1 Conhecimentos específicos

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APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS 
 
 
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CONHECIMENTOS ESPECÍFICOS 
AGENTE ADMINISTRATIVO 
AUXILIAR 
 
 
ATRIBUIÇÕES DO CARGO. 
 
Desenvolver atividades de natureza simples, referentes 
à administração geral, sob supervisão ou orientação; 
trabalhos auxiliares de contabilidade: trabalhos 
datilográficos e administrativos, aplicando a legislação 
pertinente aos serviços municipais. Classificar 
documentos ou papéis em geral a serem protocolados 
na Prefeitura; protocolizar processos e documentos, 
registrando entrada, saída e movimentação; 
providenciar na expedição de correspondência; auxiliar 
na organização e funcionamento de fichários e 
cadastros em geral; fazer anotações em fichas e 
manusear fichários; atender ao público em geral; 
realizar buscas e elaborar certidões; redigir 
correspondências simples; executar trabalhos de 
datilografia em geral; elaborar, sob supervisão, quadros 
demonstrativos, mapas, tabelas e gráficos; estudar e 
informar, de acordo com orientação recebida, 
processos de pequena complexidade, referentes a 
assuntos do órgão onde exerce suas atividades; 
registrar frequência dos servidores; elaborar, sob 
orientação, folhas de pagamento; efetuar cálculos 
relativos a recolhimentos determinados por lei; elaborar 
grades ou certidões de tempo de serviços do pessoal; 
auxiliar na aquisição do material de consumo ou 
permanente, mediante trabalhos de tomada de preço, 
registro de fornecedores, expedição de convites, 
divulgação de editais e outras tarefas correlatas; 
efetuar, sob supervisão, o recebimento e conferência do 
material, no setor competente; distribuir o material de 
consumo necessário aos serviços, de acordo com as 
orientações predeterminadas; classificar e registrar, sob 
orientação, em fichários apropriados, a movimentação 
do material; auxiliar na elaboração de balancetes, 
inventários e balanços do material movimentado ou em 
estoque; efetuar, sob a supervisão, o lançamento de 
impostos e de quaisquer outras rendas; auxiliar, de 
acordo com instruções recebidas, na elaboração de 
notas de empenho e serviços de contabilidade; 
preencher requisições para fins de pagamentos; Operar 
máquina de reprodução e duplicação de documentos; 
zelar pela conservação do equipamento em uso, 
providenciando os reparos que se fizerem necessários; 
datilografar expedientes administrativos, tais como 
ofícios, memorandos, informações, relatórios e outros; 
operar máquinas calculadoras, de datilografia, 
equipamentos eletrônicos de pequena complexidade, 
inclusive manusear arquivos manuais e eletrônicos, 
leitoras de microfilmes e outros; executar outras 
atividades ou tarefas afins. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA 
 
Vários Juristas pátrios buscaram conceituar o 
ramo do Direito denominado Direito Administrativo. 
Entre vários, vale destacar, os conceitos do saudoso 
Hely Lopes Meirelles e de Maria Sílvia Zenella Di Pietro. 
Para o primeiro, o conceito de Direito Administrativo 
sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios 
jurídicos que regem os órgãos, os agentes, e as 
atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta 
e imediatamente os fins desejados pelo Estado1. 
Por seu turno, a segunda diz que, é o ramo do Direito 
público que tem por objeto os órgãos, agentes e 
pessoas jurídicas administrativas que integram a 
Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para 
a consecução de seus fins, de natureza pública2. 
 
 Natureza e Fins da Administração Pública 
 
A natureza da administração pública é a de múnus 
público para quem exerce, isto é, a de um encargo de 
defesa, conservação e aprimoramento dos bens, 
serviços e interesses da coletividade. 
Por seu turno, os fins da administração pública 
resumem-se num único objetivo: o bem comum da 
coletividade administrada. Toda a atividade do 
administrador público deve ser orientada para esse 
objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, 
trai o mandato de que está investido, porque a 
comunidade não instituiu a Administração senão como 
meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral, será 
todo ato administrativo praticado que não for praticado 
no interesse da coletividade. 
 
 Administração Pública e Governo 
 
Deixando de lado o que a Doutrina chama de sentido 
formal e sentido material de Administração Pública e 
Governo, focaremos nosso estudo numa visão objetiva, 
a qual sintetiza a essência de tais aspectos 
doutrinários. Nesse sentido, numa visão global, a 
Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado 
preordenado à realização de serviços, visando à 
satisfação das necessidades coletivas. 
A Administração não pratica atos de Governo; pratica, 
tão-somente, atos de execução, com maior ou menor 
autonomia funcional, segundo a competência do órgão 
e de seus agentes. São os chamados atos 
administrativos, que por sua variedade e importância, 
serão abordados em separado. 
Comparativamente, podemos dizer que Governo é uma 
atividade política e discricionária; Administração e uma 
atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à 
norma técnica. Governo é conduta independente; 
Administração é conduta hierarquizada. Por fim, 
Administração é o instrumental de que dispõe o Estado 
para pôr em prática as opções políticas do Governo 
Portanto, Governo e Administração como criações 
abstratas da Constituição e das Leis, atuam por 
intermédio de suas entidades (Pessoas Jurídicas), de 
seus órgãos (Centros de Decisões) e de seus agentes 
(Pessoas Físicas investidas em Cargos e Funções). 
 
Entidades Políticas e Administrativas 
 
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada4; órgão 
é elemento despersonalizado incumbido da realização 
das atividades da entidade a que pertence, através de 
seus agentes. Na sistemática administrativa brasileira, 
as entidades classificam-se em estatais, autárquicas, 
fundacionais, empresariais e paraestatais. 
 
 Entidades Estatais 
 
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São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a 
estrutura do constitucional do Estado e têm poderes 
políticos e administrativos, tais como a União, os 
Estados-Membros, os Municípios e o Distrito Federal. A 
União é soberana, as demais entidades estatais têm 
apenas autonomia política, administrativa e financeira, 
mas não dispõem de soberania, que é privativa da 
Federação. 
 
 Entidades Autárquicas 
 
São pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza 
meramente administrativa, criadas por Lei específica, 
para a realização de atividades, obras ou serviços 
descentralizados da entidade estatal que as criou. 
Funcionam e operam na forma estabelecida na Lei 
instituidora e nos termos do seu regulamento. As 
autarquias podem desempenhar atividades 
econômicas, educacionais, previdenciárias e quaisquer 
outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas 
sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao 
controle finalístico de sua administração e da conduta 
de seus dirigentes. 
 
 Entidades Fundacionais 
 
São pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas 
jurídicas de Direito Privado, devendo a Lei definir as 
respectivas áreas de atuação, conforme o inc. XIX do 
art. 37 da CF/88, na nova redação dada pela EC nº 
19/98. No primeiro caso elas são criadas por Lei, à 
semelhança das autarquias, e no segundo caso, a Lei 
apenas autoriza a sua criação, devendo o Poder 
Executivo tomar as providências necessárias à sua 
instituição. 
Lembramos que, quando Constituição
 Federal de 1988 refere-se à Administração 
Direta, Autárquica e Fundacional, quer se referir apenas 
às pessoas jurídicas de Direito Público, vale dizer, 
União, Estados-Membros, Distrito Federal, Municípios e 
suas autarquias e fundações públicas, estas somente 
quando de Direito Público, porque instituídas (criadas) 
diretamente por Lei específica. Não, portanto, às de 
Direito Privado, assim entendidas as fundações cujas 
instituições decorrem de autorização(não de criação) 
legal específica do Poder Público. 
 
Entidades Empresariais 
 
São pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas sob 
a forma de sociedade de economia mista ou empresa 
pública, com a finalidade de prestar serviço público que 
possa ser explorado no modo empresarial, ou de 
exercer atividade econômica de relevante interesse 
coletivo. Sua criação deve ser autorizada por lei 
específica, cabendo ao Poder Executivo as 
providências complementares para a sua instituição. 
 
 Entidades Paraestatais 
 
São pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, 
são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades 
de interesse coletivo ou público, mas, não exclusivo de 
Estado. São espécies de entidades paraestatais os 
serviços sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC e 
outros) e recentemente, as Organizações Sociais 
(OS’s) e as Organizações Sociais Civis de Interesse 
Público (OSCIP’s). 
As entidades paraestatais são autônomas, 
administrativa e financeiramente, têm patrimônio próprio 
e operam em regime de iniciativa particular, na forma 
de seus estatutos, ficando sujeitas apenas à supervisão 
do órgão da entidade estatal a que se encontrem 
vinculadas, para o controle de desempenho estatutário. 
São os denominados entes de cooperação com o 
Estado. 
 
 Órgãos e Agentes Públicos 
 
Órgãos são centros de competência instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus 
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a 
que pertencem. 
São unidades de ação com atribuições específicas na 
organização estatal. Cada órgão como centro de 
competência governamental ou administrativa, tem 
necessariamente funções, cargo e agentes, mas é 
distinto desses elementos, que podem ser modificados, 
substituídos ou retirados sem supressão da unidade 
orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, 
ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus 
titulares, não acarreta a extinção do órgão. 
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais 
pessoas jurídicas como parte desses corpos vivos, 
dotados de vontade e capazes de exercer direitos e 
contrair obrigações para a consecução de seus fins 
institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm 
personalidade jurídica nem vontade própria, que são 
atributos do corpo e não das partes, mas, na área de 
suas atribuições e nos limites de sua competência 
funcional expressam a vontade através de seus 
agentes (pessoa física). 
Agentes Públicos, são todas as pessoas físicas 
incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício 
de alguma função estatal. Os agentes normalmente 
desempenham funções no órgão, distribuídos entre 
cargos de que são titulares, mas, excepcionalmente 
podem exercer funções sem cargo. 
Nesse sentido, cargos, são apenas os lugares criados 
no órgão para serem providos por agentes que 
exercerão suas funções na forma legal. O cargo é 
lotado no órgão e agente é investido no cargo. Por aí se 
vê que o cargo integra o órgão, ao passo que o agente, 
como ser humano, unicamente titulariza o cargo para 
servir ao órgão. Órgão, função e cargo são abstrações 
da lei; agente é a pessoa humana, real, que infunde 
vida, vontade e ação a essas abstrações da lei. 
As funções por seu turno, são os encargos atribuídos 
aos órgãos, cargos e agentes. O órgão geralmente 
recebe uma função in genere e a repassa aos seus 
cargos in espécie, ou a transfere diretamente a agentes 
sem cargos, com a necessária parcela de Poder público 
para o seu exercício. 
 
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
 
A administração pública é o conjunto de órgãos, 
serviços e agentes do Estado, que possuem como 
objetivo assegurar a satisfação das necessidades da 
sociedade, tais como: segurança, saúde e bem-estar da 
população. 
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A evolução da administração pública é um processo de 
aperfeiçoamento dos serviços prestados pelo Estado à 
população. E esta é representada por três modelos, a 
saber: administração pública patrimonial, administração 
pública burocrática e administração pública gerencial; 
os quais se visam supri uma deficiência do modelo 
anterior, introduzindo novos conceitos ou mudando 
conceitos ineficientes e prejudiciais ao aparelho do 
Estado. 
A administração pública patrimonialista foi trazida pelos 
europeus no século XVIII, estes eram detentores de 
uma ideologia que tirava o sentido do Estado. Pois este 
não era visto como uma empresa a serviço da 
população, mas sim como os clientes da população, ou 
seja, o Estado em vez de servir a população com a 
finalidade de satisfazer ou dar condições para que esta 
satisfaça suas necessidades, agia como uma entidade 
que deveria ter suas necessidades satisfeitas por meio 
do trabalho da população. Por este motivo os 
servidores ou funcionários públicos eram vistos como 
nobres e recebiam este título por indicações do 
soberano, que o fazia como prova de gratidão e defesa 
de seus interesses. 
O trabalho a favor da sociedade se torna algo 
secundário e uma fantasia para esconder os desvios de 
conduta de um grupo de pessoas, detentoras do título 
de servidor público, que colocam seus interesses a 
frente dos do Estado e realizam as atividades públicas 
de forma irregular, corrompendo-as para si. 
A administração pública burocrática é desenvolvida e 
introduzida no Estado com a intenção de combater as 
práticas citadas acima, como exemplo a corrupção e 
nepotismo. Isso por meio do desenvolvimento de 
controles administrativos e a adoção de princípios como 
o da impessoalidade, formalidade, hierarquia funcional, 
ideia de carreira de carreira pública e profissionalismo. 
Os controles possuem importante papel neste 
"combate", pois eles registram a execução do processo. 
Garantindo o cumprimento das normas que os regem, 
por exemplo: num processo de admissão, os controles 
formalizarão a seleção que será feita com base nos 
editais, que especificarão os trâmites do andamento do 
processo. Após a admissão o funcionário público 
ocupará um cargo presente no plano de cargos e 
carreiras, além de receber treinamentos para melhor 
execução de suas atividades. 
Contudo, a administração pública burocrática busca 
evitar a corrupção e o nepotismo, mas ao fazer isto 
engessa o andamento dos processos, pois o seu 
andamento deve ser formalizado por meio de 
documentos entre outros. 
A administração pública gerencial surgiu com a 
proposta de tornar a administração pública mais 
eficiente, aumentando sua qualidade e reduzindo seu 
custo, e mudando o foco dos serviços para o cliente: 
população. O motivo da mudança foi introduzir um ritmo 
sistêmico na prestação de serviços, isso para mudar o 
foco de fazer para fazer bem feito e de forma ágil. 
A principal diferença entre a administração de 
empresas para a pública é o seu objeto, ambas 
possuem a obrigação de montar uma estrutura 
organizacional de modo a construir um processo que 
finalize na concretização da sua missão. Numa visão 
geral, o foco da administração de empresas é o lucro, 
mas nem todo departamento dentro da organização 
possui este objetivo como principal. 
Ou seja, alcançar o máximo lucro é objetivo direto de 
um departamento que possui como função a "venda", 
para os demais este objetivo é secundário e cabe a 
estes colaborar com o melhor suporte para que o 
primeiro venda mais. 
De forma hipotética, dentro de toda organização privada 
existem departamentos com o mesmo objeto da 
administração pública, que é satisfazer as 
necessidades da população e criar um ambiente 
favorável ao desenvolvimento da mesma, neste caso 
entenda-se população como empregados do 
departamento responsável pelo máximo lucro. 
Portanto, administração pública gerencial traz esta ideia 
com base em questionamentos como: se funciona na 
organização privada por que não na pública? Se os 
bons resultados de empresas privadas são frutos da 
sua gestão, por que não trazer para a pública? E é 
construída sobre bases que consideram o Estado uma 
grandeempresa cujos serviços são destinados aos 
seus clientes, a população. 
 
Tipos de administração pública 
 
Historicamente, em síntese, é possível listar três 
diferentes modelos de Administração Pública: a 
administração patrimonialista, a burocrática e a 
gerencial. 
 
Patrimonialista 
 
A administração pública patrimonialista é típica dos 
Estados absolutistas europeus do século XVIII, onde o 
Estado é a extensão do poder do administrador público 
e os seus servidores eram vistos como nobres que 
recebiam este título por indicações do governante. 
Essas indicações eram feitas como prova de gratidão e 
também como estratégia para defesa de seus 
interesses. 
Na visão patrimonialista a visão de que a gestão pública 
deveria servir a população para satisfazer ou dar 
condições para que suas necessidades fossem 
atendidas era antagônica, ou seja, entendia-se que o 
Estado era uma entidade que deveria ter suas 
necessidades satisfeitas por meio do trabalho dos seus 
governados. 
Os governantes consideraram o Estado como seu 
patrimônio, havendo uma total confusão entre o que é 
público e o que é privado. Como consequência desse 
pensamento, a corrupção e o nepotismo são inerentes 
a esse tipo de administração. 
Com o advento da Revolução Francesa, os ideais 
democráticos passaram a pressionar para que haja 
uma administração pública profissionalizada, atendendo 
os princípios constitucionais como isonomia, 
moralidade, publicidade, entre outros. Junto com o esse 
movimento e com o crescimento do pensamento 
capitalista a sociedade e o mercado se distinguiram do 
Estado. É a partir dessa junção que a administração 
patrimonialista torna-se um modelo ineficiente e 
inaceitável. 
 
Burocrática 
 
Com o capitalismo industrial e as democracias, que 
surgem no século XIX a administração patrimonialista 
torna impraticável, pois é primordial para o capitalismo 
a secção entre o Estado e o mercado e a democracia 
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só pode existir quando a sociedade distingue-se do 
Estado, controlando-o. 
Surge então a necessidade de desenvolver um tipo de 
administração que separasse o público do privado. 
Dessa forma, a administração pública burocrática foi 
adotada para suprir a administração patrimonialista, 
onde o patrimônio público e o privado tinham sua 
utilização distorcida e embaraçada. 
Ela surge também para repreender a corrupção e o 
nepotismo, características do modelo anterior. A 
administração burocrática tem por princípios: a 
impessoalidade, a hierarquia funcional, a ideia de 
carreira pública e a profissionalização do servidor. 
Pelo histórico nepotista e corrupto do outro modelo, os 
controles são rígidos e prévios em todos os processos, 
como na contratação de servidores, nas contratações 
de produtos e serviços e em todo o atendimento da 
população. Entre as principais críticas à administração 
pública burocrática pode-se citar a separação do 
Estado e sociedade, pelo fato de os funcionários se 
concentrarem no controle e na garantia do poder do 
Estado. 
O modelo burocrático está presente na Constituição de 
1988 e em todo o sistema do direito administrativo 
brasileiro. Ele está baseado no formalismo e na 
presença constante de normas e rigidez de 
procedimentos. Um dos motivos da adoção desse 
modelo seria porque era uma alternativa muito superior 
à administração patrimonialista do Estado. 
Entretanto a hipótese de eficiência em que se baseava 
não se revelou autêntico, pois se constatou que não 
garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo 
baixo para os serviços prestados ao público. Na 
verdade, a administração burocrática é cara, lenta, 
autorreferida e pouco ou nada orientada para o 
atendimento das demandas dos cidadãos. 
 
Gerencial 
 
Principalmente após as duas guerras mundiais do 
Século XX, o Estado se viu na obrigação de se reerguer 
política, econômica e socialmente. A partir de então 
surge o Estado Social, que tinha como deveres, o 
acesso da população à educação, moradia, saúde etc. 
Com esses novos deveres aumentou o número de 
pessoas que realizavam seu trabalho. Nessa mesma 
época pensamentos neoliberalistas propuseram que a 
economia e o mercado tinham suas próprias regras. 
Com o passar do tempo esses pensamentos ganharam 
força, principalmente após a queda do muro de Berlim e 
o Consenso de Washington, no ano de 1991. A partir 
de então o conceito de aparelho de estado foi sendo 
evoluída para o modelo gerencial. 
Pode-se dizer que a necessidade de uma administração 
pública gerencial decorreu de problemas não só de 
crescimento e mudança nas necessidades e exigências 
da população como também as dúvidas a respeito da 
legitimidade da burocracia perante as demandas da 
cidadania. Dessa forma, a administração pública 
gerencial se apresenta como corretor para esses 
sintomas emblemáticos da burocracia. 
O foco da administração gerencial é o aumento da 
qualidade dos serviços e a redução dos custos. Propõe 
também o desenvolvimento de uma cultura gerencial 
nas organizações, orientada para resultados e o 
aumento da governança do Estado, ou seja, da sua 
capacidade de gerenciar com efetividade e eficiência. 
O cidadão passa de plateia/executores para atora/parte 
do Estado. No entanto, o gerencialismo não é o 
antônimo da burocracia, pois a primeira apoia-se na 
segunda conservando os seus princípios básicos 
(admissão de pessoal segundo critérios rígidos, a 
meritocracia na carreira pública). 
Podem-se citar como principais diferenças entre a era 
burocrática e a era gerencial que a primeira concentra-
se no processo e é autorreferente enquanto que a 
segunda orienta-se nos resultados e é orientada para 
os cidadãos. 
Além dos acontecimentos políticos internacionais e 
nacionais ocorridos deve se dedicar essas 
transformações da mudança de consciência dos 
cidadãos, onde a sociedade já não reconhecia a 
administração burocrática como autossuficiente para 
atender às demandas que a sociedade civil 
apresentava aos governos, bem como de que suas 
exigências, ao Estado, eram muito superiores ao 
ofertado. 
Hoje em dia, o modelo gerencial vem cada vez mais se 
consolidando em virtude das mudanças ocorridas nas 
estruturas organizacionais, da redução da máquina 
estatal, da redução de custos, da descentralização dos 
serviços públicos, da criação das agências reguladoras 
para zelar pela adequada prestação dos serviços e pela 
busca pela padronização dos processos para 
otimização de tempo e recursos, etc. 
 
Organização da administração governamental 
brasileira 
 
A organização da administração pública 
do Brasil divide-se em direta e indireta. 
A direta é composta por serviços integrados 
a Presidência da República e ministérios, governos 
estaduais, prefeituras, câmaras legislativas em geral e 
ao Judiciário federal e estadual. 
A indireta é composta por entidades de personalidade 
jurídica própria criadas ou autorizadas 
por lei: autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas e sociedades de economia mista. 
 
Administração direta do Poder Executivo da União 
 
Composta pela presidência da república e pelos 
ministérios. 
Presidência da república: constituída pela Casa 
Civil, Secretaria Geral, Núcleo de Assuntos 
Estratégicos, Secretaria de Relações 
Institucionais, Secretaria de Comunicação 
Social, Gabinete Pessoal e Gabinete de Segurança 
Institucional. 
Ministérios: atualmente há 39 ministérios no Brasil. 
 
Administração indireta 
 
A Administração Indireta é o conjunto de pessoas 
administrativas que, vinculadas à respectiva 
Administração direta, têm o objetivo de desempenhar 
as atividades administrativas de forma 
descentralizada. Elas possuem como características 
comuns: 
Personalidade jurídica própria; 
Autonomia administrativa; 
Patrimônio próprio; 
Vínculo aos órgãos da administração direta; 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Casa_Civil_(Brasil)
http://pt.wikipedia.org/wiki/Casa_Civil_(Brasil)
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Secretaria_Geral&action=edit&redlink=1http://pt.wikipedia.org/wiki/N%C3%BAcleo_de_Assuntos_Estrat%C3%A9gicos
http://pt.wikipedia.org/wiki/N%C3%BAcleo_de_Assuntos_Estrat%C3%A9gicos
http://pt.wikipedia.org/wiki/Secretaria_de_Rela%C3%A7%C3%B5es_Institucionais
http://pt.wikipedia.org/wiki/Secretaria_de_Rela%C3%A7%C3%B5es_Institucionais
http://pt.wikipedia.org/wiki/Secretaria_de_Comunica%C3%A7%C3%A3o_Social
http://pt.wikipedia.org/wiki/Secretaria_de_Comunica%C3%A7%C3%A3o_Social
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Gabinete_Pessoal&action=edit&redlink=1
http://pt.wikipedia.org/wiki/Minist%C3%A9rios_do_Brasil
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Sujeitam-se a licitação (Lei 8.666/1993) 
Proibição de acúmulo de cargos 
O inciso XIX, do artigo 37 da Constituição Federal se 
refere às entidades da administração indireta, ao 
afirmar que "somente por lei específica poderá ser 
criada autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último 
caso, definir as áreas de atuação". 
Autarquia: criada por lei específica, com personalidade 
jurídica de direito público, exerce atividades típicas do 
estado (gestão administrativa ou financeira), sem fins 
lucrativos, imunes a impostos, seus bens são 
impenhoráveis. São exemplos de autarquias 
federais: INSS, BACEN, EMBRATUR; 
Fundação pública: criada por lei autorizada com lei 
complementar definindo sua área de atuação, exerce 
atividades atípicas do Estado (assistência social, 
educacional, cultura, pesquisa) com personalidade 
jurídica de direito público ou privado, sem fins 
lucrativos, imunes a impostos, seus bens são 
impenhoráveis. São exemplos de fundações 
públicas: IPEA, IBGE, Fiocruz; 
Empresa pública: criada por lei autorizada, com 
personalidade jurídica de direito privado, exerce 
atividades econômicas ou serviços que o Estado seja 
obrigado a exercer por força de contingência, seu 
capital é exclusivo da União, podem ter lucro. São 
exemplos de empresas 
públicas: EMBRAPA, ECT, Caixa Econômica Federal; 
Sociedade de economia mista: criada por lei autorizada, 
com personalidade jurídica de direito privado, instituída 
mediante autorização legislativa e registro em órgão 
próprio para exploração de atividade econômica, sob a 
forma de sociedade anônima, seu capital pertence 50% 
+ uma ação ordinária do Estado, podem ter lucro. 
Exemplos: Petrobras, Banco do Brasil; 
Agências executivas e reguladoras também fazem parte 
da administração pública indireta, são pessoas jurídicas 
de direito público interno e consideradas como 
autarquias especiais. 
Agência executiva: é uma qualificação criada através de 
um decreto em 1998. Autarquias e fundações públicas 
passam a qualificação de agência executiva após se 
candidatar com um plano estratégico de reestruturação 
e desenvolvimento institucional aprovado. A aprovação 
se dá por decreto presidencial. O candidato firma um 
"Contrato de Gestão" com o ministério superior que visa 
a redução de custos, melhoria na qualidade de 
serviços, maior autonomia administrativa, financeira e 
de pessoal. Exemplo de agência executiva: INMETRO. 
Agência reguladora: com as privatizações de atividades 
que antes pertenciam ao estado, foi criada a agência 
reguladora. Agência reguladora tem como função 
fiscalizar os serviços prestados por concessionárias ou 
permissionárias. São exemplos de agências 
reguladoras: ANATEL (Agência Nacional de 
Telecomunicações), ANP (Agência Nacional do 
Petróleo), ANEEL (Agência Nacional de Energia 
Elétrica), ANTAQ (Agência Nacional de Transportes 
Aquaviários), ANVISA (Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária), ANTT (Agência Nacional de Transportes 
terrestres). 
Consórcio público: criado por lei em 2005, o consórcio 
público pode ser de direito público ou privado. Quando 
de direito público, o consórcio público faz parte da 
administração indireta. O consórcio público é uma 
parceria formada entre entidades estatais para exercer 
alguma atividade de interesse da coletividade, 
geralmente relacionados ao meio ambiente, saúde e 
desenvolvimento regional, desenvolvimento de recursos 
hídricos e saneamento básico. São exemplos de 
consórcios públicos: Banco Regional de 
Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE). 
 
Princípios Básicos da Administração Pública 
 
Os princípios básicos da Administração estão 
consubstanciados em doze regras de observância 
obrigatória e permanente para o bom administrador, 
são elas: 
 
Legalidade; 
Moralidade; 
Impessoalidade ou Finalidade; 
Publicidade; 
Eficiência; 
Razoabilidade; 
Proporcionalidade; 
Ampla Defesa; 
Contraditório; 
Segurança Jurídica; 
Motivação; 
Supremacia do Interesse Público. 
 
Os cinco primeiros estão expressamente previstos no 
art.37, caput, da CF/88; e os demais, embora não 
mencionados, decorrem do nosso regime político, tanto 
que, ao lado daqueles, foram textualmente enumerados 
pelo art.2º da Lei federal nº 9.784/99. 
 
 Legalidade 
 
A legalidade, como princípio da Administração (CF, 
art.37, caput), significa que o administrador público 
está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos 
mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e 
deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de 
praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade 
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficácia 
de toda atividade administrativa está condicionada ao 
atendimento da Lei do Direito. 
Na Administração Pública não há liberdade nem 
vontade pessoal. Enquanto na administração particular 
é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na 
Administração Pública só é permitido fazer tudo o que a 
lei autorize. A lei para o particular significa “pode fazer 
assim”; para o administrador público significa “deve 
fazer assim”. 
 
 Moralidade 
 
A Moralidade administrativa constitui, hoje em dia, 
pressuposto de validade de todo ato da Administração 
Pública (CF, Art.37, caput). Não se trata da moral 
comum, mas sim, de uma moral jurídica entendida 
como o “conjunto de regras tiradas da disciplina interior 
da Administração”. 
O Agente Administrativo, como ser humano dotado da 
capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir 
o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, 
não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. 
Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o 
ilegal, o justo do injusto, o conveniente do 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Constitui%C3%A7%C3%A3o_brasileira_de_1988
http://pt.wikipedia.org/wiki/Autarquia
http://pt.wikipedia.org/wiki/INSS
http://pt.wikipedia.org/wiki/BACEN
http://pt.wikipedia.org/wiki/EMBRATUR
http://pt.wikipedia.org/wiki/Funda%C3%A7%C3%A3o_p%C3%BAblica
http://pt.wikipedia.org/wiki/Assist%C3%AAncia_social
http://pt.wikipedia.org/wiki/Cultura
http://pt.wikipedia.org/wiki/Imposto
http://pt.wikipedia.org/wiki/IPEA
http://pt.wikipedia.org/wiki/IBGE
http://pt.wikipedia.org/wiki/Fiocruz
http://pt.wikipedia.org/wiki/Empresa_p%C3%BAblica
http://pt.wikipedia.org/wiki/EMBRAPA
http://pt.wikipedia.org/wiki/ECT
http://pt.wikipedia.org/wiki/Caixa_Econ%C3%B4mica_Federal
http://pt.wikipedia.org/wiki/Sociedade_de_economia_mista
http://pt.wikipedia.org/wiki/Sociedade_an%C3%B4nima
http://pt.wikipedia.org/wiki/Petrobras
http://pt.wikipedia.org/wiki/Banco_do_Brasil
http://pt.wikipedia.org/wiki/Ag%C3%AAncia_executiva
http://pt.wikipedia.org/wiki/1998
http://pt.wikipedia.org/wiki/INMETRO
http://pt.wikipedia.org/wiki/Ag%C3%AAncia_reguladora
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Concession%C3%A1ria&action=edit&redlink=1
http://pt.wikipedia.org/wiki/ANATEL
http://pt.wikipedia.org/wiki/Ag%C3%AAncia_Nacional_do_Petr%C3%B3leo,_G%C3%A1s_Natural_e_Biocombust%C3%ADveis
http://pt.wikipedia.org/wiki/ANEEL
http://pt.wikipedia.org/wiki/ANTAQ
http://pt.wikipedia.org/wiki/Anvisa
http://pt.wikipedia.org/wiki/ANTT
http://pt.wikipedia.org/wiki/Cons%C3%B3rcios_p%C3%BAblicos
http://pt.wikipedia.org/wiki/2005
http://pt.wikipedia.org/wiki/Meio_ambiente
http://pt.wikipedia.org/wiki/Sa%C3%BAde
http://pt.wikipedia.org/wiki/Saneamento_b%C3%A1sicoAPOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS 
 
 
6 
 
 
inconveniente, o oportuno do inoportuno, mas também 
entre o honesto do desonesto. 
Por consequência de Direito e de Moral, o ato 
administrativo não terá que obedecer somente à lei 
jurídica, mas também à ética da própria instituição, 
porque nem tudo que é legal é honesto. A moral comum 
é imposta ao homem para a sua conduta externa; a 
moral administrativa é imposta ao agente público para a 
sua conduta interna, segundo as exigências da 
instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o 
bem comum. 
O certo é que, a moralidade do ato administrativo 
juntamente com a sua legalidade, e finalidade, além da 
sua adequação aos demais princípios constituem 
pressupostos de validade sem os quais toda a atividade 
pública será ilegítima. 
O inegável é que a moralidade administrativa integra o 
Direito como elemento indissociável na sua aplicação e 
na sua finalidade, erigindo-se em fator de legalidade. 
Daí por que o TJSP decidiu com inegável acerto, que “o 
controle jurisdicional se restringe ao exame da 
legalidade do ato administrativo; mas por legalidade ou 
legitimidade se entende não só a conformação do ato 
com a lei, como também com a moral administrativa e 
com o interesse coletivo”6. 
 
 Impessoalidade ou Finalidade 
 
O princípio da impessoalidade, referido na CF/88, nada 
mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual 
impõe ao administrador público que só pratique o ato 
para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele 
que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente 
como objetivo do ato, de forma impessoal. 
Esse princípio também deve ser entendido para excluir 
a promoção pessoal de autoridades ou servidores 
públicos sobre suas realizações administrativas (CF, 
art.37, § 1º). O que o princípio da finalidade veda é a 
prática de ato administrativo sem interesse público ou 
conveniência para a Administração, visando 
unicamente a satisfazer interesses privados, por 
favoritismo ou perseguição dos agentes 
governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. 
Esse desvio de conduta dos agentes públicos, constitui 
uma das formas mais insidiosas do denominado abuso 
de poder. 
 
Razoabilidade e Proporcionalidade 
 
Implícito na CF/88, esse princípio ganha dia a dia força 
e relevância no estudo do Direito Administrativo e no 
exame da atividade administrativa. 
 
Sem dúvida alguma, ele pode ser chamado de princípio 
da proibição de excesso, que, em última análise, 
objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os 
fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou 
abusivas por parte da Administração Pública, com lesão 
aos direitos fundamentais.7 
Como se percebe, parece-nos que a razoabilidade 
envolve a proporcionalidade. E vice-versa. Registre-se, 
ainda, que a razoabilidade não pode ser lançada como 
instrumento de substituição da vontade da lei pela 
vontade do julgador ou intérprete. 
 
Publicidade 
 
Publicidade é a divulgação oficial dos atos para 
conhecimento público e início dos seus efeitos 
externos. Daí por que as leis, atos e contratos 
administrativos que produzem consequências jurídicas 
fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para 
adquirirem validade universal, isto é, perante as partes 
e terceiros. 
A publicidade ao é elemento formativo do ato; é 
requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo os 
atos irregulares não se convalidam com a publicação, 
nem os regulares a dispensam para a sua 
exequibilidade, quando a lei ou regulamento o exige. 
Em princípio o ato administrativo deve ser publicado, 
porque pública é a Administração que o realiza, 
somente se admitindo sigilo nos casos de segurança 
nacional, investigações policiais ou interesse superior 
da Administração a ser preservado em processo 
previamente declarado sigiloso nos termos da Lei nº 
8.159/91 e Dec.nº 2.134/97. 
 
 Eficiência 
 
Esse princípio exige que a atividade administrativa seja 
exercida com presteza, perfeição e rendimento 
funcional. É o mais moderno princípio da função 
administrativa, que já não se contenta em ser 
desempenhado apenas com legalidade, exigindo 
resultados positivos para o Serviço Público e 
satisfatório atendimento das necessidades da 
comunidade e de seus membros. 
 
 Segurança Jurídica 
 
Esse princípio é entendido como da boa-fé dos 
administrados ou da proteção e confiança. A ele está 
visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade 
das situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem 
apresentam vícios de ilegalidade. 
 
Motivação 
 
É um princípio que está visceralmente inserido em 
nosso regime político, após a promulgação da 
Constituição Federal de 1988. Sendo assim, uma 
exigência do Direito Público e da legalidade 
governamental. 
Pela motivação o administrador público justifica a sua 
ação administrativa, indicando os fatos (pressupostos 
de fato) que ensejaram o ato e os preceitos jurídicos 
(pressupostos de direito) que autorizam a sua prática. 
Evidente que, em certos atos oriundos do chamado 
Poder Discricionário a justificação será dispensável, 
bastando apenas evidenciar a competência para o 
exercício desse poder e a conformação do ato com o 
interesse público. 
 
 Ampla Defesa e Contraditório 
 
A disposição constitucional constante no Art.5º, LV, 
assegura “aos litigantes em processo(...) administrativo, 
o contraditório a ampla defesa, com os meios e 
recursos a ela inerentes”. 
 
Interesse Público ou Supremacia do Interesse 
Público 
 
APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS 
 
 
7 
 
 
O princípio do interesse público está intimamente ligado 
ao da finalidade. A primazia do interesse público sobre 
o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na 
medida em que a existência do Estado Justifica-se pela 
busca do interesse geral. Em razão dessa inerência, 
deve ser observado, mesmo quando as atividades ou 
serviços sejam delegadas aos particulares. 
 
PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
Para bem entender o Interesse Público, a 
Administração é dotada de poderes administrativos – 
distintos dos poderes políticos – consentâneos e 
proporcionais aos encargos que lhe são atribuídos. Tais 
poderes são verdadeiros instrumentos de trabalho, 
adequados à realização das tarefas administrativas. Daí 
serem considerados poderes instrumentais, 
diversamente dos poderes políticos, que são estruturais 
e orgânicos, porque compõem a estrutura do Estado e 
integram a organização constitucional. 
Em sua diversidade, são classificados, consoante a 
liberdade da Administração para a prática dos seus 
atos, a saber: 
a). Poder Vinculado; 
b). Poder Discricionário; 
 c). Poder Hierárquico; 
d). Poder Disciplinar; 
e). Poder Regulamentar; 
f). Poder de Polícia. 
 
Esses poderes são inerentes à Administração de todas 
as entidades estatais – União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios – na proporção e limites de suas 
competências institucionais, e podem ser usados 
isolado e cumulativamente para a consecução do 
mesmo ato. Tal o que ocorre, p.ex., com o ato de 
polícia administrativa, que normalmente precedido de 
uma regulamentação do Executivo (poder 
regulamentar), em que a autoridade escalona a distribui 
as funções dos agentes fiscalizadores (poder 
hierárquico), concedendo-lhes atribuições vinculadas 
(poder vinculado) ou discricionárias (poder 
discricionário), para a imposição de sanções aos 
infratores (poder de polícia). 
 
Poder Vinculado 
 
Poder Vinculado é aquele que o Direito Positivo – a lei - 
confere à Administração Pública para a prática de ato 
de sua competência, determinando os elementos e 
requisitos necessários à sua formalização. 
Dificilmente encontraremos um ato administrativo 
inteiramente vinculado, porque haverá sempre aspectos 
sobre os quais a Administração terá opções na sua 
realização. Mas o que caracteriza o ato vinculado é a 
predominância de especificações da lei sobre os 
elementos deixados livres para a Administração. 
Elementos vinculados serão sempre a competência, a 
finalidadee a forma, além de outros que a norma legal 
indicar para a consecução do ato. Realmente ninguém 
pode exercer Poder Administrativo sem competência 
legal, ou desviado do seu objetivo público, ou com 
preterição de requisitos ou de procedimentos 
estabelecidos em lei, regulamento ou edital. Relegando 
qualquer desses elementos, além de outros que a 
norma exigir, o ato é nulo, e assim pode ser declarado 
pela própria Administração ou pelo Judiciário, porque a 
vinculação é matéria de legalidade. 
 
Poder Discricionário 
 
Poder discricionário é o que o Direito concede à 
Administração, de modo explícito ou implícito, para a 
prática de atos administrativos com liberdade na 
escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo. 
Convém lembrar que o poder discricionário não se 
confunde com poder arbitrário. Discricionariedade e 
arbítrio são atitudes inteiramente diversas. 
Discricionariedade é liberdade de ação administrativa, 
dentro dos limites permitidos em lei; arbítrio é ação 
contrária ou excedente da lei. Ato discricionário, quando 
autorizado pelo Direito, é legal e válido; ato arbitrário é 
sempre ilegítimo e inválido. 
A atividade discricionária encontra plena justificativa na 
impossibilidade de o legislador catalogar na lei todos os 
atos que a prática administrativa exige. O ideal seria 
que a lei regulasse minuciosamente a ação 
administrativa, modelando cada um dos atos a serem 
praticados pelo administrador, mas como isto não é 
possível, dada, a multiplicidade e diversidade dos fatos 
que pedem pronta solução ao Poder Público, o 
legislador somente regula a prática de alguns atos 
administrativos que reputa de maior relevância 
deixando o cometimento dos demais ao prudente 
critério do administrador. 
Mas, embora não cuidando de todos os aspectos dos 
atos relegados à faculdade discricionária, o legislador 
subordina-se a um mínimo legal, consistente na estrita 
observância, por parte de quem os vai praticar, da 
competência, da forma, e da finalidade, deixando o 
mais à livre escolha do agente administrativo. Em tal 
hipótese, executa a lei vinculadamente, quanto aos 
elementos que ela discrimina, e discricionariamente, 
quanto aos aspectos em que ela admite opção. 
Se o administrador se desviar desse roteiro, praticando 
ato que, embora discricionário, busque outro objetivo, 
incidirá em ilegalidade, por desvio de poder ou de 
finalidade, que poderá ser reconhecido e declarado 
pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Erro é considerar que o ato discricionário é imune à 
apreciação judicial, pois só a Justiça poderá dizer da 
legalidade da invocada discricionariedade e dos limites 
de opção do agente administrativo. 
O que o Judiciário não pode é, no ato discricionário, 
substituir o discricionarismo do administrador pelo do 
Juiz. Mas pode sempre proclamar as nulidades e coibir 
os abusos da Administração. 
 
Poder Hierárquico 
 
Esse poder é o que dispõe o Executivo para distribuir e 
escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a 
atuação dos seus agentes, estabelecendo relação de 
subordinação entre os servidores do seu quadro de 
pessoal. 
Poder hierárquico e poder disciplinar não se 
confundem, mas andam juntos, por serem os 
sustentáculos de toda organização administrativa. 
O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, 
coordenar, controlar e corrigir as atividades, no âmbito 
interno da Administração Pública. 
Nesse sentido, do poder hierárquico decorrem 
faculdades implícitas para o superior tais como: dar 
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8 
 
 
ordens e fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e 
avocar atribuições e a de rever os atos dos inferiores. 
 
 Poder Disciplinar 
 
É a faculdade de punir internamente as infrações 
funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à 
disciplina dos órgãos e serviços da Administração. É 
uma supremacia especial que o Estado exerce sobre 
todos aqueles que se vinculam à Administração por 
relações de qualquer natureza, subordinando-se às 
normas de funcionamento do serviço ou do 
estabelecimento que passam a integrar definitiva ou 
transitoriamente. 
A punição disciplinar e a criminal têm fundamentos 
diversos, e diversa é a natureza das penas. A diferença 
não é de grau, mas, de substância. 
 
 Poder Regulamentar 
 
O poder regulamentar é a faculdade de que dispõe os 
Chefes do Executivo (Presidente da República, 
Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para a sua 
correta execução, ou de expedir Decreto autônomo 
sobre matéria de sua competência ainda não 
disciplinada por lei. 
É um poder inteiramente privativo do Chefe do 
Executivo (CF,art.84,IV), e, por isso mesmo, 
indelegável a qualquer pessoa subordinada. 
Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos fatos e 
circunstâncias que surgem, a reclamar providências 
imediatas da Administração, impõem se reconheça ao 
Chefe do Executivo o poder de regulamentar, através 
de Decreto as normas legislativas incompletas, ou de 
prover situações não previstas pelo legislador, mas 
ocorrentes na prática administrativa. O essencial é que 
o Executivo, ao expedir regulamento autônomo ou de 
execução de lei –, não invada as chamadas “reservas 
da lei”, ou seja, aquelas matérias só disciplináveis por 
lei, e tais são, em princípio, as que afetam as garantias 
e os direitos individuais assegurados pela Constituição 
(art.5º). 
 
Regulamento é ato administrativo geral e normativo, 
expedido privativamente pelo Chefe do Executivo 
(Federal, Estadual, Distrital ou Municipal), através de 
Decreto, com o fim de explicar o modo e a forma de 
execução da lei (regulamento de execução) ou prover 
situações ainda não disciplinadas em lei (regulamento 
autônomo ou independente). 
 
Poder de Polícia 
 
Dentre os poderes administrativos figura, com especial 
destaque o chamado poder de polícia administrativa, 
que a Administração Pública exerce sobre todas as 
atividades e bens que afetam ou possam afetar a 
coletividade. Pra esse policiamento há competências 
exclusivas e concorrentes das três esferas estatais, 
dada a descentralização político-administrativa 
decorrente do nosso sistema constitucional. 
Em princípio, tem competência para policiar a entidade 
que dispõe do poder de regular a matéria. Assim sendo, 
os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos a 
regulamentação e policiamento da União; as matérias 
de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia 
estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-
se aos regulamentos edilícios e ao policiamento 
administrativo municipal. 
Sendo assim podemos conceituar o poder de polícia 
como a faculdade de que dispõe a Administração 
pública para condicionar e restringir o uso e gozo de 
bens, atividades e direitos individuais, em benefício da 
coletividade ou do próprio Estado. 
De forma mais clara, podemos dizer que o poder de 
polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a 
Administração Pública para conter os abusos de direito 
individual. Por este mecanismo, que faz parte de toda 
Administração, o Estado detém a atividade dos 
particulares que se revelar contrária, nociva ou 
inconveniente ao bem-estar social, ao desenvolvimento 
e à segurança pública. 
A legislação pátria, bem conceituou o poder de polícia, 
veja-se o art.78 do CTN: “considera-se poder de polícia 
a atividade da Administração Pública que, limitando ou 
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a 
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de 
interesse público concernente à segurança, à higiene, à 
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do 
mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder 
Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à 
propriedade e aos direitos individuais e coletivos”. 
 
 
 Poderes e Deveres do Administrador Público 
 
Os Poderes e Deveres do Administrador Público são 
aqueles que expressos em lei, são impulsionados pela 
moral administrativa e os exigidos pelo interesse da 
coletividade.Fora dessa generalidade não se poderá 
indicar o que é Poder e o que é Dever do gestor 
público, porque, estando sujeito ao ordenamento 
jurídico geral e às leis administrativas especiais, só 
essas normas poderão catalogar, para cada entidade, 
órgão ou cargo, função, serviço ou atividade pública, os 
poderes e deveres de quem os exerce. 
Sendo assim, cada agente administrativo é dotado é 
investido de necessária parcela de Poder Público para 
o desempenho de suas funções/atribuições. Esse 
Poder é de ser usado normalmente, como atributo do 
cargo ou da função, e não como privilégio da pessoa 
que o exerce. É exatamente esse Poder que empresta 
autoridade ao agente público quando recebe da lei a 
competência decisória e força para impor suas decisões 
aos administrados. 
De acordo com o explicitado, quando despido da 
função ou fora do exercício do cargo, não pode usar da 
autoridade pública, nem mesmo invocá-la ao talante do 
seu capricho para superpor-se aos demais cidadãos. 
Tal conduta se praticada, configura-se no que chama-
se de abuso de autoridade, definido pela Lei nº 
4.089/65. 
 
Poder-Dever de Agir 
 
O Poder-Dever de agir da autoridade administrativa é 
hoje reconhecido tanto pela doutrina como pela 
jurisprudência. O Poder tem para o agente público o 
significado de Dever para com a comunidade e para 
com os indivíduos, no sentido de quem o detém está 
sempre na obrigação de exercitá-lo. Não se 
compreenderia que uma autoridade pública – um 
Governador p.ex. – abrisse mão de seus poderes 
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9 
 
 
administrativos, deixando de praticar atos do seu dever 
funcional. O poder do administrador público, revestido 
ao mesmo tempo de Dever para a comunidade, é 
insuscetível de renúncia pelo titular. Tal atitude 
importaria fazer liberalidades com o direito alheio, o 
Poder Público não é, nem pode ser, instrumento de 
cortesia administrativas. 
Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, 
para o administrador público é uma obrigação de atuar, 
desde que se apresente o ensejo de exercita-lo em 
proveito e benefício da comunidade. 
 
Dever de Eficiência 
 
O Dever de Eficiência foi erigido à categoria de 
Princípio constitucional, norteando toda atividade 
administrativa, com nova redação dada ao caput do art. 
37 da CF/88, através da Emenda Constitucional nº 19. 
Objetivando o cumprimento desse Dever, as alterações 
introduzidas no art.41 da CF/88, possibilita a dispensa 
do servidor público, mesmo estável, mediante 
procedimento de avaliação periódica de desempenho, 
na forma da Lei Complementar. 
O que se entende por Eficiência Funcional, não está 
restrito à produtividade do exercente do cargo ou 
função, mas, também, a perfeição do trabalho 
adequando-se à técnica e aos fins visados pela 
Administração. 
 
 Dever de Probidade 
 
O Dever de Probidade está constitucionalmente 
integrado na conduta do administrador público como 
elemento necessário à legitimidade de seus atos. 
A Lei nº 8.429/92, dispõe sobre as sanções aplicáveis 
aos agentes públicos nos casos de improbidade 
administrativa, que classifica em três espécies, a saber: 
A). os que importam Enriquecimento Ilícito (art.9º); B). 
os que causam prejuízo ao Erário (art.10); e C). os que 
atentam contra os Princípios da Administração Pública 
(art.11). 
 
Dever de Prestar Contas 
 
O Dever de Prestar Contas é decorrência natural da 
administração como encargo de gestão de bens e 
interesses alheios. Se o administrador corresponde ao 
desempenho de um mandato de zelo e conservação de 
bens e interesses de outrem, manifesto é que quem o 
exerce deverá contas ao proprietário. 
 
 Uso e Abuso de Poder 
 
Nos Estados de Direito como nosso, a Administração 
Pública deve obediência à lei em todas as suas 
manifestações. 
O poder administrativo concedido à autoridade pública 
tem limites certos e forma legal de utilização. Não 
sendo carta branca para arbítrios, violência, 
perseguições ou favoritismos governamentais. 
Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensível, 
deve conformar-se com a lei, com a moral da instituição 
e com o interesse público. Sem esses requisitos o ato 
administrativo expõe-se a nulidade. 
 
 Uso do Poder 
 
O uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas o 
poder há que ser usado normalmente, sem abuso. Usar 
normalmente o poder é empregá-lo segundo as normas 
legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as 
exigências do serviço público. Abusar do poder é 
empregá-lo fora da lei e sem utilidade pública. 
O uso do poder será sempre lícito, ao contrário, o 
abuso de poder será ilícito. Daí porque todo ato abusivo 
é nulo, por excesso ou desvio de poder. 
 
 Abuso do Poder 
 
O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora 
competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de 
suas atribuições ou se desvia das finalidades 
administrativas. 
O abuso de poder tanto pode revestir a forma comissiva 
como omissiva, porque ambas são capazes de afrontar 
a lei e causar lesão a direito individual do administrado. 
Adverte Caio Tácito, que a inércia da autoridade 
administrativa, deixando de executar determinada 
prestação de serviço a que por lei é obrigado, lesa o 
patrimônio jurídico individual. Considerando-se como 
forma omissiva de abuso de poder, quer o ato seja 
doloso ou culposo. 
Na nossa sistemática administrativa, o abuso de poder 
se apresenta de duas espécies distintas, bem 
caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de 
finalidade. Nesse sentido, o excesso de poder 
caracteriza-se quando, a autoridade mesmo 
competente para a prática do ato, vai além do permitido 
e exorbita no uso das suas faculdades administrativas. 
Já o desvio de finalidade ou de poder, verifica-se 
quando a autoridade, embora atuando nos limites de 
sua competência, pratica ato por motivos ou fins 
diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo 
interesse público. 
 
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Antigamente havia uma preocupação doutrinária no 
sentido de se orientar os administradores públicos para 
terem um comportamento especial frente à 
Administração Pública. 
Esse comportamento especial, regido por princípios 
básicos administrativos, no Brasil foi aparecendo nas 
leis infraconstitucionais. Posteriormente, em 1988, os 
constituintes escreveram no art. 37 da CF um capítulo 
sobre a Administração Pública, cujos princípios são 
elencados a seguir: 
1) Princípio da Legalidade: segundo ele, todos os atos 
da Administração têm que estar em conformidade com 
os princípios legais. 
Este princípio observa não só as leis, mas também os 
regulamentos que contém as normas administrativas 
contidas em grande parte do texto Constitucional. 
Quando a Administração Pública se afasta destes 
comandos, pratica atos ilegais, produzindo, por 
consequência, atos nulos e respondendo por sanções 
por ela impostas (Poder Disciplinar). Os servidores, ao 
praticarem estes atos, podem até ser demitidos. 
Um administrador de empresa particular pratica tudo 
aquilo que a lei não proíbe. Já o administrador público, 
por ser obrigado ao estrito cumprimento da lei e dos 
regulamentos, só pode praticar o que a lei permite. É a 
lei que distribui competências aos administradores. 
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10 
 
 
2) Princípio da Impessoalidade: no art. 37 da CF o 
legislador fala também da impessoalidade. No campo 
do Direito Administrativo esta palavra foi uma novidade. 
O legislador não colocou a palavra finalidade. 
Surgiram duas correntes para definir “impessoalidade”: 
Impessoalidade relativa aos administrados: segundo 
esta corrente, a Administração só pode praticar atos 
impessoais se tais atos vão propiciar o bem comum (a 
coletividade). A explicação para a impessoalidade pode 
ser buscada no próprio texto Constitucional através de 
uma interpretação sistemática da mesma. Por exemplo, 
de acordo com o art. 100 da CF, “à exceção dos 
créditos de natureza alimentícia, os pagamentosdevidos pela Fazenda .....far-se-ão na ordem 
cronológica de apresentação dos precatórios ..” . Não 
se pode pagar fora desta ordem, pois, do contrário, a 
Administração Pública estaria praticando ato de 
impessoalidade; 
Impessoalidade relativa à Administração: segundo esta 
corrente, os atos impessoais se originam da 
Administração, não importando quem os tenha 
praticado. Esse princípio deve ser entendido para 
excluir a promoção pessoal de autoridade ou serviços 
públicos sobre suas relações administrativas no 
exercício de fato, pois, de acordo com os que defendem 
esta corrente, os atos são dos órgãos e não dos 
agentes públicos; 
3) Princípio da Finalidade: relacionado com a 
impessoalidade relativa à Administração, este princípio 
orienta que as normas administrativas tem que ter 
sempre como objetivo o interesse público. 
Assim, se o agente público pratica atos em 
conformidade com a lei, encontra-se, indiretamente, 
com a finalidade, que está embutida na própria norma. 
Por exemplo, em relação à finalidade, uma reunião, um 
comício ou uma passeata de interesse coletivo, 
autorizadas pela Administração Pública, poderão ser 
dissolvidas, se se tornarem violentas, a ponto de 
causarem problemas à coletividade (desvio da 
finalidade). 
Nesse caso, quem dissolve a passeata, pratica um ato 
de interesse público da mesma forma que aquele que a 
autoriza. O desvio da finalidade pública também pode 
ser encontrado nos casos de desapropriação de 
imóveis pelo Poder Público, com finalidade pública, 
através de indenizações ilícitas; 
4) Princípio da Moralidade: este princípio está 
diretamente relacionado com os próprios atos dos 
cidadãos comuns em seu convívio com a comunidade, 
ligando-se à moral e à ética administrativa, estando 
esta última sempre presente na vida do administrador 
público, sendo mais rigorosa que a ética comum. 
Por exemplo, comete ato imoral o Prefeito Municipal 
que empregar a sua verba de representação em 
negócios alheios à sua condição de Administrador 
Público, pois, é sabido que o administrador público tem 
que ser honesto, tem que ter probidade e, que todo ato 
administrativo, além de ser legal, tem que ser moral, 
sob pena de sua nulidade. 
Nos casos de improbidade administrativa, os 
governantes podem ter suspensos os seus direitos 
políticos, além da perda do cargo para a Administração, 
seguindo-se o ressarcimento dos bens e a nulidade do 
ato ilicitamente praticado. Há um sistema de 
fiscalização ou mecanismo de controle de todos os atos 
administrativos praticados. Por exemplo, o Congresso 
Nacional exerce esse controle através de uma 
fiscalização contábil externa ou interna sobre toda a 
Administração Pública. 
5) Princípio da Publicidade: é a divulgação oficial do 
ato da Administração para a ciência do público em 
geral, com efeito de iniciar a sua atuação externa, ou 
seja, de gerar efeitos jurídicos. Esses efeitos jurídicos 
podem ser de direitos e de obrigações. 
Por exemplo, o Prefeito Municipal, com o objetivo de 
preencher determinada vaga existente na sua 
Administração, nomeia alguém para o cargo de 
Procurador Municipal. No entanto, para que esse ato de 
nomeação tenha validade, ele deve ser publicado. E 
após a sua publicação, o nomeado terá 30 dias para 
tomar posse. Esse princípio da publicidade é uma 
generalidade. Todos os atos da Administração têm que 
ser públicos. 
 
A publicidade dos atos administrativos sofre as 
seguintes exceções: nos casos de segurança 
nacional: seja ela de origem militar, econômica, 
cultural etc.. Nestas situações, os atos não são 
tornados públicos. Por exemplo, os órgãos de 
espionagem não fazem publicidade de seus atos; nos 
casos de investigação policial: onde o Inquérito 
Policial é extremamente sigiloso (só a ação penal que é 
pública); nos casos dos atos internos da Adm. Pública: 
nestes, por não haver interesse da coletividade, não há 
razão para serem públicos. 
Por outro lado, embora os processos administrativos 
devam ser públicos, a publicidade se restringe somente 
aos seus atos intermediários, ou seja, a determinadas 
fases processuais. 
Por outro lado, a Publicidade, ao mesmo tempo em que 
inicia os atos, também possibilita àqueles que deles 
tomam conhecimento, de utilizarem os remédios 
constitucionais contra eles. Assim, com base em 
diversos incisos do art. 5° da CF, o interessado poderá 
se utilizar: 
 
Do Direito de Petição; 
Do Mandado de Segurança (remédio heroico contra 
atos ilegais envoltos de abuso de poder); 
Da Ação Popular; 
Habeas Data; 
Habeas Corpus. 
 
A publicidade dos atos administrativos é feita tanto na 
esfera federal (através do Diário Oficial Federal) como 
na estadual (através do Diário Oficial Estadual) ou 
municipal (através do Diário Oficial do Município). Nos 
Municípios, se não houver o Diário Oficial Municipal, a 
publicidade poderá ser feita através dos jornais de 
grande circulação ou afixada em locais conhecidos e 
determinados pela Administração. 
Por último, a Publicidade deve ter objetivo educativo, 
informativo e de interesse social, não podendo ser 
utilizados símbolos, imagens etc. que caracterizem a 
promoção pessoal do Agente Administrativo. 
 
Modalidades e formas de prestação do serviço 
público 
 
CENTRALIZAÇÃO: é a prestação de serviços 
diretamente pela pessoa política prevista 
constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. 
Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando 
ele atua diretamente, por meio de seus órgãos. 
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11 
 
 
Obs.: Órgãos são simples repartições interiores da 
pessoa do Estado, e, por isso, dele não se distinguem. 
São meros feixes de atribuições - não têm 
responsabilidade jurídica própria – toda a sua atuação é 
imputada às pessoas a que pertencem. São divisões da 
Pessoa Jurídica. 
Se os serviços estão sendo prestados pelas Pessoas 
Políticas constitucionalmente competentes, estará 
havendo centralização. 
 
DESCENTRALIZAÇÃO: é a transferência de execução 
do serviço ou da titularidade do serviço para outra 
pessoa, quer seja de direito público ou de direito 
privado. 
São entidades descentralizadas de direito público: 
Autarquias e Fundações Públicas. 
 
São entidades descentralizadas de direito privado: 
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista. 
Pode, inclusive, a execução do serviço ser transferida 
para entidades que não estejam integradas à 
Administração Pública, como: Concessionárias de 
Serviços Públicos e Permissionárias. 
A descentralização, mesmo que seja para entidades 
particulares, não retira o caráter público do serviço, 
apenas transfere a execução. 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
O Conceito de ato administrativo é o mesmo de ato 
jurídico, do qual diferencia como uma categoria 
informada pela finalidade pública. Segundo a Lei Civil, 
“é ato jurídico todo aquele que tenha por fim imediato 
adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir 
direitos.” 
Partindo dessa definição legal, podemos conceituar ato 
administrativo com os mesmo elementos fornecidos 
pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se, apenas, 
a finalidade pública que é própria da espécie e distinta 
do gênero ato jurídico, como acrescentam os 
administrativistas mais autorizados. 
Em outras palavras, ato administrativo é toda 
manifestação unilateral de vontade da Administração 
Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim 
imediato adquirir resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos 
administrados ou a si própria10. 
Esse conceito, segundo a Doutrina, é restrito ao ato 
administrativo unilateral, ou seja, aquele que se forma 
com a vontade única da Administração, e que é o ato 
administrativo típico, e que focamos agora. Os atos 
bilaterais constituem os contratos administrativos, 
estudados em separado mais adiante. 
A condição primeira para o surgimento do ato 
administrativo é que a Administração aja nessa 
condição, usando de sua supremacia de Poder Público, 
vistoque algumas vezes nivela-se ao particular e o ato 
perde a característica administrativa, igualando-se ao 
ato jurídico privado; a segunda é que contenha 
manifestação de vontade apta a produzir efeitos 
jurídicos para os administrados, para a própria 
Administração ou para os seus servidores; a terceira é 
que provenha de agente competente, com finalidade 
pública e revestido de forma legal. Resumindo: 
 
 
Fato Administrativo 
 
Fato administrativo é toda realização material da 
Administração em cumprimento de alguma decisão 
administrativa, tal como a construção de uma ponte, a 
instalação de um serviço público, etc. O fato 
administrativo como materialização da vontade 
administrativa é dos domínios da técnica e só 
reflexamente interessa ao Direito, em razão das 
consequências jurídicas que dele possam advir para a 
Administração e para os administrados. O que convém 
fixar é que o fato administrativo não se confunde com o 
ato administrativo, se bem que estejam intimamente 
relacionados, por ser este consequência daquele. O 
fato administrativo resulta sempre do ato administrativo 
que o determina. 
 
8.2 Requisitos 
 
O exame do ato administrativo revela nitidamente a 
existência de cinco elementos, a saber: competência, 
finalidade, forma, motivo e objeto. Tais componentes, 
podem-se dizer, constituem a infraestrutura do ato 
administrativo, seja ele vinculado ou discricionário, 
simples ou complexo, de império ou de gestão. 
Além desses componentes, merecem apreciação, pelas 
implicações com a eficácia de certos atos, o mérito 
administrativo e o procedimento administrativo, 
elementos que embora não integrem sua contextura, 
concorrem para a sua formação e validade. 
Sem a convergência desses elementos não se 
aperfeiçoa o ato e, consequentemente, não terá 
condições de eficácia para produzir efeitos válidos. 
Bastam essas considerações para realçar a importância 
do conhecimento desses componentes do ato 
administrativo e justificar as considerações que 
passaremos a tecer sobre os mesmos. 
 
 Competência 
 
Para a prática do ato administrativo a competência é a 
condição primeira de sua validade. Nenhum ato – 
discricionário ou vinculado – pode ser realizado 
validamente sem que o agente disponha de poder para 
praticá-lo. 
Entende-se por competência administrativa o poder 
atribuído ao agente da Administração para o 
desempenho específico de suas funções. A 
competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo 
ato emanando de agente incompetente, ou realizado 
além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de 
sua prática, é inválido, por lhe faltar um elemento 
básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico para 
manifestar a vontade da Administração. Daí a oportuna 
advertência de Caio Tácito de que “não é competente 
quem quer, mas quem pode, segundo a norma do 
Direito”. 
A competência Administrativa sendo um requisito de 
ordem pública, é intransferível e improrrogável pela 
vontade do interessado. Pode, entretanto, ser delegada 
e avocada, desde que o permitam as normas 
reguladoras da Administração.13 Sem que a lei faculte 
essa deslocação de função não é possível a 
modificação discricionária da competência, porque ela é 
elemento vinculado de todo ato administrativo, e, pois, 
insuscetível de ser fixada ou alterada ao nuto do 
administrador e ao arrepio da lei. 
 
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12 
 
 
 Finalidade 
 
Outro requisito necessário ao ato administrativo é a 
finalidade, ou seja, o objetivo de interesse público a 
atingir. Não se compreende ato administrativo sem fim 
público. A finalidade é assim elemento vinculado de 
todo ato administrativo – discricionário ou regrado – 
porque o Direito Positivo não admite ato administrativo 
sem finalidade pública ou desviado de sua finalidade 
específica. Desde que a Administração Pública só se 
justifica como fator de realização do interesse coletivo, 
seus atos hão de se dirigir sempre e sempre para um 
fim público, sendo nulos quando satisfizerem 
pretensões descoincidentes do interesse coletivo. 
A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei 
indica explícita ou implicitamente. Não cabe ao 
administrador escolher outra, ou substituir a indicada na 
norma administrativa, ainda que ambas colimem fins 
públicos. Neste particular, nada resta para a escolha do 
administrador, que fica vinculado integralmente a 
vontade legislativa. 
 
Forma 
 
O revestimento exteriorizado do ato administrativo 
constitui requisito vinculado e imprescindível à sua 
perfeição, e, consequentemente à sua validade. 
Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-
se livremente, a da Administração exige procedimentos 
especiais e forma legal para que se expresse 
validamente. Daí podermos afirmar que, se, no Direito 
Privado, a liberdade da forma do ato jurídico é regra, no 
Direito Público é exceção. Todo ato administrativo é, 
em princípio, formal. E compreende-se essa exigência, 
pela necessidade que tem o ato administrativo de ser 
contrasteado com a lei e aferido, frequentemente, pela 
própria Administração e até pelo Judiciário, para 
verificação de sua validade. 
Não se confunde, entretanto, simples defeito material 
na forma com relegação da própria forma; aquele é 
corrigível e não anula o ato (como Poe exemplo, um 
erro material em um Decreto expropriatório), esta é 
insuprível e nulificadora do ato (como no mesmo 
exemplo; se a desapropriação for decretada por um 
ofício). 
 
Motivo 
 
O motivo ou causa é a situação de direito ou de fato 
que determina ou autoriza a realização do ato 
administrativo. O motivo, como elemento integrante da 
perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode 
ser deixado ao critério do administrador. No primeiro 
caso será um elemento vinculado; no segundo, 
discricionário, quanto à sua existência e valoração. 
Denomina-se motivação a exposição ou indicação por 
escrito dos fatos e dos fundamentos jurídicos do ato (cf. 
art.50, caput, da Lei nº 9.784/99). Hoje, em face da 
ampliação do princípio do acesso ao judiciário (CF, 
art.5º, XXXV), conjugado com o da Moralidade 
Administrativa (CF, art.37, caput), a motivação é, em 
regra, obrigatória. Só não o será quando alei a 
dispensar ou se a natureza do ato for com ela 
incompatível. Portanto, na atuação vinculada ou 
discricionária, o agente da Administração, ao praticar o 
ato, fica na obrigação de justificar a existência do 
motivo, sem o quê o ato será inválido ou, pelo menos, 
invalidável, por ausência de motivação. Quando, porém, 
o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o 
agente com a faculdade discricionária de praticá-lo sem 
motivação, mas, se o fizer, vincula-se aos motivos 
aduzidos, sujeitando-se à obrigação de demonstrar a 
sua efetiva ocorrência. 
Senso assim, para a dispensa de um servidor 
exonerável ad nutum não há necessidade de motivação 
do ato exoneratório, mas, se forem dados os motivos, 
ficará a autoridade sujeita à comprovação de sua real 
existência. 
 
Objeto 
 
Todo ato administrativo tem por objeto a criação, 
modificação ou comprovação de situações jurídicas 
concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à 
ação do Poder Público. Nesse sentido, o objeto 
identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual a 
Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou 
atesta simplesmente situações preexistentes. 
O objeto, nos atos discricionários, fica na dependência 
da escolha do Poder Público, constituindo essa 
liberdade opcional o mérito administrativo. Não se pode 
pois, em tal elemento, substituir o critério da 
Administração pelo pronunciamento do Judiciário, 
porque isto importaria revisão do mérito administrativo, 
por uma simples mudança de juízo subjetivo – do 
administrador pelo Juiz – sem qualquer fundamento em 
lei. 
 
 Mérito do Ato Administrativo 
 
O mérito administrativo, conquanto não se possa 
considerar requisito de sua formação, deve ser 
apreciado neste tópico, dada as suas implicações com 
o motivo e o objetodo ato e, consequentemente, com 
as suas condições de validade e eficácia. 
O conceito de mérito administrativo é de difícil fixação, 
mas poderá ser assinalada sua presença toda vez que 
a Administração decidir ou atuar valorando 
internamente as consequências ou vantagens do ato. 
O mérito administrativo consubstancia-se, portanto, na 
valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, 
feitas pela Administração incumbida de sua prática, 
quando autorizada a decidir sobre a conveniência, 
oportunidade e justiça doa a realizar. Daí a exata 
afirmativa da Doutrina majoritária de que “o 
merecimento é aspecto pertinente apenas aos atos 
administrativos praticados no exercício de competência 
discricionária”. 
Com efeito, nos atos vinculados, onde não há faculdade 
de opção do administrador, mas unicamente a 
possibilidade de verificação dos pressupostos de direito 
e de fato que condicionam o processus administrativo, 
não há de que falar em mérito, visto que toda atuação 
do Executivo se resume no atendimento das 
imposições legais. 
Em tais casos a conduta do administrador confunde-se 
com a do Juiz na aplicação da lei, diversamente no que 
ocorre nos atos discricionários, em que, além dos 
elementos sempre vinculados (competência, finalidade 
e forma), outros existem (motivo e objeto), em relação 
aos quais a Administração decide livremente, e sem 
possibilidade de correção judicial, salvo quando seu 
proceder caracterizar excesso de desvio de poder. 
 
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13 
 
 
Atributos dos Atos Administrativos 
 
Os atos administrativos, como emanação do Poder 
Público, trazem em si certos atributos que os 
distinguem dos atos jurídicos privados e lhes 
emprestam características próprias e condições 
peculiares de atuação. Referimo-nos à presunção de 
legitimidade, à imperatividade e à auto-executoriedade. 
 
Presunção de Legitimidade 
 
Os atos administrativos, qualquer que seja a sua 
categoria, nascem com presunção de legitimidade, 
independentemente de norma legal que assim 
estabeleça. Essa presunção decorre do princípio da 
legalidade da Administração, que, nos Estados de 
Direito, informa toda atuação governamental. Além 
disso, a presunção de legitimidade atende a exigências 
de celeridade e segurança das atividades do Poder 
Público, que não poderiam ficar na dependência da 
solução de impugnação dos administrados, quando à 
legitimidade de seus atos, para só após dar-lhes 
execução. 
 
 Imperatividade 
A imperatividade é o atributo do ato administrativo que 
impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou 
execução. Esse atributo não está presente em todos os 
atos, visto que alguns (v.g., os atos enunciativos, os 
negociais) os dispensam, por desnecessário à sua 
operatividade, uma vez que os efeitos jurídicos do ato 
dependem exclusivamente do interesse do particular na 
sua utilização. 
Os atos, porém, que consubstanciam um provimento ou 
uma ordem administrativa (atos normativos, 
ordinatórios, punitivos) nascem sempre com 
imperatividade, ou seja, com a força impositiva própria 
do Poder Público, e que obriga o particular ao fiel 
atendimento, sob pena de se sujeitar a execução 
forçada pela Administração (atos auto executórios) ou 
pelo Judiciário (atos não-executórios). 
A imperatividade decorre da só existência do ato 
administrativo, não dependendo da sua declaração de 
validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato dotado 
de imperatividade deve ser cumprido ou atendido 
enquanto não for retirado do mundo jurídico por 
revogação ou anulação, mesmo porque as 
manifestações de vontade do Poder Público trazem em 
si a presunção de legitimidade. 
 
 Auto-Executoriedade 
 
A auto-executoriedade consiste na possibilidade que 
certos atos administrativos ensejam de imediata e direta 
execução pela própria Administração, independente de 
ordem judicial. 
Realmente, não poderia a Administração bem 
desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses 
sociais se, a todo momento, encontrando natural 
resistência do particular, tivesse que recorrer ao 
Judiciário para promover a oposição individual à 
atuação pública. 
 
Classificação dos Atos Administrativos 
 
A classificação dos atos administrativos não é uniforme 
entre os publicistas, dada a diversidade de critérios que 
podem ser adotados para o seu enquadramento em 
espécies ou categorias afins. 
Esses agrupamentos, entretanto, são úteis para 
metodizar o estudo e facilitar a compreensão, o que nos 
leva a classificar os atos administrativos, inicialmente, 
quanto aos seus destinatários, em atos gerais e 
individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e 
externos; quanto ao seu objeto, em atos de império, de 
gestão e de expediente; quanto ao seu regramento em 
atos vinculados e discricionários. 
 
Atos Gerais e Individuais 
 
ATOS GERAIS - Atos administrativos gerais ou 
regulamentares são aqueles expedidos sem 
destinatários determinados, com a finalidade normativa, 
alcançando todos os sujeitos que se encontrem na 
mesma situação de fato abrangida por seus preceitos. 
São atos de comando abstrato e impessoal 
semelhantes ao da lei, e, por isso mesmo, revogáveis a 
qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis 
por via judicial, a não ser pelo questionamento da 
constitucionalidade (art.102,I,”a”, da CF). 
Como exemplos desses atos temos nos Regulamentos, 
nas Instruções Normativas (IN) e nas Circulares 
Ordinatórias de Serviço. 
ATOS INDIVIDUAIS – Atos administrativos individuais 
ou especiais são todos aqueles que se dirigem a 
destinatários certos, criando-lhes situação jurídica 
particular. O mesmo ato pode abranger um ou vários 
sujeitos, desde que sejam individualizados. 
Exemplo desses atos temos: os Decretos de 
Desapropriação, de Nomeação, de Exoneração, assim 
como as outorgas de Licença, Permissão e 
Autorização. 
 
Atos Internos e Externos 
 
ATOS INTERNOS – São os destinados a produzir 
efeitos no recesso das repartições administrativas, e 
por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos 
e agentes da Administração que os expediram. São os 
chamados atos de “operatividade caseira”, que não 
produzem efeitos em relação a estranhos. Esses atos 
têm sido utilizados pela Administração – diga-se pelas 
autoridades – de forma distorcida, pois, sua 
característica indica que seus efeitos só são extensivos 
às repartições públicas. Entretanto, as altas autoridades 
do Executivo têm se utilizado desse mecanismo para 
impor situações aos administrados em geral. É o 
exemplo das Portarias e Instruções Ministeriais, que só 
deviam impor aos seus servidores, mas, contém 
imposições aos cidadãos – especialmente em matéria 
fiscal -, próprias de atos externos. 
ATOS EXTERNOS – São considerados atos de efeitos 
externos, sendo todos aqueles que alcançam os 
administrados, os contratantes e, em certos casos, os 
próprios servidores, provendo sobre os seus direitos, 
obrigações, negócios ou conduta perante a 
Administração. Tais atos pela sua destinação, só 
entram vigor ou execução depois de divulgados pelo 
órgão oficial, dado o interesse do público no seu 
conhecimento. 
A publicidade de tais atos é princípio de legitimidade e 
moralidade administrativa que se impõe tanto à 
Administração direta como indireta, porque ambas 
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gerem bens e dinheiros públicos cuja a guarda e 
aplicação todos devem conhecer e controlar. 
 
Atos de Império, de Gestão e de Expediente 
 
ATOS DE IMPÉRIO – Atos de império ou de autoridade 
são todos aqueles que a Administração pratica usando 
de sua supremacia sobre os administrados ou 
servidores e lhes impõem obrigatório atendimento. É o 
que ocorre nas desapropriações, nas interdições de 
atividades, nas ordens estatutárias. 
Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou 
externos, mas sempre unilaterais, expressando a 
vontade onipotente do Estado e seu poder de coerção. 
São, normalmente, atos revogáveis e modificáveis a 
critério