Descomplicando o Direito Administrativo

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CARLOS JOSÉ TEIXEIRA DE TOLEDO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DESCOMPLICANDO O 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2018 
 
Descomplicando o Direito Administrativo – Carlos José Teixeira de Toledo 
 
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Sumário 
 
Introdução 
1. Administração Pública 
2. O regime jurídico-administrativo e os princípios da Administração Pública 
3. Poderes da Administração Pública 
4. Organização da Administração Pública 
5. Atos administrativos 
6. Administração Indireta 
7. Processo administrativo 
8. Licitações 
9. Contratos administrativos 
10. Bens públicos 
11. Serviços públicos 
12. Entidades paraestatais e terceiro setor 
13. Agentes públicos 
14. Restrições ao direito de propriedade 
15. Responsabilidade extracontratual do Estado 
16. Controle da Administração 
Gabarito das Questões Objetivas 
Bibliografia 
 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
UMA questão fundamental e absolutamente legítima pode ser proposta pelo possível leitor 
dessa obra: 
 
Qual a utilidade desse livro? 
 
Temos, portanto, o dever de respondê-la, nessa nota introdutória. 
 
A ideia de escrevê-lo surgiu dos vinte anos de prática da docência, percebendo a crescente 
dificuldade das novas gerações em lidar com os tradicionais manuais da disciplina. Alunos cada 
vez mais jovens e pouco acostumados às leituras densas são obrigados a enfrentar, logo nos 
primeiros anos do curso de Direito, as exigências de uma disciplina complexa e muitas vezes 
considerada árida. 
 
Nosso intuito não é substituir os mais renomados manuais da disciplina – que, aliás, constam 
da bibliografia final – mas fornecer um material mais despretensioso e de linguagem acessível, 
sem notas de rodapé ou citações, permitindo a esses jovens se familiarizar com uma disciplina 
que está em nosso dia-a-dia. É, pode-se dizer, um aperitivo, que esperamos seja capaz de abrir 
o apetite para obras mais ambiciosas e sirva como um guia introdutório para o território ainda 
desconhecido do Direito Administrativo. 
 
Todos os anos, faço a mesma pergunta aos alunos: "Qual a primeira coisa que você faz de 
manhã, após abrir os olhos?" Invariavelmente, me respondem: "acendo a luz do quarto", "lavo 
o rosto na pia" ou "escovo os dentes". Ao que imediatamente respondo: "nessa primeira hora 
do dia, ao utilizar os serviços públicos de fornecimento de energia ou de água e esgoto – vocês 
já estão em contato com o Direito Administrativo. Logo depois, ao sair de casa, vocês entram 
em contato com a calçada – um bem público – usam o transporte coletivo – um serviço público 
– ou estão diante da fiscalização de trânsito – o exercício do poder de polícia". 
 
Tento mostrar, assim, como o Direito Administrativo está presente em nosso dia-a-dia e que 
ele pode ser compreendido de forma simples e – conforme propõe o título – descomplicada. 
 
Além disso, essa obra também foi pensada para aquele estudante que, ao fim do curso, 
enfrenta o desafio de passar no Exame da OAB ou em concursos públicos. Ele já tem um 
conhecimento que está, muitas vezes, adormecido pela distância das aulas de Direito 
Administrativo. 
 
Aqui ele poderá reavivar aquelas informações que estão um pouco borradas na memória e 
treinar, usando as questões objetivas dispostas ao final de cada capítulo e conferir seu 
desempenho com o gabarito, que se encontra no final do volume. 
 
Pela leitura de tais questões é possível também observar a ênfase que a OAB vem dando a 
determinados temas, de acordo com a conjuntura jurídica nacional. Percebe-se, por exemplo, 
que nos últimos exames, os temas relativos aos serviços públicos e ao controle da 
Administração vêm ganhando importância. Observando e compreendendo essas nuances, o 
aluno poderá montar sua estratégia de estudo de forma inteligente. 
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Ressalto para aquele que está se preparando para a OAB a importância estratégica que nossa 
disciplina representa, visto que concorre, em igualdade de número de questões, com 
disciplinas muito mais extensas em conteúdo – como, apenas para citar um exemplo, Direito 
Processual Civil. Assim, na administração do sempre insuficiente tempo destinado aos 
estudos, reserve uma parte substancial para o Direito Administrativo, ele fará toda a 
diferença. 
 
Finalmente, espero que esse material sirva também para que o leitor possa compreender a 
realidade que o cerca, em que, para além do complexo domínio da política e das altas 
indagações jurídicas, há a aflição de inúmeros problemas cotidianos – a merenda que não 
chega na escola, o ônibus que atrasa, a multa de trânsito indevidamente aplicada – que 
podem ser melhor entendidos e enfrentados com as noções essenciais do Direito 
Administrativo, disciplina que nos ensina como deveria funcionar – e, infelizmente, raras vezes 
funciona – a Administração Pública. 
 
 
 
 
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1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
1.1. Estado e Administração Pública 
 
O Estado pode ser definido como a organização político-jurídica capaz de impor sua vontade 
a todos os que se situam dentro de um determinado território. 
 
E o que seria a Administração Pública? A Administração é uma das facetas da atuação do 
Estado, que se revela na vida cotidiana daqueles que estão submetidos ao poder estatal. Para 
entender melhor, vamos analisar as funções do Estado 
 
1.2. Funções estatais 
 
As funções estatais podem ser divididas em 
 
a) Função legislativa – é a atividade de criação das normas gerais e abstratas a serem seguidas 
por todos; é desempenhada de forma principal pelo Poder Legislativo. 
 
b) Função jurisdicional – é a atividade pela qual se decidem de forma definitiva os litígios 
referentes à interpretação e aplicação das normas acima mencionadas; é desempenhada de 
forma principal pelo Poder Judiciário. 
 
c) Função administrativa – é a função que nos interessa e que abrange todas as demais 
atividades desempenhadas pelo Estado; é exercida de forma preponderante pelo Poder 
Executivo. 
 
A função administrativa compreende, portanto, uma variedade enorme de atividades, tais 
como: tributação, fiscalização e manutenção da ordem pública, prestação de serviços à 
coletividade, incentivos às atividades consideradas de interesse público, etc. 
 
Além disso, também fazem parte dessa função todas as atividades destinadas à manutenção 
da estrutura estatal, como os cuidados com o patrimônio dos entes públicos, o recrutamento 
e a disciplina dos agentes estatais, a realização de aquisições e demais contratações que sejam 
necessárias ao funcionamento da máquina administrativa etc. 
 
Acho que já entendemos o que é a função administrativa. Porém, conceituá-la é tarefa 
dificílima, havendo autores que preferem dizer: é tudo aquilo que não é função legislativa, 
nem função jurisdicional. Mas é evidente que tal definição não esclarece muito. 
 
Portanto, vamos fornecer apenas como suporte para avançarmos em nosso conhecimento, a 
seguinte definição: 
 
Definição: A função administrativa consiste no exercício de poderes, pelo Estado e seus 
agentes, com a finalidade de: a) satisfazer concretamente os interesses essenciais da 
coletividade; e b) promover a organização e funcionamento dos órgãos estatais, de molde a 
possibilitar o exercício de suas atividades. 
 
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➢ Atenção! Uma informação importante é que, embora a Constituiçãofaça a separação 
entre três classes de órgãos, denominados “Poderes” – o Poder Legislativo, o Poder Executivo 
e o Poder Judiciário – essa divisão não coincide de forma absoluta com a divisão de funções já 
mencionada. 
 
Cada “Poder” exerce de forma principal ou típica a função associada a seu nome; porém, pode 
praticar atos relacionadas a outra função, de forma secundária ou atípica. O Poder Executivo 
e o Poder Judiciário participam da função legislativa, por exemplo, por meio da iniciativa de 
leis, conforme previsto na CF. O Poder Legislativo também exerce funções jurisdicionais, ao 
julgar os crimes de responsabilidade. (CF, art. 52, I e II). 
 
Todos os Poderes exercem a função administrativa, na medida em que necessitam se 
estruturar para desempenhar suas atividades. O Congresso Nacional quando realiza um 
concurso para servidores; o Tribunal de Justiça quando realiza uma licitação para compra de 
computadores; o juiz, quando baixa uma norma para disciplinar o horário dos servidores do 
cartório – todos são exemplos de exercício de função administrativa por autoridades 
legislativas e judiciárias. 
 
1.3. Definição de Administração Pública 
 
O termo Administração Pública pode ter dois sentidos distintos. 
 
Podemos definir administração pública (em minúsculas) como o exercício, por agentes 
estatais, das atividades e tarefas relacionadas à função administrativa (sentido objetivo ou 
funcional de Administração Pública) 
 
Sob um outro ângulo, Administração Pública (com iniciais maiúsculas) significa o conjunto de 
pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos do desempenho da função administrativa 
(sentido subjetivo ou orgânico de Administração Pública). 
 
1.4. Diferença entre Administração e Governo 
 
Embora tenham uma certa proximidade de significados, devemos diferenciar os conceitos de 
Governo e Administração, visto que ambas as atividades são parte importante do exercício 
do poder estatal. 
✓ Governo (em sentido subjetivo) é o conjunto de agentes políticos que ocupam de 
forma transitória o comando da atividade estatal; a Administração (em sentido subjetivo) é 
estrutura permanente de entidades, órgãos e agentes que desempenham as atividades 
administrativas. 
✓ O Governo (em sentido subjetivo) estabelece os programas, diretrizes, planos e metas; 
a Administração (em sentido subjetivo) executa-os concretamente. 
✓ A atividade governamental (governo, em sentido objetivo) consiste na prática de atos 
políticos, baseados em competências constitucionais (p. ex., o relacionamento entre Poderes, 
a atividade diplomática, etc); a administração (em sentido objetivo) consiste na prática de 
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atividades necessárias ao funcionamento da máquina estatal em seu dia-a-dia (realização de 
licitações e contratações, prestação de serviços públicos, gestão dos recursos humanos, etc.) 
✓ A atividade governamental (governo, em sentido objetivo) será estudada de forma 
mais detalhada no Direito Constitucional; a função administrativa (administração, em sentido 
objetivo) é o objeto típico do estudioso do Direito Administrativo. 
 
1.4. Usos da palavra Administração 
 
O vocábulo Administração pode ser usado de forma mais específica, para distinguir diversas 
situações no âmbito da atuação administrativa. Assim, na linguagem do Direito 
Administrativo, temos as seguintes expressões: 
 
Quanto à esfera governamental: 
 
• Administração Federal – se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes da 
União 
• Administração Estadual - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes dos 
Estados-membros 
• Administração Distrital - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes do 
Distrito Federal 
• Administração Municipal - se refere à atuação ou às pessoas, órgãos e agentes dos 
Municípios 
 
Quanto à forma como é exercida a função administrativa: 
 
• Administração centralizada: quando a função administrativa é exercida diretamente 
pelos órgãos internos dos entes políticos (ou seja, pelos órgãos internos da União, dos 
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios) 
• Administração descentralizada: quando a função administrativa é exercida por meio 
da outorga ou delegação de poderes – pode se tratar de uma entidade criada pelo 
próprio ente político (uma autarquia, por exemplo) ou por um particular 
(concessionário de serviços públicos, por exemplo). 
 
Quanto à forma de organização administrativa: 
 
• Administração Direta: expressão consagrada na Constituição, para se referir às 
estruturas administrativas internas dos entes políticos. 
• Administração Indireta: expressão que abrange as pessoas jurídicas criadas pelos 
entes políticos para desempenhar atividades consideradas de interesse público 
(autarquias, empresas públicas, etc.). Podemos também tornar mais específica a 
expressão, ao nos referirmos a uma esfera governamental determinada. Por exemplo, 
ao nos referirmos à Administração Indireta Federal, estamos querendo alcançar 
apenas as pessoas jurídicas criadas pela União. 
• Administração autárquica: se refere apenas às entidades referidas como autarquias – 
figura que explicaremos em outro capítulo. 
• Administração fundacional: se refere apenas às entidades referidas como fundações 
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governamentais – figura que também explicaremos mais adiante. 
 
 
2. O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO E OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
2.1. O interesse público 
 
Para entendermos o regime jurídico administrativo - que, conforme veremos é um conjunto 
normas feitas especialmente para regular a atividade administrativa – é preciso antes que 
falemos um pouco do interesse público. 
 
O interesse público é um termo-chave em nossa disciplina. É um conceito de difícil definição, 
mas corresponde a ideia de que determinada coletividade – um país, um Estado, uma cidade 
– pode ser compreendida como um sujeito distinto dos sujeitos que a integram – os indivíduos 
ou particulares. Daí a concepção de um interesse público (do todo), distinto do interesse 
particular (das partes componentes daquela coletividade). 
 
Porém, é preciso ressaltar que o interesse público nem sempre é contrário ao interesse 
particular, ou vice-versa. É muito frequente que eles coincidam – por exemplo, uma entidade 
privada que promove a filantropia está atuando em prol do interesse público. Quando tal 
coincidência entre o interesse particular e o interesse público existirem, isso favorecerá que o 
Estado e o particular atuem em colaboração. 
 
É preciso mencionar que um famoso doutrinador italiano – RENATO ALESSI – constatou que a 
ideia de interesse público pode ser desdobrada em duas concepções distintas: 
 
• Interesse público primário – que coincide com os interesses maiores da coletividade, 
aquilo que efetivamente a favorece; e 
 
• Interesse público secundário – que diz respeito aos interesses imediatos da entidade 
estatal, que podem inclusive não ser os mesmos que os da coletividade. 
 
Para entender a diferença, basta pensar que, por vezes, as medidas determinadas pelas 
autoridades estatais – por exemplo, uma política de aumento exagerado de tributos – pode 
resultar em prejuízo para o interesse geral daquela coletividade, embora imediatamente 
favoreça os cofres estatais. 
 
Trata-se, todavia, de uma discussão que inevitavelmente adentrará o âmbito da política, visto 
que questionará quais são as medidas e soluções que efetivamente são vantajosas para a 
coletividade e quais a prejudicam. 
 
 
2.2. O regime jurídico-administrativo. 
 
Em sua concepção contemporânea, a Administração não é um fim em si mesma. Ela é um 
meio de realizar as necessidades da coletividade. Assim, o poder de que ela dispõe somente 
pode ser exercidopara satisfazer o interesse público. 
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Os poderes ou competências da Administração são, portanto poderes-deveres. Ou seja, são 
sempre associados ao dever de realizar os interesses maiores da coletividade. 
 
Em razão dessa missão da Administração Pública, ela possui um conjunto de princípios e 
regras destinado a garantir que ela alcançará seus objetivos: é o regime jurídico-
administrativo. 
 
O regime jurídico-administrativo é um regime diferenciado, feito sob medida para a 
Administração Pública. Nele, institutos conhecidos no direito comum – isto é, no direito que 
se aplica a todos os indivíduos – ganham uma nova roupagem. 
 
Para entendermos o regime jurídico-administrativo, temos de conhecer dois princípios básicos 
da atividade administrativa, relacionados à ideia de interesse público: 
 
• Princípio da indisponibilidade do interesse público, também referido com princípio 
da finalidade: tal princípio nos diz que o agente público deve sempre cuidar da 
realização do interesse público, não se desviando desse caminho. Viola esse princípio, 
por exemplo, o agente público que usa a viatura oficial para viagem de lazer; ou ainda, 
o agente que desperdiça recursos públicos com gastos desnecessários e imotivados. 
 
• Princípio da supremacia do interesse público: serve para justificar a existência de 
prerrogativas e privilégios da Administração em relação ao particular. Tendo em vista 
que o interesse da coletividade é mais importante que o interesse dos indivíduos, 
costuma-se dizer que, quando presente o interesse público, a Administração se coloca 
numa posição de superioridade em relação ao particular. 
 
Esses princípios estão na raiz de uma série de princípios e regras especiais, aplicáveis à 
Administração, dando ao regime jurídico-administrativo uma feição muito fácil de reconhecer. 
Esses princípios e regras se caracterizam de duas formas: 
 
• Restrições – princípios e regras restritivos impedem ou dificultam o agente público de 
atuar com desatenção ao interesse público. Por exemplo: a necessidade de 
procedimento licitatório para realizar contratações; a necessidade de autorização da 
lei orçamentária para realizar despesas. 
 
• Prerrogativas e privilégios – princípios e regras que dão à Administração um 
tratamento especial, diferenciado e superior em relação ao particular. Por exemplo: a 
possibilidade de desapropriar o bem de um particular; o poder de aplicar sanções 
àqueles que violam as regras de convivência coletiva. 
 
Um esquema pode nos auxiliar a memorizar essas informações: 
 
 
 
 
 
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Concluindo: 
 
Definição: o regime jurídico-administrativo é o conjunto de princípios e regras que, em 
razão da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, princípios que 
orientam a atividade da Administração, confere a ela prerrogativas e privilégios e 
estabelece restrições especiais, diferenciando-a dos demais sujeitos de direito 
 
 
➢ Atenção! A concepção do regime jurídico-administrativo é a chave de ouro de nossa 
disciplina, pois por meio dessa ideia podemos compreender a razão de ser de vários 
institutos do Direito Administrativo. 
 
 
 
2.2. Os princípios do Direito Administrativo 
 
É inegável a importância do estudo e da compreensão dos princípios em toda e qualquer área 
do Direito. Isso porque o Direito não se resume às regras, ou seja, aquela espécie de norma 
jurídica pela qual se pode deduzir de maneira relativamente segura, a prescrição de um 
comportamento. 
 
➢ Atenção! Os princípios também têm força normativa. Embora tenham um maior grau de 
abstração do que as regras, eles são mais permanentes que elas e dão consistência e 
harmonia ao sistema jurídico. 
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Do ponto de vista prático, os princípios nos dão pistas, indícios, sobre o conteúdo provável 
das regras e nos ajudam também a interpretá-las, de maneira que elas sejam coerentes entre 
si. 
 
No Direito Administrativo, isso é ainda mais importante, pois não há uma codificação de 
normas administrativas. As normas do Direito Administrativo estão na própria Constituição, 
em leis nacionais e também em leis de cada um dos entes da Federação – União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios – pois todos têm competência para legislar sobre suas 
atividades administrativas. Além disso, existem também as normas infralegais: as resoluções, 
regulamentos, portarias, produzidas por cada uma dessas Administrações. 
 
A harmonização na interpretação e aplicação dessas centenas de normas se faz por meio do 
estudo e da compreensão dos princípios. 
 
Alguns dos princípios que estudaremos são explicitamente mencionados na Constituição 
Federal, especialmente em seu art. 37. Outros foram positivados em leis infraconstitucionais. 
E há também aqueles que, embora não constem explicitamente de algum texto normativo, 
são estudados e utilizados na doutrina e na jurisprudência administrativista. 
 
Os princípios mais importantes são os que constam do caput do art. 37 da CF. Eles formam 
um acróstico que permite nossa melhor fixação: 
 
L egalidade 
I mpessoalidade 
M oralidade 
P ublicidade 
E ficiência 
 
 
 
2.2.1. Princípio da legalidade 
 
O princípio da legalidade é um princípio geral que se aplica a todos os ramos do Direito, mas 
que tem um tratamento especial no Direito Administrativo. Ele está consagrado, de modo 
genérico, no art. 5º da CF/88, aquele que relaciona os Direitos Fundamentais Individuais e 
Coletivos: 
 
“Art. 5º... II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude de lei”. 
 
Ele estabelece, portanto, uma limitação para qualquer ação que vise restringir a liberdade dos 
cidadãos, mesmo que tal ação seja realizada pelo próprio Estado. O princípio da legalidade é 
a coluna fundamental do chamado Estado de Direito, ou seja, a ideia de que o poder só atua 
legitimamente quanto autorizado pela norma jurídica produzida pelo órgão legislativo 
competente. 
 
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Para a Administração, ele está previsto no art. 37, caput da CF, que também faz referência a 
outros princípios. 
 
Para o cidadão, a legalidade representa uma garantia de sua liberdade. No Direito 
Administrativo, ao contrário, ganha uma feição de limitação para a Administração – motivo 
pelo qual acaba ganhando um apelido: legalidade estrita. 
 
Nesta linha, costuma-se dizer que a Administração não apenas deve evitar agir “contra legem” 
(contrariamente à lei), “ultra legem” (além do que a lei estabelece), mas somente pode agir 
“secundum legem”, isto é, segundo a lei. A Administração somente pode desenvolver a 
atividade que a lei lhe autorizar, especialmente quando essa atividade interferir na esfera de 
liberdade e nos direitos dos indivíduos. 
 
Saliente-se que, nesse contexto, estamos sempre nos referindo à lei em sentido formal, ou 
seja, aquela que é produzida por meio do processo legislativo, disciplinado pela Constituição. 
Leis em sentido formal, portanto, são as espécies legislativas mencionadas no art. 59 da 
Constituição Federal – ou seja, emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, 
leis delegadas, medidas provisórias, resoluções e decretos legislativos. O conceito de lei em 
sentido formal não abrange normas produzidas por órgãos administrativos,no exercício do 
chamado poder normativo – fenômeno que será explicado no capítulo seguinte. 
 
 
2.2.2. Princípio da Impessoalidade 
 
O princípio da impessoalidade afirma que a coisa pública – a chamada “res publica” – não deve 
ser apropriada ou confundida com os interesses dos agentes que transitoriamente exercem 
função pública. 
 
Há dois significados diferentes para esse princípio, sendo que ambos são válidos e se 
completam: 
 
• A impossibilidade de confundir a pessoa jurídica estatal e a pessoa do administrador, 
promovendo o chamado “culto à pessoa” ou “personalismo” na Administração. Nesse 
sentido, a CF/88 tem norma expressa, condenando a promoção pessoal das 
autoridades e servidores públicos (art. 37, § 1º da CF). 
 
• O dever de atuação imparcial do administrador público, que não pode estabelecer 
diferenças injustificáveis entre os cidadãos, seja para favorecer, seja para prejudicar. 
Trata-se, por tanto, de uma decorrência de um princípio mais amplo, o princípio da 
isonomia, consagrado no art. 5º, caput e inciso I da CF/88. 
 
 
2.2.3. Princípio da moralidade administrativa 
 
Toda atuação administrativa, além de ser legal, deve ser moral. Essa afirmação é necessária 
porque, muitas vezes, em um ato sob a aparência de legalidade, se esconde uma intenção que 
nada tem a ver com a realização do interesse público. 
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Por essa razão a doutrina e a jurisprudência administrativista acabaram por consagrar a ideia 
de moralidade administrativa como um "algo mais" que complementa o princípio da 
legalidade, de maneira a garantir que a atuação da Administração não se desvie de seu 
objetivo maior: a satisfação do interesse público. A moralidade administrativa está 
relacionada aos conceitos de atuação ética, honestidade, boa-fé, lealdade e probidade no 
trato da coisa pública. 
 
Tal princípio tem sido muito importante para o controle dos atos da Administração pelo Poder 
Judiciário, especialmente aqueles que são dotados de discricionariedade – cujo conceito 
abordaremos no capítulo seguinte. Pode-se observar, no atual momento em que o país vive 
um clima de combate às práticas corruptas, que muitas vezes as decisões governamentais – 
por exemplo, em que obra e em que região deve ser realizado um investimento público, quais 
serão os incentivos para determinados setores econômicos, que empresas devem receber 
empréstimos de bancos estatais – não são guiadas pelo interesse público, mas pelo suborno 
e trocas de favores entre agentes públicos e particulares. 
 
A Constituição também determina a punição dos agentes públicos pelos atos de improbidade 
administrativa, expressão que geralmente é associada à ideia de mau uso dos recursos 
públicos (vide art. 37, § 4º da CF e Lei nº 8.429/92). Além disso, permite que qualquer cidadão 
proponha ação popular, remédio constitucional que visa anular ato lesivo a bens e valores 
relevantes para a coletividade: o patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio 
ambiente e o patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII da CF/88). 
 
O princípio da moralidade – bem como o correlato princípio da impessoalidade – foram os 
fundamentos utilizados pelo Supremo Tribunal Federal para a edição da Súmula Vinculante 
nº 13, que proibiu a prática do “nepotismo” na Administração Pública, assim redigida: 
 
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por 
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da 
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o 
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações 
recíprocas, viola a Constituição Federal. 
 
 
2.2.4. Princípio da publicidade 
 
Por cuidar dos interesses da coletividade, o administrador público deve atuar com 
transparência. Essa é a expressão que melhor traduz o que é o princípio da publicidade. 
 
Na Administração Pública, a publicidade é a regra. Somente pode haver atos e atividades 
secretas em situações previstas na própria Constituição, como o resguardo da privacidade do 
cidadão (art. 5º, X) – por exemplo, no sigilo das informações fornecidas ao Fisco – e em 
questões relacionadas à segurança da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII). 
 
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Por essa razão, todo cidadão têm o direito de conhecer as informações que a Administração 
possua a seu respeito, bem como aquelas referentes ao bem-estar da coletividade (art. 5º 
XXXIII e XXXIV). A recusa em prestar essas informações pode ser objeto de remédios judiciais 
previstos na própria Constituição: o habeas data, para obter ou retificar informações sobre o 
próprio interessado (art. 5º, LXII) ou o mandado de segurança, quando se tratar de 
informações de interesse coletivo (art. 5º, LXIX). 
 
Recentemente, tivemos a promulgação de uma importante lei que busca dar maior 
efetividade a essa ideia de transparência – trata-se da Lei nº 12.527/2011, conhecida como 
Lei de Acesso às Informações Públicas ou Lei da Transparência. 
 
Essa lei estabelece mecanismos de: 
 
• transparência ativa – isto é, em que a Administração tem o dever de divulgar 
determinados atos, especialmente pela internet (art. 8º), independentemente de 
requerimento ou provação; e 
 
• transparência passiva – que consiste no dever de atender aos pedidos de informação 
requeridos por qualquer cidadão, disponibilizando estrutura dedicada para essa 
finalidade (os Serviços de Informação ao Cidadão – SIC) – arts. 9º a 14 da lei. 
 
A lei também regulamenta as situações de sigilo no tocante às informações pessoais – que em 
regra, devem ser preservadas por 100 (cem) anos – e para as demais hipóteses de sigilo 
estabelece um sistema de classificação das informações sigilosas em três categorias (art. 23): 
 
a) ultrassecreta – prazo máximo de sigilo por 25 (vinte e cinco) anos; 
 
b) secreta – prazo máximo de sigilo por 15 (quinze) anos; 
 
c) reservada – prazo máximo de sigilo por 5 (cinco) anos. 
 
 
2.2.5. Princípio da eficiência 
 
Esse princípio foi inserido no texto constitucional pela Emenda Constitucional nº 19/98 
(conhecida como Emenda da Reforma Administrativa). Ele determina que a Administração 
atue de maneira adequada, com economia de meios e com a agilidade necessária, de modo a 
atender de forma efetiva os interesses da coletividade. A lentidão, a omissão, o desperdício 
de recursos públicos, a falta de planejamento, são atitudes que ofendem a esse princípio. 
 
No plano mais prático, esse princípio está relacionado a outras mudanças introduzidas na 
CF/88 pela Reforma Administrativa. São elas: 
 
✓ a criação do contrato de gestão e das Agências estatais (art. 37, § 8º); 
 
✓ a perda de estabilidade pelo mau desempenho do agente público (art. 41, § 1º, III); 
 
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✓ o controle social da Administração Pública (art. 37, § 3º); 
 
✓ a criação de escolas de formação e aperfeiçoamento de agentes públicos (art. 39, § 
2º); 
 
✓ a aplicação de recursos em programas de produtividade e qualidade no serviço 
público (art. 39, § 7); 
 
✓ o limite de gastos com pessoal, como forma de atuação fiscal responsável (art. 169). 
 
Ele também tem sido invocado para justificar a criação de novas figuras jurídicas, que buscam 
dar mais agilidade e economia à Administração. Duas figuras instituídas após a EC 19/98 
exemplificam essa tendência: a licitação por pregãoe as parcerias-público-privadas (PPPs). 
 
 
2.2.6. Princípio da autotutela 
 
Trata-se de princípio implícito – visto que, conforme já dissemos, nem sempre os princípios 
são explicitados no direito positivo. Por esse princípio, a Administração pode corrigir e rever 
os seus próprios atos, para adequá-los à legalidade ou para que eles melhor atendam ao 
interesse público. 
 
Assim, a anulação ou revogação de um ato da Administração não depende de uma decisão 
judicial. Está entre os poderes da Administração, o poder de zelar pela regularidade jurídica e 
pela adequação de seus atos ao interesse da coletividade. Nesse sentido, é muito citada a 
Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal: 
 
 
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência 
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial. 
 
Esclareça-se que a possibilidade de exercício da autotutela não é absoluta e eterna, pois, 
conforme veremos ao estudar o desfazimento dos atos administrativos, haverá situações que 
se tornam consolidadas pelo tempo. 
 
 
2.2.7. Princípio da presunção de legalidade e veracidade dos atos administrativos 
 
Diz-se que os atos praticados pela Administração gozam de “fé pública”, ou seja, há uma 
presunção jurídica de que a atuação administrativa sempre é conforme à legalidade e 
condizente com a verdade dos fatos. 
 
Trata-se de uma presunção relativa (presunção juris tantum). Ou seja, o cidadão pode 
desfazer o ato ilegal ou corrigir uma afirmação falsa realizada pela Administração. Porém, em 
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vista dessa presunção, cabe a ele o ônus de provar que a Administração se equivocou ou 
produziu ato desconforme à lei. 
 
 
2.2.8. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade 
 
O princípio da razoabilidade nos diz que a atuação administrativa deve estar baseada no bom-
senso, na prudência, na coerência ao espírito e à finalidade da lei. Ofenderia a razoabilidade, 
por exemplo, a exigência de autoridade fiscal de que o cidadão portasse nota fiscal de todos 
os bens pessoais – roupas, relógio, celular – que utiliza no seu dia-a-dia. 
 
Semelhante à razoabilidade – segundo alguns doutrinadores, até se confundindo com ela – é 
o princípio da proporcionalidade, que se refere à adequação entre meios e fins na atividade 
administrativa. Atuação proporcional é atuação na justa medida, sem exageros ou omissões. 
 
Alguns exemplos de ofensa a esse princípio: a realização de obra dispendiosa, desproporcional 
ao benefício que trará à comunidade; ou a aplicação de pena de demissão de um servidor por 
uma falta corriqueira, que poderia ser apenada apenas com uma advertência. 
 
Esse princípio tem sido utilizado especialmente no exame judicial de medidas estatais que 
venham a afetar direitos fundamentais do cidadão. Inspirado em doutrina e jurisprudência 
alemã, nossos Tribunais têm desdobrado a análise desse princípio em três critérios: 
 
a) adequação – indaga-se se a medida é adequada para obter o resultado pretendido; por 
exemplo, uma ordem da autoridade administrativa que exigisse que os cidadãos utilizassem 
um amuleto esotérico não seria adequada para prevenir assaltos; por sua vez, uma medida 
que proibisse as pessoas de sair de casa resultaria em uma diminuição efetiva dos assaltos – 
embora não passasse nos outros crivos adiante explicados; 
 
b) necessidade – aqui, verifica-se se a medida adotada pode ser substituída por outra 
igualmente eficiente, mas que resulta em menor sacrifício de direitos; ainda no exemplo 
adotado acima, o aprimoramento na atividade policial pode ser igualmente eficiente para 
prevenir assaltos – ou até mais, visto que as pessoas não são assaltadas apenas nas ruas – com 
menor sacrifício do direito de ir e vir. 
 
c) proporcionalidade em sentido estrito – por esse critério, ainda que se verifique que a 
medida é adequada e necessária, faz-se uma verificação do equilíbrio entre o benefício obtido 
pela medida estatal e o custo que ela ocasionará em relação aos direitos afetados; assim, 
ainda que se admita que a proibição de sair às ruas seja a medida mais eficiente possível para 
prevenir assaltos, é certo que a restrição tornará a vida dos cidadãos impossível, o que 
demonstrar a sua desproporcionalidade. 
 
Esses princípios serão especialmente importantes na condução do processo administrativo, 
sendo que a Lei 9.784/99 (Lei Federal de Processos Administrativos) reconheceu 
expressamente a existência desses princípios, em seu art. 2º. 
 
 
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2.2.9. Princípio da motivação 
 
Esse princípio complementa o princípio da publicidade, na medida em que exige que o agente 
público, ao praticar o ato, exteriorize os motivos de sua decisão. A motivação do ato permite 
seu melhor controle, evitando que se pratiquem atos por motivos ilegais ou imorais. 
 
Por essa razão a Lei 9.784/99 (Lei Federal de Procedimentos Administrativos), em seu art. 50, 
relacionou uma série de atos administrativos, cuja motivação é obrigatória. Nesses casos, a 
falta da motivação levará à nulidade do ato. Vale a pena dar uma lida nesse artigo: 
 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração 
de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. 
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio 
mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito 
ou garantia dos interessados. 
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais 
constará da respectiva ata ou de termo escrito. 
 
 
2.2.10. Princípio da continuidade 
 
O princípio da continuidade nos diz que as atividades da administração não podem ser 
interrompidas, devendo atender as necessidades da coletividade, enquanto essas existirem e 
com a urgência que a situação exija. 
 
Esse princípio está na base de algumas regras importantes do Direito Administrativo, como: 
 
✓ a maior limitação do direito de greve dos servidores públicos (art. 37, VII da CF), que 
é considerada norma de eficácia limitada e cuja regulamentação deve preservar os 
serviços essenciais à população; 
 
✓ as restrições à paralisação da execução de contratos firmados entre particular e a 
Administração e o dever que o contratado particular tem de tolerar, durante certo 
tempo, a inadimplência do ente administrativo (Lei 8.666/93 – Lei de Licitações, art. 
78, incisos XIV e XV); 
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✓ o poder que a Administração tem de intervir nos seus contratados para garantir a 
continuidade das atividades e serviços públicos (Lei 8.666/93 – Lei de Licitações, art. 
58, V; Lei 8.987/95 – Lei de Serviços Públicos, art.32); 
 
✓ a impossibilidade de penhora ou qualquer outra constrição dos bens que estejam 
sendo utilizados na prestação dos serviços públicos (art. 100 da CF/88 – regime de 
precatórios para execução de dívidas). 
 
 
2.2.11. Princípio da segurança jurídica e proteção à confiança legítima 
 
O princípio da segurança jurídica visa preservar a estabilidade e a certeza no tocante às 
relações jurídicas e as regras que as norteiam. 
 
Correlato ao princípio da segurança jurídica é o princípio da proteção à confiança legítima, 
pelo qual a Administração deve se conduzir de forma coerente e com lealdade, preservando 
as expectativas que criou em particulares que estão de boa-fé. 
 
Exemplos de aplicação desses princípios no âmbito administrativo: 
 
✓ Respeito aos direitos adquiridos, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada (art. 5º, 
XXXVI da CF); 
 
✓ A vedação a aplicação retroativa de nova interpretação, em prejuízo do Administrado 
(art. 2º, XIII da Lei n. 9.784/99). 
 
✓ A impossibilidade de anular atos favoráveis ao administrado de boa-fé, após 
determinado tempo (art. 54 da Lei n. 9.784/99). 
 
✓ A observância obrigatória, pela própria Administração, das regras estabelecidas em 
editais de procedimentos competitivos, tais como as licitações e os concursos 
públicos. 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB: 
 
1. Assinale a opção correta com relação aos princípios que regem a administração pública: 
 
a) Não ofende o princípio da moralidade administrativa a nomeação de servidora pública 
do Poder Executivo para cargo em comissão em tribunal de justiça no qual o vice-presidente 
seja parente da nomeada. 
b) A administração pública pode, sob a invocação do princípio da isonomia, estender 
benefício ilegalmente concedido a um grupo de servidores a outro grupo que esteja em 
situação idêntica. 
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c) Ato administrativo não pode restringir, em razão da idade do candidato, inscrição em 
concurso para cargo público. 
d) O Poder Judiciário pode dispensar a realização de exame psicotécnico em concurso 
para investidura em cargo público, por ofensa ao princípio da razoabilidade 
 
(OAB/SP – Exame 136) 
 
 
 
2. Acerca dos princípios de direito administrativo, assinale a opção incorreta. 
a) Tanto a administração direta quanto a indireta se submetem aos princípios 
constitucionais da administração pública. 
b) O rol dos princípios administrativos, estabelecido originariamente na CF, foi ampliado 
para contemplar a inserção do princípio da eficiência. 
c) O princípio da legalidade, por seu conteúdo generalizante, atinge, da mesma forma e 
na mesma extensão, os particulares e a administração pública. 
d) Embora vigente o princípio da publicidade para os atos administrativos, o sigilo é 
aplicável em casos em que este seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. 
 
(OAB/SP – Exame 137) 
 
 
 
3. De acordo com o Art. 2º, inciso XIII, da Lei n. 9.784/98, a Administração deve buscar a 
interpretação da norma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, 
vedada a aplicação retroativa da nova interpretação. Assinale a alternativa que indica o 
princípio consagrado por esse dispositivo, em sua parte final. 
a) Legalidade. 
b) Eficiência. 
c) Moralidade. 
d) Segurança das relações jurídicas. 
 (OAB 2012/3) 
 
 
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3. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
É comum que na linguagem jurídica haja referência aos “poderes da Administração Pública”. 
Na verdade, o poder do Estado é uno e baseado na Constituição. Porém, há diversas 
manifestações do poder estatal e, quando ocorrem no exercício da atividade administrativa, 
acabam ganhando o nome de “poderes da Administração”. Vejamos algumas dessas 
manifestações: 
 
3.1. Poder normativo 
 
É o poder conferido a autoridades administrativas de editar normas de caráter derivado, que 
complementem ou explicitem os comandos da lei em sentido formal. 
 
Essa atribuição é feita pela Constituição ou pela própria lei, tendo em vista a impossibilidade 
de que as normas editadas pelo Poder Legislativo sejam capazes de prever e disciplinar todas 
as situações que necessitem de algum regramento pelo Poder Público. Basta pensar, como 
exemplo, que se o Código de Trânsito Brasileiro – Lei nº 9.503/97 – tivesse disciplinado de 
forma exaustiva sobre os equipamentos de segurança obrigatórios nos veículos, tal norma 
hoje já estaria obsoleta, visto que a indústria automobilística evoluiu nesse período. Daí que 
a lei atribuiu a um órgão administrativo – o Conselho Nacional de Trânsito – a produção de 
normas complementares sobre a matéria. 
 
Uma forma especial de poder normativo é o poder regulamentar que a Constituição Federal 
atribui ao Chefe do Poder Executivo (art. 84, IV), para que ele edite regulamentos para a “fiel 
execução” das leis. Esses regulamentos são editados na forma de Decretos e geralmente a 
própria lei estabelece a necessidade de sua regulamentação pelo Executivo, pois nem toda a 
lei depende de regulamentação para produzir efeitos. 
 
Tanto os regulamentos editados pelo Executivo como as demais normas – resoluções, 
portarias, deliberações – produzidas por outras autoridades administrativas estão sujeitas a 
determinados requisitos de produção: 
 
✓ necessidade de competência legal do emissor da norma; 
✓ validade condicionada às normas que lhe são superiores (análise de validade que deve 
ser feito inclusive perante a lei em sentido formal e perante a própria Constituição); 
✓ possibilidade de controle pelo Poder Judiciário; 
✓ respeito aos princípios da moralidade, proporcionalidade e razoabilidade no exercício 
da atividade normativa. 
 
➢ Atenção! Um aspecto controverso do tema é a existência de regulamentos 
autônomos no nosso ordenamento. Esse tipo de regulamento dispensa a existência 
prévia de lei para atuação normativa do Chefe do Executivo e é figura comum em 
alguns ordenamentos jurídicos, em que o princípio da legalidade estrita não é 
interpretado da mesma forma que no Direito Brasileiro. Nossa Constituição prevê a 
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possibilidade de disciplina de matéria diretamente por decreto apenas nas hipóteses 
contidas no art. 84, IV, alíneas a e b, introduzidos pela EC 32/2001: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 
 
A maioria dos autores, todavia, não entende que tais hipóteses constituam, realmente, 
situações de regulamentação autônoma, pois visam a disciplinar aspectos internos da 
Administração Pública, não contendo prescrições vinculantes para o cidadão comum. 
 
3.2. Poder discricionário 
 
A chamada discricionariedade não é propriamente um poder. Trata-se de uma característica 
presente em determinados atos, cuja produção pressupõe certa liberdade do agente público, 
na escolha de meios de praticá-lo, de maneira a atingir de forma mais adequada e eficiente 
o interesse público. 
 
Em razão dessa característica, consagrou-se a classificação que distingue os atos 
administrativos em dois tipos: os atos vinculados e os atos discricionários. 
 
Há vinculação quando a lei já define antecipadamente a decisão a ser tomada no caso 
concreto, sendo que o agente administrativo apenas aplica a norma, numa atividade 
meramente mecânica. Um exemplo de ato vinculado é aplicação de uma multa de trânsito, 
pois todos os elementos necessários para a realização do ato sancionatório já estão previstos 
no Código de Trânsito Brasileiro– a conduta infracional, o valor da multa, o procedimento 
para aplicá-la, etc. Observe que, nesses casos, se os agentes descumprirem aquilo que a lei 
determina, o ato será inválido. 
 
Quando há discricionariedade, ao contrário, a lei deixa ao agente uma margem de escolha, 
para que ele adote a solução mais adequada ao interesse público. Essa margem de escolha 
costuma ser denominada de mérito do ato, e compreende as razões de conveniência e 
oportunidade que justificam a decisão adotada. 
 
Um exemplo bem claro de discricionariedade é a escolha de uma pessoa para assumir um 
cargo de confiança – Ministro de Estado, por exemplo. Somente o Presidente da República é 
que pode avaliar quem é a pessoa mais indicada para assumir tal cargo (conveniência). 
Também compete ao Presidente analisar o momento adequado para nomeá-lo 
(oportunidade). 
 
Falaremos um pouco mais do assunto, quando estudarmos o controle dos atos administrativos 
pelo Poder Judiciário. 
 
 
3.3. Poder hierárquico 
 
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A hierarquia é uma exigência prática para o funcionamento de qualquer estrutura 
administrativa. Implica na existência de vários níveis de órgãos: órgãos de comando, de 
assessoramento, de execução, todos devendo trabalhar de forma coordenada, sendo que uns 
são subalternos a outros. 
 
Assim, o superior exerce o poder hierárquico sobre seu subordinado, que por sua vez tem o 
dever de obediência a seu superior. Cabe ressaltar que esse dever não é superior à ideia de 
legalidade, não sendo o subordinado obrigado a obedecer a ordens manifestamente ilegais 
de seus superiores. 
 
A insubordinação de um agente público ao seu superior é falta disciplinar que, dependendo 
da gravidade, pode levar à demissão do servidor – vide, nesse sentido, o art. 132 da Lei nº 
8.112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos da União). 
 
Além de comandar, fiscalizar e corrigir os atos do subordinado, o poder hierárquico também 
pressupõe o poder de delegar e avocar atribuições. A Lei Federal de Procedimentos 
Administrativos – Lei 9.784/99 – trata o assunto de forma bem clara, em seus artigos 11 a 15. 
Vale a pena transcrevê-los, pois são autoexplicativos: 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi 
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento 
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes 
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de 
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência 
dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da 
atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo 
conter ressalva de exercício da atribuição delegada. 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta 
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. 
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 Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior. 
 
3.4. Poder disciplinar 
 
É o poder de apurar faltas e impor sanções àquelas pessoas que possuem um vínculo especial 
com a Administração, em razão da atividade administrativa: servidores públicos, contratados, 
concessionários, alunos de escolas públicas, crianças e adolescentes sob tutela estatal, etc. 
 
Como qualquer atividade sancionatória, o poder disciplinar está sujeito a regras de exercício 
e especialmente, à observância dos princípios da ampla defesa e do contraditório, garantias 
constitucionais do acusado (art. 5º, LV da CF) 
 
Em razão disso, não existe mais a possibilidade de aplicação imediata de sanções, conforme 
se praticou antes da CF/88, na chamada prática processual da “verdade sabida” (ou seja, 
constatada diretamente pelo aplicador da sanção e sem oportunidade de defesa ou 
contraprova pelo acusado). A atuação disciplinar também está sujeita aos princípios da 
razoabilidade e da proporcionalidade, já mencionados. 
 
 
3.5. Poder de polícia administrativa 
 
É o nome dado à atuação das autoridades administrativas no sentido de limitar a atividade 
dos particulares, visando à manutenção da ordem pública e o bem-estar coletivo. 
 
A finalidade da polícia administrativa é evitar os danos decorrentes do exercício abusivo dos 
direitos pelos particulares, visto que os direitos e faculdades estabelecidos de forma abstrata 
no ordenamento devem ser harmonizados em sua fruição concreta pelos indivíduos. Assim, 
temos direito de escutar música em nosso carro; porém foge do razoável que ouçamos música 
em altíssimo volume, com todas as portas do veículo abertas, obrigando toda a vizinhança a 
permanecer acordada. 
 
Devemos distinguir a polícia administrativa da atividade de polícia judiciária, pois embora 
ambas sejam importantes atividades estatais, voltadas à manutenção da ordem pública, há 
várias diferenças entre elas: 
 
 Polícia Administrativa Polícia Judiciária 
Autoridade que exerce Qualquer autoridade 
administrativa competente 
Membros das corporações 
policiais 
Atos reprimidos Ilícitos administrativos Crimes e contravenções 
penais 
Processo a ser instaurado Processo administrativo Ação penal 
Incidência sobre Bens, direitos e atividades Pessoas 
Ramo do Direito Direito Administrativo Direito Penal 
 
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3.5.1. Obrigações decorrentes da polícia administrativa 
 
Para exercício efetivo da polícia administrativa, a Administração Pública impõe diversos tipos 
de obrigação: 
 
✓ obrigação de não-fazer – p. ex. a proibição de fumar em determinados ambientes. 
✓ obrigação de fazer – p. ex. a obrigatoriedade da instalação de equipamentos de 
segurança nas edificações. 
✓ obrigação de deixar-fazer (ou suportar), também denominadas sujeições – p. ex. o 
dever de permitir o abate de animais contaminados por uma epidemia; o dever de 
suportar a vistoria em veículo automotor, para fins de controle ambiental. 
 
Convém reiterar que a atuação da autoridade administrativa não tem o condão de criar 
concretamente, para o particular, obrigações que não estejam abstratamente previstas em 
lei, sob pena de ofender o princípio da legalidade, já referido. 
 
 
3.5.2. Medidas de polícia administrativa 
 
Uma vez que os particulares descumpram as ordens emanadas pela Administração Pública, 
surgem medidas destinadas a reparar a ordem jurídica lesada. São elas: 
 
✓ Medidas coativas ou cautelares: são providências imediatas adotadas pela autoridade 
pública, usando de força, se necessário, para fazer cessar a conduta irregular. P. ex. a 
apreensão de equipamentos destinados à caça ou à pesca ilegal; o embargo de uma 
obra irregular; a destruição de produtos contaminados, etc. 
 
✓ Sanções: são penalidades aplicadas ao infrator, de maneira a desestimular condutas 
danosas à coletividade. P. ex.: multados infratores de trânsito; cassação da licença 
para praticar determinada atividade; perda de bens utilizados para práticas ilegais, 
etc. 
 
Para que sejam impostas, as sanções devem estar expressamente previstas em lei, que deve 
conter em linhas gerais os critérios e o procedimento da punição. Imprescindível que antes da 
aplicação da sanção seja dado ao acusado o direito de ampla defesa e que o procedimento 
sancionatório respeite o princípio do contraditório (CF, art. 5º, LV). Observe-se que, para a 
aplicação das medidas coativas ou cautelares – ao contrário da aplicação das sanções – não é 
necessária a abertura de oportunidade prévia de defesa, pois tais medidas consistem em 
verdadeiras "tutelas de urgência" do Direito Administrativo. 
 
 
3.5.3. Atributos da polícia administrativa 
 
São geralmente citados como atributos da polícia administrativa: 
 
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• Discricionariedade: é comum, que ao disciplinar o exercício das atividades de polícia 
administrativa, a lei conceda ao agente público certa margem de escolha para que ele, 
avaliando a situação concreta, adote a providência mais adequada – por exemplo, 
confiando ao agente a gradação da multa a ser aplicada, em vista da gravidade da 
infração. Ressalte-se que a discricionariedade não é a regra absoluta, pois a lei 
também pode definir exatamente a conduta que espera do agente público, sem 
permitir escolhas por parte deste. 
 
• Coercibilidade: o particular é obrigado a obedecer aos comandos dados pela 
Administração no exercício da polícia administrativa, sob pena de sofrer 
responsabilização penal pela resistência ao exercício dessa autoridade. 
 
• Autoexecutoriedade: é a possibilidade que a Administração tem de realizar 
concretamente sua vontade, mesmo com a oposição do particular e sem a necessidade 
de intervenção da autoridade judicial. Exemplo: a apreensão de alimentos impróprios 
para consumo; a interdição de estabelecimentos destinados a práticas ilícitas, etc. 
 
 
3.5.4. Princípios condutores da atividade de polícia administrativa 
 
Ao exercer o poder de polícia, a Administração deve observar: 
 
✓ tipicidade: embora haja autores que afirmem não existir tipicidade na atividade 
sancionatória administrativa – de maneira a diferenciá-la das sanções do Direito Penal 
– não há dúvida de que a lei deve prever, de maneira minimamente previsível, qual a 
conduta que pode ser considerada como infração e quais as medidas coativas e 
sanções aplicáveis no exercício do poder de polícia. Isso é decorrência do princípio da 
legalidade estrita. 
✓ necessidade e eficácia: a adoção de uma medida de polícia administrativa deve ser 
justificada pela necessidade de se evitar um dano real à coletividade e devem ser 
empregados os meios mais eficazes e que menor sacrifício causem aos indivíduos. 
✓ proporcionalidade e razoabilidade: a Administração deve se pautar pelo bom senso e 
pela moderação ao restringir a liberdade de atuação dos particulares. O uso 
desproporcional das medidas de polícia pode configurar o chamado abuso de poder 
por parte da autoridade pública – ou sejas, condutas penalmente tipificadas, nos 
termos da Lei nº 4.898/65. 
 
 
3.5.5. Licença e autorização de atividade 
 
Dentre as práticas mais comuns da polícia administrativa está a emissão de atos 
destinados a regular de maneira prévia o exercício de atividades pelos particulares. São 
eles: 
 
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✓ Autorização de atividade: é o ato unilateral, discricionário e precário por meio do 
qual a Administração concede ao particular a possibilidade de exercer determinada 
atividade. Geralmente a atividade em questão pode resultar em algum incômodo 
ou perigo para a coletividade e, por essa razão, a lei atribui à autoridade pública a 
avaliação das circunstâncias, decidindo sobre a conveniência e oportunidade para 
deferir o seu exercício. O ato é precário – isto é, pode a qualquer tempo ser 
revogado – pelas mesmas razões. Por exemplo: a autorização para porte de 
armamento. 
 
✓ Licença: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que 
preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. Aqui, o ato é vinculado, 
ou seja, todo aquele que preencher os requisitos da lei tem o direito a emissão da 
licença pela Administração, que não poderá recusá-la. Por exemplo: a licença para 
conduzir veículo, uma vez que o particular tenha cumprido os requisitos, sendo 
aprovado nos exames previstos em lei. 
 
 
 
 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB: 
 
 
1. No que se refere aos poderes dos administradores públicos, 
assinale a opção correta. 
 
a) O poder de polícia somente pode ser exercido de maneira discricionária. 
b) O poder disciplinar caracteriza-se pela discricionariedade, podendo a administração 
escolher entre punir e não punir a falta praticada pelo servidor. 
c) Uma autarquia ou uma empresa pública estadual está ligada a um estado-membro por 
uma relação de subordinação decorrente da hierarquia. 
d) No exercício do poder regulamentar, a administração não pode criar direitos, 
obrigações, proibições, medidas punitivas, devendo limitar-se a estabelecer normas 
sobre a forma como a lei vai ser cumprida. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2008/2) 
 
 
2. Assinale a opção correta quanto aos poderes e deveres dos administradores públicos. 
 
a) O poder regulamentar é exercido apenas por meio de decreto. 
b) O poder de delegação e o de avocação decorre do poder hierárquico. 
c) A possibilidade de o chefe do Poder Executivo emitir decretos regulamentares com 
vistas a regular uma lei penal deriva do poder de polícia. 
d) O poder discricionário não comporta nenhuma possibilidade de controle por parte do 
Poder Judiciário. 
 
(OAB - Nacional – Prova 2006/3) 
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3. A doutrina costuma afirmar que certas prerrogativas postas à Administração encerram 
verdadeiros poderes, que são irrenunciáveis e devem ser exercidos sempre que o interesse 
público clamar. Por tal razão são chamados poder-dever. 
A esse respeito é correto afirmar que: 
a) o poder regulamentar é amplo, e permite, sem controvérsias, a edição de 
regulamentos autônomos e executórios. 
b) o poder hierárquico é inerente à ideia de verticalização administrativa, e revela as 
possibilidades de controlar atividades, delegar competência, avocar competências 
delegáveis e invalidar atos, dentre outros. 
c) o poder disciplinar importa à administração o dever de apurar infrações e aplicar 
penalidades, mesmo não havendo legislação prévia. 
d) o poder de polícia se coloca discricionário, conferindo ao administrador ilimitada 
margem de opções quanto à sanção a ser, eventualmente, aplicada. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2010/2) 
 
 
 
4. O poder de polícia, conferindo a possibilidade de o Estado limitar o exercício da liberdade 
ou das faculdades de proprietário, em prol do interesse público 
a) gera a possibilidade de cobrança, como contrapartida, de preço público. 
b) se instrumentaliza sempre por meio de alvará de autorização. 
c) afasta a razoabilidade, para atingir os seus objetivos maiores, em prol da 
predominância do interesse público. 
d) deve ser exercido nos limites da lei, gerando a possibilidade de cobrança de taxa. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2010/2) 
 
 
5. José da Silva é o chefe do Departamento de Pessoal de uma Secretaria de Estado. 
Recentemente, José da Silva avocou a análise de determinada matéria, constante de 
processo administrativo inicialmente distribuído a João de Souza, seu subordinado, ao 
perceber que a questão era por demais complexa enão vinha sendo tratada com prioridade 
por aquele servidor. 
Ao assim agir, José da Silva fez uso 
a) do poder hierárquico. 
b) do poder disciplinar. 
c) do poder discricionário. 
d) da teoria dos motivos determinantes. 
(OAB – Nacional - Prova 2014/1) 
 
 
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6. Determinado município resolve aumentar a eficiência na aplicação das multas de trânsito. 
Após procedimento licitatório, contrata a sociedade empresária Cobra Tudo para instalar 
câmeras do tipo “radar que fotografam infrações de trânsito, bem como disponibilizar agentes 
de trânsito para orientar os cidadãos e aplicar multas. A mesma sociedade empresária ainda 
ficará encarregada de criar um Conselho de Apreciação das multas, com o objetivo de analisar 
todas as infrações e julgar os recursos administrativos. 
Sobre o caso apresentado, assinale a afirmativa correta. 
a) É possível a contratação de equipamentos eletrônicos de fiscalização, mas o poder 
decisório não pode ser transferido à empresa. 
b) Não é cabível a terceirização de qualquer dessas atividades, por se tratar de atividade 
, por se tratar de atividade-fim da Administração. 
c) A contratação é, a princípio, legal, mas somente permanecerá válida se o município 
comprovar que a terceirização aumentou a eficiência da atividade. 
d) Não é possível delegar a instalação e gestão de câmeras do tipo “radar” à empresa 
contratada, mas é possível delegar a criação e gestão do Conselho de Apreciação de multas. 
 
(OAB Nacional – 2015/1) 
 
 
7. A pretexto de regulamentar a Lei nº 8.987/1995, que dispõe sobre a concessão e a 
permissão de serviços públicos, o Presidente da República editou o Decreto XYZ, que 
estabelece diversas hipóteses de gratuidade para os serviços de transporte de passageiros. 
A respeito da possibilidade de controle do Decreto XYZ, expedido pelo chefe do Poder 
Executivo, assinale a afirmativa correta. 
a) Como ato de natureza essencialmente política, o Decreto XYZ não está sujeito a qualquer 
forma de controle. 
b) Como ato discricionário, o Decreto XYZ não está sujeito a qualquer forma de controle. 
c) Como ato normativo infralegal, o Decreto XYZ está sujeito apenas ao controle pelo Poder 
Judiciário. 
d) Como ato normativo infralegal, o Decreto XYZ sujeita-se ao controle judicial e ao controle 
legislativo. 
 
(OAB Nacional – 2016/1) 
 
 
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4. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Conforme já mencionamos no Capítulo 1, temos uma definição de Administração Pública em 
sentido subjetivo, qual seja, o conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos do 
desempenho da função administrativa. 
 
Neste capítulo, vamos estudar um pouco mais quem é o “sujeito” Administração Pública. 
 
 
4.1. Pessoas políticas e pessoas administrativas. 
 
Embora o poder estatal seja uno, conforme já dissemos, a evolução do Estado moderno 
propiciou a divisão vertical e horizontal da estrutura estatal em diversas entidades. 
 
Assim, nós temos as pessoas políticas, também conhecidas como entes políticos ou entidades 
políticas. A própria Constituição Federal é quem reconhece a existência dessas pessoas 
jurídicas e atribui a elas competências legislativas e administrativas, caracterizando assim a 
sua autonomia política, no espírito do chamado sistema federativo. 
 
Também há uma divisão horizontal da atividade estatal, por meio da criação das pessoas, 
entes ou entidades administrativas, ou seja, pessoas jurídicas cuja criação é decorrência de 
lei editada pelo ente político respectivo, para desempenhar alguma atividade que seja de 
competência deste. Vamos falar um pouco mais delas a seguir, ao tratar da chamada 
Administração Indireta. 
 
 
4.2. Personalidade jurídica das entidades da Administração 
 
Toda a entidade acima mencionada tem personalidade jurídica, isto é, o ordenamento 
jurídico reconhece a elas a capacidade de serem sujeitos de direitos e obrigações. 
 
Nosso sistema jurídico diferencia as pessoas jurídicas em dois grupos, conforme o regime 
jurídico a elas aplicável: pessoas jurídicas de direito privado e pessoas jurídicas de direito 
público (art. 40 do Código Civil). Estas últimas, por sua vez, são diferenciadas entre pessoas 
jurídicas de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, 
autarquias e entidades criadas por lei com essa natureza) e pessoas jurídicas de direito público 
externo (os Estados estrangeiros e as organizações internacionais, como a ONU). 
 
As pessoas jurídicas de direito público são aquelas que têm feição tipicamente estatal. No 
caso daquelas mencionadas como pessoas jurídicas de direito público interno, elas são regidas 
de forma integral pelo chamado regime jurídico-administrativo, já mencionado 
anteriormente. 
 
Embora possa parecer estranho, o Poder Público pode criar pessoas jurídicas de direito 
privado. É que por vezes é conveniente ou até mesmo obrigatório que pessoas administrativas 
sejam criadas com regime jurídico semelhante ao aplicável aos particulares. A nossa 
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Constituição Federal, por exemplo, ao tratar do desempenho de atividade econômica pelo 
Estado, obriga que seja feito por meio de pessoas sujeitas “ao regime jurídico próprio das 
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributários” (art. 173, § 1º, II). Por essa razão, entidades como a Caixa Econômica Federal e a 
Petrobrás, embora sejam entes estatais, são pessoas jurídicas de direito privado. 
 
Para as entidades estatais com personalidade de direito privado não se aplicam todas as 
regras do regime jurídico-administrativo, justamente por terem um regime equiparado ao 
dos particulares. Portanto, não possuem várias das prerrogativas da Administração, como a 
de pagar suas dívidas por precatórios, o gozo de privilégios processuais, dentre outras. Em 
geral, permanecem para elas apenas algumas das restrições – como a necessidade de realizar 
concurso público, a fiscalização do uso dos recursos, a necessidade de licitar. 
 
4.3. Desconcentração e descentralização 
 
Para realizar suas tarefas, a Administração Pública adota técnicas de atribuição de 
competência denominadas como desconcentração e descentralização: 
 
➢ Desconcentração: atribuição de competência a órgãos internos da entidade. 
 
➢ Descentralização: atribuição de competência a outras pessoas, distintas do ente político. 
Pode ser a atribuição a uma outra entidade estatal ou a um particular que atua em 
colaboração com a Administração. 
 
 
4.3.1. Desconcentração - os órgãos públicos 
 
Chamamos de órgão a unidade de atuação integrante de determinada entidade. Ou seja, ele 
é uma estrutura interna¸ que reúne atribuições e agentes públicos responsáveis por 
desempenhá-las. 
 
São órgãos públicos, por exemplo, os Ministérios no âmbito do Executivo Federal e as 
Secretarias no âmbito do Executivo Estadual e Municipal, bem como suas divisões internas 
(departamentos, diretorias, etc.). 
 
O Poder Legislativo e o Poder Judiciário também são órgãos, com status e garantias especiais 
atribuídas pela Constituição, para preservação de sua independência em relação ao Executivo. 
Internamente também são divididos em órgãos (comissões, câmaras, juizados, etc.). 
 
Através de seus órgãos, a pessoa jurídica administrativa expressa sua vontade, no que a 
doutrina cunhou de relação de imputação. Ou seja, os agentes públicos que atuam no órgão 
manifestam a vontade deste, que é considerada a vontade do próprio Estado. Essa concepção 
foi desenvolvida a partir da chamada teoriado órgão, que superou teorias anteriores 
inspiradas pelo direito privado, como a teoria do mandato e a da representação, que não 
explicavam de forma coerente e completa a atuação estatal. 
 
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É importante lembrar que os órgãos não têm personalidade jurídica própria, pois são apenas 
uma parcela da pessoa jurídica a qual pertencem. Assim, os atos praticados pelo agente de 
determinado órgão geram direitos e obrigações para a própria entidade a qual o órgão 
pertença, sendo que, como regra geral, esta é que será legitimada para estar em juízo em 
eventual controvérsia que envolva tal relação jurídica. Excepcionalmente, alguns órgãos de 
status constitucional possuem legitimidade para atuar em juízo, tão-somente para defesa de 
suas atribuições institucionais. 
 
A criação e a extinção dos órgãos públicos são realizadas sempre por lei (CF, art. 48, XI), sendo 
que a iniciativa compete a cada Poder, em relação a seus órgãos internos. 
 
O Chefe do Executivo, em relação aos órgãos pertencentes a esse Poder, poder dispor, 
mediante decreto, sobre a organização e funcionamento destes, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (CF, art. 84, VI, “a”). 
 
4.5. Descentralização 
 
A descentralização, ou seja, a atribuição de competência a outras pessoas, distintas da pessoa 
política que detém originariamente a competência, pode se dar pelas seguintes formas: 
 
• Descentralização territorial: atribuição de competência genérica a uma pessoa jurídica 
de direito público (autarquia territorial) – em nosso país não temos atualmente 
exemplos concretos desse tipo de descentralização, haja vista que todos os antigos 
territórios federais desapareceram com a Constituição de 1988, que transformou o 
Amapá e Roraima em Estados e incorporou o território de Fernando de Noronha ao 
Estado de Pernambuco (arts. 14 e 15 do ADCT). Porém a Constituição admite a criação 
de novos territórios federais (art. 18, § 2º e art. 32), sendo que, se tal criação ocorrer, 
pode-se dizer que estaremos diante de autarquias territoriais. 
 
• Descentralização por serviços: atribuição de competência especializada, por lei, a uma 
pessoa administrativa (isto é, criada pela própria Administração). Fala-se aqui em 
outorga da atividade, para diferenciá-la da delegação, mencionada abaixo. Por 
exemplo, a Empresa de Correios e Telégrafos é uma empresa pública criada pela União 
para, sob regime descentralizado, desempenhar o serviço postal. 
 
• Descentralização por colaboração: atribuição de uma competência especializada a um 
particular, que atua sob supervisão da Administração. Essa delegação da atividade 
pode se dar por meio de um ato ou de um contrato administrativo. Por exemplo, as 
empresas telefônicas que hoje operam em nosso país são pessoas jurídicas 
constituídas por particulares e que, sob a fiscalização da Anatel, prestam o serviço 
público de telecomunicação. 
 
 
 
 
 
 
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QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES DA OAB 
 
 
1. (...) compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo 
integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado. 
(José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito administrativo. 19.ª ed. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2008, p. 13). 
O trecho acima se refere ao conceito de 
a) agente público. 
b) função pública. 
c) órgão público. 
d) pessoa de direito público. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2008/2) 
 
2. A estruturação da Administração traz a presença, necessária, de centros de competências 
denominados Órgãos Públicos ou, simplesmente, Órgãos. Quanto a estes, é correto afirmar 
que 
 a) possuem personalidade jurídica própria, respondendo diretamente por seus atos. 
 b) suas atuações são imputadas às pessoas jurídicas a que pertencem. 
 c) não possuem cargos, apenas funções, e estas são criadas por atos normativos do 
ocupante do respectivo órgão. 
 d) não possuem cargos nem funções. 
 
(OAB – Nacional – Prova 2011/2) 
 
 
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5. ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
5.1. Definição de ato administrativo 
 
Os atos administrativos são um dos principais temas da disciplina. Para entendê-los, vamos 
trabalhar com a seguinte definição, bastante sintética: 
 
Definição: O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais, no exercício 
da função administrativa, sob regime jurídico-administrativo. 
 
Vamos examiná-la pelas suas partes: 
 
1) O ato administrativo é um ato jurídico. Com isso, queremos dizer que ele é uma 
manifestação estatal (declaração) que tem por finalidade produzir efeitos jurídicos, 
ou seja, criar, modificar, esclarecer, transferir e extinguir direitos e obrigações. Logo, 
por essa definição não são atos administrativos atividades materiais, que não são atos 
jurídicos, ou seja, não buscam produzir uma declaração com efeitos jurídicos: ex.: a 
varrição de uma rua, o atendimento médico em um hospital público, etc. 
 
2) O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais – ou seja, o 
agente que produz o ato deve ter sido investido de poderes para a prática do ato, ou 
porque é uma autoridade estatal, ou porque se trata de um particular que atua com 
poderes delegados por uma autoridade estatal competente. 
 
3) O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais, no exercício da 
função administrativa – de modo a diferenciá-lo de atos que são praticados no 
exercício das outras funções estatais. Por exemplo, os atos jurisdicionais (sentenças, 
acórdãos, despachos) e os atos legislativos (votações, moções, leis). 
 
4) O ato administrativo é um ato jurídico produzido com poderes estatais, no exercício 
da função administrativa, sob regime jurídico-administrativo – para diferenciá-lo de 
atividades produzidas por entidades estatais sob as regras de direito privado e que, 
portanto, não são propriamente atos administrativos P. ex.: a abertura de conta 
corrente em um banco estatal, como o Banco do Brasil, não é considerado um ato 
administrativo. 
 
Devemos distinguir também fatos administrativos de atos administrativos. Fatos 
administrativos são eventos previstos como desencadeadores de efeitos jurídicos no âmbito 
administrativo. Por exemplo, ao completar 70 anos (fato) o servidor é automaticamente 
aposentado (efeito). O ato administrativo pressupõe uma manifestação de vontade ou 
declaração produzida pelo Estado, preordenada a produzir efeitos jurídicos. P. ex.: a 
nomeação de um servidor público, a aplicação de uma sanção, etc. 
 
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5.2. Perfeição, validade e eficácia do ato administrativo 
 
São qualidades do ato jurídico – e também do ato administrativo – que devem ser analisadas 
pelo profissional do Direito para compreensão da situação jurídica existente. 
 
• Perfeição: ao contrário do significado comum, não significa ausência de defeitos. 
Perfeição na linguagem jurídica tem um sentido de algo que está completo. Ato 
perfeito é o que já completou todas as fases de sua produção. Essa qualidade também 
é mencionada como existência do ato. Ato imperfeito e ato inexistente são sinônimos. 
 
• Validade: é a produção do ato sem a ocorrência de vícios. Ato válido é o ato cujo 
conteúdo e procedimento de formação estão conformes ao ordenamento jurídico. O 
exame da validade se faz através da análise dos elementos do ato – vide abaixo.