Detecção de Fraudes em Licitações e Contratos Públicos - Aspectos Procedimentais

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SEGEN
DETECÇÃO DE FRAUDES EM
LICITAÇÕES E CONTRATOS PÚBLICOS
ASPECTOS PROCEDIMENTAIS
Todo o conteúdo do Curso Detecção de Fraudes em Licitações 
e Contratos Públicos: Aspectos Procedimentais, da Secretaria 
de Gestão e Ensino em Segurança Pública (SEGEN), Ministério 
da Justiça e Segurança Pública do Governo Federal - 2020, está 
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Sumário
APRESENTAÇÃO DO CURSO ..............................................................................6
MÓDULO 1 – TIPOLOGIA DAS FRAUDE NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS .......8
Apresentação ................................................................................................................9
Objetivos do módulo ............................................................................................................................. 9
Estrutura do módulo ............................................................................................................................. 9
Aula 1 – Projeto “Mágico” ........................................................................................10
Contextualizando... ............................................................................................................................. 10
Meios de comprovação da fraude em licitação ................................................................................ 10
Tipologia de fraudes em licitação ...................................................................................................... 16
O Projeto “Mágico” .............................................................................................................................. 17
Aula 2 – Edital Restritivo .........................................................................................47
Contextualizando... ............................................................................................................................. 47
Prática ilegal por benefícios ............................................................................................................... 47
Aula 3 – Publicidade Precária ..................................................................................79
Contextualizando... ............................................................................................................................. 79
Ocorrências como fraude ................................................................................................................... 79
Aula 4 – Julgamento Negligente, Conivente ou Deficiente .................................92
Contextualizando... ............................................................................................................................. 92
Principais ocorrências ........................................................................................................................ 92
Datas incoerentes ............................................................................................................................... 97
Proporção linear dos preços .............................................................................................................. 98
Propostas com a mesma diagramação, erros ortográficos 
e gramaticais ..................................................................................................................................... 100
Vínculos entre licitantes e servidores públicos ..............................................................................115
Documentos falsos: atestados, balanços, certidões .....................................................................118
Montagem pura e simples ................................................................................................................ 124
Aula 5 – Contratação Direta Indevida ................................................................. 128
Contextualizando... ........................................................................................................................... 128
Inexigibilidade ................................................................................................................................... 128
Dispensa de licitação ........................................................................................................................ 133
Emergência indevida......................................................................................................................... 145
Falsa exclusividade ........................................................................................................................... 147
Falsa singularidade ........................................................................................................................... 148
Fraude em contratação direta também sujeita à inidoneidade .....................................................149
Aula 6 – Cartelização ............................................................................................. 150
Contextualizando... ........................................................................................................................... 150
Ilícito concorrencial .......................................................................................................................... 150
Independência das instâncias 
no combate a cartel em 
Licitação Pública ............................................................................................................................... 157
Referências ............................................................................................................... 160
MÓDULO 2 – TÉCNICAS DE DETECÇÃO DE FRAUDES ..................................167
Apresentação ........................................................................................................... 168
Objetivos do módulo ......................................................................................................................... 168
Estrutura do módulo ......................................................................................................................... 168
Aula 1 – Etapas de Detecção de Fraudes ............................................................. 169
Contextualizando... ........................................................................................................................... 169
Pistas e vestígios .............................................................................................................................. 170
Etapas de detecção .......................................................................................................................... 171
Aula 2 – Exame Documental .................................................................................. 175
Contextualizando... ...........................................................................................................................175
Conceituando o exame documental ...............................................................................................175
Aula 3 – Inspeção Física ......................................................................................... 186
Contextualizando... ........................................................................................................................... 186
Caracterizando a inspeção física ....................................................................................................186
Aula 4 – Confirmação Externa, ou Circularização ........................................... 188
Contextualizando... ........................................................................................................................... 188
Conceituando confirmação externa, ou circularização ..................................................................188
Aula 5 – Indagação Oral (Entrevista) 
ou Escrita ................................................................................................................. 192
Contextualizando... ........................................................................................................................... 192
Caracterizando indagação oral (entrevista) e escrita ....................................................................192
Aula 6 – Cruzamento Eletrônico dos Dados ...................................................... 195
Contextualizando... ........................................................................................................................... 195
Conceituando cruzamento eletrônico dos dados ...........................................................................195
Aula 7 – Listas de Verificações ............................................................................ 199
Contextualizando... ........................................................................................................................... 199
Caracterizando listas de verificações ..............................................................................................199
Referências ............................................................................................................... 212
MÓDULO 3 – ELABORAÇÃO DOS ACHADOS E RESPONSABILIZAÇÃO ........213
Apresentação ........................................................................................................... 214
Objetivos do módulo ......................................................................................................................... 214
Estrutura do módulo ......................................................................................................................... 214
Aula 1 – Análise de Caso e Elaboração de Informação Policial ...................... 215
Contextualizando... ........................................................................................................................... 215
Analisando o caso ............................................................................................................................ 215
Aula 2 – Responsabilização de Agentes Públicos e Pessoas Jurídicas ........... 228
Contextualizando... .......................................................................................................................... 228
Responsabilização de agentes públicos .........................................................................................228
Responsabilização dos agentes públicos em fraudes de licitações .............................................230
Responsabilização de pessoas jurídicas em fraudes de licitações .............................................232
Desconsideração de 
personalidade jurídica ...................................................................................................................... 235
Referências ............................................................................................................... 240
Apresentação do Curso
Bem-vindo (a) ao curso Detecção de Fraudes em Licitações e 
Contratos Públicos – Aspectos Procedimentais.
As licitações e contratos públicos são regidos, entre outros 
princípios, pelos de legalidade, probidade, moralidade, 
eficiência e transparência. A correta celebração desses ajustes 
é essencial para a efetivação dos objetivos fundamentais 
da República, em prol de uma sociedade justa e solidária, do 
desenvolvimento nacional, da erradicação da pobreza e da 
marginalização, da redução das desigualdades e da promoção 
do bem geral.
De acordo com um levantamento do Tribunal de Contas da 
União (TCU), presente no Acórdão 2.622/2015, as licitações 
e contratos públicos envolvem cerca de 10 a 15% do PIB 
nacional, movimentando aproximadamente R$ 800 bilhões por 
ano. Não obstante, eles estão entre os tipos de ajuste mais 
celebrados no país.
Contudo, a alta frequência de execução, o alto valor econômico 
envolvido, a presença de brechas nos documentos e a baixa 
capacitação técnica de agentes responsáveis e cidadãos para 
uma fiscalização ativa e efetiva das licitações e contratos 
públicos têm elevado o risco de esquemas de corrupção 
e fraude nesses processos. A ocorrência de fraudes nas 
licitações e contratos públicos avança em sentido contrário ao 
desenvolvimento nacional, perpetuando a desigualdade social, 
a pobreza, a miséria e a criminalidade.
Desse modo, a oferta deste curso visa reverter essa realidade 
por meio da disposição de condições de ensino que promovam 
o desenvolvimento efetivo de competências para detectar 
fraudes em licitações e contratos públicos, a partir da 
legislação vigente, com base em técnicas e procedimentos 
específicos, e em respeito à probidade administrativa e à 
efetivação dos objetivos da nação. 
 
Desejamos-lhe um excelente estudo! 
 
Equipe do curso.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas8 • Módulo 1
TIPOLOGIA DAS FRAUDE 
NAS CONTRATAÇÕES 
PÚBLICAS
MÓDULO 1
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas9 • Módulo 1
Apresentação
Provar que uma fraude aconteceu ou está acontecendo não 
é tarefa fácil, ainda mais fraudes em contratações públicas. 
Nesse tipo de crime, normalmente praticado às escondidas, 
às sombras, não vamos encontrar um recibo, uma declaração, 
uma autorização ou um documento por escrito atestando que 
os licitantes combinaram preços, lotearam o objeto da licitação 
ou se associaram com agentes públicos. Para comprovar 
a fraude, será necessário refinar e treinar a percepção para 
encontrar indícios ou elementos que possam levar à convicção 
de uma licitação simulada, fraudada, direcionada.
Um dos objetivos deste curso é despertar a atenção 
do leitor para fatores que normalmente são ignorados, 
desconsiderados ou até mesmo desprezados pelos agentes 
que executam ou supervisionam uma licitação, mas que, 
na verdade, representam pistas, vestígios, incoerências, 
inconsistências, ou até mesmo “coincidências”, que devem ser 
investigados para se comprovar uma fraude.
OBJETIVOS DO MÓDULO
Identificar os fatores que caracterizam fraudes em processos 
de licitação e entender a importância do seguimento das 
normas por parte da Administração Pública.
ESTRUTURA DO MÓDULO
• Aula 1 – Projeto “Mágico”.
• Aula 2 – Edital Restritivo. 
• Aula 3 – Publicidade Precária. 
• Aula 4 – Julgamento Negligente, Conivente ou Deficiente. 
• Aula 5 – Contratação Direta Indevida. 
• Aula 6 – Cartelização.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas10 • Módulo 1
Aula 1 – Projeto “Mágico”
CONTEXTUALIZANDO...
A definição do objeto na licitação deve ser precisa e suficiente, 
como pressuposto da igualdade entre os licitantes. Porém, 
muitos são os casos de fraudes encontrados nos processos 
de contratação e licitação no Brasil. 
Nesse contexto, o trabalho de investigação de uma fraude 
em uma licitação em um processo judicial é diferente do que 
é mostrado pela mídia. O trabalho dos investigadores tem o 
poder de provocar consequências extremamentesignificativas 
na vida de cidadãos e de instituições. 
É pelo conhecimento dos projetos de fraudes nas contratações 
e licitações que iremos navegar a partir de agora. Vamos nessa!
MEIOS DE COMPROVAÇÃO DA FRAUDE 
EM LICITAÇÃO
O trabalho de um investigador que queira comprovar 
a ocorrência de uma fraude em uma licitação, em um 
processo judicial, é bem diferente do trabalho executado 
pela mídia. A imprensa veicula fatos sem a obrigatoriedade 
de apresentar provas, sendo, inclusive, amparada pelo 
direito ao sigilo da fonte.
Na Administração Pública, por exemplo, o servidor avalia atos 
e fatos administrativos. Assim, ao finalizar o seu relatório, 
ele emite o seu parecer sobre a regularidade das situações 
analisadas, no caso das auditorias de conformidade, ou 
quanto a seus resultados, nos trabalhos de auditorias 
operacionais e nos trabalhos de investigação criminal.
A recomendação desse tipo de análise para investigação 
pode apresentar alguns aspectos, os quais vemos na 
imagem a seguir.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas11 • Módulo 1
Quantificar danos ao erário e exigir a sua 
restituição por quem lhes tenha dado causa.
Alterar planos, normas e procedimentos.
Modificar a estrutura 
organizacional auditada.
Provocar a revisão de políticas.
Afetar gestores e servidores, 
atribuindo-lhes responsabilidades 
pelas situações encontradas.
Figura 1: Aspectos 
da avalição de 
atos e fatos 
administrativos na 
investigação. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Dessa forma, percebe-se que o trabalho do investigador tem o 
poder de provocar consequências extremamente significativas 
na vida de cidadãos e de instituições. É principalmente por 
isso que seu relatório deve estar embasado em elementos 
que permitam a qualquer usuário da informação chegar às 
mesmas conclusões.
Além dos requisitos metodológicos que devem ser observados, 
isso será garantido pela correta documentação dos achados de 
auditoria, o que se faz pela obtenção de evidências.
Com efeito, o analista governamental não só tem que expor a 
sua conclusão e emitir recomendações como também tem o 
dever de demonstrar em que ele se fundamentou. Por isso, sua 
atuação é pautada por dois elementos: evidências e indícios.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas12 • Módulo 1
PROVAS
Evidência
Documenta o achado ou a 
constatação e respalda o exame 
técnico e a conclusão.
Indícios
Discordância entre a situação 
encontrada e um critério, ainda 
não devidamente investigada ou 
suficientemente suportada 
por evidências. 
Figura 2: Evidência e indícios. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Assim, tanto o indício quanto a evidência dão conta da 
discrepância entre uma situação encontrada e um critério 
(lei, jurisprudência, padrões, boas práticas etc.). Entretanto, 
o indício trata-se de uma situação que ainda não foi 
devidamente investigada ou suficientemente documentada.
Com base nessa perspectiva, o analista pode se deparar, na 
tentativa de obter elementos que sustentem uma constatação 
ou um achado importante, com vestígios, pistas, incoerências, 
inconsistências, coincidências (indícios). Em geral, um indício 
isolado não tem força suficiente para caracterizar um achado 
de valor de prova.
No entanto, um conjunto robusto de indícios (convergentes, 
acumulativos e concordantes entre si), que permita a 
formação de juízo de uma operação analisada a partir dos 
elementos de convicção que o integram, tem sido admitido 
no Direito Administrativo e na jurisprudência dos tribunais 
superiores como prova indireta.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas13 • Módulo 1
Nos chamados crimes de licitação, que tanto 
corroem a Administração Pública e causam 
prejuízo a sociedade, na modalidade de fraude 
ou de frustração ao caráter competitivo, salvo 
confissão direta e explícita dos envolvidos, 
a prova indiciária é sumamente relevante, 
sendo suficiente para fundamentar uma 
responsabilização dos agentes envolvidos.
Nesse mesmo sentido é o disposto no Art. 239, do 
Código de Processo Penal (CCP): “considera-se indício a 
circunstância conhecida e provada, que, tendo relação com 
o fato, autorize, por indução, concluir-se a existência de 
outra ou outras circunstâncias.”
Dessa forma, os Órgãos de Defesa do Estado (CGU, 
MPF, PF) podem demonstrar a existência de fraudes 
em licitações, tanto utilizando provas diretas, 
documentos que comprovem a sua existência 
material, quanto utilizando provas indiretas, que 
resultam da interpretação ativa – inferências 
lógicas, análises econômicas e deduções – acerca 
de situações que, analisadas em conjunto, sejam 
capazes de comprovar o ato fraudulento, posto não 
haver outra explicação plausível para o caso.
As provas indiretas podem ser de dois tipos: econômicas ou 
de comunicação. Os indícios econômicos se caracterizam pela 
escassez de licitantes no certame; fraca disputa; pequeno 
desconto em relação ao valor de referência; etc. Por sua vez, 
as provas indiretas de comunicação são os elementos que 
indicam a atuação combinada dos concorrentes e devem 
ser o foco dos órgãos de controle para a comprovação da 
existência de conluio em licitação. São indícios como: mesma 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas14 • Módulo 1
formatação, mesmos erros de ortografia, mesmos preços, 
mesmas datas, mesmos endereços mesmos sócios, entre outros.
Escassez de licitantes, fraca 
disputa, pequeno desconto 
em relação ao valor de 
referência etc.
São os elementos que indicam 
a atuação combinada dos 
concorrentes e devem ser o 
foco para a comprovação do 
conluio em licitação.PROVAS 
INDIRETAS
Econômicas 
De comunicação
Figura 3: Provas 
indiretas. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Assim sendo, em relação às provas indiretas de fraudes em 
licitações para condenação, podemos observar que até o 
Supremo Tribunal de Justiça (STJ) já decidiu que “uma sucessão 
de indícios e circunstâncias, coerentes e concatenadas, podem 
ensejar a certeza fundada que é exigida para a condenação” 
(Ag 1206993/RS julgado em 05/03/2013).
Vejamos mais exemplos de definições nesse contexto. 
“A confluência de indícios robustos que apontem no sentido de ter havido fraude a 
licitação justifica a declaração de inidoneidade das empresas que a praticaram. 
A aplicação de tal sanção independe da ocorrência de dano ao erário.” 
(Acórdão TCU 2596/2012-Plenário).
“Prova inequívoca de conluio entre licitantes é algo extremamente difícil de ser 
obtido, uma vez que, quando ‘acertos’ desse tipo ocorrem, não se faz, por óbvio, 
qualquer tipo de registro escrito. Assim, possivelmente, se o Tribunal só fosse 
declarar a inidoneidade de empresas a partir de ‘provas inquestionáveis’, punição 
se tornaria ‘letra morta’.” (Acórdão TCU 57/2003 – Plenário).
“Indícios e presunções, analisados à luz do princípio do livre convencimento, 
quando fortes, seguros, indutivos e não contrariados por contraindícios ou por 
prova direta, podem autorizar o juízo de culpa do agente.” (STF, Ação Penal 481, 
Relator: Min. Dias Tóffoli, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2011).
Figura 4: Exemplos de definições no contexto de provas indiretas. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas15 • Módulo 1
Assim, o descumprimento de uma norma licitatória, por 
exemplo, utilizando-se de meio ardiloso, evidenciando, 
portanto, a conduta de má-fé, configura fraude à licitação. 
A comprovação de tal elemento subjetivo por meio documental 
é praticamente impossível, de sorte que a comprovação da 
conduta se dá por meio de provas indiciárias, no sentido de 
que “indícios vários e coincidentes são prova”, conforme 
manifestação do Supremo Tribunal Federal (STF), no 
julgamento do RE 68.006-MG, que foi utilizado pelo TCU 
em diversas ocasiões, tais como os Acórdãos 113/1995, 
220/1999, 331/2002 e 2.126/2010, todos do Plenário.
Um conjunto consistente de indícios pode-se tornar evidência, 
no caso de fraudes em licitação, por exemplo. O Tribunal 
de Contas da União (TCU) admiteque podem compor um 
“conjunto consistente de indícios” elementos como:
Empresas em nome de beneficiário de programas sociais 
(Bolsa Família, Seguro Defeso etc.).
Empresas sem funcionários na Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ou 
no Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) com atestado de capacidade 
técnico-operacional.
Divergência de assinatura de uma mesma pessoa aposta em documentos distintos.
Documentos de habilitação de empresas distintas emitidos em sequência (poucos 
minutos de diferença).
Mesmo erro ortográfico e gramatical nos documentos de habilitação e proposta 
de preço.
Mesmo padrão de formatação nos documentos apresentados por empresas diferentes.
Empresas funcionando no mesmo endereço, muitas vezes sem estrutura operacional 
(veículos, equipamentos, pessoal, estrutura física, mobiliário etc.).
Empresas que não existem no endereço indicado no Cadastro Nacional da Pessoa 
Jurídica (CNPJ).
Empresas com vínculos familiares no quadro societário.
Mesmo engenheiro/responsável técnico para um mesmo grupo de empresas.
Figura 5: Conjunto consistente de indícios de fraudes licitatórias, segundo o TCU. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas16 • Módulo 1
““
“Ato não voluntário, 
não intencional, 
resultante 
da omissão, 
desconhecimento, 
imperícia, 
imprudência, 
desatenção ou 
má interpretação 
de fatos na 
elaboração de 
documentos, 
registros ou 
demonstrações, 
existe apenas a 
culpa”. (SANTOS; 
KLEBERSON, 
2018). 
É importante ainda ressaltar que, para o TCU: 
[...] ‘a configuração da fraude à licitação não está 
associada ao seu resultado, ou seja, ao sucesso da 
empreitada’, acrescentando, em analogia ao Direito 
Penal, que ‘trata-se de ilícito de mera conduta, sendo 
suficiente a demonstração da combinação entre as 
partes, visando simular uma licitação perfeitamente 
lícita para, assim, conferir vantagem para si ou 
outrem’. (Acórdão 48/2014 – Plenário).
Portanto, para que se configure a fraude, basta a prática de 
atos tendentes a impedir, perturbar ou fraudar quaisquer atos 
que compõem o procedimento licitatório, não precisando 
provocar resultado (em geral a contratação). E a comprovação 
dessa irregularidade pode ser feita por meio de um conjunto 
consistente de indícios.
Um investigador jamais deve esquecer que, entre outras 
coisas, quando se fala em licitações e contratos, há erros 
que se diferenciam das fraudes, principalmente porque o erro 
ocorre involuntariamente. Quando falamos em licitações, 
devemos considerar que erros ocorrem com frequência.
Por isso, é importante que o investigador esteja atento a todos 
os indícios e analise as provas com cautela. 
TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAÇÃO
As fraudes em licitação podem assumir diversas formas, em 
geral, para direcionar a contratação, restringir a competição, 
simular o processo. O objetivo final é maximizar o lucro 
dos envolvidos.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas17 • Módulo 1
Nesse contexto, as práticas fraudulentas podem 
variar de simples acordos verbais e pontuais, 
celebrados pouco antes das sessões públicas de 
licitação, até complexos e duradouros mecanismos 
de partilha de contratos e distribuição dos lucros 
obtidos ilicitamente.
Aqui, vamos conhecer as ocorrências mais comuns já 
detectadas, sem pretender esgotar o assunto. O que se busca 
são modelos e padrões de comportamento que podem variar 
e congregar elementos diversos de acordo com a situação 
fática e as condições enfrentadas.
A Secretaria de Direito Econômico considera que a fraude pode 
ter duas origens principais (Portaria SDE/MJ n.º 51/2009): 
• Ato da Administração.
• Conduta de agente econômico. 
A legislação de licitações (Leis n.os 8.666/93, 10.520/02, 
12.462/2011) busca, primordialmente, impedir o primeiro tipo, 
ao passo que a legislação concorrencial (Lei n.º 12.529/2011) 
cuida do segundo tipo.
Em face do exposto, as principais categorias de fraudes em 
licitações envolvem projeto, edital, publicidade, julgamento, 
contratação direta e cartelização. Veremos cada uma 
em detalhes.
O PROJETO “MÁGICO”
Uma licitação só pode ser realizada com especificação clara 
do que se pretende contratar. É o que se chama de Projeto 
Básico, definido como o conjunto de elementos necessários 
e suficientes para caracterizar o objeto que possibilite a 
avaliação do custo e a definição dos métodos e do prazo de 
execução (conforme Art. 6°, inciso IX, da Lei n.º 8.666/93). 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas18 • Módulo 1
No pregão, adota-se a expressão Termo de Referência, mas o 
conceito é o mesmo.
O Projeto Básico é o documento que propicia à 
Administração conhecimento pleno do objeto que 
se quer licitar, de forma detalhada, clara e precisa, 
com especificação completa, quantidade e preço. 
Deve proporcionar ao licitante as informações 
necessárias à elaboração de sua proposta.
O Acórdão TCU 212/2013-Plenário considera que a 
inexistência de Projeto Básico completo, com nível de 
precisão adequado, capaz de permitir a perfeita delimitação 
e quantificação do objeto a ser contratado, enseja a anulação 
do certame licitatório. 
Não se licita sem caracterizar o objeto de forma 
adequada. O TCU frequentemente determina que se evite 
o detalhamento excessivo do objeto, para não direcionar a 
licitação ou restringir o seu caráter competitivo. Qualquer 
especificação ou condição que restrinja o universo de 
possíveis interessados deve ser justificada e tecnicamente 
fundamentada (Acórdão TCU 1.547/2008-Plenário).
A caracterização precisa, completa e adequada do objeto é 
condição essencial para a do processo licitatório, segundo 
os artigos 14 e 40, inciso I, da Lei n.º 8.666/1993, bem 
como o Art. 3°, inciso II, da Lei n.º 10.520/2002. São, nesse 
mesmo sentido, a Súmula n.º 177 do TCU e seus Acórdãos: 
157/2008, 168/2009, 926/2009, 1.746/2009, 2.927/2009 e 
1.041/2010, todos do Plenário.
Um aspecto importante, relacionado à definição do objeto a 
ser considerado, refere-se à necessidade de padronização das 
especificações técnicas para aquisições que são mais comuns, 
a exemplo de gêneros alimentícios, medicamentos, peças e 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas19 • Módulo 1
“
pneus para veículos, combustível, mobiliário, materiais de 
expediente, suprimentos de informática, serviços de limpeza, 
manutenção de veículos etc. Fazem parte da especificação do 
objeto, além das suas características fundamentais:
Condições de fornecimento.
Local prazos de entrega e frete.
Condições efetivas de pagamento.
Periodicidade da compra, garantia, treinamento e 
suporte técnico.
Figura 6: 
Especificação do 
objeto licitado. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
O conceito de padronização está inserido no processo 
de planejamento e racionalização administrativa para a 
contratação da despesa pública e está relacionado com 
boas práticas localização de um trabalho, processos formais, 
normas ou, ainda, especificações técnicas. Padronizar quer 
dizer estandardizar, unificar, uniformizar, igualar, ou seja, adotar 
um modelo na locação de materiais e serviços que possa 
satisfazer as necessidades das organizações públicas.
Como regra, o setor público deve utilizar padrões nos 
processos de aquisições públicas, conforme se depreende dos 
seguintes dispositivos da Lei n.º 8.666/1993:
Art. 11 - As obras e serviços destinados aos mesmos 
fins terão projetos padronizados por tipos, categorias 
ou classes, exceto quando o projeto-padrão não atender 
às condições peculiares do local ou às exigências 
específicas do empreendimento.
[...]
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas20 • Módulo 1
“Art. 15 - As compras, sempre que possível, deverão:I - Atender ao princípio da padronização, que imponha 
compatibilidade de especificações técnicas e de 
desempenho, observadas, quando for o caso, as condições 
de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas;
II - Ser processadas através de sistema de registro de 
preços. (BRASIL,1993).
Outro ponto de sustentação da necessidade de padronizar as 
aquisições para a Administração Pública é o princípio da eficiência, 
uma vez que a contratação por padrões favorece a constituição 
de atas de registros de preços para contratações conduzidas 
por meio de planejamentos conjuntos (Art. 3°, III, do Decreto n.º 
7.892/2013), o que, por sua vez, favorece a racionalização do 
esforço administrativo nas contratações, além da economia de 
escala (Acórdão TCU 2622/2015 - Plenário).
Assim, espera-se que o Projeto Básico seja antecedido de 
estudos técnicos, planejamento, avaliação de alternativas de 
soluções que possam suprir as necessidades da Administração. 
Uma obra, por exemplo, pode exigir serviços de sondagem, 
topografia do terreno, estudos preliminares que propiciem o nível 
de precisão adequado para elaboração do Projeto Básico.
Fazer esses estudos é obrigação da entidade contratante 
(Acórdão TCU 2.438/2005-1° Câmara). Assim como também é 
obrigação fazer constar, no Projeto Básico, o registro formal da 
Responsabilidade Técnica nos casos que envolvem atividades 
profissionais regulamentadas, como Engenharia e Arquitetura 
(SÚMULA TCU n.º 260/2010). 
Esse registro é uma importante ferramenta para 
a garantia de que os requisitos do Projeto Básico 
foram elaborados por profissional habilitado, além 
de permitir a pronta identificação do autor, para fins 
de responsabilização.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas21 • Módulo 1
A identificação de autoria é tão relevante que o TCU considera 
passível de condenação quem aprova Projeto Básico sem 
identificação do responsável técnico. Nesse mesmo julgado, 
o TCU considera punível quem elabora ou aprova projeto 
inadequado (Sumário do Acórdão 2.546/2008 - Plenário).
Um Projeto Básico deficiente não apenas sujeita o 
responsável à penalização, mas também leva à anulação de 
contratos. Isso porque são nulas as licitações baseadas em 
projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto (Voto do Acórdão 
TCU 353/2007 - Plenário).
E é justamente isso que acontece nas fraudes do tipo Projeto 
“Mágico”. Nesse contexto, as licitações se baseiam em 
especificações incompreensíveis, incompletas, defeituosas, 
direcionadas, restritivas. 
Veja-se um exemplo real: 
 
“Projeto de fundação de caixa d’água de 40.000 litros”. 
 
Essa era toda a especificação numa carta-convite. Pergunta-
chave: como formular uma proposta para esse objeto? 
A resposta é simples: simulando o processo licitatório. 
O importante é saber qual seria a verba disponível para pagar o 
serviço, não quanto custa de fato executá-lo. 
 
Outro exemplo real de Projeto “Mágico”: 
 
“Cartilha infantil com 28 páginas, mais capas, formato 20 x 26,5 cm”. 
 
Perceba que não é preciso ser especialista em serviços gráficos 
para identificar a insuficiência dessa especificação. 
Faltam elementos fundamentais para formulação da proposta: 
tipo do papel, gramatura, quantidade de cores, tipo da capa, tipo 
de encadernação. Sem isso, um fornecedor interessado não 

Na Prática
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas22 • Módulo 1
poderia estimar os custos, sendo impossível apresentar um 
preço justo. Mas esse caso aconteceu e, incrivelmente, todos os 
licitantes apresentaram propostas absolutamente semelhantes, 
inclusive, com detalhes iguais que não constavam no edital, 
indicando que receberam informações através de algum contato 
que não foi via publicidade.
Assim sendo, reforça-se: a definição do objeto na licitação 
deve ser precisa e suficiente, como pressuposto da igualdade 
entre os licitantes.
Para entendermos melhor, clique no link abaixo e acesse a 
matéria completa de uma reportagem que apresentou uma 
“Licitação CTRL C + CTRL V”. 
 
Prefeitura realizou pregão em 2009 para comprar jogos e 
brinquedos para creches. Um lote com 20 itens do edital 
(BANDINHA RÍTMICA: conjunto contendo 20 instrumentos 
musicais acondicionado em caixa de papelão) era cópia fiel do 
catálogo da empresa que venceu o certame. 
 
Prefeitura de João Pessoa montou licitação a partir do catálogo 
da emp – https://www.clickpb.com.br/paraiba/prefeitura-de-
joao-pessoa-montou-licitacao-a-partir-do-catalogo-da-empresa-
vencedora-101346.html.
Assim, expressões genéricas e vagas, descrição confusa, 
imprecisa ou incompleta do objeto caracterizam grave 
irregularidade por contrariar os princípios fundamentais 
da licitação. E da mesma forma, especificações que 
direcionam o objeto a um produto, marca ou fornecedor, 
por restringirem injustificadamente o certame, também são 
irregularidades graves. 
Saiba mais

Certame, concurso 
ou competição 
é toda uma 
forma de disputa 
com objetivo 
de qualificar 
adversários de 
forma objetiva, 
um à frente do 
outro, atribuindo-
se ao melhor 
qualificado o título 
de vencedor ou 
campeão. 
https://www.clickpb.com.br/paraiba/prefeitura-de-joao-pessoa-montou-licitacao-a-partir-do-catalogo-da-empresa-vencedora-101346.html
https://www.clickpb.com.br/paraiba/prefeitura-de-joao-pessoa-montou-licitacao-a-partir-do-catalogo-da-empresa-vencedora-101346.html
https://www.clickpb.com.br/paraiba/prefeitura-de-joao-pessoa-montou-licitacao-a-partir-do-catalogo-da-empresa-vencedora-101346.html
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas23 • Módulo 1
Existe a possibilidade de referenciar uma marca ou 
estabelecer uma condição restritiva, mas isso só pode 
acontecer quando for estritamente necessário para o 
atendimento das necessidades da Administração, como 
procedimentos de padronização, sempre mediante 
justificativa prévia, em processo administrativo regular, no 
qual se comprovem os mencionados requisitos, necessidade 
de características e qualidade desejáveis.
Numa prefeitura paulista, uma servidora e funcionários de uma 
empresa foram condenados por direcionarem licitações de 
móveis escolares. Segundo a denúncia do Ministério Público, 
na pesquisa de preços, a empresa enviava as cotações à 
Secretária de Educação. A descrição minuciosa dos produtos 
era, então, integralmente transcrita no edital. Com a transcrição, 
assegurava-se o direcionamento, garantindo-se a vitória tão 
somente à empresa parceira. (Revista Tribunal Regional Federal 
da Terceira Região, 1990). 
 
Outro exemplo mal explicado aconteceu em Ubatuba. O prefeito 
decretou que apenas as marcas de veículos Volkswagen, Honda 
e Mercedes-Benz poderiam ser compradas, a pretexto de 
padronização da frota, alegando facilidade na aquisição de peças, a 
resistência conhecida dos modelos e a experiência dos mecânicos. 
Esses argumentos apresentados acima não são técnicos e 
ainda que fossem de conhecimento popular não poderiam 
ser utilizados, por não se sustentarem tecnicamente ou com 
pesquisas de mercado sobre a vantagem econômica.
Em ação de improbidade administrativa, o juiz realizou 
alguns questionamentos:
 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas24 • Módulo 1
De onde veio essa 
constatação da Prefeitura?
Os veículos das demais 
montadoras, como Fiat, 
Chevrolet, Ford e outras, que 
têm volumes de vendas e 
redes do mesmo porte, não 
são resistentes? 
Não têm facilidade de 
aquisição de peças? 
E os mecânicos da Prefeitura 
de Ubatuba só conhecem os 
carros da Volkswagen? 
Que mecânicos 
são esses? Figura 7: Questionamentos 
realizados na ação 
de improbidade 
administrativa. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
““
O prefeito foi condenado ao pagamento de multa civil 
(Apelação n.º 0002159-62.2002.8.26.0642 do TJSP). O TCU 
fixou entendimento, por meio da Súmula n.º 270, que “em 
licitações referentes a compras, inclusive de softwares, é 
possível a indicação de marca, desde que seja estritamente 
necessária para atender as exigências de padronização e que 
haja prévia justificação”. 
Ademais, o TCU tem salientado que abster-se:
[...] de formular especificações demonstra preferência 
por marca, a não ser quando devidamente justificadas 
por critérios técnicos ou expressamente indicativa 
da qualidade do material a ser adquirido, hipótese 
em que a descriçãodo item deverá ser acrescida de 
expressões como ‘ou similar’, ‘ou equivalente ou de 
melhor qualidade’, devendo, nesse caso, o produto ser 
aceito de fato e sem restrições pela Administração, 
de modo a se coadunar com o disposto nos Arts. 3°, 
§1º, inciso I, e 15 §7°, inciso I, da Lei n.º 8.666/1993. 
(Acórdão 1.861/2012-Primeira Câmara, grifo nosso).
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas25 • Módulo 1
Ainda no contexto de Projeto “Mágico”, existe a proibição de 
vínculo entre projetista e licitante. Segundo o Art. 9 da Lei 
n.º 8.666/93, o autor do projeto não pode participar, direta ou 
indiretamente, da licitação ou da execução de obra ou serviço 
e do fornecimento de bens a eles necessários. Considera-
se participação indireta a existência de qualquer vínculo 
de natureza técnica, comercial, econômica, financeira ou 
trabalhista entre o autor do projeto e o licitante ou contratado.
No Acórdão 1.893/2010-Plenário, o TCU entendeu que essa 
proibição se aplica a “qualquer vínculo”, que não precisa ser 
formal, mas, “tão somente, uma relação de influência entre 
licitante ou executor do contrato e autor do projeto”.
Concordando com essa tese, Marçal Justen Filho (2005, p. 123) 
ensina que o dispositivo é amplo e deve reputar-se como 
meramente exemplificativo:
Deve-se nortear a interpretação do dispositivo por 
um princípio fundamental: existindo vínculos entre 
o autor do projeto e uma empresa, que reduzam a 
independência daquele ou permitam uma situação 
privilegiada para essa, verifica-se o impedimento. 
Assim se poderá configurar, por exemplo, quando 
o cônjuge do autor do projeto detiver controle de 
sociedade interessada em participar da licitação.
Em suma, sempre que houver possibilidade de influência 
sobre a conduta futura da licitante, estará presente uma 
espécie de “suspeição”, provocando a incidência da vedação 
contida no dispositivo. A questão será enfrentada segundo o 
princípio da moralidade. É desnecessário um elenco exaustivo 
por parte da lei. O risco de comprometimento da moralidade 
será suficiente para a aplicação da regra. 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas26 • Módulo 1
A vinculação entre o autor do projeto e o licitante é um 
dos casos mais comuns de fraude ao processo licitatório, 
em especial nas contratações de obras. O conhecimento 
privilegiado do projeto representa vantagem ilícita nas 
licitações, sobretudo por ferir o princípio da isonomia. Esse 
princípio também é desrespeitado quando o projetista 
especifica o objeto de maneira a direcioná-lo para o 
fornecedor ao qual está vinculado.
Em função disso, não é raro encontrar licitações sem qualquer 
identificação do projetista. Lembre-se de que essa situação 
sujeita o gestor que aprova o projeto a penalidades. 
É imprescindível que a responsabilidade pela autoria do Projeto 
Básico ou do Termo de Referência fique clara, a fim de que seja 
possível avaliar a possível relação irregular com o licitante.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União proíbe que o 
autor de projeto, pessoa física ou jurídica, participe, mesmo que 
indiretamente, das licitações ou contratações remanescentes 
da obra ou serviço cujo projeto é de sua responsabilidade 
(Acórdãos 3.031/2009, 597/2008, 1.015/2007, 1.477/2007, 
todos do Plenário). Nessa mesma linha é a jurisprudência do 
TCE/MT (Resolução de Consulta n.º 05/2016).
Um caso emblemático de atuação fraudulenta na elaboração do 
projeto foi amplamente noticiado em Brasília. Em 2012, a licitação 
para as linhas de ônibus da capital federal foi modelada com ajuda 
de uma empresa de consultoria especializada. Mas essa empresa, 
indiretamente, também atuava defendendo interesses dos grupos 
de transporte interessados na disputa. Houve denúncias, uma 
investigação conduzida pela Comissão Parlamentar de Inquérito 
(CPI) e ações para anular os resultados. 
 
Mais tarde, na Operação Riquixá, um esquema similar foi 
denunciado, envolvendo os mesmos “consultores”. Segundo 
as apurações, havia um “pacote-fraude” nas licitações de 
As partes e os 
procuradores 
devem receber o 
mesmo tratamento 
num dado processo 
“qualquer”.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas27 • Módulo 1
ônibus em prefeituras do Paraná, para direcionar contratos a 
grupos empresariais que aderiam ao esquema. De acordo com 
o Ministério Público do Paraná, a fraude era articulada por 
advogados e uma empresa de consultoria. Esse núcleo técnico 
elabora projetos para as prefeituras, de forma a favorecer as 
viações de ônibus que integravam a fraude.
Além da vinculação irregular entre quem elabora o projeto e 
quem participa das licitações existe o tema fracionamento, 
loteamento e parcelamento do objeto, também relacionado a 
elaboração do Projeto Básico ou do Termo de Referência.
Operação Sanguessuga: fracionamento para fraudar 
competitividade 
Deflagrada em 2006 com base em auditoria da CGU, a 
Operação Sanguessuga desarticulou uma quadrilha que 
fraudava a compra de ambulâncias em todo o país. O esquema 
fracionava o objeto em dois convites: (1) aquisição do veículo 
+ (2) equipamentos e transformação em ambulância, para 
fugir da tomada de preços. Assim, era possível evitar a 
publicidade dos certames e convidar apenas as empresas 
integrantes do grupo.
O fracionamento de despesas é proibido pela Lei n.º 
8.666/1993, Art. 23, § 5°. É caracterizado pela divisão da 
despesa para fugir da licitação ou para adotar modalidade 
inferior à exigida para o total da despesa.
Por “total da despesa” é comum considerar apenas 
aquelas relativas ao exercício corrente. Porém, no caso de 
serviços continuados, deve-se levar em conta o período 
de vigência do contrato e as possíveis prorrogações para 
a correta definição da modalidade de licitação adequada 
(concorrência, tomada de preços ou convite), conforme 
Saiba mais

Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas28 • Módulo 1
““
entendimento previsto na Orientação Normativa AGU 
n° 10/2009 e no Acórdão TCE/MT 1.705/2015.
Nessa linha é o entendimento do TCE/MT: 
A Administração Pública deve planejar as aquisições a 
serem realizadas no exercício, estimando o valor global 
das contratações de objetos idênticos ou de mesma 
natureza, a fim de efetuar o processo licitatório na 
modalidade adequada, evitando-se o fracionamento de 
despesas. (Súmula n.º 11/2015/TCE/MT). 
A elaboração de plano anual de aquisições e de um calendário 
integrado de compras vai ao encontro dessa recomendação.
A Resolução de Consulta TCE/MT n.º 21/2011 estabelece 
alguns parâmetros para definição do que seriam objetos 
idênticos ou de mesma natureza. Vamos identificá-los na 
imagem a seguir.
Espécies de um mesmo gênero ou que possuam similaridade 
de função, cujos potenciais fornecedores sejam os mesmos.
A classificação orçamentária (elemento de despesas) e a 
identidade ou qualidade do fornecedor são insuficientes, 
isoladamente, para determinação da obrigatoriedade de licitar 
ou definição da modalidade licitatória.
Figura 8: Objetos 
idênticos ou de 
mesma natureza, 
segundo a 
Resolução de 
Consulta TCE/MT 
n.º 21/2011. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
O lapso temporal entre as licitações é irrelevante para 
determinação da obrigatoriedade de licitar ou definição da 
modalidade licitatória. Para fugir de uma concorrência, por 
exemplo — modalidade mais propícia a maior competitividade, 
tanto pelo volume de recursos licitados quanto pelas regras 
de maior prazo e participação sem qualquer cadastro prévio 
— opta-se deliberadamente por fracionar as contratações, 
realizando várias tomadas de preços.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas29 • Módulo 1
“
“
Em outra situação, para fugir da obrigação de licitar, fracionam-
se as compras ou as contratações em pequenos montantes, 
para se enquadrar na hipótese de dispensa por valor.
Fracionamento irregular 
A preterição indevida do procedimento de aquisição mais amplo, 
que leve em conta o valor total estimado do objeto, caracteriza 
fuga à modalidade licitatóriaadequada e fracionamento 
irregular da despesa (Acórdãos 1.482/2005, 568/2007, 329/2008, 
da 2° Câmara, 114/2008, 2.428/2008, 3.550/2008, 3.172/2007, da 1° 
Câmara, e 139/2007 do Plenário). 
 
Araguaína/TO: fracionamento para fugir da licitação 
O Ministério Público do Tocantins denunciou fraude à licitação 
pela contratação, sem processo licitatório, durante oito anos (2001 
a 2008), de caminhão para o transporte de entulhos. Nos oito anos, 
a locação do veículo foi praticada por 39 vezes, de forma direta, de 
modo que nunca atingisse R$ 8 mil, quando seria obrigatório licitar. 
 
Não havendo prejuízo do ponto vista técnico e econômico, é 
obrigatório parcelar o objeto se ele for divisível, com o objetivo de 
ampliar a competitividade, devendo as exigências de habilitação 
adequar-se a essa divisibilidade (Súmula n.º 247 do TCU).
Existe farta jurisprudência sobre a irregularidade do 
fracionamento de despesas. Como exemplo, cita-se o 
Acórdão TCU 3.550/2008 - Primeira Câmara, que determinou 
a um órgão público:
Agrupe, em uma mesma licitação, os objetos de futuras 
contratações que sejam similares por pertencerem 
a uma mesma área de atuação ou de conhecimento, 
atentando para a possibilidade de parcelamento 
prevista no Art. 23, §§1° e 2°, da Lei n.º 8.666/1993.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas30 • Módulo 1
Já o parcelamento, de acordo com a Lei n.º 8.666/1993, é 
obrigatório quando o objeto da contratação tiver natureza 
divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser 
licitado. O parcelamento nada mais é que a divisão do objeto 
em partes menores e independentes. Cada parte, item, etapa 
ou parcela representa uma licitação isolada ou em separado.
Sobre o assunto, é importante lembrar que o Art. 23, §1º, da 
Lei n.º 8.666/1993, estabelece o parcelamento como regra, 
razão pela qual cabe ao administrador demonstrar os motivos 
que o levaram a não dividir o objeto licitado.
A concessão do objeto pelo preço global, quando é possível 
a divisão do objeto (parcelamento), impede a participação 
de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para 
execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, 
possam fazê-lo com relação a determinados itens, levando à 
restrição da competitividade do certame. Nesse sentido é o 
Enunciado 247, da Súmula da Jurisprudência do TCU.
Não parcelar um objeto pode ser uma forma de restringir 
um processo licitatório. Em uma prefeitura de Mato Grosso, 
por exemplo, uma concorrência para pavimentação de ruas 
e construção de casas foi realizada por preço global. Veja-se 
que são dois tipos de obras muito diferentes, executadas, em 
geral, por empresas com especialidades distintas. Não havia 
qualquer prejuízo técnico ou econômico em separar as duas 
obras, em itens dentro da mesma licitação ou em processos 
distintos. Licitar em conjunto apenas representaria exigências 
de habilitação mais restritivas, tanto em termos técnicos, de 
experiência prévia em ambos os tipos de obras, quanto em 
termos econômicos.
Outros casos mais comuns envolvem a contração de obras 
com o fornecimento de equipamentos que poderiam ser 
comprados à parte como, por exemplo, aparelhos de ar 
condicionado, motores, escadas rolantes, elevadores, esteiras. 
Além disso, se parte expressiva da obra corresponde ao 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas31 • Módulo 1
fornecimento de equipamentos/materiais e não for possível 
o parcelamento, deve-se adotar BDI (Bonificação e Despesas 
Indiretas) menor para a aquisição desses materiais/
equipamentos, conforme a Súmula TCU n.º 253.
O parcelamento é a regra. O agrupamento, a exceção, que deve 
ser muito bem justificada.
Acórdão TCU 1.387/2006 Plenário (Sumário) 
A falta de licitação específica para a compra de equipamentos 
necessários à obra pública respectiva, sem o parcelamento do objeto 
da licitação, constitui irregularidade grave, salvo se comprovada a 
inviabilidade técnica ou econômica para o parcelamento.
Acórdão TCU 440/2008 – Plenário
O gestor deve promover estudos técnicos demonstrando a 
viabilidade técnica e econômica de se realizar uma licitação 
independente para a aquisição de equipamentos/materiais 
que correspondam a um percentual expressivo das obras, com 
o objetivo de proceder ao parcelamento do objeto; caso seja 
comprovada a sua inviabilidade, que aplique um BDI reduzido em 
relação ao percentual adotado para o empreendimento.
Figura 9: 
Acórdão TCU 
1.387/2006-Plenário 
(Sumário) e 
440/2008. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Tanto a licitação por preço global quanto o loteamento dos 
itens (agrupamento em lotes), são mecanismos de potencial 
direcionamento de uma licitação.
Como exemplo, pode se citar a Operação Saúde, deflagrada em 2011. 
De acordo com documentos disponíveis na internet, auditorias da 
CGU e escutas da PF identificaram que uma das artimanhas do 
esquema consistia em convencer servidores públicos responsáveis 
pela elaboração das especificações a agrupar os medicamentos em 
lotes de tal forma que a competição se tornava inviável. 
O mercado de medicamentos é marcado por acordos comerciais 
entre fabricantes e distribuidores e, nesse caso, bastaria que um 
dos produtos dentro do lote fosse exclusivo do licitante para quem 
se desejava direcionar o certame. Ninguém mais conseguiria 
formular proposta para aquele grupo de itens, por não ser capaz de 
entregar a totalidade das mercadorias previstas.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas32 • Módulo 1
Não é o caso de se proibir genericamente o agrupamento de 
itens. Embora o tema seja polêmico, a linha de raciocínio mais 
recente do TCU tem ido no sentido de permitir o loteamento de 
itens homogêneos, entendendo que o excesso de contratações 
individuais pode impactar a eficiência e a economicidade 
administrativa. Essa é uma conclusão racional. 
É importante promover o gerenciamento adequado 
sobre o que comprar por itens e o que comprar por lotes, 
aproveitando ganhos de escala, logística, controle e os riscos 
de direcionamento ou de restrição ao caráter competitivo.
Um julgado do TCU nessa linha é o Acórdão 5.260/2011-1C, 
que admite pregão por lotes, e não por itens, desde que 
os lotes contenham itens de mesma natureza e guardem 
correlação entre si.
Já no Acórdão 5.301/2013-2C, o Tribunal entendeu legítimo 
o agrupamento de gêneros alimentícios em lotes de mesma 
característica, quando restar evidenciado que a licitação por 
itens isolados exigirá elevado número de procedimentos de 
contratação, onerando o trabalho da Administração Pública, 
sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da 
dificuldade de controle, colocando em risco a economia de 
escala e a celeridade processual e comprometendo a seleção 
da proposta mais vantajosa para a Administração.
No Acórdão 539/2013 Plenário, o TCU deixou claro que em 
modelagens de licitação por lotes é preciso demonstrar as 
razões técnicas, logísticas, econômicas ou de outra natureza 
que tornam necessário promover o agrupamento como 
medida tendente a propiciar contratações mais vantajosas, 
comparativamente à adjudicação por item.
Figura 10: 
Descrição e 
modelagens 
de licitações 
por lote. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas33 • Módulo 1
Embora a realização de licitação por lote seja lícita, o 
procedimento também envolve riscos. Um deles consiste na 
possibilidade do “jogo de planilha”, descrito na figura a seguir.
Figura 11: Jogo 
de planilha na 
licitação por lotes. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Monta-se o lote com diversos 
produtos e quantidades para Ata de 
Registro de Preços.
Licitante “parceiro” sabe que 
quantidades daquela ata serão 
realmente compradas.
Esse licitante vence com menor 
proposta no lote, mas com preços altos 
para os produtos mais comprados 
e baixos para aqueles que estão ali 
apenas para figurar no registro e 
permitir esse jogo de planilha.
Na vigência da ata, compram-se 
apenas os produtos que estavam com 
preços mais altos.O prejuízo, calculado em termos de 
preços unitários de cada produto, é 
enorme! Nesse caso, a melhor proposta 
por lote não é vantajosa, pois o Registro 
de Preços não reflete a estimativa real 
de demanda dos produtos.
PASSO 1
PASSO 2
PASSO 3
PASSO 4
PASSO 5



Para evitar esse tipo de irregularidade, o TCU tem orientado 
que, nas licitações por lotes para registro de preços, mediante 
adjudicação por menor preço global do lote, deve-se vedar a 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas34 • Módulo 1
O Portal de 
Compras do 
Governo Federal 
é um site na web 
que disponibiliza 
informações 
referentes às 
licitações e 
contratações 
promovidas 
pelo governo 
federal e permite 
a realização 
de processos 
eletrônicos de 
aquisição. 
possibilidade de aquisição individual de itens registrados para 
os quais a licitante vencedora não apresentar o menor preço 
(Acórdão 343/2014 - Plenário).
Na mesma linha, a Secretaria de Gestão do Ministério do 
Planejamento (SEGES/MP), em atenção aos Acórdãos do TCU 
2.977/ 2012, 2695 /2013, 343/2014, 757/2015, 588/2016, 
2.901/2016 e 3.081/2016, todos do Plenário, publicou uma 
orientação no Comprasnet, em 16 de fevereiro de 2018:
Segundo a SEGES/MP, em compras realizadas sob a 
modelagem de aquisição por preço global de grupo de 
itens, somente serão admitidas as seguintes hipóteses:
Aquisição da totalidade dos 
itens de grupo, respeitadas as 
proporções de quantitativos 
definidos no certame.
Aquisição de item isolado para o 
qual o preço unitário adjudicado 
ao vencedor seja o menor preço 
válido ofertado para o mesmo 
item na fase de lances.
Figura 12: Modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Nessa orientação, é irregular adquirir item do grupo de forma 
isolada, quando o preço unitário não for o menor lance 
válido ofertado na disputa relativo ao item, salvo quando, 
justificadamente, ficar demonstrado que é inexequível ou 
inviável, dentro do modelo de execução do contrato, a demanda 
proporcional ou total de todos os itens do respectivo grupo.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas35 • Módulo 1
“
““
Embora essa advertência da SEGES/MP tenha o objetivo de 
divulgar a jurisprudência do TCU e padronizar a atuação dos 
órgãos do Executivo federal, é preciso cautela e ponderação 
quando se tratar de carona ou compra de item em ata por lote.
Em 2013, no Acordão 2695/13-P.TCU consignou:
A adoção de critério de adjudicação pelo menor preço 
global por lote em registro de preços é, em regra, 
incompatível com a aquisição futura por itens, tendo 
em vista que alguns dos itens podem ser ofertados 
pelo vencedor do lote a preços superiores aos 
propostos por outros competidores.
Esse julgado recomendou, também, que fosse avaliada a 
criação de mecanismo no Comprasnet que impedisse registrar 
um item para o qual o vencedor do grupo não ofertou o menor 
preço. Hoje, o Comprasnet não bloqueia um item dentro do 
grupo, mesmo quando o preço do item é superior ao da outra 
proposta, pois o sistema leva em conta o menor preço do 
grupo, mas as disputas são realizadas item a item.
Outra manifestação relevante do TCU sobre o assunto ocorreu 
no Acordão 5134/2014 – 2a Câmara:
11. Outro ponto que deve ser ressaltado diz respeito 
aos preços ofertados e comparação com o valor 
médio de cada item que consta do termo de referência 
(orçamento). A unidade instrutiva identificou que 
os valores dos itens 3, 8, 13, 14 e 15 da proposta 
vencedora são individualmente superiores às 
propostas apresentadas por concorrentes.
12. Em que pese ser verdadeira a afirmação, nenhum 
desses preços da licitante vencedora é superior ao valor 
médio correspondente do respectivo item, previsto no 
termo de referência anexo ao edital. É importante essa 
constatação, em conjunto com os quantitativos, porque, 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas36 • Módulo 1
“
de pronto, elimina-se a possibilidade de jogo de planilha. 
A existência de distorções nos preços unitários pode 
propiciar a prática do referido jogo.
13. A propósito, para melhor esclarecer, ocorre jogo de 
planilha pela cotação de altos preços para itens que 
o licitante sabe que serão alterados para mais, isto é, 
acrescidos nos quantitativos, por meio de aditivos ou 
adesões escolhidas, e de baixos preços para aqueles 
que não serão executados ou acrescidos.
14. Ainda, a própria existência do termo de referência, 
com valores unitários médios, limita o jogo de 
planilhas e atende a jurisprudência desta Corte, 
consolidada na Súmula/TCU 259, que aduz ser 
obrigação do gestor fixar critério de aceitabilidade de 
preços unitários.
[...]
17. Ademais, a existência de itens com preços superiores 
aos concorrentes não é algo estranho em uma licitação 
por grupamento, com diversos itens em cada lote. 
Entendo razoável que a empresa vencedora não detenha 
os menores preços em todos os itens ofertados, como 
ocorre no presente caso. (BRASIL, 2014).
Essa é uma avaliação muito ponderada. O medo do “jogo 
de planilha” não pode inviabilizar a modelagem racional das 
compras. E o risco de “jogo de planilha” pode ser mitigado 
com uma boa pesquisa de preços e critérios robustos de 
aceitabilidade de preços unitários.
Nem toda carona ou compra por item em ata por grupo deve 
ser proibida. O que deve existir é uma boa argumentação, 
justificativa e motivação para a carona.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas37 • Módulo 1
 
 
Imagine um item registrado por R$ 1.000,00, cujo melhor lance 
foi R$ 1.001,00. Não faz sentido deixar de comprar por causa 
dessa diferença. Suponha um preço de referência (a partir de 
uma boa pesquisa de preços) de R$ 1.200,00 e um registro por R$ 
1.000,00. Também não faz sentido refugar essa compra. 
 
Imagine um item vendido por R$1.000,00, cujo menor lance 
foi R$10,00 no mesmo pregão. Será que R$10,00 é um preço 
exequível? Será que podemos considerar um lance válido? 
 
Digamos que uma empresa ofertou lances bem baixos para 
um item e acabou inabilitada por não apresentar condições 
mínimas de qualificação. Faz sentido considerar sua proposta?
Veja que há diversas situações que podem influenciar a 
decisão sobre a viabilidade, oportunidade, conveniência, 
razoabilidade, economicidade, eficiência e legalidade de um 
item dentro de um grupo.
Não é uma questão simples. Nem pode ser tratada de 
maneira genérica.
Além das situações abordadas, a fraude na pesquisa de 
preços, por meio de simulação ou negligência deliberada, 
também pode ser classificada como Projeto “Mágico”.
Para determinar se uma proposta é realmente vantajosa, 
a Administração precisa realizar antes uma pesquisa de 
preços no mercado. Há vários dispositivos legais que exigem 
orçamento prévio, sem o qual a licitação é considerada 
anulável: Lei n.º 8.666/93, Art. 15, §1°; Lei n.º 10.520/01, Art. 
3°, lll; Decreto n.º 3555/00, Art. 8°, §2°, ll; etc.
É a pesquisa de preços, portanto, que vai fundamentar o 
julgamento da licitação, definindo o preço de referência. 
Saiba mais

Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas38 • Módulo 1
O preço de referência dá suporte ao processo orçamentário 
da despesa, define a modalidade de licitação – nos casos 
previstos na Lei n.º 8.666/93 –, fundamenta os critérios 
de aceitabilidade de propostas, define a economicidade da 
aquisição e justifica a compra no sistema de registro de preços.
R$28,75
R$24,36
R$26,58
R$29,75
Figura 13: 
Pesquisa de preços 
fundamenta o preço 
de referência no 
processo licitatório. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
“Se a pesquisa de preços for mal feita, pode representar 
prejuízo, já que a concorrência nem sempre é elemento 
suficiente para garantir um preço justo e os fornecedores 
estarão procurando meios de vender os seus produtos com 
lucros maiores”. (SANTOS, 2016).
Infelizmente, criou-se uma cultura simplista em torno da 
pesquisa. A jurisprudência cristalizou a lógica de que “três 
orçamentos” validam o preço de mercado. Mas a leinão 
determina essa sistemática. O que a lei determina é que as 
compras, sempre que possível, deverão “balizar-se pelos 
preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da 
Administração Pública” (Art. 15 da Lei n.º 8.666/93). 
O “sempre que possível”, nesse caso, significa “quando 
estiver disponível.” (SANTOS, 2016).
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas39 • Módulo 1
“
Essa é a fonte de informação mais relevante para as compras 
públicas. Ou seja, é o questionamento de quanto o setor público 
vem pagando pelo mesmo produto, em condições similares.
Mas essa informação não parece ser levada em conta 
com frequência. É comum lermos notícias sobre enormes 
“economias” obtidas em pregões, calculadas como a diferença 
entre o preço estimado e o preço vencedor. 
Mas será que essa “economia” é um efeito real das disputas 
ou um efeito colateral de preços superestimados?
Se o valor estimado para contratação (valor orçado) pela 
Administração Pública não for um dado muito bem coletado 
(ou seja, se a estimativa for irreal), a redução obtida, enquanto 
resultado do contraste matemático entre o valor orçado e o 
valor contratado não está refletindo a economia anunciada 
(SANTANA, 2006, p. 26).
A estimativa inadequada produz uma ilusão de economia e 
também gera outro fenômeno comum em compras públicas: 
o sobrepreço.
Na busca por reduzir o risco de falhas e fraudes, o TCE/MT 
editou a Resolução de Consulta n.º 20/2016, com o 
seguinte entendimento:
A pesquisa de preços de referência nas aquisições 
públicas deve adotar amplitude e rigor metodológico 
proporcionais à materialidade da contratação e 
aos riscos envolvidos, não podendo se restringir 
à obtenção de três orçamentos junto a potenciais 
fornecedores, mas deve considerar o seguinte conjunto 
(cesta) de preços aceitáveis: preços praticados 
na Administração Pública, como fonte prioritária; 
consultas em portais oficiais de referencial de preços 
e em mídias e sítios especializados de amplo domínio 
público; fornecedores; catálogos de fornecedores; 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas40 • Módulo 1
“
““
analogia com compras/contratações realizadas por 
corporações privadas; outras fontes idôneas, desde 
que devidamente detalhadas e justificadas.
Nos processos de inexigibilidade e de dispensa de 
licitação, inclusive aqueles amparados no Art. 24, I, ll, da 
Lei n.º 8.666/1993, devem ser apresentadas as respectivas 
pesquisas de preços, nos termos do Art. 26 da Lei.
Esse entendimento converge com o adotado pelo Tribunal 
de Contas da União, de utilizar a maior amplitude possível de 
fontes de referência. Esse é o conceito de “cesta de preços 
aceitáveis”, conforme apresentado a seguir:
Fornecedores, pesquisa em catálogos de fornecedores, 
pesquisa em bases de sistemas de compras, avaliação 
de contratos recentes ou vigentes, valores adjudicados 
em licitações de outros órgãos públicos, valores 
registrados em atas de SRP e analogia com compras/
contratações realizadas por corporações privadas. 
(Acórdãos TCU 2.170/2007-P e 819/2009-P).
O que se espera, portanto, é que a pesquisa de preços seja 
realizada com amplitude suficiente (Acórdão TCU 2.637/2015-P), 
proporcional ao risco da compra, privilegiando a diretriz emanada 
pelo artigo 15, da Lei de Licitações, a fim de que o balizamento 
seja fundamentado nos preços praticados pela Administração 
Pública. Nesse sentido, somente quando não for possível obter 
preços referenciais nos sistemas oficiais é que a pesquisa pode se 
limitar a cotações de fornecedores (Acórdão TCU 2.531/2011-P).
Dessa forma, a utilização da maior amplitude possível de 
fontes de referências nos processos de licitação, dispensa 
ou inexigibilidade, é uma obrigação do gestor (Acórdãos 
3.506/2009, 568/2008, 1.378/2008, 5.262/2008, 4.013/2008, 
todos da 1° Câmara, 2.809/2008, 1344/2009 e 3.667/2009, da 
2° Câmara e 1.379/2007 e 837/2008 do Plenário). Pesquisas 
de preços simuladas são fraudes comuns em licitação. 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas41 • Módulo 1
 
 
Como exemplo, veja-se o Acórdão do TCU 1.465/2015-2C: 
 
Avaliando pregão para aquisição de materiais permanentes 
para uma Secretaria de Saúde, o Tribunal de Contas verificou 
que duas empresas, distantes do município responsável pela 
licitação, respectivamente, 200 km e 150 km, em sentidos opostos, 
participaram de coleta de preços, com documentos físicos de 
oferta de preços, na mesma data que a cotação foi solicitada. 
Uma delas foi a única a participar e a vencer o certame. 
 
O TCU identificou que a outra empresa era do ramo de coleta 
de lixo, bem diferente, portanto, do comércio de equipamentos 
hospitalares. Além disso, foram evidenciadas semelhanças 
entre os orçamentos, pretensamente confeccionados pelas 
duas empresas: mesma tabulação; mesmos títulos das colunas 
das tabelas; e, principalmente, mesma classificação utilizada 
para os itens a serem licitados (materiais e equipamentos 
médico-hospitalares e odontológicos; materiais permanentes 
diversos; materiais de refrigeração diversos; material 
permanente de informática), ressaltando que a Administração 
não utilizara essa classificação.
Podemos destacar outro caso pitoresco que ocorreu em uma 
prefeitura de Mato Grosso em 2015, onde foi realizada uma 
dispensa de licitação, a qual seria julgada pelo menor preço 
por item, com o objetivo de comprar medicamentos, de forma 
emergencial, nos últimos dias do ano, no valor total de R$ 2,15 
milhões. Na suposta pesquisa de preços realizada, um vereador da 
cidade constatou inconsistências no “orçamento” supostamente 
apresentado por uma das três empresas consultadas: um erro 
grosseiro no carimbo de uma distribuidora de medicamentos 
de Rondonópolis/MT. O endereço no carimbo apontava para 
Rondonópolis/GO. Mas essa cidade só existe em Mato Grosso. 
Além disso, o CEP continha um ponto de interrogação e o formato 
do CNPJ estava divergente do padrão. Observe a imagem a seguir.
Saiba mais

Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas42 • Módulo 1
Figura 14: 
Inconsistência 
no carimbo do 
suposto orçamento 
em dispensa de 
licitação/MT 2015. 
Fonte: SEGEN 
(2020).
Na suposta proposta da outra empresa, no mesmo processo, 
seu nome extrapolava o limite do campo físico do “carimbo”:
Figura 15: 
Inconsistência 
no carimbo do 
suposto orçamento 
em dispensa de 
licitação/MT 2015. 
Fonte: SEGEN 
(2020).
Por fim, ambas as empresas afirmaram jamais ter apresentado 
os tais orçamentos. A compra foi cancelada e a denúncia 
protocolada nos órgãos de controle.
A estimativa que considere apenas cotação de 
preços junto a fornecedores pode apresentar preços 
superestimados, uma vez que as empresas não têm 
interesse em revelar, nessa fase, o real valor a que 
estão dispostas a realizar o negócio. 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas43 • Módulo 1
Os fornecedores têm conhecimento de que o valor informado 
será usado para a definição do preço máximo que o órgão será 
capaz de pagar, e os valores obtidos nessas consultas tendem a 
ser superestimados (Acórdão TCU 299/2011 – Plenário).
Nesse sentido, veja, na imagem abaixo, o que se deve observar 
em preços de referências:
Identificação do 
servidor responsável 
pela cotação. (Ac 
TCU 909/2007 - 1C).
Empresas 
pesquisadas 
devem ser do ramo 
pertinente. (Ac TCU 
1.782/2010-P).
Indicação 
fundamentada 
e detalhada das 
referências. (Ac. TCU 
1.330/2008 P).
Data e local de 
expedição. (Ac. TCU 
3.889/2009 – 1C).
Caracterização 
completa das fontes 
consultadas. (Ac. 
TCU 3.889/2009 – 
1C).
Empresas 
pesquisadas 
não podem ser 
vinculadas entre si. 
(Ac TCU 
4.561/10-1C).
Metodologia 
utilizada e 
conclusões obtidas. 
(NT AGU/PGF/UFSC 
376/2013).
Figura 16: Aspectos 
que devem ser 
observados 
em preços de 
referências. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Todas essas informações devem constar do processo da 
pesquisa. Em especial, as memórias de cálculo e as fontes de 
consultas pesquisadas (Acórdão TCU 1.097/2007-P).Por fim, resta ainda abordar a estimativa de quantidades 
na elaboração do Projeto Básico ou Termo de Referência, 
a relação entre a demanda prevista e a quantidade de 
bens e serviços que serão contratados, bem como os 
critérios utilizados para essa mensuração, documentação 
comprobatória, fotografias, entre outros.
O TCU, no Acórdão TCU 669/2008 – Plenário, recomendou às 
entidades da Administração Pública que:
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas44 • Módulo 1
““[...] façam constar no Projeto Básico dos processos licitatórios justificativa detalhada da necessidade dos bens e serviços a serem adquiridos, como demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis, de acordo com o previsto no Art. 2°, inciso III, do Decreto n.º 2.271/1997.
Independentemente do bem a ser adquirido ou 
da natureza do serviço a ser prestado, a entidade 
deve justificar como estimou a quantidade a 
ser contratada, baseada em dados empíricos 
objetivamente comprovados. Podem ser utilizados 
relatórios estatísticos de consumo médio, mapas de 
acompanhamentos, memória de cálculo, histórico 
de consumo, demandas reprimidas, expectativas 
de alteração na demanda futura, estoque atual, 
referência técnica etc.
Dessa forma, é recomendado que a equipe de planejamento 
da contratação defina um método para estimar as 
quantidades necessárias e documente a aplicação do método 
no processo de contratação.
Uma fraude que pode ocorrer na elaboração do Projeto Básico/
Termo de Referência consiste na estimativa de quantidades 
muito superiores às reais necessidades dos quantitativos de 
cada item a ser adquirido pela entidade, contrariando o Art. 
15, §7°, inciso Il, da Lei n.º 8.666/1993, os artigos 5° e 6°, do 
Decreto n.° 7.892/2013, bem como a jurisprudência do TCU, a 
exemplo do Acórdão 694/2014-Plenário.
A respeito da superestimativa de quantitativos no âmbito de 
processos licitatórios, em razão da sua importância e particular 
clareza sobre o tema, apresentamos a seguir trecho do voto 
condutor do Acórdão 331/2009 - TCU - Plenário:
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas45 • Módulo 1
““Inadmissível que a própria Administração reconheça como legítima a superestimativa de quantitativos de serviços como forma de margem de segurança para eventuais distorções. Assiste total razão à Secob nesse ponto. Em hipótese alguma a insuficiência do projeto básico justifica a adoção de ato incompatível com os princípios da legalidade – por absoluta falta de amparo 
na Lei de Licitações – e da eficiência, ensejador de 
expedição de determinação ao Órgão para que proceda 
a sua anulação, sem prejuízo da aplicação de multa aos 
responsáveis que lhe deram causa (grifos nossos).
Conforme o item 9.3.4, do Acórdão 694/2014 - Plenário do TCU, 
a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas 
deve ser efetivada em função do consumo e da utilização 
prováveis, cuja estimativa deve ser obtida, sempre que possível, 
mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação, nos 
termos do Art. 15, §7°, inciso II, da Lei n.º 8.666/1993.
Ao superestimar quantitativos no âmbito do sistema de 
registro de preços, por exemplo, o gestor não observa os 
princípios da boa-fé e da confiança, uma vez que induz a 
empresa fornecedora à falsa expectativa de contratação 
e, ainda, pode frustrar a competitividade do certame, ao 
inibir a participação de fornecedores capazes de oferecer 
quantitativos menores do bem a ser adquirido.
A falta de transparência quanto ao regime efetivo das futuras 
compras também pode contribuir fortemente para afastar 
interessados. Imagine participar de um certame para registrar 
100.000 cadeiras a serem potencialmente fornecidas ao longo 
de 12 meses, sem ter qualquer segurança se, de fato, alguma 
unidade será requisitada, ou se todas as unidades podem 
ser solicitadas de uma vez. Não há como se preparar para 
“fornecimentos-surpresa” como esses.
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas46 • Módulo 1
É urgente o aperfeiçoamento dos mecanismos 
de planejamento, transparência e programação 
de compras dos órgãos públicos, como forma de 
ampliar a competitividade e a relação de confiança 
com o mercado fornecedor.
As quantidades anabolizadas também podem causar prejuízo 
por levar a compras inúteis. 
Um caso investigado em Mato Grosso ocorreu na Secretaria Estadual 
de Saúde, onde cinco servidores teriam provocado a aquisição de 5 
mil unidades de um medicamento cujo consumo não chegava a mil. 
De acordo com a portaria que instaurou o Processo Administrativo 
Disciplinar, foi desconsiderada a demanda histórica do medicamento 
e a superestimativa causou danos de quase R$ 500 mil. 
 
Outro caso que merece destaque aconteceu na pacata cidade 
de Bom Jardim, no Maranhão. O município ficou conhecido 
por sua “prefeita ostentação”, que aparecia em redes sociais 
ostentando roupas caras e carros de luxo. Ela foi condenada 
por fraude num pregão presencial para fornecimento de 
serviços funerários. A contratação envolvia 220 urnas 
funerárias populares, 25 tipos “luxos” e 20 tipos “super luxo”. 
 
Para o juiz, esses objetos estavam muito acima do necessário 
para uma cidade do porte populacional como Bom Jardim/MA, e 
com valores elevadíssimos. A divisão dos caixões em categorias, 
de acordo com a classe econômica de cada beneficiado, feria 
também o princípio da isonomia e da moralidade administrativa. 
(Processo n.º 1037-88.2017.8.10.0074 do TJ/MA).
Assim sendo, chegamos ao fim de nossa primeira aula. Sigamos 
agora para a Aula 2, na qual trataremos do edital restritivo. 
Saiba mais

Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas47 • Módulo 1
Aula 2 – Edital Restritivo
CONTEXTUALIZANDO...
A existência de efetiva concorrência é condição fundamental 
para que as licitações resultem em contratações eficientes, 
garantindo assim o uso racional dos recursos públicos e 
permitindo que a ação governamental possa ter máxima 
eficácia com o montante de recursos disponíveis.
Para isso, em regra, não devem ser impostas restrições nos 
editais, todavia há casos em que existe a garantia de proposta 
como um instrumento de controle de interessados no 
processo licitatório, que são os editais restritivos, sobretudo 
de concorrência, que exigem a “garantia de proposta” ou a 
“garantia de participação” recolhida com antecedência em 
relação à abertura do certame. Assim, vamos estudar detalhes 
do edital restritivo no processo licitatório.
PRÁTICA ILEGAL POR BENEFÍCIOS
A regra é clara! É proibido aos agentes públicos admitir, prever, 
incluir ou tolerar cláusulas ou condições que comprometam, 
restrinjam ou frustrem o caráter competitivo da licitação. (Art. 
3, §1° da Lei 8.666/1993).
A existência de efetiva concorrência é condição fundamental 
para que as licitações resultem em contratações eficientes, 
pois é pela concorrência que é permitido o uso racional dos 
recursos públicos e a máxima eficácia da ação governamental 
no montante de recursos disponíveis.
Dessa forma, a inclusão de cláusulas restritivas nos 
editais de licitações compromete a efetiva competição 
entre os licitantes, por meio de direcionamento 
indevido do processo a determinado fornecedor. 
Tipologia das Fraudes nas Contratações Públicas48 • Módulo 1
O direcionamento de licitações públicas é um dos mecanismos 
mais comuns para devolver “favores” acertados durante a 
campanha eleitoral, bem como para canalizar recursos para os 
agentes fraudadores. Observe a imagem a seguir.
 
O gestor mal-intencionado 
dirige as licitações 
a determinados 
fornecedores.
O edital é criado por 
meio da especificação de 
condições impeditivas 
da livre concorrência, 
incluindo exigências que 
os demais fornecedores 
em potencial não têm 
condições de atender.
Fornecedor favorecido 
pela agente fraudador 
vence o processo 
de licitação.
Figura 17: Processo 
de criação de edital 
restritivo. Fonte: 
labSEAD-UFSC