Deputados ou pelo presidente do Senado Federal, de acordo com a natureza da resolução.
58
Unidade II
4.2 Controle de constitucionalidade
Podemos dizer que o controle de constitucionalidade é a verificação de compatibilidade das leis e 
demais atos normativos infraconstitucionais em relação à Constituição Federal.
Vejamos a pirâmide de Kelsen com a norma hipotética fundamental:
Constituição 
Federal
Normas 
infraconstitucionais
Normas 
infralegais
Figura 1
Pela análise da figura, podemos perceber que a Constituição Federal se encontra no ápice da pirâmide, 
em sobreposição às demais normas do ordenamento jurídico.
Teríamos no status constitucional a Constituição Federal e as emendas constitucionais. No status 
infraconstitucional ou legal, teríamos as leisem geral, e, por fim, no status infralegal, os atos normativos 
em geral, como portarias, regimentos etc.
O controle de constitucionalidade tem por objetivo retirar do sistema jurídico normas 
inconstitucionais, ou seja, normas que sejam contrárias à Constituição Federal. É a verificação 
vertical de compatibilidade entre uma lei ou ato normativo e a Constituição Federal. As leis não 
podem se chocar com a Constituição. Se forem contrárias à Constituição, serão julgadas como 
inconstitucionais e retiradas do sistema jurídico.
Podemos dizer que há três tipos de inconstitucionalidades:
• Por ação ou por omissão: ocorre a inconstitucionalidade por omissão quando se deixa de editar 
o ato necessário para implementar a norma constitucional.
• Parcial ou total: a declaração da inconstitucionalidade pode referir‑se a apenas uma palavra de 
um artigo de lei, por exemplo.
• Direta ou reflexa: aqui cabe ressaltar que na inconstitucionalidade reflexa não é admitido o 
controle de constitucionalidade, já que a Constituição não é ferida diretamente por uma lei. Seria 
o caso de um ato administrativo, como um decreto, conter disposição contrária à Constituição 
Federal, e, nesse caso, o ato administrativo é, via de regra, ilegal, e não inconstitucional.
59
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
O controle de constitucionalidade pode ser, ainda, quanto ao aspecto material da norma, 
que diz respeito ao seu conteúdo; ou formal, que diz respeito ao modo de elaboração e 
formação da norma.
Uma norma pode ser considerada inconstitucional por apresentar um conteúdo que se choque com 
a Constituição Federal, por exemplo, a aplicação da pena de morte no Brasil para os crimes praticados 
contra a pessoa.
Pode também ser considerada inconstitucional se for elaborada em desacordo com o procedimento 
previsto para a sua elaboração. Por exemplo, a norma para sua aprovação deveria ter sido votada por 
um quórum de maioria absoluta e foi votada por maioria simples.
Ainda quanto aos vícios formais, podem ser por erro na iniciativa de propositura da norma, ou seja, 
erro quanto ao autor. Por exemplo, uma norma de iniciativa reservada ao presidente da República não 
pode ser proposta por um senador.
4.2.1 Controle preventivo
O controle preventivo é aquele que ocorre em etapa anterior à publicação do projeto de lei. 
Como vimos, antes da publicação, não temos, ainda, uma lei ou ato normativo. Nesse caso, o 
controle é prévio.
O controle preventivo atua como se fosse uma barreira. Impede que entre no ordenamento jurídico 
uma norma inconstitucional. O projeto de lei passa, em primeiro lugar, como vimos, pela fase da iniciativa. 
Qualquer um dos legitimados à propositura de um projeto de lei, inclusive de iniciativa popular, pode 
detectar uma inconstitucionalidade em seu projeto, devendo deixar de apresentá‑lo.
Podem também as comissões das casas parlamentares, quando da discussão para futura aprovação 
do projeto de lei, em sede de controle preventivo, barrar o andamento de projeto de lei inconstitucional, 
nos termos do art. 58 da CF/88 (BRASIL, 1988).
Caso o projeto de lei passe pelas comissões, será a fase da votação em plenário. Se considerarem o 
projeto inconstitucional, poderão barrá‑lo, votando pela inconstitucionalidade e arquivamento.
Por fim, se o projeto de lei chegar à fase da sanção ou veto, poderá ser vetado por inconstitucionalidade 
ou falta de interesse público, como já dissemos anteriormente.
Como vimos também, o veto pode ser derrubado pelo Poder Legislativo, seguindo‑se à 
publicação do projeto de lei. Uma vez publicado o projeto, teremos a lei que obriga a todos, e, a 
partir daí, teremos apenas a possibilidade do controle repressivo, feito pelo Poder Judiciário. Após 
a publicação, temos o ingresso de uma lei no ordenamento jurídico, e somente o Judiciário poderá 
afastar sua aplicabilidade.
60
Unidade II
4.2.2 Controle repressivo
O controle repressivo é aquele realizado pelo Poder Judiciário, que poderá fazê‑lo por duas formas: 
via difusa e via concentrada.
Via difusa
A via difusa também é chamada de via de exceção ou de defesa. Ocorre num processo judicial 
comum, em que a parte busca a declaração de inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo em 
seu caso concreto. O que se pretende é que se declare a inconstitucionalidade da norma para desobrigar 
o autor do processo ao seu cumprimento.
Nesses casos, qualquer juiz pode declarar a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo em 
um caso concreto. Os legitimados podem ser quaisquer pessoas, inclusive os menores de idade, desde que 
representados, podem ingressar com ação pleiteando a declaração de inconstitucionalidade de uma norma.
É importante ressaltar que os efeitos de uma decisão judicial que reconhece a inconstitucionalidade 
de uma lei pela via difusa atingem somente as partes, ou seja, têm validade apenas para aquele que 
entrou com a ação, é o chamado efeito interpartes. Se outras pessoas tiverem a mesma pretensão, 
deverão ingressar com a própria ação.
É possível também que uma ação judicial comum que tenha no seu desfecho a declaração de 
inconstitucionalidade de uma determinada lei alce em grau de recurso várias instâncias, chegando ao 
órgão de cúpula do Poder Judiciário, que é o STF.
O STF, após o trânsito em julgado (em que não cabe mais nenhum recurso) pela via difusa, comunicará 
ao Senado Federal da decisão de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo.
Nesse caso, o Senado poderá editar uma resolução, retirando a norma do mundo jurídico. Não é 
obrigatório ao Senado que ele assim proceda. Trata‑se de critério discricionário do Senado Federal. 
Caso opte por não editar a resolução, restará apenas a todos os afetados pela norma inconstitucional 
a via difusa. Vejamos o dispositivo constitucional previsto no art. 52, inciso X, da CF/88: “Compete 
privativamente ao Senado Federal: X – suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada 
inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal” (BRASIL, 1988).
Via concentrada
Na via concentrada, discute‑se a lei em tese, a lei em abstrato, portanto, não se discutem casos 
concretos. A lei ou ato normativo precisa ter conteúdo normativo abstrato, isto é, não pode ser lei de 
efeitos concretos.
O órgão do Poder Judiciário competente para exercer a via concentrada ou direta é o STF. São 
legitimados para propositura de Adin e declaratória de constitucionalidade na letra do art. 103 da CF/88 
(BRASIL, 1988):
61
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
I – o Presidente da República;
II – a Mesa do Senado Federal;
III – a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV – a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do 
Distrito Federal;
V – o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI – o Procurador‑Geral da República;
VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII – partido político com representação no Congresso Nacional;
IX – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
São meios para provocar o exercício do controle de constitucionalidade pela via concentrada:
• Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin).
• Ação Declaratória de Constitucionalidade (Adecon).
• Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO).
• Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva (Adin Interventiva).
• Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).
Diferentemente dos efeitos gerados pela via difusa (interpartes), os efeitos da via concentrada são, 
em regra, erga omnes e vinculantes, ou seja, valem para todos, mesmo para os que não ingressaram com 
a ação e que se encontram em mesma situação. Vinculantes porque vinculam o próprio Poder Judiciário 
e a administração.
A desobediência à decisão proferida em sede de controle concentrado enseja o recurso de reclamação, 
e aqueles que desrespeitarem a decisão estarão sujeitos a responder por crime contra a administração 
pública, por responsabilidade civil e infração administrativa.
O STF pode declarara inconstitucionalidade de apenas parte da lei, mesmo quando o pedido tenha 
sido o de declaração de inconstitucionalidade total da lei. Nesse caso, o STF não está vinculado aos 
limites da petição inicial nas ações de inconstitucionalidade, podendo decidir livremente. É o que 
chamamos de princípio da parcelaridade.
62
Unidade II
Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin)
Inicialmente, nos cabe esclarecer que o ato municipal não está no campo de abrangência da Adin. É 
o que dispõe o art. 102, inciso I, alínea “a”, da CF/88 (BRASIL, 1988), uma vez que apenas faz referência 
à inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, não se incluindo aí a apreciação de 
matéria de fato, mas tão somente a lei em abstrato.
A Adin comporta a concessão de liminar com efeitos erga omnes e vinculantes, concedidos pelo 
ministro relator. Uma vez proposta a Adin, não se admite desistência pelo princípio da indisponibilidade.
Das pessoas legitimadas para a propositura da Adin, algumas delas são neutras, ou seja, quando da 
propositura, não precisam demonstrar especial interesse na causa, enquanto outras precisam demonstrar 
esse especial interesse, denominado pertinência temática. Por exemplo, uma entidade de classe de âmbito 
nacional deve demonstrar que está impugnando, na via concentrada, lei que lhe afete diretamente.
O efeito da decisão do STF que julga a Adin será erga omnes e vinculante. No entanto, não vinculará 
o próprio STF, que poderá rever suas decisões, bem como o Poder Legislativo, que poderá editar nova 
lei em sentido contrário ao decidido pelo STF de forma a confirmar a separação, a independência e a 
harmonia dos Poderes.
O procedimento da Adin prevê que após a sua propositura, o procurador‑geral da República será 
ouvido, emitindo um parecer, e, em seguida, o advogado‑geral da União defenderá o ato impugnado. 
Tanto o parecer do procurador‑geral da República quanto a defesa da lei por parte do advogado‑geral 
da União não vinculam a decisão a ser tomada pelo STF.
Uma das hipóteses é a de que se a lei atacada for revogada no curso da Adin, tem‑se a carência 
superveniente do interesse de agir, e a Adin será julgada prejudicada por perda do objeto, não se 
analisando o seu mérito.
Outra questão que tem sido suscitada é quanto à necessidade de advogado para propor uma Adin. Tem 
sido entendimento do STF que apenas os partidos políticos, as confederações sindicais e as entidades de classe 
de âmbito nacional necessitam do referido profissional, mediante instrumento de mandato (procuração), 
decorrendo a capacidade postulatória, quanto aos demais legitimados, da própria Constituição.
A Adin tem o que chamamos de caráter dúplice, ou seja, se for julgada procedente, declara a 
inconstitucionalidade da lei atacada; porém, se for julgada improcedente, julga a constitucionalidade 
da lei atacada.
Ação Declaratória de Constitucionalidade (Adecon)
A Adecon está relacionada à necessidade de segurança jurídica quando uma lei, após sua publicação, 
começa a causar instabilidade jurídica. É o caso de a Presidência da República se antecipar a uma eventual 
propositura de Adin e propor uma Adecon, que tem por objetivo, ao contrário da Adin, declarar que uma 
lei é constitucional. Essa instabilidade jurídica deve ser demonstrada quando da propositura da Adecon.
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ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
Diferentemente da Adin, a Adecon só pode ser proposta contra lei ou ato normativo federal, abstratos 
e genéricos, não se apreciando matéria de fato.
A Adecon também comporta em sua sede concessão de medida liminar. Tem caráter dúplice, 
tal qual a Adin, porém, em seu procedimento, tem apenas a participação do procurador‑geral da República, 
que emitirá um parecer, não havendo a necessidade da participação do advogado‑geral da União para 
defender a constitucionalidade da lei, porque este já é o objeto da ação.
Os efeitos da decisão em uma Adecon são os mesmos da Adin, erga omnes e vinculantes, sem 
vincular, no entanto, o STF, que poderá rever suas decisões.
Os legitimados são os mesmos da Adin previstos no art. 103 da CF/88 (BRASIL, 1988), e os autores 
interessados devem demonstrar pertinência temática. Como na Adin, a desobediência à decisão proferida 
em uma Adecon enseja o recurso de reclamação, e aqueles que desrespeitarem a decisão estarão sujeitos a 
responder por crime contra a administração pública, por responsabilidade civil e infração administrativa.
Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO)
Nesse caso, o que se pretende com esse tipo de ação é suprir a demora do Poder Legislativo ou 
Executivo em legislar ou produzir o ato administrativo, respectivamente. Diz‑se que, nesse caso, os 
Poderes estão omissos. A Adin por omissão tem função fiscalizatória.
Os legitimados para a propositura da ADO são os mesmos da Adin e da Adecon – art. 103, CF/88 (BRASIL, 
1988). Podem ajuizar uma ADO para que a lei faltante seja elaborada pelo Poder Legislativo. Nesse tipo de 
ação, os efeitos são diferentes, e na confirmação pelo STF de ausência de norma regulamentadora, teremos 
duas situações: se o ato faltante for de órgão administrativo, o STF dará ciência ao órgão administrativo para 
fazê‑lo em 30 dias, sob pena de ajuizamento de reclamação e configuração de crime contra a administração 
pública, por responsabilidade civil e infração administrativa. Se o ato faltante for de um Poder, apenas se dará 
ciência ao Poder para fazer o ato e suprir, assim, a omissão – art. 103, parágrafo 2º, da CF/88 (BRASIL, 1988).
Caso a lei faltante seja editada e publicada no curso da ADO, ocorrerá a perda de objeto por carência 
superveniente do interesse de agir, e a ADO será arquivada.
Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva (Adin Interventiva)
O que se pretende com esse tipo de ação é a expedição de um decreto de intervenção por parte 
da Presidência da República. Para essa ação, há apenas um legitimado, que é o procurador‑geral da 
República, que será provido no STF.
Por exemplo, quando um Estado ou o Distrito Federal ferir a forma republicana, o regime democrático 
ou a autonomia municipal, o procurador‑geral da República ajuizará Adin Interventiva no STF, que, 
julgando‑a procedente, obrigará o presidente da República a baixar um decreto de intervenção no 
Estado. O não atendimento por parte do presidente importará em crime de responsabilidade.
64
Unidade II
O efeito da decisão na Adin Interventiva será a determinação para que o Executivo expeça um 
decreto de intervenção.
A Adin Interventiva tem caráter duplo: jurídico e político. Tem por objetivo restabelecer o pacto 
federativo e a integridade nacional. Nesse caso, ao contrário de alguns outros casos de intervenção, fica 
dispensada a apreciação e aprovação do decreto de intervenção pelo Congresso Nacional.
Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)
A ADPF tem a função de reparar grave lesão à Constituição, sendo apreciada pelo STF, na forma da 
lei – art. 102, parágrafo 1º, da CF/88 (BRASIL, 1988).
A lei que regulamentou a ADPF é a Lei nº 9.882/1999 (BRASIL, 1999b). A ADPF busca a defesa da 
integridade da Constituição e dos direitos fundamentais.
Inicialmente, cabe discutir sobre o que seriam os preceitos fundamentais. Podemos dizer que são os 
princípios fundamentais e direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição. São postulados 
que informam o sistema constitucional, estabelecendo bases imprescindíveis à sua defesa, como: forma 
e estrutura do Estado, sistema de governo, separação dos Poderes, princípios fundamentais, direitos 
fundamentais, ordem econômica e social. Muitos deles constituem cláusulas pétreas.
A ADPF pode ser preventiva, a fim de evitar que ocorra a lesão a preceito fundamental; ou repressiva, 
para reparar lesão já ocorrida a preceito fundamental.
Para propositura da ação, são os mesmos legitimados da Adin, Adecon e ADO previstos no art. 103, 
CF/88 (BRASIL, 1988). O STF, por maioria absoluta, poderá conceder liminar. A decisão proferidaterá 
efeito erga omnes e vinculante para todos os órgãos do Poder Público, mas que não se aplicam ao 
próprio STF, que poderá rever suas decisões.
Cabe recurso de reclamação contra aqueles que desrespeitarem a decisão proferida em ADPF, além 
de estarem sujeitos a responder por crime contra a administração pública, por responsabilidade civil e 
infração administrativa. A ADPF tem caráter subsidiário, ou seja, deve ser utilizada somente quando não 
houver outro meio de sanar a lesão, não tendo, portanto, caráter dúplice.
 Saiba mais
A obra a seguir, de autoria do ministro Luís Roberto Barroso do STF, 
promoverá um aprofundamento das questões tratadas sobre controle de 
constitucionalidade.
BARROSO, L. R. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 
7. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.
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ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
 Resumo
Estudamos o Poder Legislativo, o processo legislativo e o controle de 
constitucionalidade.
Vimos que o Poder Legislativo no Brasil está presente em todos os 
entes federativos, ou seja, União, Estados, Municípios e o Distrito Federal. 
No âmbito federal, o Poder Legislativo é bicameral, ou seja, composto por 
duas Casas Parlamentares: Câmara dos Deputados e Senado Federal, que 
compõem o Congresso Nacional.
No âmbito estadual, o Poder Legislativo é composto pela Assembleia 
Legislativa, enquanto, no âmbito municipal, é composto pela Câmara 
de Vereadores. Já no Distrito Federal, o Legislativo é formado pela 
Câmara Legislativa.
A Câmara dos Deputados (federais) representa o povo. Assim, cada 
Estado e o Distrito Federal têm representatividade na Câmara dos Deputados, 
enquanto o Senado Federal representa os Estados. Tanto a Câmara dos 
Deputados como o Senado Federal têm suas competências privativas.
Toda Casa Parlamentar é composta de comissões, que podem ser 
permanentes ou temporárias, as quais são compostas pelos parlamentares 
para tratar de questões que lhes são pertinentes. As decisões das Casas 
Parlamentares são tomadas em reuniões, chamadas sessões.
Dentre as comissões permanentes e temporárias, temos as 
comissões permanentes, temporárias, parlamentares de inquérito, 
mistas e representativas.
Os parlamentares são dotados de imunidades, que são um conjunto 
de prerrogativas para que possam exercer suas funções sem qualquer 
tipo de pressão. Existem em função do cargo e não têm caráter pessoal. 
As imunidades podem ser materiais ou formais.
O Tribunal de Contas da União (TCU) tem função auxiliadora do Congresso 
Nacional na fiscalização do Poder Executivo. Essa função é de controle 
contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial (administração 
direta e indireta) quanto à economicidade, legalidade e legitimidade.
Dentre as funções do Poder Legislativo, está a mais importante, que é a 
de elaborar as leis e os atos normativos (processo legislativo), cujas espécies 
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Unidade II
normativas são emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, 
leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
Como a Constituição Federal é a norma magna, ou seja, a norma 
mais importante que existe e que serve de fundamento às demais 
normas do nosso ordenamento jurídico, nasce a necessidade de fazer o 
controle de constitucionalidade.
O controle de constitucionalidade é a verificação de compatibilidade das 
leis e demais atos normativos infraconstitucionais em relação à Constituição 
Federal. Tem por objetivo retirar do sistema jurídico normas inconstitucionais, 
ou seja, normas que sejam contrárias à Constituição Federal.
O controle da constitucionalidade pode ser preventivo (antes da 
lei ser publicada) ou repressivo, exercido pelo Poder Judiciário após 
a norma ser publicada. O controle repressivo poder ser difuso ou 
concentrado. Pela via difusa, o controle ocorrerá na análise de um caso 
concreto levado à exame do Poder Judiciário. Pela via concentrada, 
discute‑se a lei em tese, a lei em abstrato; portanto, não se discutem 
casos concretos.
São meios para provocar o exercício do controle de constitucionalidade 
pela via concentrada: Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin), 
Ação Declaratória de Constitucionalidade (Adecon), Adin por Omissão 
(ADO), Adin Interventiva e Arguição de Descumprimento de Preceito 
Fundamental (ADPF).
 Exercícios
Questão 1. Genotúlio Carmonsano pretende ser deputado federal por um dos estados brasileiros. 
Animado, na campanha feita em comícios e carreatas, ele sempre afirma: “Quero ser o representante do 
Estado em Brasília! E quero fazer grandes mudanças no Estado, sempre para o bem de todos”. Seu filho, 
Genotulinho, ouviu as afirmações do pai em um dos comícios e, na qualidade de estudante de Direito, 
fez a seguinte correção:
A) Deputados federais representam o povo, e o Estado é representado pelo senador da República.
B) Deputados federais não representam ninguém, porque o povo só pode ser representado pelos 
chefes do Executivo, ou seja, presidente, governador e prefeito.
C) Deputados estaduais representam o Estado, deputados federais representam o governador.
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ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E INSTITUIÇÕES JUDICIÁRIAS
D) Deputados federais representam a si próprios e garantem a execução dos seus interesses, em 
especial, de reeleição.
E) Deputados federais representam a própria Câmara no exercício de seu papel constitucional.
Resposta correta: alternativa A.
Análise das alternativas
A) Alternativa correta.
Justificativa: no sistema político brasileiro, o deputado federal representa o povo de um Estado 
federativo perante a União, e o senador representa o Estado federativo.
B) Alternativa incorreta.
Justificativa: a representatividade dos membros do Legislativo e do Executivo, eleitos diretamente 
pelo voto do povo é constitucionalmente diferente.
C) Alternativa incorreta.
Justificativa: deputados estaduais representam o povo de um determinado Estado federativo perante 
os Poderes estaduais, e não federais.
D) Alternativa incorreta.
Justificativa: se os deputados federais agirem apenas em seu próprio interesse, poderão ser cassados, 
porque todos aqueles que exercem cargo ou função pública devem levar em conta a proteção e a 
garantia de efetividade do interesse público.
E) Alternativa incorreta.
Justificativa: deputados federais representam o povo de seu estado perante os órgãos federais, em 
especial, na própria Câmara.
Questão 2. A Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara Federal convocou o ministro dos 
transportes para prestar esclarecimentos em audiência pública sobre o fato de que as companhias 
aéreas, na atualidade, cobram para transportar bagagem dos passageiros, e isso não era cobrado antes. 
O ministro dos transportes não foi e deu uma entrevista para jornalistas de rádio e TV afirmando que 
não estava obrigado a comparecer à audiência pública na Câmara para discutir esse assunto.
Analise as afirmativas a seguir:
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Unidade II
I – O ministro age em consonância com a Constituição Federal, porque ele representa o Executivo e não 
precisa se submeter ao Legislativo, em especial, porque não está obrigado a comparecer a audiências públicas.
II – A Agência Nacional de Aviação Civil é o órgão que regula a relação entre passageiros e empresas 
de aviação civil e cabe a ela esse tema.
III – Não cabe às comissões da Câmara organizar audiências públicas.
Assinale a alternativa correta:
A) Somente I está correta.
B) Somente II está correta.
C) Somente III está correta.
D) I e II estão corretas, e III está incorreta.
E) I, II e III estão incorretas.
Resolução desta questão na plataforma.