POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIEDADE

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POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIEDADE 
Daniella Cristina Bosco 
Luis Carlos Gruenfeld 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
1 POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMAS INTRODUTÓRIOS ....................................... 3 
2 POLÍTICAS PÚBLICAS E DIREITOS SOCIAIS EM PERSPECTIVA .................. 15 
3 CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – CONCEITOS FUNDAMENTAIS ............. 25 
4 PROCESSOS DE PRODUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................ 32 
5 PROCESSOS DE DECISÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS . 40 
6 PROCESSOS DE AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS .................................................................................................. 46 
 
 
 
 
 
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1 POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMAS INTRODUTÓRIOS 
Hospitais, postos de saúde, escolas, pontes, estradas, acesso à saúde, educação, 
segurança, ou seja, o acesso aos nossos direitos sociais se materializa a partir da 
mediação de serviços disponibilizados à população por meio de políticas públicas. 
Nesse bloco, iniciaremos nossa trajetória de estudo sobre políticas públicas, 
procurando definir o que são as políticas públicas, qual o sentido que o público assume 
na contemporaneidade e entender a construção desse campo de conhecimento. Para 
um gestor atuar na gestão pública, adentrar na complexidade desse campo é 
fundamental. 
 
1.1 Politics e Policy – Introduzindo o conceito de Políticas Públicas 
Quando pensamos em políticas públicas, é comum que programas sociais de grande 
escala assumidos por alguns governos, como “Fome Zero” ou “Comunidade Solidária”, 
venham rapidamente à nossa mente. Compreendidos como políticas públicas de nível 
estratégico, os programas citados se constituíram por agregar um conjunto de ações 
para combater a fome e a miséria com o objetivo de reduzir a desigualdade econômica 
e social no Brasil. Devido à robustez de suas diretrizes em nível estratégico, técnico e 
operacional, esses programas sociais se tornaram marcas de governos passados, sendo 
rapidamente associados às gestões que os deram forma. 
Pensando dessa maneira, podemos rapidamente definir que políticas públicas são 
atividades que partem do Estado e são executadas pelo governo, ou seja, uma política 
pública seria o resultado de um processo no qual o governante tem uma intenção e, a 
partir disso, os atores do governo encaminham as ações necessárias para que o 
objetivo dos governantes seja realizado. Nesse sentido, uma política pública seria, em 
última instância, o Estado e o governo em ação. Mas será que a efetivação de uma 
política pública se concentra apenas na intenção e na orientação de um governo, ou 
dos atores estatais? Será que para que uma política pública seja implementada são 
necessárias apenas a vontade e a ação dos governantes e dos funcionários associados 
ao governo? 
Para tentarmos responder a essas perguntas, é preciso, logo de partida, discutir os 
sentidos que o termo política assume na língua portuguesa. Conceito que possui um 
amplo e diversificado uso, na maior parte das vezes o termo política é associado com o 
processo eleitoral, ou com os jogos governamentais dos políticos. A literatura 
especializada do campo das políticas públicas recorre a dois termos da língua inglesa – 
 
 
 
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politics e policy – para diferenciar e esclarecer os dois sentidos que o termo política 
carrega em nossa língua. 
O termo politics re ere-se ao con un o de in era es ue de nem m l plas es ra gias 
en re a ores para mel orar seu rendimen o e alcan ar cer os o e vos e ere-se 
pol ca en endida como a cons ru o do consenso e lu a pelo poder. Desse modo, 
podemos nos re erir pol ca de uma organi a o, de uma empresa, de um clu e, de 
uma am lia ou de um grupo social espec co am m pode se re erir carreira 
pro ssional de um pol co, ue por suas a udes usca o er e ampliar sua in u ncia. 
A dedica o pol ca, nesse sen do, reme e a uma a vidade ue em regras de ogo 
espec cas din mica par dária e elei oral e um es lo pr prio in eresse pelo p lico 
e a ri u os de lideran a). 
O termo policy (cujo plural é policies) é entendido como ação do governo. Constitui 
atividade social que se propõe a assegurar, por meio da coerção física, baseada no 
direito, a segurança externa e a solidariedade interna de um território específico, 
garantindo a ordem e providenciando ações que visam atender às necessidades da 
sociedade. A política, nesse sentido, é executada por uma autoridade legitimada que 
busca efetuar uma realocação dos recursos escassos da sociedade. Nesse caso, a 
política pode ser adjetivada em função do campo de sua atuação ou de especialização 
da agência governamental encarregada de executá-la. Desse modo, podemos nos 
referir à poliítica de educação, saúde, assistência social, agrícola, fiscal etc., ou seja, 
produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social. Na língua portuguesa 
existe somente um termo para referir-se ao conjunto de todas essas atividades 
descritas pelos dois termos anglo-saxões, em função disso se adota a tradução do 
 ermo policy por “poli icas p licas” para re erir-se ao conjunto de atividades que 
dizem respeito à ação do governo. (Dias e Matos 2012, p. 2) 
Secchi (2010), tratando do tema, associa o termo Politics com atividade e competição 
política e Policy com orientação para a decisão e ação. 
Sinteticamente, pode-se considerar que politics e policy são palavras que possuem 
sentidos totalmente diferentes: politics está relacionado aos jogos de convencimento e 
persuasão que os políticos fazem para alcançar determinado objetivo – votos a favor 
de um dado projeto no Congresso Nacional, por exemplo. Policy, por outro lado, se 
refere ao processo de formulação, tomada de decisões e implementação de propostas 
que visam melhoria de condições da população. Nesse sentido, podemos afirmar que o 
conceito política pública corresponde, em Língua Portuguesa, ao sentido de policy. 
 e omando o exemplo do programa “Fome Zero”, podemos ver ue a associa o ue 
comumente fazemos entre política pública como responsabilidade única do governo é 
aqui ampliada. Como veremos mais adiante, essa ideia está profundamente ancorada 
 
 
 
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na tradição autoritária do Estado brasileiro, o qual, por meio de um modelo 
centralizador de gestão pública, acabou por promover a crença de que políticas 
públicas são ações diretas de um governo. Na verdade, podemos afirmar que, 
atualmente, as políticas públicas correspondem menos à ideia de gestão 
governamental e mais a uma construção do interesse público por atores do Estado e 
da sociedade civil. 
Queiroz (2012) trabalha com um conceito bastante flexível da expressão política 
pública, com possibilidade de uso em diferentes formas e contextos, não se limitando 
ao processo de tomadas de decisão, mas também ao próprio resultado desse 
processo. Nesse sentido destaca o alcance de uma política pública: 
 
Uma política pública envolve conteúdos, instrumentos e aspectos 
institucionais. Os conteúdos são os objetivos expressos nas políticas 
públicas. Os instrumentos são os meios para se alcançar os objetivos 
enunciados e os aspectos institucionais necessários, incluindo 
modificações nas próprias instituições. Pode envolver, além dos órgãos 
públicos, as entidades não governamentais e as empresas 
privadas. (QUEIROZ 2012, p. 96) 
Assim, as políticas públicas compreendem todos os meios disponíveis para cumprir 
com o que está disposto na Constituição Federal e assim defender a liberdade e os 
direitos dos cidadãos. 
 
1.2 O público das Políticas Públicas 
Na seção anterior, vimos como o sentido do termo anglo-saxão policy colabora para 
ampliar a compreensão do termo política pública para além de uma atividade 
meramente governamental. Neste momento, iremos aprofundar nossa discussão, 
pro lema i ando a no o de “p lico” nessa área de con ecimen o: por ue, uando 
nos referimos auma política como policy, qualificamos como pública? 
Leonardo Secchi descreve política pública como “uma dire ri ela orada para en ren ar 
um pro lema p lico” SECCHI, 2010, p 4 Nessa perspec iva, as pol icas p licas 
estão diretamente relacionadas com a transformação da realidade e pressupõem uma 
intervenção – que pode se configurar como programas ou projetos –, expressando 
sempre uma mudança em uma situação preexistente. 
 
 
 
 
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“Uma política pública possui dois elementos fundamentais: 
intencionalidade pública e resposta a um problema público; em outras 
palavras, a razão para o estabelecimento de uma política pública é o 
tratamento ou a resolução de um problema entendido como 
coletivamente relevante”. 
(SECCHI, 2010, p. 5, grifo do autor) 
 
Segundo Secchi (2010), um problema, para ser considerado público, deve ser 
entendido como coletivamente relevante, assim como ter implicações para uma 
quantidade e qualidade notável de pessoas. A figura abaixo representa 
es uema icamen e a ideia de ue o pro lema p lico “ a di eren a en re a si ua o 
a ual e a si ua o ideal poss vel para a realidade p lica” SECCHI, 2010, p. 9). 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 1.1: Representação da noção de problema público, na definição de Secchi 
(2010). 
 
A pol mica do “vag o rosa” 
No Brasil, a adoção da política de transporte exclusivo se deu pela primeira vez no 
ano de 2006, na cidade do Rio de Janeiro, por meio da Lei Estadual 4733/2006. De 
acordo com essa lei, os sistemas de metrô e trens fluminenses teriam que separar 
um vagão exclusivo para mulheres nos horários de pico, nos períodos da manhã e do 
final da tarde. A política se expandiu para outras capitais, como Belo Horizonte, 
Bras lia e eci e Ca e ressal ar ue na cidade de eci e o pro e o “Vag o osa” 
durou menos de seis meses. 
STATUS QUO 
Situação atual 
SITUAÇÃO 
IDEAL POSSÍVEL 
PROBLEMA 
 
 
 
7 
 
Polêmica, a política de transporte exclusivo divide diferentes segmentos da 
sociedade. Os principais argumentos contrários a essa política são de que a mesma é 
segregatória, culpabilizando a vítima da violência ao apartá-la. Os defensores, por 
outro lado, declaram que, ainda que tenha caráter provisório, os vagões exclusivos 
criam espaços seguros e podem contribuir, a médio e longo prazo, para a 
conscientização da população em geral sobre a violência contra mulheres. 
Fontes consultadas: 
DOMINGOS, Alckmin ve a cria o de “vag o rosa” nos rens e no Me rô de SP 
G1, São Paulo, 12 ago. 2014. Disponível em: 
http://g1.globo.com/sao-paulo/noticia/2014/08/alckmin-veta-criacao-de-vagao-
rosa-nos-trens-e-no-metro-de-sp.html 
 
Se pensarmos no caso dos vagões exclusivos disponibilizados para mulheres nos 
horários de pico como a forma de operacionalização de um programa de prevenção e 
combate ao assédio sexual a mulheres nos transportes públicos, podemos caracterizar 
os serviços de vagão único enquanto um exemplo de política pública que partiu de um 
problema público: a violência sexual contra mulheres nos sistemas de transporte. 
Dessa maneira, ao aplicarmos o diagrama apresentado acima ao caso do Vagão Rosa, 
visualizaremos a seguinte figura: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 1 2: represen a o do caso “vag o rosa” ao diagrama de Leonardo Secc i 2010 
Fonte: Secchi (2010). 
PROBLEMA 
As mulheres sofrem assédio 
e violência sexual ao utilizar 
trens e metrôs 
 
 
 
STATUS QUO 
Trens e metrôs não 
são seguros para a 
população feminina 
SITUAÇÃO IDEAL 
POSSÍVEL 
Criação de vagões 
exclusivos para 
mulheres 
 
 
 
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Vale lembrar! 
Um problema só se torna público quando os atores intersubjetivamente 
o consideram problema (situação inadequada) e público (relevante para 
a coletividade). 
 
1.3. Políticas Públicas: os agentes em foco 
O caso dos vagões rosa nos possibilitou compreender o problema público a partir de 
sua dimensão coletiva. No entanto, falta-nos discorrer sobre os agentes envolvidos 
nesse processo de implementação de uma política. Secchi (2010) afirma que, na 
discussão acadêmica sobre políticas públicas, existem alguns “n s concei uais”, 
derivados da própria natureza da produção científica. Um deles refere-se à 
caracterização dos atores envolvidos no estabelecimento de políticas públicas, que 
leva a duas abordagens distintas: a abordagem estatista e a abordagem multicêntrica. 
O quadro a seguir sintetiza as principais características dessas duas abordagens. 
 
 
Atores envolvidos 
 
Decisões e Ações 
 
Dimensão 
“p lica” 
 
Abordagem 
Estatista 
 
As políticas 
públicas são de 
exclusividade de 
atores estatais. 
 
Estão concentradas 
na autoridade do 
Estado. 
 
O público está na 
estrutura legal dos 
procedimentos e 
processos 
institucionais 
governamentais. 
 
 
 
9 
 
 
 
Abordagem 
Multicêntrica 
 
As organizações 
privadas, 
organizações não 
governamentais, 
redes de políticas 
públicas 
juntamente com os 
atores estatais são 
protagonistas no 
desenvolvimento 
de políticas 
públicas. 
 
Existem múltiplos 
centros de tomada 
de decisão. 
As iniciativas e 
decisões têm 
múltiplos centros 
de origem. 
 
O público está na 
qualidade do 
problema, ou seja, 
quando o 
problema que se 
tem a enfrentar é 
público. 
 
Quadro 1.1: Abordagem Estatista e Abordagem Multicêntrica, com base em Secchi 
(2010). 
Fonte: elaborado pela autora. 
 
Se analisarmos com cuidado as definições presentes no quadro 1.1, veremos que a 
diferença fundamental entre a abordagem estatista e a abordagem multicêntrica é o 
foco: na a ordagem es a is a, as pol icas p licas s o um pro lema “pol ico”, ou se a, 
o foco está na formulação e execução dos processos por atores enquanto membros do 
governo; na abordagem multicêntrica, são políticas públicas as intervenções que 
focalizam problemas, por definição, públicos. Nossa experiência democrática nos 
mostra que a abordagem multicêntrica contempla melhor a presença de atores 
estatais e não estatais na esfera pública, pois o estudo de casos ao longo das últimas 
décadas ilustra o abandono da concepção e da prática do Estado como único 
financiador e gestor das políticas sociais no Brasil. 
 
As favelas do Rio de Janeiro e as ONGs 
As favelas cariocas são conhecidas pela sua história, pela densidade de sua 
população e pelo contraste que criam na paisagem urbana por sua proximidade dos 
bairros nobres. Outro aspecto também relevante quando falamos sobre as favelas 
da cidade do Rio de Janeiro diz respeito à atuação de ONGs nesses espaços. 
 
 
 
10 
 
O início das ONGs pode ser localizado nos anos finais da década de 1960, momento 
no qual o Brasil passava por uma ditadura militar. A principal característica dessas 
entidades à época era o financiamento, que contava com capital de agências 
internacionais. Os anos de 1980 são muito férteis para o aparecimento das ONGs: 
enquanto na década de 1970 registrou-se a existência de mais ou menos 16% de 
ONGs, na década de 1980 verificou-se a fundação de aproximadamente 57% de 
entidades. 
No contexto das décadas de 1970 a 1980, a criação de ONGs foi um fato bastante 
relacionado com a resistência e a luta contra as injustiças impostas pelo Estado, 
buscando desenvolver projetos que visavam o fortalecimento dos movimentos 
populares. Com a década de 1990, a reforma do aparelho estatal operada pelo ex-
presidente Fernando Henrique Cardoso dá outra dimensão à atuação dessas 
entidades. Assim, tendo a perspectiva neoliberal como plano de fundo, as políticas 
públicas passaram a ser reorientadas a partir desse novo modelo de gestão, que 
passa a incentivar as parcerias em âmbito local por meio da criação de organizações 
privadas para implementação de políticas sociais. 
 
Para saber mais: 
HAYES, R. ONGs comunitárias das favelas preenchem as lacunas do sistema 
educacional do Rio. Blog Combate Racismo Ambiental,5 dez. 2016. Disponível em: 
<https://racismoambiental.net.br/2016/12/05/ongs-comunitarias-das-favelas-
preenchem-as-lacunas-do-sistema-educacional-do-rio/>. Acesso em: 2 maio 2019. 
 
 
O exemplo do quadro reforça a ideia do caráter multicêntrico relativo ao protagonismo 
dos agentes no processo de formulação e implementação de políticas públicas: as 
organizações não governamentais, enquanto atores não estatais passam a serem 
peças centrais na oferta e prestação de serviços antes considerados como exclusivos 
do poder público. Nas últimas décadas, é possível vermos, então, parcerias entre 
governo e ONGs com o objetivo de executar programas estatais. 
 
 
 
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1.4. “Policies determine politics” – Modelos de Análise de Políticas Públicas 
A trajetória que percorremos até o momento permite realizarmos as seguintes 
afirmações: 
O conceito de políticas públicas pode ser compreendido se o relacionarmos ao termo 
anglo-saxão policy; 
Uma política pública é pública devido à natureza do problema a partir do qual ela é 
pensada, ou seja, se o problema público é coletivamente relevante; 
Pensar a formulação e a implementação de uma política pública por meio da presença 
difusa de atores estatais e não estatais no espaço público tem mais coerência com a 
complexidade da sociedade civil atual. 
Diante disso, podemos dar mais um passo à frente, e pensar como a área de políticas 
públicas se constituiu como campo de conhecimento, ou seja, como o estudo sobre as 
relações entre a política e a ação do Poder Público se tornou uma disciplina acadêmica 
a partir da década de 1950. 
Inicialmente, é importante destacarmos que a temática das políticas públicas é o 
resultado de uma intersecção entre a Ciência Política e a Administração Pública 
(BUCCI, 2006). Assim, partindo de uma importante distinção entre o papel do Estado e 
a ação dos governos, a área das políticas públicas enfatiza, sobretudo, o estudo do 
mundo público. 
Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que 
 usca, ao mesmo empo, ‘colocar o governo em a o’ e/ou analisar essa a o 
(variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou 
curso dessas ações (variável dependente). (SOUZA, 2006, p. 26). 
“A ess ncia concei ual de políticas públicas é o problema público. 
Exatamente por isso, o que define se uma política é ou não é pública é 
a sua intenção de responder a um problema público, e não se o 
tomador de decisão tem personalidade jurídica estatal ou não estatal. 
São os contornos da definição de um problema público que dão à 
pol ica o ad e ivo “p lica” 
(SECCHI, 2010, p. 4, grifos do autor) 
 
 
 
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Theodor Lowi, estudioso da área de políticas públicas, é o autor da frase que melhor 
define o caráter das políticas públicas, resumido na seguinte afirmativa: policies makes 
politics. Traduzida para o português, temos: a política pública faz a política. Souza 
 2006 apon a ue “com essa máxima, Lowi uis di er ue cada ipo de política pública 
vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua 
decis o passam por arenas di erenciadas” 2006, p 28 Voc verá nos locos 
seguintes o quanto e de que maneira essa tipologia funciona na materialidade dos 
processos de produção das políticas públicas. 
É do mesmo autor a abordagem das arenas, a partir das quais foram definidas as 
seguintes categorias de políticas públicas: 
Políticas distributivas: são políticas que alocam bens ou serviços a um determinado 
seguimento da sociedade a partir do emprego de recursos arrecadados da coletividade 
como um todo. Exemplo: o benefício de prestação continuada, construção de escolas, 
hospitais, pontes, estradas etc. 
Políticas redistributivas: são normalmente polêmicas, pois distribuem bens ou serviços 
a grupos específicos da sociedade a partir do emprego de recursos de outro grupo. A 
reforma agrária é o melhor exemplo de política redistributiva, pois tem como princípio 
a desapropriação de terras não produtivas. 
Políticas regulatórias: constituem as políticas regulatórias aquelas que estabelecem 
condições para a realização de determinadas atividades públicas e/ou privadas. Os 
códigos de trânsito e ambiental são tipos de políticas regulatórias. 
Além das tipologias elaboradas por Lowi, existem outros modelos de análise de 
políticas públicas que procuraram formular respostas nessa área de conhecimento. O 
modelo garbage can, ou lata de lixo, foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen na 
década de 1970. O conteúdo dessa abordagem é totalmente distinto do modelo de 
políticas de Lowi, por exemplo. 
O princípio do modelo garbage can considera que as instituições são formas 
anárquicas, que possuem pouca consistência e são orientadas por preferências. Nessa 
perspectiva, as organizações constroem as preferências para a solução dos problemas - 
ação - e não, as preferências constroem a ação. 
“O modelo advoga ue solu es procuram por pro lemas As escol as comp em um 
garbage can no qual vários tipos de problemas e soluções são colocados pelos 
par icipan es medida ue eles aparecem” 
(SOUZA, 2006, p. 12) 
 
 
 
13 
 
Outra abordagem que buscou outro modelo explicativo para a análise de políticas 
públicas é a chamada coalização de defesa. Distinta das tipologias de Lowi e do modelo 
garbage can, a abordagem da coalização de defesa foi elaborado na década de 1990, 
por Sabatier e Jenkins Smith. Segundo os autores, os modelos anteriores possuíam 
pouca capacidade explicativa para contribuir para o entendimento das mudanças nas 
políticas públicas ao longo do tempo. Na perspectiva da coalização de defesa, as 
crenças, valores e ideias constituem as políticas públicas da mesma maneira que as 
demandas e as decisões sobre a alocação de recursos. 
 
1.5. A influência das reformas da Administração Pública nos modelos de análise de 
Políticas Públicas 
As reformas na Administração Pública promovidas nas décadas de 1980 e 1990 
exerceram significativo impacto nos processos de análise de produção de políticas 
públicas. Vimos que, a área de políticas públicas surgiu como campo do conhecimento 
na década de 1950, momento em que os países direcionavam suas políticas no interior 
do Estado de Bem-Estar Social. A transição para o modelo de Estado neoliberal, dessa 
maneira, produziu efeitos significativos nas teorias sobre políticas públicas. 
Novos conceitos emergem na cena neoliberal: redução do Estado, políticas restritivas, 
ajuste fiscal e gestão sobre resultados são temas que passam a fazer parte dos 
discursos dos atores governamentais. Porém, acima de tudo, eficiência se torna o 
principal objetivo das políticas públicas, sendo esta ideia baseada no reconhecimento 
da crise fiscal e ideológica do Estado. A partir da influência dos trabalhos dessa linha, 
passa-se a valorizar, acima de tudo, uma perspectiva de análise racional. 
 
“Apesar da acei a o de várias eses do “novo gerencialismo p lico” e da 
experimentação de delegação de poder para grupos sociais comunitários e/ou que 
representam grupos de interesse, os governos continuam tomando decisões sobre 
situações-problema e desenhando políticas para enfrentá-las, mesmo que delegando 
parte de sua responsabilidade, principalmente a de implementação, para outras 
ins ncias, inclusive n o governamen ais” 
(SOUZA, 2006, p. 12) 
 
 
 
 
 
 
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Conclusão 
Neste bloco, você teve a oportunidade de entrar em contato com os principais 
conceitos da área de políticas públicas. O objetivo desse bloco foi lançar as bases que 
subsidiarão as discussões que faremos nos blocos seguintes. Diante disso, é 
fundamental que, nesse ponto, você tenha compreendido que: 
A política pública possui o pressuposto de intervenção, ou seja, uma política pública 
sempre está relacionada à solução de um problema; 
O problema que desencadeia uma política pública deve sempre ser considerado 
coletivamenterelevante; 
Os processos das políticas públicas têm caráter multicêntrico. Nesse sentido, não só os 
atores estatais os responsáveis por promover políticas públicas. 
 
Referências 
BUCCI, M.P.D. O conceito de política pública em direito. In: Políticas Públicas: 
Reflexões sobre o Conceito Jurídico (Maria Paula Dallari Bucci, org.). São Paulo: 
Saraiva, 2006, pp. 1-50. 
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. olí cas públicas: princípios prop sitos e 
processos S o Paulo: Atlas, 2012. 
QUEIROZ, Roosevelt Brasil. Formação e gestão de políticas públicas. Curitiba: 
Intersaberes, 2012. (série gestão pública). 
SANTOS, Perla Cristina da Costa. Novos atores sociais na mediação favela e cidade: as 
organizações não governamentais (ONGs). Dissertação (Mestrado em Serviço Social). 
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro: Rio de Janeiro, 2007. 
SECCHI, L. (2010). Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 
Sao Paulo: Cengage Learning. 
SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão de literatura. In: Sociologias, Porto Alegre, 
ano 8, nº16, jul/dez, 2006, p. 20-45. 
 
 
 
 
 
 
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2 POLÍTICAS PÚBLICAS E DIREITOS SOCIAIS EM PERSPECTIVA 
Caro aluno, 
Este bloco se constitui em um momento importante dos nossos estudos, pois neste 
momento você conhecerá como se deu a construção dos direitos sociais no Brasil ao 
longo da história. Problematizar a relação entre Estado, governo e população é 
essencial porque essa é a base da oferta das políticas públicas no Brasil. A história nos 
permite a compreensão crítica dessa relação, e ter uma postura crítica é requisito para 
o trabalho responsável de um gestor público. 
 
2.1 Conceituando Direitos Sociais 
A relação entre políticas públicas e direitos sociais é bastante tênue, e precisar os 
limites entre os dois conceitos é um exercício árduo. Isso porque toda política social é 
uma política pública, mas nem toda política pública é uma política social. 
As políticas públicas atingem um espectro mais amplo do que as políticas sociais. 
Assim, é possível dizer que uma nova prática em política econômica, como a instituição 
do Plano Real no ano de 1994, constituiu-se também em uma política pública. 
Porém, na maioria das vezes, as políticas públicas estão relacionadas à busca pela 
garantia de direitos sociais de determinado segmento ou de toda a população. Mas o 
que são direitos sociais? 
Os direitos sociais fazem parte da conjuntura social e política dos Estados do século XX. 
De acordo com Bucci (2006), os direitos sociais foram criados para que os direitos 
humanos mais essenciais pudessem ser garantidos. Assim, a autora apresenta três 
categorias de direitos fundamentais: os direitos humanos de primeira geração, como o 
direito fundamental à liberdade de expressão; os direitos sociais, de segunda geração, 
como o direito à educação, à saúde, entre outros; e os direitos de terceira geração, 
como o direito ao meio ambiente. Para Bucci (2006), os direitos sociais também 
podem ser chamados de “direi os-meio”, pois por meio da garan ia deles ue os 
sujeitos podem ter acesso aos direitos humanos de primeira geração, ou 
 undamen ais “Como poderia, por exemplo, um anal a e o exercer plenamen e o 
direito à livre expressão do pensamento? Para que isso fosse possível é que se 
formulou e se positivou nos textos constitucionais e nas declarações internacionais o 
direi o educa o … ” IDEM, 2006, p 03 
 
 
 
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Considerando a perspectiva adotada nessa disciplina, de que as políticas são públicas 
porque partem de um problema considerado coletivamente relevante, é importante 
pensarmos os direitos sociais face ao absenteísmo do Estado, e tentarmos 
compreender de que maneira o Estado brasileiro vem paulatinamente assumindo mais 
responsabilidades em relação aos direitos da população, sejam eles de primeira, 
segunda ou terceira geração. Para finalizar, vamos conhecer o conceito de direitos 
sociais presente na Constituição de 1988. 
 
Artigo 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a 
moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à 
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta 
Constituição. 
 
2.2 Cidadania Limitada: a construção do Estado brasileiro 
Nossa análise sobre a relação entre o Estado, o governo e a população brasileira 
começa no século XIX. Isso se deve ao fato de o Brasil ter sido colônia de Portugal até 
1822, não sendo uma nação independente. A preocupação em organizar um Estado 
com legislação e poderes autônomos, passou a ser uma realidade somente a partir de 
1822, quando o Brasil adquiriu autonomia diante de Portugal sob a liderança de D. 
Pedro I. 
Assim, em 1824 foi promulgada a primeira Carta Constitucional brasileira e teve início 
a árdua tarefa em se delimitar cidadania social e política a uma população 
heterogênea, tanto econômica quanto socialmente. Sob bases liberais e na esteira das 
teorias europeias e estadunidenses de governo, as elites imperiais circunscreveram os 
limites dos direitos fundamentais à parcela da sociedade que possuía mais recursos 
econômicos e tradição cultural: os homens brancos e ricos. Ficaram excluídos de 
qualquer participação política as mulheres, os homens livres e pobres e os negros 
escravizados. A esfera ou o mundo público, dessa maneira, estava restrito a uma 
pequena parcela da população. Em termos de estruturação da base administrativa, 
somente no período republicano é que foram construídas as primeiras bases do 
Estado. 
O período republicano iniciou-se em 1889, quando teve fim o Império de D. Pedro II. 
Algumas alterações importantes foram realizadas, tais como a elevação das províncias 
para a categoria de estados, a implementação de uma nova bandeira e a promulgação 
de uma nova Constituição (1891). Essas medidas representaram a independência e a 
autonomia definitiva do Brasil diante das outras nações, uma vez que, mesmo tendo 
 
 
 
17 
 
deixado de ser colônia de Portugal em 1822, nosso país continuou a ser governado por 
membros da família real portuguesa e por pessoas diretamente relacionadas a ela. No 
período de 1822 a 1889, vigorou então um regime de governo monárquico e 
extremamente centralizador. 
Entre 1889 e 1930, o processo de industrialização foi crescente no Brasil, impulsionado 
por uma grande onda imigratória. Ainda assim, a base econômica e política do Brasil 
permaneceram predominantemente agrárias, pois a maior parte dos lucros vinha da 
exportação de produtos agrários (café, principalmente) e as relações políticas se 
davam por meio do coronelismo. 
 
Coronelismo 
O coronelismo é um fenômeno político da Primeira República (1889-1930). A força 
pol ica do “coronel” advin a da au onomia ue os governos ederal, es adual e 
municipal in am en re si Essa au onomia a principal carac er s ica da “pol ica dos 
governadores”, execu ada a par ir do presidente Campos Salles (1898-1902). 
Personagem amoso na drama urgia rasileira, o “coronel” era geralmen e um 
fazendeiro. Por ser o único elo entre a população e o Estado, o coronel 
desempenhava o papel de líder civil, pois organizava a vida política de sua vila e 
arraial garantindo que a população rural votasse no presidente do Estado em troca de 
apoio do governador à sua liderança e atuação política local. 
 
Fonte: elaborado pela autora. 
 
Em termos gerais, é possível verificar que entre os anos de 1822 a 1930 o Estado 
assumiu uma postura de absenteísmo em relação à previsão de direitos sociais para a 
maior parte da população. Esse período é marcado por algumas famosas revoltas 
sociais, como a revolta da Vacina e a Guerra de Canudos. Ainda assim, do avanço da 
industrialização, do surgimento de uma classe burguesa e do aumento da população 
urbana surgiu a necessidade de novas práticas de governo em relação às camadas 
populares. 
 
 
 
 
 
18“A ues o social caso de pol cia, e n o de pol ica” 
 Uma das mais famosas da República Velha, essa frase é atribuída a Washington Luís, 
presidente do Brasil no período de 1926 a 1930. O breve texto publicado pelo jornal O 
Estado de São Paulo resume sua biografia: 
“Washington Luís Pereira de Sousa foi o último presidente da chamada república 
velha brasileira. Ele nasceu no dia 26 de outubro de 1869 na cidade de Macaé, no Rio 
de Janeiro. Filho de um rico proprietário de escravos, Washington Luís estudou no 
Colégio Pedro II, na Faculdade de Direito de Recife e na Faculdade de Direito do Largo 
São Francisco, onde se bacharelou em 1891. Foi eleito deputado federal em 1904 e 
assumiu a Secretaria de Justiça do Estado de São Paulo um ano depois. Em 1913, foi 
escolhido pelos vereadores para ser prefeito da cidade de São Paulo, tendo retornado 
ao cargo em 1917, por voto direto. Mandou gravar nos brasões da cidade o lema 
“Non ducor, duco” “n o sou condu ido, condu o” , recuperou as inan as da capi al e 
construiu estradas municipais. Entre 1920 e 1924, Washington foi presidente do 
estado de São Paulo, onde investiu, sobretudo, na construção de rodovias. Ao deixar o 
governo foi eleito senador estadual e, depois, senador federal. Washington Luís foi 
eleito presidente para o quatriênio 1926-1930, tendo sido indicado pelas influentes 
oligarquias nacionais, orien adas pelo pac o do “ca com lei e” Was ing on oi elei o 
por voto direito, sem concorrentes, e governou de forma autoritária. Em seu governo, 
negou-se a conceder anistia aos revoltosos da Coluna Prestes e da insurreição paulista 
de 1924. Implementou, no final de 1926, uma reforma monetária que instituiu o 
cruzeiro como nova moeda da república. Em 1927, aprovou a lei celerada, que 
ampliava a regulação da mídia e cerceava o direito de reunião. O alvo do presidente 
era, sobretudo, o movimento operário – o que talvez explique porque lhe atribuíram a 
 rase “a ues o social um caso de pol cia” Promulgou, no en an o, a primeira lei de 
acidentes no trabalho, além da lei que instituía tribunais rurais para julgar questões 
relativas a contra os de servi os agr colas … ” 
Fonte: https://acervo.estadao.com.br/noticias/personalidades,washington-
luis,566,0.htm 
 
2.3 Ampliação de Direitos: um breve respiro democrático 
O ano de 1930 representa um momento de importante mudança da história do Brasil. 
É a ri u do a esse ano um marco “didá ico” na ra e ria do pa s, pois com a evolu o 
de 1930, o Estado brasileiro adquire outra racionalidade em relação à administração 
do espaço público e da sociedade civil. 
 
 
 
19 
 
Indubitavelmente, o governo de Getúlio Vargas introduziu alterações relevantes na 
maneira de se praticar a política e de organizar o Estado. Realmente, as 
transformações geradas a partir de 1930 são tão polêmicas quanto as repercussões 
das práticas autoritárias de Getúlio. Vamos conhecê-las. 
Em contraposição ao modelo oligárquico e rural que o Estado brasileiro assumiu entre 
1822 a 1930, Getúlio Vargas procurou construir um Estado com bases modernas ao 
tomar posse como presidente da República após Revolução de 1930. Assim, uma 
importante marca de seu governo foi a burocratização do Estado, ou a implementação 
do modelo burocrático de administração pública. Com esse modelo, passa a ocorrer 
uma profissionalização da administração pública, cuja principal característica é o 
recrutamento via concurso público e a promoção por mérito. 
A partir de 1931, é possível verificar uma ampliação das margens da cidadania social e 
política, e assim uma camada maior da população passa a ter direitos reconhecidos 
pelo Estado, tais como direito de voto às mulheres, criação de institutos de 
aposentadoria e instituição do salário mínimo. 
Abandonando o caráter liberal do Estado praticado pelos governantes da República 
Velha, a partir de 1930 vemos que o Estado brasileiro assume contornos modernos 
com uma diretriz fortemente centralizadora, ou seja, assume para si a 
responsabilidade de gestão das relações entre o capital e o trabalho (a criação da Lei 
de Sindicalização, de 1931, é um exemplo), assim como a responsabilidade sobre a 
administração da economia e da criação de uma indústria de base. 
 
A criação do Ministério da Educação - MEC 
A primeira lei de instrução pública do Brasil data de 1827. Já no Primeiro Reinado e no 
Segundo Reinado é possível verificar importantes práticas de instrução e a 
organização do ensino primário e secundário em nosso país. Porém, no governo 
imperial, a instrução pública e a fiscalização dos variados estabelecimentos de ensino 
ficavam sob a responsabilidade de agentes vinculados à pasta do Ministério da Justiça 
e Negócios Interiores. 
Somente em 1930 foi criado o Ministério da Educação e Saúde Pública, por meio do 
decreto nº 19.402, em 14 de novembro de 1930. Em 1953, as responsabilidades sobre 
a saúde pública foram retiradas dessa pasta, surgindo então o Ministério da Educação 
e Cultura (MEC). 
Fonte: Elaborado pela autora. 
 
 
 
 
20 
 
O per odo de 1930 a 1945 am m con ecido como “Era Vargas” ou “Di adura 
Vargas” Isso por ue, nesse per odo, Ge lio governou inin errup amen e duran e 
quinze anos, e utilizou muitas vezes, meios autoritários para realizar algumas medidas. 
Por isso, existe a polêmica atribuída por muitos historiadores a essa fase de nossa 
história, pois, ao mesmo tempo em que vemos muitos avanços e a emergência de 
outra racionalidade política, é possível visualizar também prisões e perseguições de 
adversários ao governo Vargas. 
Os anos de 1945 a 1964 são considerados pela historiografia um breve período 
democrático, localizado entre duas fases marcadas pelo autoritarismo (1930 a 1945 e 
1964 a 1985). O governo mais conhecido desse período foi o conduzido pelo 
presidente Juscelino Kubitscheck, eleito democraticamente em 1955 e desenvolvido 
de 1956 a 1960. JK foi responsável pelo aguçamento do processo de industrialização 
nacional por meio da política de substituição de importações e do desenvolvimento de 
seu Plano de Me as, cu o lema era “50 anos em 5” 
No final desse período, entre 1961 e 1964, João Goulart assumiu o governo após a 
renúncia do presidente Jânio Quadros. João Goulart, ou Jango, havia sido ministro do 
Trabalho, Indústria e Comércio de Getúlio Vargas e vice-presidente no governo de 
Juscelino Kubitscheck. No governo de João Goulart houve a tentativa de 
implemen a o das c amadas “re ormas de ase”, um con un o de a es ue par iam 
do Estado e procuravam garantir direitos sociais a um amplo espectro da população 
nunca antes considerado por nenhum anterior. O quadro abaixo resume alguns pontos 
principais das “re ormas de ase” 
 
Reforma Agrária 
Tinha como objetivo promover a democratização da terra, 
estendendo ao campo os principais direitos dos 
trabalhadores urbanos. Para que essa reforma ocorresse, 
era necessária a alteração constitucional. 
 
Reforma Educacional 
Tinha como objetivo o combate ao analfabetismo e a 
valorização do magistério. Foi nesse período que o trabalho 
de Paulo Freire e a experiência de Angicos ficaram 
conhecidos. 
Reforma Fiscal Tinha como objetivo aumentar a capacidade de arrecadação 
do Estado e promover a justiça fiscal. 
Reforma Bancária Tinha como objetivo ampliar o acesso ao crédito pelos 
produtores. 
Quadro 3: Principais aspec os da “re orma de ase”, de Jo o Goular Fonte: Elaborado 
pela autora. 
 
 
 
21 
 
Não é preciso muito esforço para concluir que, diante da apresentação do conjunto de 
reformas proposto por João Goulart, o mesmo foi considerado comunista pelos 
segmentos mais conservadores da sociedade da época. Assim, em 31 de março de 
1964, os militares tomaram o poder e uma nova etapa na história de nosso país teve 
início. 
 
Apesar do breve período em que governou e de ocupar uma posição mais secundária 
nos livros de História, JoãoGoulart teve uma participação relevante na chamada 
“ ues o social”, e na maneira como seu governo a enca e ou A repor agem a aixo 
ilustra esse fato. 
Jango foi pioneiro da transformação social do país, afirma Tarso em São Borja 
Publicação: 13/11/2013 às 11h33min 
Quase 37 anos após a morte de João Goulart, peritos realizam nesta quarta-feira (13), 
em São Borja, a exumação dos restos mortais do ex-presidente. O trabalho vai 
esclarecer a causa da morte de Jango, cercada de questionamentos políticos e 
históricos. O governador Tarso Genro e os ministros da Justiça, José Eduardo Cardozo, 
e da Secretaria dos Direitos Humanos, Maria do Rosário, acompanharam durante a 
manhã o início dos trabalhos. 
“ epresen o a ui o povo ga c o para pres ar uma homenagem ao presidente e 
também estabelecer uma relação com a família. Saber a causa da morte se foi 
acidental ou se foi resultado de uma ação criminosa, é um direito que a família tem, e 
este é o princípio elementar que nos traz aqui|, afirmou o governador” 
 
Acolhido pelo presidente no exílio, Tarso lembrou suas razões pessoais para 
 omenagear Jango: “Meu pai in a rela es pol ica e de ami ade in ensas com ele 
Isso também é um resgate histórico. É preciso esta atenção que o poder público, a 
sociedade e imprensa dão para uma pessoa que foi um grande presidente do Brasil, e 
que à sua época levantou reformas importantíssimas. Jango foi pioneiro de um grande 
processo de transformações sociais que redundou na constituição de 1988, na 
normalização democrática e num projeto hoje de democratização da vida pública e de 
desenvolvimen o para o nosso pa s” … 
Fonte: https://estado.rs.gov.br/jango-foi-pioneiro-da-transformacao-social-do-pais-
afirma-tarso-em-sao-borja 
 
 
 
 
 
22 
 
2.4 Militarismo e Governo Centralizado: a ditadura de 1964 
Após a deposição do presidente João Goulart, um novo período teve início. Os anos de 
1964 a 1985 foram anos marcados por práticas de governo autoritárias. 
Ao longo dos governos dos presidentes militares foi adotada uma política econômica 
com foco em investimentos na indústria e no crescimento da economia 
Em relação à Administração Pública, é importante ressaltar que, nesse período foi 
criada a administração indireta, formalizada por meio de autarquias, fundações e 
empresas de economia mista. Essas empresas estatais tiveram total aderência ao 
crescimento econômico que ocorria no Brasil à época, e permitia agilizar os 
procedimentos administrativos e financeiros, pois não estavam vinculadas ao sistema 
da administração direta. 
O crescimento econômico nesse período foi notável, mas também o endividamento 
externo do país. Dessa maneira, os inegáveis avanços na economia foram 
acompanhados de custos que desequilibraram as contas públicas e fizeram com que a 
dívida externa alcançasse altos índices, produzindo na realidade social uma recessão 
que não permitiu mais a sustentação do regime político militar. 
 
2.5 Democracia: a caminho da universalização dos direitos sociais 
Desde 1985 podemos dizer que vivemos um período no qual vigora um Estado 
democrático de direito. A Constituição de 1988, sétima Carta Constitucional do Brasil, 
trouxe em seu texto a garantia de direitos fundamentais à população brasileira, 
universalizando o acesso à educação e à saúde, por exemplo. Dessa maneira, após um 
longo período no qual os limites do Estado foram marcadamente reduzidos e 
acabavam por excluir a maior parte dos segmentos da sociedade, no início da década 
de 1990 foram promovidas políticas econômicas e sociais que estabilizaram a 
economia ampliaram o acesso à cidadania para os mais pobres. 
Com o início do governo de Fernando Henrique Cardoso, o Plano Real (iniciado ainda 
no mandato do presidente anterior, Itamar Franco) trouxe estabilidade ao longo 
histórico de altos índices inflacionários e descontrole das contas públicas. Fernando 
Henrique promoveu a importante reforma da Administração Pública na qual o modelo 
de administração passou do modelo burocrático para o modelo gerencial. Essa 
reforma foi conduzida pelo então ministro da Administração, Luis Carlos Bresser 
Pereira. Dentre todas as suas características, é importante ressaltar a relevância dada 
ao papel das organizações sociais na gestão dos órgãos públicos, realidade hoje em 
alguns se ores da a ividade p lica Bresser Pereira c ama essa dimens o de “p lico 
n o es a al” 
 
 
 
23 
 
Outra importante característica dos oito anos de governo de FHC foi o processo de 
desestatização, o qual, por meio das privatizações, colocou fim ao monopólio estatal 
sobre as atividades de telecomunicações, energia, e siderurgia. 
Em relação à questão social, durante o governo FHC na década de 1990, também é 
poss vel veri icar mui os avan os, com a implemen a o do programa “Comunidade 
Solidária”, por exemplo Pela primeira ve , oi desenvolvida uma pol ica p lica ue 
tinha como objetivo realizar a transferência direta de renda para famílias que 
garantissem a contrapartida de manter seus filhos na escola. Esse sistema foi mantido 
em vigor duran e o governo Lula, so o nome de “Fome Zero” O o e ivo dos 
programas de transferência de renda é romper com o ciclo de pobreza, por meio da 
garantia do acesso e permanência na escola das crianças de famílias em situação de 
extrema pobreza. 
No governo Lula (2003 a 2010), a política econômica não rompeu o processo de 
crescimento iniciado com Fernando Henrique Cardoso, e acabou por incrementar o 
poder de crédito e compra dos mais pobres, com a instituição de operações de crédito 
consignado em folha de pagamento, a facilitação do mecanismo de alienação fiduciária 
de imóveis e veículos e incentivo ao microcrédito, por exemplo. No campo social, as 
políticas públicas estiveram bastante associadas às políticas sociais: a partir da década 
de 2000, foi crescente o aumento de políticas públicas destinadas a setores mais 
minoritários da população, como deficientes, negros, mulheres, indígenas, 
homossexuais, transexuais, entre outros. 
 
Conclusão 
As discussões realizadas neste bloco tiveram como objetivo problematizar as relações 
entre o Estado brasileiro, os governos vigentes e a população. Nesse sentido, colocar 
as práticas governamentais em perspectiva histórica permite verificar em que medida 
o Estado veio promovendo políticas públicas capazes de abarcar a totalidade da 
população. 
Vimos que esse processo de universalização dos direitos sociais é bastante recente, e 
apenas em poucos momentos anteriores ao período democrático a questão social foi 
considerada pelas elites políticas. 
Ter essa clareza é fundamental, pois a partir do bloco três, estudaremos as políticas 
públicas por meio da abordagem do Ciclo de Políticas. Assim, é importante que você 
saiba que o espaço de debates públicos que possuímos hoje, amplo, heterogêneo e 
essencial para a construção da agenda, é uma conquista recente e que não podemos 
abrir mão. 
 
 
 
24 
 
Referências 
BRASIL. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. 5 OUT. 1988. Título II: 
Dos Direitos e Garantias Fundamentais. Capítulo II: Dos Direitos Sociais. Art. 6º. Dispõe 
sobre os direitos sociais do cidadão. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. 
BUCCI, M.P.D. O conceito de política pública em direito. In: Políticas Públicas: 
Reflexões sobre o Conceito Jurídico (Maria Paula Dallari Bucci, org.). São Paulo: 
Saraiva, 2006, pp. 1-50. 
ROLDÃO, Daiane. Governo do estado Rio Grande do Sul. 13 nov. 2013. Jango foi 
pioneiro da transformação social do país. Disponível em: 
<https://estado.rs.gov.br/jango-foi-pioneiro-da-transformacao-social-do-pais-afirma-
tarso-em-sao-borja> Acesso em: 10 MAIO 2019. 
WASHINGTON Luís. Acervo Jornal Estado de São Paulo. Disponível em: 
<https://acervo.estadao.com.br/noticias/personalidades,washington-luis,566,0.htm> 
Acesso em: 10 maio 2019. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25 
 
 
3 CICLODE POLÍTICAS PÚBLICAS – CONCEITOS FUNDAMENTAIS 
 
Caro aluno, 
Neste bloco, iniciaremos um estudo mais específico no campo das políticas públicas. A 
partir deste momento, você terá a oportunidade de conhecer os principais modelos de 
análise dessa área e ter contato, de maneira aprofundada, com as diferentes etapas do 
Ciclo de Políticas. 
 
3.1. Modelos de abordagem de Políticas Públicas – uma questão de ênfase 
Quando estudamos políticas públicas, é possível verificar que existem diferentes 
abordagens para tentar compreender e explicar um fenômeno. Isso ocorre porque a 
área de políticas públicas é um campo do conhecimento que trata, essencialmente, 
sobre as relações entre a política e a ação do Poder Público. Como vimos no Bloco 1, a 
temática das políticas públicas é o resultado de uma intersecção entre a Ciência 
Política e a Administração Pública (BUCCI, 2006), que ganhou seus principais contornos 
nos EUA. Diferentemente da linha adotada nos países europeus, os estudos sobre 
políticas públicas se concentraram diretamente na ênfase à ação dos governos, 
prescindindo da análise sobre o papel do Estado em uma dada realidade. 
 
O Todo e as Partes 
De acordo com Celina Souza (2006), as definições de políticas públicas assumem, em geral, 
uma visão holística do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a 
soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologias e interesses contam, 
mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores. 
 
Diferentes paradigmas de análise existem no estudo de políticas públicas. Isso quer 
dizer que, a capacidade explicativa nesta área é bastante variada, sendo que podemos 
destacar alguns modelos principais: modelo institucional, política racional, incremental 
e sistêmico. 
 
 
 
26 
 
Modelo institucional: nessa abordagem, o foco dos processos de produção das 
políticas públicas é colocado no Estado, com descrição abundante sobre a estrutura e 
organização das instituições governamentais. Pouca ou nenhuma ênfase é dada ao 
conteúdo da política. 
Modelo da política racional: essa perspectiva assume a noção de política como o 
cumprimento eficiente de metas. Dessa maneira, eficiência é sinônimo de 
racionalidade, uma vez que o objetivo é sempre definido a partir de um cálculo entre 
os valores alcançados e os custos de realização. 
Modelo incrementalista: nessa abordagem, as políticas públicas não são entendidas 
como processos autênticos de um novo governo, mas como a continuidade de 
atividades governamentais passadas que recebem algumas modificações. Como 
consequência, as políticas são definidas a partir do reconhecimento da legitimidade de 
programas já estabelecidos. 
Modelo sistêmico: esse modelo apresenta maior complexidade, pois o foco de análise 
não está nem no Estado, nem na atividade governamental em si. Assim, o processo de 
produção de uma política pública é definido como uma resposta de um sistema 
político às forças geradas em um ambiente. A transformação de demandas em 
decisões implica, nessa perspectiva, na participação ativa da sociedade, que age como 
uma força que afeta a estrutura política. 
 
3.2. Ciclo das Políticas Públicas – matriz teórica 
“Ciclo de Pol icas” ou “policy cycle” o modelo de análise mais divulgado na área de 
políticas públicas. As políticas públicas são entendidas como produto de um ambiente 
complexo e denso, marcado por tensas relações de poder que ocorrem entre atores 
estatais e não estatais. Essa abordagem pode contribuir para o trabalho do gestor 
público, pois identifica fases sequenciais no processo de produção de uma política. 
Na perspectiva do ciclo de políticas, o processo não é entendido como uma etapa 
linear, não sendo possível determinar claramente o ponto de partida ou a finalização 
de uma dada política pública. É possível identificar as seguintes etapas que compõem o 
ciclo de políticas: 
Formação da agenda: trata-se do reconhecimento de uma questão como problema 
político; 
Tomada de decisão: essa etapa compreende a apresentação de propostas para a 
resolução do problema político que foi incorporado à agenda governamental; 
 
 
 
27 
 
Implementação: momento em que as decisões tornam-se intervenção na realidade. 
Assim, as decisões deixam de ser intenções e passam por um processo de 
operacionalização, caracterizado pelo estabelecimento de rotinas administrativas e 
designação de funções específicas para alcançar o objetivo em questão. Dimensão 
importante da etapa de implementação é o monitoramento, entendido como um 
instrumento de gestão das políticas públicas que tem como função contribuir para a 
apreciação dos processos e resultados preliminares; 
Avaliação: apesar de pertencer à última fase da abordagem do ciclo de políticas, a 
avaliação se constitui como etapa fundamental no processo de produção de uma 
política pública, pois se concentra em julgar os resultados obtidos após a 
implementação da mesma. 
 
3.3. Inputs e Outputs no processamento de políticas públicas 
Dentre todos os modelos de análise apresentados anteriormente, vimos que o modelo 
sistêmico permite que visualizemos como diferentes forças concorrem no processo de 
produção de uma política pública. A partir da consideração das etapas do ciclo de 
políticas podemos distinguir dois momentos fundamentais de influência dessas forças, 
input e output. 
Uma política pública se inicia, substancialmente, na forma de demandas. Essas se 
constituem como resposta a algum problema considerado coletivamente relevante, tal 
como: reivindicações de bens e serviços de transporte, saúde, educação, etc. A 
atuação de indivíduos ou grupos para afetar o sistema político a partir de suas 
demandas é compreendida como input. Os outputs, entretanto, estão relacionados 
aos processos de decisão e implementação da agenda, momentos em que ocorre o 
processamento dos inputs, ou alocação de valores do sistema político que assumem a 
forma de políticas públicas. 
 
3.4. Stakeholders – quem são os atores políticos? 
Até o momento, discutimos as principais abordagens no campo de análise das políticas 
públicas, ressaltando o modelo sistêmico como mais adequado para abarcar a 
multiplicidade de forças externas ao sistema político que influenciam na formalização 
de uma política pública. Tendo avançado até esse ponto, nos cabe, neste momento, 
abandonar esse conceito mais genérico de forças, e localizar no interior do corpo social 
quem são os agentes que afetam e movimentam o sistema político de um país. 
 
 
 
28 
 
Relembrando… 
Vimos no Bloco 1: o que define uma política pública é o problema público. Nessa 
perspectiva, o estabelecimento de uma política pública se dá como uma resposta a um 
problema entendido como coletivamente relevante. 
 
Se aplicarmos o modelo do Ciclo de Políticas à concepção de demanda como um 
problema público, veremos que é possível encontrarmos diferentes atores interagindo 
em todas as fases do processo de implementação de uma política pública. Esse 
processo é marcado por níveis diversos de consensos e conflitos em torno do núcleo 
da política em questão. 
Os indivíduos que movimentam a cena pública em qualquer dimensão são chamados, 
na área de estudo de políticas públicas, stakeholders, ou atores políticos. Os atores 
políticos possuem características diferenciadas, e podem ser indivíduos, grupos ou 
organizações. 
A a ua o do Es ado em ual uer de seus n veis de in erven o pol co-
administrativa ederal, es adual ou municipal implica o riga oriamen e a 
escol a de de erminadas al erna vas em ve de ou ras Há sempre uma 
mul plicidade de solu es poss veis para resolver ou ra ar de um pro lema, 
seja em termos de finalidades, de meios ou de con e dos Ca e ao governo 
 xar prioridades, me as e o e vos a serem alcan ados Em ora se a o governo 
 uem ormalmen e oma as decis es, á, na realidade, mui os a ores 
envolvidosEsses a ores ir o in uir so re o processo de decis o, defendendo 
seus in eresses e recursos an o ma eriais uan o ideol gicos A presen a dessa 
mul plicidade de a ores signi ca ue as decis es n o s o sempre as mais 
racionais ou as mais coeren es ue poderiam ser ado adas, mas, sim, o 
resul ado da con ron a o en re a ores diversos. (Dias e Matos 2012, p. 77) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29 
 
Sobre inputs, outputs e atores políticos: a lei 10436/2002 
A lei 10436/2002 é o documento que reconhece a Língua Brasileira de Sinais (Libras) 
como língua oficial da comunidade surda. Com a promulgação da Lei 10436/2002 e do 
Decreto 5626/2005, a comunidade surda brasileira conquistou uma série de garantias, 
tais como: 
a) a estruturação de uma educação bilíngue para surdos, com instrução em Libras 
como primeira língua e Língua Portuguesa na modalidade escrita como segunda língua; 
b) oferta de um ensino em Libras para surdos da Educação Infantil até o ensino 
superior; 
c) a previsão de formação de instrutores surdos e intérpretes de Libras 
d) a inclusão da Libras como disciplina curricular nos cursos de Fonoaudiologia e 
Pedagogia, assim como em todos os cursos de licenciatura ofertados em território 
nacional; 
Pertencente a um grupo historicamente minoritário, a língua de sinais sempre foi 
considerada um sis ema in erior, sendo descri a como “m mica” ou “ges os” Na 
educação promovida para as pessoas com surdez, a abordagem predominante eram os 
métodos orais, ou seja, práticas que tinham como objetivo fazer com os surdos 
aprendessem a falar. 
No horizonte das discussões que fizemos até o momento, nos cabe perguntar: como 
um sis ema de comunica o considerado “m mica” duran e s culos oi promovido 
nacionalmente ao status de língua em 2002? Brito (2013) aponta que essa importante 
conquista da comunidade surda foi o resultado de inputs iniciados por diferentes 
atores políticos desde o início dos anos 1990. Segundo o autor, o projeto de Lei que 
culminou no texto final tramitou no Congresso no período de 1996 a 2002, porém, 
teve início desde antes, quando dirigentes da Federação Nacional de Integração e 
Educação de Surdos – FENEIS apresentaram à senadora Benedita da Silva a demanda 
relacionada à oficialização da Libras, em 1993. Diversas estratégias que tinham como 
objetivo dar visibilidade a essa demanda da comunidade surda foram promovidas por 
diferentes atores políticos em espaços públicos variados: a divulgação de cursos de 
Libras para ouvintes, produção acadêmica sobre educação de surdos e a língua de 
sinais, a organização de passeatas para mobilizar a sociedade em torno da causa da 
militância surda, o ativismo de surdos no interior dos gabinetes de deputados e 
senadores com o objetivo de tornar a oficialização da Libras parte da agenda de 
políticas públicas do governo à época. 
 
 
 
30 
 
 
Figura – Logo do grupo Surdos Venceremos, criado em 1994 para defender as ideias da 
comunidade surda em relação à oficialização da Libras. 
Fonte: BRITO (2013). 
 
3.5. Anos 1980: novos atores emergem no mundo público 
Em nossos estudos realizados no Bloco 1, vimos que associar uma política pública 
como uma ação direta e exclusiva do governo é resultante de uma tradição autoritária 
e conservadora de gestão pública praticada no Brasil. Predominantemente marcadas 
por uma concentração das decisões na esfera federal pelo menos até a década de 
1980, praticamente não havia incorporação de diferentes atores nas políticas públicas 
que não fossem os atores governamentais políticos. 
Nessa realidade, a década de 1980 se apresenta como uma ruptura desse perfil de 
administração pública, pois nesse período o processo de redemocratização impôs a 
imperativa necessidade de revisão das bases fundantes do Estado brasileiro, incluindo 
nesse processo a importante ampliação dos processos decisórios. De acordo com 
Farah (2001, p. 119), participaram da definição dessa agenda os movimentos sociais e 
diversas categorias profissionais envolvidas na prestação de serviços públicos, cuja 
atuação os colocava em contato direto com a população atendida, como com os 
excluídos do atendimento estatal. 
Ao processo de formulação e implementação de políticas públicas, até então 
monopolizado pela esfera governamental, foram atribuídos novos arranjos que 
possibilitaram aos atores antes excluídos participarem das decisões e avaliações das 
políticas. 
 
 
 
31 
 
As redes são atualmente compreendidas como uma nova modalidade de atuação nas 
políticas públicas. Compartilhando de um objetivo comum, as redes possuem estrutura 
policêntrica e envolvem diferentes atores. 
 
Conclusão 
Neste bloco, você teve a oportunidade de conhecer os principais modelos de análise 
pertencentes à área do estudo de políticas públicas, dando principal enfoque ao 
modelo sistêmico. Ao mesmo tempo, você viu que o Ciclo de Políticas, ou Policy Cycle, 
é uma abordagem bastante produtiva para o gestor público, pois descreve o processo 
de produção de políticas públicas por meio de etapas – formação da agenda, 
formulação de alternativas, tomadas de decisão, implementação, monitoramento e 
avaliação. Aprofundou-se também na discussão relativa aos diferentes atores políticos 
envolvidos na produção de políticas do mundo público, finalizando com a visualização 
dos novos arranjos que contribuíram para a emergência de novos atores e novas 
formas de participação política após o processo de redemocratização. 
No Bloco 4, daremos continuidade aos nossos estudos aprofundando as características 
de cada etapa do Ciclo de Políticas. 
 
Referências 
BRITO, F.B. O movimento social surdo e a campanha pela oficialização da língua 
brasileira de sinais. Tese Doutorado - Programa de Pós-Graduação em Educação na 
Área de Concentração: Educação Especial. Faculdade de Educação da Universidade de 
São Paulo. São Paulo: s.n., 2013. p. 275. 
BUCCI, M.P.D. O conceito de política pública em direito. In: Políticas Públicas: 
Reflexões sobre o Conceito Jurídico (Maria Paula Dallari Bucci, org.). São Paulo: 
Saraiva, 2006, pp. 1-50. 
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. olí cas públicas: princípios prop sitos e 
processos S o Paulo: Atlas, 2012. 
FARAH, M.F.S. Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas no nível 
local de governo. Revista de Administração Pública (RAP), Rio de Janeiro, v. 35, n.1, p. 
119-144, jan-fev. 2001. 
SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão de literatura. In: Sociologias, Porto Alegre, 
ano 8, nº16, jul/dez, 2006, p. 20-45. 
 
 
 
32 
 
 
4 PROCESSOS DE PRODUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Caro aluno, 
No bloco anterior, você entrou em contato com as principais noções relacionadas à 
abordagem do Ciclo de Políticas. Neste bloco, você terá a oportunidade de estudar em 
detalhes as características das duas primeiras fases desse modelo – a formação da 
agenda e a tomada de decisão. Você verá a importância dos inputs e dos atores 
políticos nesse processo, com destaque à multicentralidade das influências sobre as 
diretrizes que fundamentam políticas públicas. 
 
4.1 Formação da agenda 
Quando determinado assunto se torna pauta de discussão constante em diferentes 
plataformas como jornais televisivos, mídia impressa e redes sociais pode-se dizer que 
ele foi inscrito no debate público. Nessa cena, sempre vemos diferentes especialistas 
darem seus pareceres apresentando diversos pontos de vista e exercendo, em alguma 
medida, influência sobre o público-alvo de seus discursos. Em determinados contextos 
socio-históricos a instauração de uma polêmica se dá por meio da incorporação de um 
problema considerado coletivamente relevante à agenda governamental. 
 
A Reforma da Previdência como Política Pública 
 A reforma da previdência é, com certeza, a pauta da agenda governamental mais atual 
e também mais polêmica. Ainda que esteja relacionada mais especificamente com 
uma política de seguridadesocial, a reforma de previdência insere-se no quadro de 
políticas públicas, uma vez que, desde a criação do sistema previdenciário brasileiro, 
esteve vinculada a questões de interesse público – em linhas gerais, proteção social do 
trabalhador e de seus dependentes contra os riscos sociais. 
Sob a justificativa de profunda crise econômica e esgotamento financeiro do Estado, 
nos últimos anos a reforma da previdência entrou para a agenda das políticas públicas 
como parte de um processo de restrição de gastos e desoneramento das contas 
públicas, e sua turbulenta discussão tem gerado, no mínimo, grande repercussão. 
 
 
 
 
33 
 
Para saber mais, consulte: 
http://brasil.gov.br/novaprevidencia?utm_source=GoogleReachlocal&utm_medium=c
pc&utm_campaign=Previdencia 
 
É claro que em alguns momentos temos a sensação de que somente uma agenda 
domina a cena política, porém é importante ressaltar que diferentes agendas podem 
coexistir no interior de um mesmo governo ou da sociedade civil. Diante disso, é 
poss vel a irmar ue o concei o de “agenda” na área de políticas públicas faz referência 
à lista de questões que preocupam permanentemente os atores políticos, 
independentemente do lugar que ocupam na sociedade ou de seus recursos de poder. 
A par r da in rodu o do pro lema na agenda, os es or os de cons ru o e 
com ina o de solu es para os pro lemas s o cruciais Idealmen e, a ormula o de 
solu es passa pelo es a elecimen o de o e vos e es ra gias e o es udo das 
po enciais conse u ncias de cada al erna va de solu o (SECCHI 2013, p. 48). 
 
4.2 Issues – dar uma resposta ao problema 
Quando tratamos da etapa da formação da agenda no Ciclo de Políticas, um aspecto 
muito importante a ser considerado é o processo de evidenciação de temas. Assim, 
nos cabe perguntar: por que determinada questão se tornou pauta de debate público 
neste momento e não em outro? Por que vemos políticas públicas – e, portanto, 
alocação de recursos – passarem a favorecer determinados segmentos sociais antes 
invisíveis e marginalizados? Como se define, então, uma agenda? 
A formação de uma agenda envolve diferentes processos, os quais acabam por 
ressaltar o caráter multicêntrico de produção de uma política pública. Isso significa 
que, em uma análise de políticas públicas, os atores sociais constituem uma variável 
importante, pois são eles os agentes responsáveis por colocar um tema na agenda 
governamental. O caso da Lei 10436/2002, que reconhece a Língua Brasileira de Sinais 
como meio oficial de comunicação e expressão dos surdos, pode ser entendida como 
um efeito da articulação e da pressão da comunidade surda em diferentes espaços da 
sociedade – associações, escolas de surdos, universidades, igrejas e assembleias 
legislativas. Mas, é importante ressaltar que essa demanda externa ao governo só se 
mostrou passível de materialização por haver condições políticas favoráveis que deram 
aderência à pauta dos surdos, mobilizando sentimentos favoráveis dos atores 
governamentais em relação à Libras. 
 
 
 
34 
 
Diante da discussão que fizemos até o momento, você pode se perguntar: mas todos 
os temas considerados coletivamente relevantes são incorporados à agenda de 
políticas públicas? A resposta é não. O processo de evidenciação de temas depende 
não só da movimentação dos atores no espaço social, mas, substancialmente, do nível 
de resistência que determinada demanda enfrenta no debate público. 
Paulo Freire e a experiência de Angicos 
A experiência de Angicos é considerada o símbolo da luta contra o analfabetismo no 
Brasil. No ano de 1963, Paulo Freire implementou, nessa pequena cidade do interior 
do Rio Grande do Norte, um projeto de alfabetização que tinha como objetivo fazer 
com que 380 trabalhadores adultos aprendessem a ler e escrever. Obtendo êxito em 
seu projeto, Paulo Freire foi convidado pelo então presidente João Goulart para 
organizar um Programa Nacional de Alfabetização, a ser iniciado no ano de 1964. 
Porém, com o golpe militar de março de 1964, o tema da alfabetização de adultos foi 
abandonado e Paulo Freire foi exilado. 
Para saber mais: 
http://emaberto.inep.gov.br/index.php/emaberto/article/viewFile/2400/2360. 
 
Atualmente, a maioria dos sistemas educacionais possuem propostas para a Educação 
de Jovens e Adultos, fato que pode indicar uma preocupação do Estado com essa 
temática. Ocorre, porém, que até meados da década de 1970, o Brasil era um país 
predominantemente rural e grande parte da população adulta não era alfabetizada. A 
experiência de Angicos é paradigmática porque ilustra de que maneira uma situação 
que pode ser compreendida como um problema público para determinados segmentos 
da sociedade não o é para outros grupos que possuem mais recursos de poder. Diante 
disso, podemos concluir que, no Brasil, a alfabetização de adultos permaneceu, por um 
longo empo, como “es ado de coisas”, n o c egando a se carac eri ar como “agenda” 
até que condições socio-históricas mais favoráveis se apresentassem. 
 
4.3 Arenas Políticas 
Arena, na área de políticas públicas, é um conceito muito importante, pois as arenas se 
constituem como espaços nos quais as expectativas e preferências dos atores políticos 
se organizam em torno das alternativas, as quais são, por sua vez, balizadas pelos 
issues. O governo, no interior do conceito de arena, seria, então, não um ator político, 
individual e benevolente, mas uma arena na qual conflitos e consensos ocorrem 
concomitantemente. As arenas não se constituem como espaços físicos formais, mas 
 
 
 
35 
 
como contextos sócio-históricos que podem, dessa maneira, se transformar ao longo 
do tempo. 
A configuração de problemas considerados coletivamente relevantes ou públicos está 
intrinsecamente relacionada às aspirações que determinado segmento social deposita 
quanto à solução da demanda em questão. Não podemos perder de vista que as 
políticas públicas pressupõem uma intervenção e expressam sobremaneira uma 
mudança na situação preexistente. Assim, as demandas expressas pelos atores 
políticos na forma de aspirações são sempre balizadas por interesses, os quais, por sua 
vez, embasam também o momento de formulação de alternativas para responder a 
uma questão. 
A formula o de al erna vas de solu o se desenvolve por meio de escru nios 
 ormais ou in ormais das conse u ncias do pro lema e dos po enciais cus os e 
 ene cios de cada al erna va dispon vel. 
O es a elecimen o de o e vos o momen o em ue pol cos, analis as de 
pol cas p licas e demais a ores envolvidos no processo resumem o ue 
esperam ue se am os resul ados da pol ca p lica Os o e vos podem ser 
es a elecidos de maneira mais rouxa por exemplo, mel orar a assis ncia 
social do munic pio, diminuir o n vel de desemprego ou de maneira mais 
concre a por exemplo, redu ir em 20 o n mero de se ues ros, no munic pio 
 , nos pr ximos seis meses uan o mais concre os orem os o e vos, mais 
 ácil será veri car a e cácia da pol ca p lica No en an o, sa emos ue em 
mui as ocasi es o es a elecimen o de me as ecnicamen e di cul oso, como 
nos casos em ue resul ados uan a vos da pol ca p lica n o conseguem 
mensurar elementos qualitativos mais importantes. O es a elecimen o de 
me as am m pode ser poli camen e indese ável, como nos casos em ue as 
pro a ilidades de sucesso s o aixas e a rus ra o de me as raria pre u os 
adminis ra vos e pol cos insupor áveis N o o s an e, o estabelecimento de 
o e vos impor an e para nor ear a cons ru o de al erna vas e as 
pos eriores ases de omada de decis o, implemen a o e avalia o de e cácia 
das pol cas p licas. 
A e apa de cons ru o de al erna vas o momen o em ue s o ela ora- dos 
m odos, programas, es ra gias ou a es ue poder o alcan ar os o e vos 
es a elecidos m mesmo o e vo pode ser alcan ado de várias ormas e por 
diversos caminhos. (SECCHI 2013, p. 48).36 
 
As demandas, ao serem incorporadas à agenda governamental, se tornam objeto de 
análises relacionadas à melhor maneira de formalizar a política pública que solucionará 
o problema ora evidenciado no interior da sociedade civil. As considerações em torno 
do objeto de discussão envolvem dimensões importantes que pertencem à politics, 
tais como o cálculo de custo/benefício e o peso que os elementos políticos assumirão 
no jogo próprio da atividade governamental (perdas e ganhos). 
 
4.4 Custos e Ganhos: Políticas distributivas 
Conforme vimos no Bloco 1, o teórico Theodor Lowi é uma grande referência no 
campo de es udos das pol icas p licas Em seu ex o clássico “Dis ri ui o, 
 egula o, edis ri ui o”, de 1966, ele reali ou a descri o das ipologias de pol icas 
públicas mais divulgadas e mais conhecidas, tais como os conceitos de políticas 
distributivas, políticas redistributivas e políticas regulatórias. 
Com a con ri ui o de Lowi, o elemen o mais ásico de uma análise de pol cas 
p licas passou a ser a veri ca o do po de pol ca p lica ue se es á 
analisando Ou se a, o con e do de uma pol ca p lica pode de erminar o 
processo pol co, por isso merece ser es udado Esse papel compe e ao analis a 
de pol ca p lica, ue deve ser capa de en ender os de al es e os con ornos 
de uma pol ca p lica, bem como extrair dali seus elementos essenciais. 
(SECCHI 2013, p. 23) 
 Os tipos de políticas descritos por Lowi diferem, principalmente, em relação a: a) o 
segmento da população a qual os recursos alocados se destinam e o impacto na 
sociedade – se os efeitos da política pública serão restritos ou amplos; b) as arenas no 
interior das quais as políticas são debatidas e formalizadas. 
As políticas distributivas constituem a matéria mais comum na pauta de trabalho do 
Poder Legislativo e são as mais fáceis de obter consenso dentre as diferentes tipologias 
de políticas públicas de Lowi. É possível afirmar que as políticas distributivas estão 
substancialmente relacionadas à distribuição regional dos recursos fiscais do país, 
processo que envolve estratégias eleitorais e legistaltivas dos governantes – daí o 
conceito do governo como uma arena. 
Mas o que determina a distribuição espacial das transferências fiscais? Em outras 
palavras, como se dão as regras para as transferências fiscais entre as diferentes 
regiões do país? Entendendo a divisão regional do Brasil como distritos eleitorais, 
Arretche e Roden (2004) apontam que as políticas distributivas são sobremaneira 
influenciadas por um processo caracterizado por barganhas legislativas e coalizações 
intergovernamentais. 
 
 
 
37 
 
 
Pensando nas políticas distributivas como alocação de bens e serviços a determinados 
segmentos da população localizados nas diferentes unidades geográficas do país, é 
possível entender as desigualdades que possuímos em termos de desenvolvimento 
regional. A construção de escolas, hospitais e estradas, por exemplo, se dão por meio 
da previsão do orçamento nacional e constituem-se como gastos públicos. Por isso a 
ênfase de Arretche e Roden (2004) nos processos de barganhas políticas no interior 
do governo é fundamental para nossos estudos. 
 
4.5 Quem perde e quem ganha: as políticas redistributivas 
A maior parte da literatura especializada na área de políticas públicas afirma que as 
políticas distributivas são as mais fáceis de obter consenso no interior de um governo. 
Assim, estudando as diferentes políticas conceitualizadas por Theodor Lowi, uma frase 
famosa colabora para nossa reflexão: a política seria uma questão de analisar quem 
ganha o que, quando e por que (LASWELL apud ARRETCHE e RODEN, 2004, p. 549). 
Para compreendermos as políticas redistributivas e a polêmica que encontramos ao 
redor delas, precisamos compreender não só quem ganha, mas também quem perde. 
Os estudos de Lowi em relação aos tipos de políticas podem ser assim resumidos: 
“Dis ri u vas: s o nanciadas pelo con un o da sociedade e os ene cios s o 
dis ri u dos a endendo s necessidades individuali adas, ou se a, o governo 
dis ri ui recursos a uns, sem ue isso a e e ou ros grupos ou indiv duos A 
aus ncia de des avorecidos gera uma arena aseada na coop a o 
desenvolvendo uma arena menos con i uosa Podem ser u li adas para 
es mular se ores e a vidades á exis en es, como o caso da concess o de 
su s dios, ou, ainda, isen es ari árias, incentivos ou ren ncias scais. 
 egula rias: envolvem discrimina o no a endimen o das demandas de grupos 
dis nguindo os ene ciados e pre udicados por essas pol cas, es a elecendo 
con role, regulamen o e padr es de compor amen o de cer as a vidades 
pol cas Es e po de pol ca nasce do con i o en re colis es pol cas de 
in eresses claros e opos os, uma ve ue gera claramen e uma dis n o en re 
 avorecidos e des avorecidos Esse con i o orna a arena regula ria menos 
es ável ue a dis ri u va e a redis ri u va Podem-se omar como exemplo as 
regulamen a es dos se ores econômicos e de servi os, ais como as 
 elecomunica es, regras de rá ego a reo e c digos de r nsi o, leis ambientais 
e defesa do consumidor. 
 
 
 
38 
 
 edis ri u vas: m como o e vo redis ri uir recursos nanceiros, direi os ou 
ou ros ene cios en re os grupos sociais, in ervindo na es ru ura econômica 
social a rav s da cria o de mecanismos ue diminuam as desigualdades 
Podem ser de orma dire a, a rav s de rans er ncias mone árias, ou indire as, 
por in uenciarem a redu o das desigualdades Carac eri am-se pelo ogo de 
soma ero, pela con raposi o de in eresses claramen e an agônicos, ou se a, 
para ue alguns gan em, ou ros precisam perder S o exemplos os programas 
de previd ncia, seguro-desemprego, co as raciais para universidades, olsa-
 am lia, re orma agrária. 
Cons u vas ou es ru uradoras: s o pol cas p licas ue es a elecem regras 
so as uais ou ras pol cas p licas s o selecionadas ” DIAS e MA OS 2012, 
p. 18) 
 
Para Lac ynski 2012 , “com rela o s ues es redis ri u ivas, nunca exis ir o mais 
de dois lados, e es es lados ser o sempre claros, es áveis e consis en es” Em ermos 
de impacto, o efeito principal é definir sempre duas categorias principais de oposição: 
os ricos e os po res, os la i undiários e os “sem- erra”, os ndios e os a endeiros, en re 
outros. 
As políticas regulatórias fazem parte da última tipologia definida por Lowi em sua obra 
de 1966. Assim como as políticas redistributivas, as arenas regulatórias são espaços de 
conflitos e polarizações, pois envolvem, de acordo com Laczynski (2012), uma escolha 
dire a en re uem será avorecido e uem des avorecido “Nesse caso, clara a 
confrontação entre os favorecidos e desfavorecidos e, portanto, a colisão política 
típica nasce do conflito e da concessão ou compromisso entre interesses que se 
 angenciam” LACZYNSKI, 2012, p 49 
As políticas regulatórias estabelecem, acima de tudo, regulamentos, não estando 
relacionadas com bens ou serviços. Implicam, dessa maneira, regras para a realização 
de empreendimentos, de acesso a determinados recursos, entre outras. 
 
Conclusão 
Neste bloco, você teve a oportunidade de conhecer alguns aspectos das diferentes 
políticas conceitualizadas por Theodor Lowi. 
 
 
 
 
 
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Referências 
ARRETCHE, M; RODEN, J. Política distributiva na federação: estratégias eleitorais, 
barganhas legislativas e coalizões de governo. Revista de Ciências Sociais, Rio de 
Janeiro, v. 47, n. 3, 2004, p. 549-576. 
FOLHA, online. Boné do MST abre polêmica entre Lula e oposição. Folha de São Paulo, 
São Paulo 3 jul. 2003. Disponível em: 
<https://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u50812.shtml>. Acesso em: 13 
maios 2019. 
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. olí cas públicas: princípios prop sitos e 
processos S o Paulo: Atlas, 2012. 
LACZYNSKI, P. Políticas Redistributivas e a Redução das Desigualdades: a