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Aula 04
Administração Financeira e Orçamentária para Concursos - Com videoaulas - Curso
Regular
Professores: Sérgio Mendes, Vinícius Nascimento
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Administração Financeira e Orçamentária e LRF 
Teoria e Questões Comentadas 
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AULA 4: ORÇAMENTO PÚBLICO 
APRESENTAÇÃO DO TEMA 
SUMÁRIO 
APRESENTAÇÃO DO TEMA .......................................................................... 1 
1. CONCEITOS .................................................................................... 3 
2. HISTÓRICO DO ORÇAMENTO ................................................................ 4 
2.1. Origens ......................................................................................... 4 
2.2. Orçamento nas Constituições Brasileiras Pretéritas ..................................... 5 
3. CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO BRASILEIRO ....................................... 7 
4. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO .................................................... 8 
5. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO .............................................. 10 
6. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO ................................... 12 
7. ASPECTOS DO ORÇAMENTO ............................................................... 15 
8. TIPOS DE ORÇAMENTO ..................................................................... 16 
9. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO ................................................................. 18 
9.1. Considerações iniciais ....................................................................... 18 
9.2. Orçamento tradicional ou clássico ........................................................ 18 
9.3. Orçamento de desempenho ou por realizações ......................................... 18 
9.4. Orçamento de base zero ou por estratégia .............................................. 19 
9.5. Orçamento-programa ....................................................................... 20 
9.6. Orçamento participativo .................................................................... 23 
9.7. Outras Técnicas .............................................................................. 24 
10. FUNÇÕES DE PLANEJAMENTO, GERÊNCIA E CONTROLE.............................. 25 
 .................................................................................. 27 
QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES – DIVERSAS BANCAS .............................. 31 
LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA ............................................. 54 
GABARITO ............................................................................................ 65 
 
 
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Olá amigos! Como é bom estar aqui! 
 
“Conta-se que um fazendeiro, dono de excelentes cavalos de muita valia nos 
trabalhos de sua propriedade rural recebeu um dia a notícia de que o preferido 
dele, um alazão forte e muito bonito, havia caído num poço abandonado. 
 
O capataz que lhe trouxe a má notícia estava desolado porque o poço era 
muito fundo e pouco largo e não havia como tirar o animal de lá, apesar de 
todos os esforços dos peões da fazenda. 
O fazendeiro foi até o local, tomou tento da situação e concordou com seu 
capataz: não havia mais o que fazer, embora o animal não estivesse 
machucado. Não achou que valia a pena resgatá-lo, ia ser demorado e custaria 
muito dinheiro. Já que está no buraco - disse ao capataz - você acabe de 
enterrá-lo, jogando terra em cima dele. 
 
Virou as costas, preocupado com seus negócios, e os peões de imediato 
começaram a cumprir a sua ordem. Cinco homens, sob o comando do capataz, 
atiravam terra dentro do buraco, em cima do cavalo. 
A cada pazada, o alazão se sacudia todo e a terra ia-se depositando no fundo 
do poço seco. Os homens ficaram admirados com a esperteza do animal: a 
terra ia enchendo o poço e o cavalo subindo em cima dela! 
 
Não demorou muito e o animal já estava com a cabeça aparecendo na saída do 
poço; mais algumas pazadas de terra e ele saltou fora, sacudindo-se e 
relinchando, feliz”. 
 
Caro estudante, não aceite a terra que os pessimistas possam vir a jogar sobre 
você! Tenha confiança, estude, se esforce, acredite e aproveite para subir 
nessa terra cada vez mais! Quando pensarem que você não tem chances, a 
sua aprovação será ainda mais espetacular! 
 
Estudaremos nesta aula os temas atinentes ao Orçamento Público. 
 
É um tema muito abrangente e de difícil delimitação no edital. Aconselho dar 
uma lida na aula toda (pois pode cair qualquer parte), mas quero que você 
foque com força total nos tópicos 8 e 9 (pois são os com maiores 
probabilidades de aparecerem na prova)! 
 
 
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1. CONCEITOS 
 
Vamos relembrar os conceitos vistos na aula demonstrativa. 
 
Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder 
Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a 
execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e 
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a 
arrecadação das receitas já criadas em lei. 
 
Consoante Giacomoni, de acordo com o modelo de integração entre 
planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de 
curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio 
prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais 
em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos 
e as políticas básicas. 
 
De acordo com Abrúcio e Loureiro, “o orçamento é um instrumento 
fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. 
Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os 
recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos 
sociais, conforme seu peso ou força política. Portanto, nas decisões 
orçamentárias os problemas centrais de uma ordem democrática como 
representação e accountability estão presentes. (...) A Constituição de 1988 
trouxe inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo 
orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo de planejamento no 
ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou 
o Poder Legislativo”. 
 
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2. HISTÓRICO DO ORÇAMENTO 
 
2.1. Origens 
 
Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do século XIII pelo Rei 
João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu art. 
12: 
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho 
comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito 
cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis 
em seu montante”. 
 
Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a 
primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a 
atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. E olha que interessante: já nasce 
com exceções! Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual! 
O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo 
Legislativo, sendo que hoje também há exceções. Por exemplo, temos os 
créditos extraordinários,os quais são destinados a despesas urgentes e 
imprevisíveis, tais como em casos de guerra ou calamidade pública, e por isso 
são abertos pelo executivo antes da autorização do Poder Legislativo. Nesta 
espécie de crédito, a comunicação ao Legislativo deve ser feita imediatamente 
após a abertura do crédito. 
 
No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público 
passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, 
tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em 
oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o 
crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento clássico, típica 
do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio 
financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Esse 
posicionamento vem ao encontro do conceito de “mão invisível” de Adam 
Smith, para descrever que em uma economia de mercado a interação dos 
indivíduos resulta numa determinada ordem, sem a necessidade de 
intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o aspecto econômico do 
orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle. 
 
Antes do final do mesmo século XIX, tendo como indutor o EUA, percebe-se que 
o orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às 
necessidades do Estado. Assim, no início do século XX, desenvolveu-se a tese 
de um orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de 
planejamento e de administração. 
 
A partir da década de 1930, no momento em que o capitalismo vivia uma de 
suas mais graves crises, o economista britânico John Maynard Keynes revisou 
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as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no que se refere a não 
intervenção do Estado na economia. A doutrina keynesiana passou a 
reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado 
sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistas à estabilização, à 
expansão ou à retração da atividade econômica. Para Keynes, em momento de 
retração econômica, quando as empresas tendem a investir cada vez menos, 
piorando cada vez mais a crise, o Estado deveria aumentar seus gastos para 
aquecer a economia, por meio, por exemplo, de aumento dos investimentos e 
das linhas de concessão de crédito. Nesse caso, o aumento dos gastos 
acarretaria endividamento público e flexibilização do princípio do equilíbrio, pois 
o orçamento desequilibrado seria necessário para superar a crise. O orçamento 
apontaria na promoção de uma expansão da demanda, gerando déficit. Em 
outros casos, em que fosse necessária uma contração da demanda, teríamos a 
geração de superávit, por meio da diminuição dos gastos públicos. 
 
2.2. Orçamento nas Constituições Brasileiras Pretéritas 
 
Vamos falar agora resumidamente do Orçamento em nossas Constituições 
pretéritas. 
 
A Constituição Imperial de 1824 foi a pioneira nas exigências para elaboração 
de orçamentos formais. A competência da proposta era do Executivo e da 
aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e 
senadores). 
 
Com a República e a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento tornou-
-se privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados. 
 
Na Constituição outorgada de 1934, no governo de Getúlio Vargas, o 
orçamento passa a ter destaque, com capítulo próprio. Ao Presidente da 
República cabia a elaboração da proposta orçamentária e, ao Legislativo, a 
votação. Assim, havia participação conjunta dos poderes, já que a Constituição 
não trazia limitações ao poder de emendas do Legislativo. 
 
Na Constituição de 1937, do Estado Novo, o orçamento passa a ser elaborado 
por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela 
Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo 
Presidente. Na prática, era elaborado e decretado pelo Executivo. 
 
Com a redemocratização na Constituição de 1946, voltamos à elaboração pelo 
Executivo e à votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo. 
 
Na Constituição de 1967, do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta 
e cabia ao Legislativo a aprovação, sem a possibilidade de emendas 
relevantes, enfraquecendo o Legislativo. Constata-se tal fato porque não eram 
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permitidas emendas que causassem aumento de despesa ou que visassem a 
modificar o seu montante, natureza ou objeto. Ainda, o projeto da lei 
orçamentária anual deveria ser enviado à Câmara dos Deputados até cinco 
meses antes do início do exercício financeiro (1º de agosto) e se não fosse 
devolvido para sanção dentro do prazo de quatro meses de seu recebimento 
(1º de dezembro) seria promulgado como lei. Nesse período surgiu no Brasil a 
ideia de orçamento-programa, por meio da Lei 4.320/1964 e do Decreto-lei 
200/1967. 
 
 
(CESPE – Analista – Finanças e Controle - MPU – 2013) Com a entrada 
em vigor da Constituição de 1988, restabeleceu-se ao Legislativo a 
prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei do orçamento, um 
direito especial que lhe havia sido retirado pela Constituição outorgada 
de 1967 
 
Na Constituição de 1967, do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta 
e cabia ao Legislativo a aprovação, sem a possibilidade de emendas 
relevantes, enfraquecendo o Legislativo. Constata-se tal fato porque não eram 
permitidas emendas que causassem aumento de despesa ou que visassem a 
modificar o seu montante, natureza ou objeto. 
A Constituição de 1988 trouxe inegável avanço na estrutura institucional que 
organiza o processo orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo 
de planejamento no ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, 
sobretudo, reforçou o Poder Legislativo. 
Resposta: Certa 
 
(CESPE – Analista – Finanças e Controle - MPU – 2013) Sob a óptica do 
planejamento governamental, observa-se que, na evolução do 
orçamento público, ao longo do tempo, o orçamento tradicional que 
surgiu como instrumento formalmente acabado na Inglaterra, no 
século XIX, está em ponto extremo ou em situação diametralmente 
oposta ao orçamento moderno, que surgiu nos Estados Unidos, no 
início do século XX. 
 
O Orçamento Tradicional, o qual surgiu como instrumento formalmente 
acabado na Inglaterra, no século XIX, e o Orçamento Moderno, o qual surgiu 
nos Estados Unidos, no início do século XX, são caracterizações “ideais” das 
situações extremas dessa evolução. 
Resposta: Certa 
 
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3. CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
 
Já sabemos que a competência para a elaboração do orçamento é do Poder 
Executivo e, ao Legislativo, cabe a proposição de emendas e a votação. Têm-
se, ainda, novidades trazidas pela atual Carta Magna, como a LDO e o PPA. 
 
Ressaltam-se, agora, algumas características típicas do orçamento em nosso 
País: 
 Não cumprimento de prazos, o que prejudica a execução de forma 
sistemática e coordenada da LOA. Por exemplo, para o nível federal, já 
houve ano em que a LOA foi aprovada pelo Congresso no fim do ano 
subsequente, ou seja, no final do ano em que deveria estar em vigor. A 
falta de rigor nos prazos também compromete a integração entre PPA e 
LOA. No entanto, atualmente, os atrasos na sanção da LOA são bem 
menores. 
 Grande número de alterações orçamentárias ao longo do exercício, com 
frequentes aberturas de créditosadicionais. 
 Os contingenciamentos têm sido decretados com frequência, e como a 
liberação depende da conveniência da Administração, estimula a 
negociação política entre o Poder Executivo e os parlamentares que 
querem ver suas bases eleitorais atendidas na execução orçamentária e 
financeira. O mecanismo utilizado para limitação dos gastos do Governo 
Federal é o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, mais 
conhecido como “Decreto de Contingenciamento”, juntamente com a 
Portaria Interministerial que detalha os valores autorizados para 
movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do exercício. 
Deve haver flexibilidade para a programação financeira a fim de que seja 
possível efetuar pequenos realinhamentos, porém, devido principalmente 
a superestimativas de receitas, o mencionado Decreto não se presta 
apenas a ajustes pontuais e acaba por contingenciar parte considerável 
das despesas discricionárias aprovadas na LOA. Apesar disso, busca-se 
evitar a utilização da linearidade, por ser esta incompatível com o 
estabelecimento de metas e prioridades para a Administração Pública, 
como aconteceria caso houvesse cortes indiscriminados de gastos, com 
base em um percentual único e predeterminado. 
 Apesar de a vedação à vinculação de receitas abranger apenas os 
impostos, os demais tributos são vinculados pela sua própria natureza. 
Mesmo em relação aos impostos, há várias exceções constitucionais que 
acarretam em mais vinculações. Há, ainda, as despesas obrigatórias, que 
também acabam por vincular o orçamento, porque não se pode deixar de 
executá-las, como acontece com o pagamento de pessoal, por exemplo. 
Isso tudo diminui a capacidade de discricionariedade do gestor público, 
engessando o orçamento. 
 
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4. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO 
 
O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados, 
utilizando os instrumentos de intervenção de que dispõe o Estado. 
A classificação cobrada em concursos é a de Richard Musgrave (1974), a qual 
se tornou clássica. Ele propôs uma classificação denominada de funções 
fiscais. Entretanto, considerando o orçamento como principal instrumento de 
ação do Estado na economia, o próprio autor as considera também como as 
próprias funções do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora. 
 
Função alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. 
É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados 
pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. O setor 
público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou via 
mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo setor 
privado. Tal função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária 
eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens 
meritórios. 
Investimentos na infraestrutura econômica são fundamentais para o 
desenvolvimento, porém são necessários altos valores com retornos 
demorados, que muitas vezes desestimulam a iniciativa do setor privado nessa 
área. Outro aspecto relevante é a existência de externalidades, que afastam o 
mercado da eficiência econômica, sendo denominadas de positivas quando as 
ações implicam em benefícios sociais além dos custos privados, como a 
instalação de uma linha de metrô que diminui o número de veículos 
transitando; e de negativas quando as ações implicam em prejuízos sociais 
além dos custos privados, como no caso da poluição de um rio por uma 
indústria. No caso de externalidades positivas, a função alocativa se 
evidenciará no incentivo governamental, como por meio de subsídios e 
desoneração da tributação; ao passo que no caso de externalidade negativa 
deverá haver um desincentivo governamental, como por meio de maior 
tributação, de multas e até de proibição. 
Quanto aos bens públicos e meritórios, suas demandas possuem 
características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema 
de mercado. Bens públicos são aqueles usufruídos pela população em geral e 
de uma forma indivisível, independentemente de o particular querer ou não 
usufruir desse bem. Já os bens meritórios (ou semipúblicos) excluem a parcela 
da população que não dispõe de recursos para o pagamento. Assim, podem ser 
explorados pelo setor privado, no entanto, podem e devem também ser 
produzidos pelo Estado, em virtude de sua importância para a sociedade, como 
a educação e a saúde. 
 
 
 
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Função distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de 
renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, 
inerentes ao sistema capitalista, contrabalanceando equidade e eficiência. Os 
instrumentos mais usados para o ajustamento são os sistemas de tributos e 
as transferências. Cita-se como exemplo de medida distributiva o imposto de 
renda progressivo, realocando as receitas para programas de alimentação, 
transporte e moradia populares. Outro exemplo é a concessão de subsídios 
aos bens de consumo popular, financiados por tributos incidentes sobre os 
bens consumidos pelas classes de rendas mais altas. 
 
Função estabilizadora: visa manter a estabilidade econômica, diferenciando-
-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de recursos. O 
campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção de elevado 
nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se, ainda, a 
busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de 
crescimento econômico. O mecanismo básico da estabilização é a atuação 
sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços 
que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por 
determinado preço e em determinado período. Assim, a função estabilizadora 
age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la. 
 
 
(CESPE – Auditor - Conselheiro Substituto – TCE/PR – 2016) A função 
do orçamento público que visa melhorar a posição de algumas pessoas 
em detrimento de outras e, com isso, corrigir falhas do mercado é 
denominada função distributiva. 
 
A função distributiva visa à promoção de ajustamentos na distribuição de 
renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, 
inerentes ao sistema capitalista, contrabalanceando equidade e eficiência. 
Resposta: Certa 
 
(FCC – Consultor Legislativo – Orçamento Público e Desenvolvimento 
Econômico – Assembleia Legislativa/PE – 2014) Em relação às funções 
do Estado na economia, para que o Estado possa cumprir 
adequadamente sua função distributiva, necessariamente terá de abrir 
mão das funções alocativa e estabilizadora, levando o país a suportar 
surtos inflacionários. 
 
O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados, 
utilizando os instrumentos de intervenção de que dispõe o Estado. Uma função 
não exclui a outra. 
Resposta: Errada 
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5. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO 
 
O Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que disciplina a atividade 
financeira do estado. Assim, abrange a receita pública (obtenção de recursos), 
o crédito público (criação de recursos), o orçamento público (gestão de 
recursos) e a despesa pública (dispêndio de recursos). No estudo dos ramos do 
Direito, o Direito Financeiropertence ao Direito Público, sendo um ramo 
cientificamente autônomo em relação aos demais ramos. 
 
O estudo de AFO/Orçamento Público está relacionado ao estudo do Direito 
Financeiro. É importante destacar que compete à União, aos Estados e ao 
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro. No 
entanto, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e 
suplementar à legislação federal e à estadual no que couber. Assim, apesar de 
não concorrerem com a União e os estados, os municípios legislam naquilo que 
for de interesse local e suplementam a legislação federal e a estadual, sem 
contrariá-las. 
 
 
No art. 24 da 
CF/1988: 
 
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito 
Federal legislar concorrentemente sobre: 
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, 
econômico e urbanístico; 
II – orçamento; 
(...).” 
 
Inexistindo lei federal sobre normas gerais de Direito Financeiro, os Estados 
exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas 
peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual 
restará suspensa sua eficácia, no que lhe for contrária. Assim, inicialmente, se 
a União não exercer a sua competência legislativa concorrente em Direito 
Financeiro e o Estado-Membro exercer a sua, em sobrevindo lei federal que 
regule a questão, a lei estadual restará suspensa. Não é revogada, o que 
significa que se a União revogar a sua lei geral, a lei estadual sairá da inércia e 
entrará em vigor, até que outra lei federal lhe suspenda novamente os efeitos 
ou outra lei estadual a revogue. 
 
Atualmente, ainda é a Lei n.°4.320, de 17 de março de 1964, que estatui 
normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
Federal. Embora ela tenha passado pelo rito de elaboração reservado às leis 
ordinárias, a CF/1967 e a CF/1988 trouxeram a orientação de que as normas 
gerais de Direito Financeiro seriam disciplinadas por lei complementar. Assim, 
a Lei 4.320/1964 possui o status de lei complementar, já que trata de normas 
gerais de Direito Financeiro. Houve a novação de sua natureza normativa pelo 
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art. 165, § 9º, da CF/1988, o qual lhe conferiu uma posição sui generis no 
quadro das fontes do Direito: como lei ordinária em sentido formal e lei 
complementar no sentido material. 
 
 
(CESPE – Analista Judiciário – Contabilidade – TRT/8 – 2016) De 
acordo com a CF, compete à União legislar privativamente sobre 
direito financeiro. 
 
De acordo com a CF, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal 
legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro. 
Resposta: Errada 
 
(FCC – Analista – Todos os Cargos – Assembleia Legislativa/PE – 
2014) De acordo com a Constituição Federal, a competência da União 
para legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento é concorrente com 
a dos Estados e do Distrito Federal, no que diz respeito a estabelecer 
normas específicas ou gerais de direito financeiro e orçamento. 
 
A competência da União para legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento é 
concorrente com a dos Estados e do Distrito Federal, no que diz respeito a 
estabelecer normas gerais de direito financeiro e orçamento. 
Resposta: Errada 
 
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6. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
 
Antes de tratarmos da natureza jurídica do orçamento brasileiro, vamos 
entender uma importante diferença entre lei em sentido formal e lei em 
sentido material. Lei em sentido formal representa todo o ato normativo 
emanado de um órgão com competência legislativa, sendo o conteúdo 
irrelevante. Todos os Poderes possuem a função legislativa. Por exemplo, o 
Executivo possui também a função legislativa, apesar de não ser a principal, o 
que fica claro quando o art. 84 da CF/1988 enumera as competências 
privativas do Presidente da República, dispondo no inciso III que compete 
privativamente ao Presidente iniciar o processo legislativo, na forma e 
nos casos previstos nesta Constituição. Ele exerce a função legislativa por 
meio de medidas provisórias, decretos autônomos, leis delegadas, leis 
orçamentárias etc. Assim, a lei orçamentária em nosso País é uma lei formal. 
Já lei em sentido material corresponde a todo o ato normativo, emanado por 
órgão do Estado, mesmo que não incumbido da função legislativa. O 
importante agora é o conteúdo, que define qualquer conjunto de normas 
dotadas de abstração e generalidade, ou seja, com aplicação a um número 
indeterminado de situações futuras. 
 
Desta forma, a partir desses conceitos, nota-se que há leis que são 
simultaneamente formais e materiais. Por outro lado, há leis somente formais. 
São estas as denominadas leis de efeitos concretos (ou leis individuais), 
pois seu conteúdo assemelha-se a atos administrativos individuais ou 
concretos. 
 
Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento brasileiro é uma lei 
formal porque é emanada de um órgão com competência legislativa; 
entretanto, não é material, pois apenas prevê as receitas públicas e 
autoriza os gastos, não tendo a necessária abstração e generalidade que 
caracteriza as leis materiais. O orçamento não modifica as leis financeiras e 
tributárias, tampouco cria direitos subjetivos. É uma condição, um pré-
requisito para que a despesa seja realizada (ato-condição), já que a 
arrecadação de receitas e a realização de despesas, na maioria das vezes, 
decorrem de leis ou contratos anteriores (atos-regra). Assim, judicialmente, 
como regra geral, não se pode exigir que determinada despesa prevista no 
orçamento seja realizada. O orçamento é concreto, por exemplo, quando diz 
que com R$ 20 milhões predeterminados o Governo poderá construir um 
campo da Universidade X. Logo, é apenas uma lei formal, por isso é chamada 
de lei de efeitos concretos. 
 
As características da lei orçamentária brasileira são as seguintes: 
 
 
 
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Características da 
LOA 
Lei formal: a lei orçamentária, como regra geral, não 
obriga o administrador público a realizar determinada 
despesa, apenas autoriza os gastos. Falta coercibilidade, 
pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por 
exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo 
legislativo. É considerada uma lei de efeitos concretos. 
Lei temporária: vigência limitada ao período de um ano. 
Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e 
os créditos suplementares e especiais são leis ordinárias. 
Não se exige quorum qualificado para sua aprovação, 
sendo necessária apenas a maioria simples. 
Lei especial: possui processo legislativo diferenciado. A 
iniciativa é do Executivo e trata de matéria específica: 
previsão de receitas e fixação de despesas. 
 
 
A Lei Orçamentária é ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os 
meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e 
entidades que integram a administração pública. Essa denominação é oriunda 
do orçamento clássico, que enfatizava os meios sem se preocupar com os fins. 
Atualmente, com o orçamento-programa, o principal foco da Lei de Meios são 
os resultados. 
 
 
STF sobre a LOA 
 
O STF pode exercer o controle abstrato de 
constitucionalidade de normas orçamentárias 
 
 O Supremo Tribunal Federal deve exercersua função 
precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos 
quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em 
abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de 
seu objeto. Assim, há a possibilidade de submissão das normas orçamentárias 
ao controle abstrato de constitucionalidade. 
 
Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de 
natureza impositiva e de natureza autorizativa: 
 Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma 
despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta 
visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente 
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cumprido. No Brasil, é adotado para a execução de emendas 
parlamentares individuais. 
 Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das 
despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público tem 
a discricionariedade para avaliar a conveniência e a oportunidade do que 
deve ou não ser executado. Em nosso país, o orçamento é autorizativo 
na quase totalidade da LOA. Como regra geral, o fato de ser fixada uma 
despesa na lei orçamentária anual não gera o direito de exigência de sua 
realização por via judicial. 
 
 
Orçamento 
impositivo ≠ 
autorizativo 
 
No orçamento impositivo, uma vez consignada uma 
despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente 
executada. No Brasil, é adotado para a execução de 
emendas parlamentares individuais. 
 
No orçamento autorizativo, adotado no Brasil na 
quase totalidade da LOA, o Poder Público tem a 
discricionariedade para avaliar a conveniência e 
oportunidade do que deve ou não ser executado. 
 
 
 
(CESPE – Técnico Administrativo – ANTT – 2013) A CF em vigor 
confere ao orçamento a natureza jurídica de lei formal e material. Por 
esse motivo, a lei orçamentária pode prever receitas públicas e 
autorizar gastos. 
 
Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento brasileiro é uma lei 
formal, mas não é material, pois apenas prevê as receitas públicas e autoriza 
os gastos, não tendo a necessária abstração e generalidade que caracteriza as 
leis materiais. 
Resposta: Errada 
 
(FGV – Auditor do Tesouro – Pref. do Recife/PE – 2014) O modelo 
orçamentário brasileiro tem natureza impositiva, sendo fruto da 
iniciativa do Poder Executivo, que envia os projetos de lei para 
apreciação e votação do Poder Legislativo. 
 
O orçamento público tem natureza predominantemente autorizativa, sendo 
fruto da iniciativa do Poder Executivo, que envia os projetos de lei para 
apreciação e votação do Poder Legislativo. 
Resposta: Errada 
 
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7. ASPECTOS DO ORÇAMENTO 
 
Político: tem a característica do grupo partidário que detém a maioria, 
consoante a escolha dos cidadãos. É a ótica que diz respeito à sua 
característica de plano de governo ou programa de ação do grupo/facção 
partidária que detém o poder. O parlamento autoriza a despesa pública, 
levando em consideração as necessidades coletivas. Parte da ideia de que os 
recursos são limitados e as necessidades são ilimitadas, logo são definidas 
prioridades. 
 
Econômico: busca racionalizar o processo de alocação de recursos, zelando 
pelo equilíbrio das contas públicas, com foco nos melhores resultados para a 
Sociedade. É ainda um instrumento de atuação do Estado na Economia, por 
meio do aumento ou diminuição do gasto público. É a ótica que atribui ao 
orçamento, como plano de ação governamental que é, o poder de intervir na 
atividade econômica, propiciando a geração de emprego e renda em função 
dos investimentos que podem ser previstos e realizados pelo setor público, 
resultando com isso o desenvolvimento do país. 
 
Jurídico: o processo orçamentário é regido por normas legais que compõem o 
ordenamento jurídico brasileiro. É a ótica em que se define ou integra a lei 
orçamentária no conjunto de leis do país 
 
Financeiro: caracterizado pelo fluxo monetário na execução, por meio de 
entrada de receitas e saída de despesas. É a ótica que representa o fluxo 
financeiro gerado pelas entradas de recursos, obtidos com a arrecadação de 
receitas, e os dispêndios com as saídas de recursos proporcionados pelas 
despesas, evidenciando a execução orçamentária. 
 
Técnico: relacionado à observância de técnicas e classificações claras, 
coerentes, racionais e metódicas. É a ótica que representa o conjunto de 
regras e formalidades técnicas e legais exigidas na elaboração, na aprovação, 
na execução e no controle do orçamento. 
 
(CESPE – Administrador – MPOG - 2015) A função econômica do 
orçamento corresponde ao controle do fluxo financeiro gerado pelas 
entradas de recursos obtidos com a arrecadação da receita e pelos 
dispêndios gerados com as saídas de recursos para as despesas. 
 
A função financeira do orçamento corresponde ao controle do fluxo financeiro 
gerado pelas entradas de recursos obtidos com a arrecadação da receita e 
pelos dispêndios gerados com as saídas de recursos para as despesas. 
Resposta: Errada 
 
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8. TIPOS DE ORÇAMENTO 
 
Nesta ótica sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em 
que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil 
vivenciou os três tipos: 
 Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do 
orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre 
em países parlamentaristas. Ao Executivo cabe apenas a execução. 
Exemplo: Constituição Federal de 1891. 
 Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a 
execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes 
autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. 
 Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do 
Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a 
atual Constituição Federal de 1988. 
 
 
(CESPE – Auditor Federal de Controle Externo – TCU - 2015) 
Considerando a evolução conceitual da terminologia usada em 
referência ao orçamento, o Brasil utilizou o orçamento legislativo, o 
executivo e o misto ao longo de sua história. 
 
O Brasil vivenciou os três tipos: 
_ Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento 
são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países 
parlamentaristas. Ao Executivo cabe apenas a execução. Exemplo: 
Constituição Federal de 1891. 
_ Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução 
são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. 
Exemplo: Constituição Federal de 1937. 
_ Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do 
Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a atual 
Constituição Federal de 1988. 
 
Resposta: Certa 
 
(FGV - Agente Público - TCE/BA - 2014) O Orçamento Público 
apresenta apenas os enfoques político e jurídico para sua 
execução e controle. 
 
Há aspectos político, jurídico, econômico, financeiro e técnico. 
Resposta: Errada 
 
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(FGV - Agente Público - TCE/BA - 2014) O Orçamento Públicotem a finalidade de alcançar a satisfação social, 
independente do equilíbrio fiscal. 
 
O aspecto econômico busca racionalizar o processo de alocação de recursos, 
zelando pelo equilíbrio das contas públicas, com foco nos melhores 
resultados para a Sociedade. 
Resposta: Errada 
 
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9. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
 
9.1. Considerações iniciais 
 
Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do 
orçamento público foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem 
se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da 
moderna Administração Pública, com uma concepção de orçamento como um 
ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para 
atingir objetivos e metas programadas. 
 
Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se 
difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou, por outros 
autores, de tipos de orçamento. Utilizaremos a denominação espécies por ser 
mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e misto. 
 
9.2. Orçamento tradicional ou clássico 
 
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais 
características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento 
contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza 
atos passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o 
atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as 
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie 
de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de 
trabalho do Governo, importando-se apenas com as necessidades dos 
órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos 
sobre objetivos e metas. Predomina o incrementalismo. 
 
É uma peça meramente contábil financeira, sem nenhuma espécie de 
planejamento das ações do Governo, onde prevalece o aspecto jurídico do 
orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual possui função 
secundária. Almeja-se a neutralidade e a busca pelo equilíbrio financeiro. As 
funções de alocação, distribuição e estabilização ficam em segundo plano. 
Portanto, o orçamento tradicional é somente um documento de previsão de 
receita e de autorização de despesas. 
 
9.3. Orçamento de desempenho ou por realizações 
 
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos 
gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho 
organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de 
gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações 
desenvolvidas. 
 
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Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os 
benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da 
evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de 
desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das 
ações do Governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um 
instrumento central de planejamento das ações do Governo vinculado à peça 
orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação 
entre planejamento e orçamento. 
 
 
 
Orçamento de 
desempenho 
Dois quesitos: o objeto de gasto (secundário) e um 
programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. 
 
Deficiência: Desvinculação entre planejamento e 
orçamento. 
 
9.4. Orçamento de base zero ou por estratégia 
 
O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de 
todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de 
abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um 
questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo 
compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
 
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de 
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu 
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a 
participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e 
na elaboração dos orçamentos. 
 
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam 
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise 
sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. Em regra, a alta 
gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente os critérios 
do orçamento de base zero, de acordo com cada situação. São confrontados os 
novos programas pretendidos com os programas em execução, sua 
continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os 
níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela 
ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente 
das dotações em suas atividades. Por isso, incluem-se entre as desvantagens a 
dificuldade, a lentidão e o alto o custo da elaboração do orçamento. 
 
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Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de 
elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
 
Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do 
Orçamento-Programa. 
 
 
Orçamento de Base Zero 
Os órgãos governamentais deverão justificar 
anualmente, na fase de elaboração da sua proposta 
orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
 
9.5. Orçamento-programa 
 
De acordo com Core, “em um processo de planejamento e orçamento 
integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios 
orçamentários sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, 
desde o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administração 
Pública Federal estabeleceu o orçamento-programa anual como um 
instrumento de planejamento, a ideia de discriminar a despesa pública por 
objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, já é bastante familiar a todos 
quantos atuam nessa área.” 
 
Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a 
etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que 
servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual1. 
 
Ainda de acordo com o autor, “a Constituição Federal de 1988, cumprindo a 
tradição das anteriores, ocupou-se profusamente de matéria orçamentária, 
chegando até a definir instrumentos de planejamento e orçamento com 
elevado grau de detalhe. (...) A atual Constituição optou por um modelo 
fortemente centralizado, a partir da constatação de que havia uma excessiva 
fragmentação orçamentária, inclusive com importantes programações e 
despesas inteiramente (previdência social, por exemplo) fora da lei 
orçamentária, sem a observância, portanto, do princípio da universalidade.” 
 
No entanto, o orçamento-programa tornou-se realidade apenas com o Decreto 
2.829/1998, o qual estabeleceu normas para elaboração e execução do plano 
plurianual e dos orçamentos da União. Ainda, a Portaria 117/1998, substituída, 
posteriormente, pela Portaria 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação 
dos seus fundamentos, atualizou a discriminação da despesa por funções da 
 
1 Art. 16 do Decreto-Lei 200/1967. 
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Lei 4.320/1964 e revogou a Portaria 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação 
Funcional – Programática); e a Portaria 51/1998 instituiu o recadastramento 
dos projetos e das atividades constantes do orçamento da União. 
 
Na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria 42/1999 assumiram 
uma abrangência nacional, com aplicação também para Estados, municípios e 
Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária 
que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional 
recém-instalada. 
 
O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do 
Governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e 
atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados 
e previsão dos custos relacionados. 
 
Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a 
quantificação de metas, com a consequente formalização de programas 
visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com esse modelo, 
passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da 
organização, além da manutenção do aspecto legal, porém não sendo 
considerado como prioridade. É a espécie de orçamento utilizada no Brasil. 
 
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa 
proporcionar maior racionalidade e eficiência na Administração Pública e 
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, 
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Tal 
espécie de orçamento equivale a um plano de trabalho expresso por um 
conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua 
execução. Como instrumento de programação econômica, o orçamento-
programa procura levar os decisores públicos a uma escolha racional, que 
maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos a 
programas e projetos de maior necessidade. As decisões orçamentárias são 
tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas 
possíveis. O gasto público no orçamento programa deve estar vinculado a uma 
finalidade. A vinculação entre planejamento e orçamento passa a ocorrer no 
orçamento-programa. 
 
A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios 
do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores 
intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do 
servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém 
a capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de 
talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são 
metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem 
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esse tipo de valor e, particularmente, na Administração Pública, há dificuldades 
para a medição, em termos quantitativos. 
 
Em algumas situações podem ser utilizadas outras espécies de orçamento 
como apoio ao orçamento-programa. A elaboração do orçamento de algumas 
ações pode ocorrer de maneira incremental, por exemplo, nas ações ligadas ao 
funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas 
contas de luz, água e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro, 
normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do 
orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando a 
inflação do período sobre o valor do orçamento desta ação no ano anterior. 
 
O orçamento tradicional quase sempre aparece em 
contraponto a outra espécie de orçamento, normalmente o orçamento-
programa. No memento há um quadro comparativo Orçamento Tradicional 
X Orçamento-programa. Consulte-o antes de resolver as questões 
abaixo. 
 
 
(CESPE – Economista e Contador - DPU – 2016) O orçamento 
tradicional ou clássico adotava linguagem contábil-financeira e se 
caracterizava como um documento de previsão de receita e de 
autorização de despesas, sem a preocupação de planejamento das 
ações do governo. 
 
Orçamento tradicional é uma peça meramente contábil financeira, sem 
nenhuma espécie de planejamento das ações do Governo, onde prevalece o 
aspecto jurídico do orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual 
possui função secundária. É somente um documento de previsão de receita e 
de autorização de despesas 
Resposta: Certa 
 
(CESPE – Analista Judiciário – Administrativa – TRE/PI – 2016) A 
técnica orçamentária que exige análise, revisão e avaliação de todas 
as despesas propostas, e não apenas daquelas que ultrapassem o nível 
de gastos já existente, é denominada orçamento base-zero. 
 
O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de 
todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Os órgãos 
governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua 
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proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior 
como valor inicial mínimo. 
Resposta: Certa 
 
(FGV – Técnico Legislativo de Nível Superior – Assembleia 
Legislativa/MT – 2013) Quanto às características do orçamento 
programa, a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos 
administrativos de planejamento. 
 
O orçamento programa dá ênfase nos aspectos administrativos e de 
planejamento. 
Resposta: Certa 
 
9.6. Orçamento participativo 
 
O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, 
trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional 
e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a 
participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos 
recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. 
Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e sociedade e são considerados 
os diversos canais de participação, por meio de lideranças e audiências 
públicas. 
 
O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo 
ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de 
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a 
sua não estagnação. 
 
Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são 
diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais 
implementadores do processo. 
 
Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na 
experiência brasileira o orçamento participativo foi concebido e praticado 
inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No 
nosso País, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. 
 
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de 
legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas 
no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada 
parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas 
vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à 
participação dos grupos sociais desfavorecidos. 
 
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Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-semais rápida a mudança 
de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas 
várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso 
de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso, no 
orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. 
Ocorre uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma 
decisão compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão 
monopolizada pelo Executivo no processo tradicional. 
 
Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de 
audiências públicas durante os processos de elaboração das leis orçamentárias. 
No entanto, segundo a CF/1988, a iniciativa das leis orçamentárias é privativa 
do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é obrigado a seguir as 
sugestões da população, no entanto, deve ouvi-las. 
 
9.7. Outras Técnicas 
 
O Glossário do Tesouro Nacional apresenta ainda mais duas técnicas, 
denominadas “teto fixo” e “teto móvel”. 
 
Orçamento com teto fixo: critério de alocação de recursos que consiste em 
estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a 
aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado 
período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas 
propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, 
como “teto burro”. 
 
Orçamento com teto móvel: critério de alocação de recursos que representa 
uma variação do chamado “teto fixo”, pois trabalha com percentuais 
diferenciados, procurando refletir um escalonamento de prioridades entre 
programações, órgãos e unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como 
“teto inteligente”. 
 
(ESAF – Analista de Planejamento e Orçamento – MPOG - 2015) A 
adoção do orçamento participativo como instrumento de 
complementação da democracia representativa proporciona à 
sociedade diminuir a força e o papel do legislativo na definição das 
prioridades na aplicação dos recursos públicos. 
 
No orçamento participativo, não há perda da participação ou força do 
Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Há um aperfeiçoamento da 
etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. 
Resposta: Errada 
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10. FUNÇÕES DE PLANEJAMENTO, GERÊNCIA E CONTROLE 
 
Segundo Allen Schick (1966 apud Core, 2001), todo sistema orçamentário, 
mesmo o mais rudimentar, compreende as funções de planejamento, gerência 
e controle: 
“Na operação dos sistemas orçamentários, raramente o planejamento, a 
gerência e o controle recebem igual atenção. Na prática, planejamento, 
gerência e controle tenderam até a ser processos competitivos no orçamento, 
sem haver uma clara divisão de funções entre os diversos participantes. (...) o 
mais importante talvez sejam as diferenças nas exigências de informação dos 
processos de planejamento, controle e administração. As necessidades 
informativas diferem em termos de períodos de tempo, níveis de agregação, 
ligações com as unidades organizacionais e operacionais e no enfoque insumo-
produto (...) tem havido uma forte tendência a homogeneizar as estruturas de 
informação e a contar com um único esquema de classificação, para servir a 
todas as necessidades do orçamento. Em sua maior parte o sistema 
informativo foi estruturado para atender aos objetivos de controle.” 
 
Ainda, “toda reforma altera o equilíbrio entre planejamento, gerência e 
controle, mediante a atribuição de maior ênfase a alguma dessas funções. A 
predominância da função controle, por exemplo, acarreta um deslocamento 
para o segundo plano das funções de planejamento e gerência, que, no 
entanto, continuam presentes. A questão-chave é o balanceamento entre 
essas três orientações ou funções com a atribuição de pesos para cada uma 
delas. Assim, todo o sistema orçamentário contém características de 
planejamento, gerência e controle.” 
 
Vamos dividir as três funções, de acordo com o eminente autor Fabiano Core: 
 
Controle: “no orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios 
evolutivos da técnica orçamentária, a orientação predominante é a do controle. 
Prevalece a preocupação com o cumprimento dos tetos orçamentários e o 
estabelecimento de limites para as unidades orçamentárias no que se refere a 
tipos de despesas (pessoal, serviços de terceiros, equipamentos etc.) e as 
classificações de despesas são estruturadas com base em itens 
pormenorizados de objeto de gastos.” 
 
Gerência: “a predominância da orientação gerencial no processo orçamentário 
traduz uma preocupação maior com o trabalho a ser feito e as realizações a 
serem alcançadas. As informações são estruturadas segundo funções, projetos 
e atividades, evidenciando-se o trabalho ou serviço a ser cumprido, com os 
respectivos custos. As categorias orçamentárias são classificadas em termos 
funcionais, com mensurações que possibilitem a avaliação do desempenho das 
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atividades previstas. Essas características identificam o orçamento funcional ou 
de desempenho.” 
 
Planejamento: “a orientação para o planejamento marca o advento do 
orçamento-programa, que tem como característica dominante a racionalização 
do processo de fixação de políticas, mediante o manuseio de dados sobre 
custos e benefícios das formas alternativas de se atingir os objetivos propostos 
e a mensuração dos produtos para propiciar eficácia no atingimento desses 
objetivos.” 
 
 
(CESPE – Auditor de Controle Externo – TCE/ES – 2012) A principal 
função do orçamento, na sua forma tradicional, e o controle político; 
em sua forma moderna, o orçamento foca o planejamento. 
 
No orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios evolutivos da 
técnica orçamentária, a orientação predominante é a do controle. Já a 
orientação para o planejamento marca o advento do orçamento-programa, que 
tem como característica dominante a racionalização do processo de fixação de 
políticas. 
Resposta: Certa 
 
 
 
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ORÇAMENTO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS 
ANO Elaboração e apreciação da proposta orçamentária 
1824 
A competência da proposta era do Executivo e a aprovação do Legislativo 
(assembleia-geral composta pelos deputados e senadores). 
1891 Elaboração privativa do CN, com iniciativa da Câmara dos Deputados (CD). 
1934 PR elabora e Legislativo vota, porém sem limites para emendas. 
1937 
Elaborado por um departamento administrativo ligado à PR e votado pela CD e 
pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo PR. 
1946 
Elaboração pelo Executivo e votação com a possibilidade de emendas pelo 
Legislativo. 
1967 
Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, 
praticamente sem a possibilidade de emendas. 
1988 
Elaboração é do Executivo e ao Legislativo cabe a proposição de emendas e a 
votação. 
CLASSIFICAÇÕES: 
Orçamento impositivo: despesas consignadas no orçamento devem ser 
necessariamente executadas. No Brasil, é adotado para a execução de emendas 
parlamentares individuais. 
Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas 
consignadas no orçamento público. É o adotado no Brasil na quase totalidade da LOA. 
FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO 
Alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos quando no setor 
privado nãohá a necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens 
públicos e bens meritórios. 
Distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em 
virtude da necessidade de correções das falhas de mercado. 
Estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica, principalmente a manutenção 
de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a 
busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento 
econômico. 
TIPOS DE ORÇAMENTO 
MEMENTO IV 
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Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são 
competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao 
executivo, cabe apenas a execução. Exemplo: Constituição Federal de 1891. 
Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são 
competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição 
Federal de 1937. 
Orçamento Misto: elaboração e execução são de competência do Executivo, cabendo 
ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: Constituição Federal de 1988. 
ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
Orçamento Tradicional ou Clássico: é uma peça meramente contábil – financeira –, 
sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, baseando-se no 
orçamento anterior. Portanto, somente um documento de previsão de receita e de 
autorização de despesas. 
Orçamento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas 
públicas a cada ano, como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do 
governo. 
Orçamento de Desempenho ou por Realizações: a ênfase reside no desempenho 
organizacional, porém há desvinculação entre planejamento e orçamento. 
Orçamento-Programa: instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da 
identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com 
estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos 
relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de resultados. 
Orçamento Participativo: objetiva a participação real da população e a alocação dos 
recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Não se opõe 
ao orçamento-programa e não possui uma metodologia única. No entanto, há perda da 
flexibilidade e maior rigidez na programação dos investimentos. Experiência brasileira 
ocorreu principalmente nos municípios. 
ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA 
TRADICIONAL PROGRAMA 
Dissociação entre planejamento e 
orçamento 
Integração entre planejamento e orçamento 
Visa à aquisição de meios Visa a objetivos e metas 
Consideram-se as necessidades 
financeiras das unidades 
Consideram-se as análises das alternativas 
disponíveis e todos os custos 
Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase nos aspectos administrativos e de 
planejamento 
Classificação principal por unidades Classificações principais: funcional e 
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administrativas e elementos programática 
Acompanhamento e aferição de 
resultados praticamente inexistentes 
Utilização sistemática de indicadores para 
acompanhamento e aferição dos resultados 
Controle da legalidade e honestidade do 
gestor público 
Controle visa a eficiência, eficácia e 
efetividade 
 
 
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QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES – 
DIVERSAS BANCAS 
 
TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
 
1) (FCC – Analista Legislativo – Contabilidade – Assembleia 
Legislativa/PE – 2014) Em relação ao Orçamento Programa, considere: 
I. O orçamento é elo entre o planejamento e as funções executiva da 
organização. 
II. A alocação dos recursos visa o atendimento ao plano político de 
governo definido pelo gestor público. 
III. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das 
ações governamentais. 
IV. Na elaboração do orçamento são considerados todos os custos do 
programa, inclusive os que extrapolam o exercício. 
V. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos financeiros 
e de planejamento. 
É correto o que se afirma APENAS em 
(A) I, II e III. 
(B) I, III e IV. 
(C) II, III e IV. 
(D) II, IV e V. 
(E) III, IV e V. 
 
I, III e IV) Corretos. O orçamento programa é o elo entre o planejamento e as 
funções executiva da organização. O controle visa avaliar a eficiência, a 
eficácia e a efetividade das ações governamentais. Na elaboração do 
orçamento são considerados todos os custos do programa, inclusive os que 
extrapolam o exercício. 
 
II) Errado. A alocação dos recursos visa a objetivos e metas. 
 
V) Errado. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos 
administrativos e de planejamento. 
 
Logo, é correto o que se afirma apenas em I, III e IV. 
 
Resposta: Letra B 
 
2) (FCC – Analista Judiciário – Judiciária - TRT/16 - Maranhão – 
2014) O orçamento corresponde ao principal instrumento da 
Administração pública para traçar programas, projetos e atividades 
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para um período financeiro. Sobre orçamento público é INCORRETO 
afirmar: 
(A) É dividido em três aspectos pela doutrina contábil: financeiro, 
econômico e jurídico. 
(B) É o documento no qual é previsto o valor monetário que, num 
período determinado (geralmente 1 ano), deve “entrar e sair dos 
cofres públicos (receitas e despesas), com especificação de suas 
principais fontes de financiamento e das categorias de despesas mais 
relevantes”. 
(C) É o demonstrativo orgânico da economia pública, representando o 
retrato real da vida do Estado onde o governo terá de decidir quanto, 
em que e como vai gastar o dinheiro que arrecadará dos contribuintes. 
(D) É a lei da iniciativa do Poder Legislativo e, aprovada pelo poder 
Executivo, que estima receita e fixa despesa para o exercício 
financeiro. 
(E) Sistema orçamentário é a estrutura formada por organizações, 
pessoas, informações, tecnologia, normas e procedimentos 
necessários ao cumprimento das funções fixadas para a Administração 
pública. 
 
Na alternativa “D”, o orçamento público é a lei da iniciativa do Poder 
Executivo e, aprovada pelo poder Legislativo, que estima receita e fixa 
despesa para o exercício financeiro. 
As demais alternativas estão corretas. 
 
Resposta: Letra D 
 
3) (FCC – Analista Judiciário – Administrativa –TRT/9ª- 2013) Em 
relação ao orçamento público, é correto afirmar que 
(A) a Lei Orçamentária Anual poderá conter dispositivo que autorize a 
abertura de créditos adicionais especiais e a contratação de operações 
de crédito. 
(B) a Lei Orçamentária Anual é uma lei de iniciativa, em conjunto, dos 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. 
(C) os sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim 
como dos resultados, são inexistentes no orçamentoprograma. 
(D) a Lei Orçamentária Anualcompreenderá o orçamento de 
investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha qualquer parcela do capital social com direito a 
voto. 
(E) o início de programas ou projetos não incluídos na Lei 
Orçamentária Anual é, constitucionalmente, proibido. 
 
Questão que mistura diversos tópicos da matéria: 
 
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a) Errada. A Lei Orçamentária Anual poderá conter dispositivo que autorize a 
abertura de créditos adicionais suplementares e a contratação de operações 
de crédito. São exceções ao princípio da exclusividade. 
 
b) Errada. A Lei Orçamentária Anual é uma lei de iniciativa do Poder 
Executivo. 
 
c) Errada. Os sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim 
como dos resultados, são praticamente inexistentes no orçamento clássico. 
 
d) Errada. A Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamento de 
investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha 
a maioria do capital social com direito a voto. 
 
e) Correta. De acordo com a CF/1988, é vedado o início de programas ou 
projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual. 
 
Resposta: Letra E 
 
4) (FCC – Analista de Planejamento e Orçamento – SEAD/PI - 2013) 
No processo de elaboração da proposta orçamentária, um governo 
estadual, para distribuição dos recursos disponíveis entre as unidades 
orçamentárias, parte dos níveis atuais de operações e despesas de 
cada uma delas e analisa os acréscimos solicitados e suas respectivas 
justificativas, tendo por base a classificação por elementos de 
despesa. Neste caso, o governo estadual utiliza o 
(A) Orçamento Tradicional. 
(B) Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento. 
(C) Orçamento Programa. 
(D) Orçamento de Base Zero. 
(E) Orçamento de Desempenho. 
 
É característica do orçamento tradicional usar como principais critérios de 
classificação das despesas unidades administrativas e elementos. 
 
Resposta: Letra A 
 
5) (FGV – Oficial de Chancelaria – MRE – 2016) O modelo 
orçamentário vigente para as entidades públicas brasileiras é o 
denominado Orçamento-Programa. De acordo com esse modelo: 
(A) a alocação de recursos visa à aquisição de meios; 
(B) a elaboração do orçamento tem caráter incremental; 
(C) as ações governamentais não devem impactar a economia; 
(D) o controle visa a avaliar a eficiência das ações governamentais; (E) 
o principal critério de classificação da despesa é por elemento. 
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No orçamento-programa, o controle visa a eficiência, eficácia e efetividade das 
ações governamentais. 
Os demais itens trazem características mais próximas do orçamento 
tradicional. 
Resposta: Letra D 
 
6) (FGV – Analista Administrativo – TJ/SC – 2015) A prática de 
elaboração de um orçamento para as atividades governamentais tem 
origem na Inglaterra e apresentou diversas características que 
marcam sua evolução ao longo do tempo. O método de elaboração de 
orçamento em que a cada novo exercício deve haver justificativa 
detalhada dos recursos solicitados é o orçamento: 
(A) programa; 
(B) por desempenho; 
(C) participativo; 
(D) base zero; 
(E) operacional. 
 
No orçamento de base zero, na elaboração da proposta orçamentária anual, 
os órgãos governamentais deverão justificar a totalidade de seus gastos. 
Resposta: Letra D 
 
7) (FGV – Consultor Legislativo – Orçamento Público - Assembleia 
Legislativa/MA – 2013) “...as ações, ou parte delas, de um programa 
governamental constituem unidades de decisão cujas necessidades de 
recursos seriam avaliadas em pacotes de decisão, devidamente 
analisados e ordenados, fornecendo as bases para as apropriações dos 
recursos nos orçamentos operacionais”. 
O fragmento refereǦse ao orçamento 
(A) programa. 
(B) tradicional. 
(C) operacional. 
(D) baseǦzero. 
(E) participativo. 
 
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de 
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu 
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a 
participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e 
na elaboração dos orçamentos. 
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam 
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise 
sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. 
 
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Resposta: Letra D 
 
8) (FGV – Técnico Administrativo – INEA/RJ – 2013) As alternativas 
a seguir apresentam elementos essenciais do orçamento programa, à 
exceção de uma. AssinaleǦa. 
(A) Os objetivos e os propósitos perseguidos pela instituição. 
(B) Os programas para concretização dos objetivos. 
(C) Os custos dos programas para a obtenção dos resultados. 
(D) As medidas de desempenho para as realizações dos programas. 
(E) As realizações passadas como base dos orçamentos futuros. 
 
Na alternativa “E”, é característica do orçamento tradicional ter realizações 
passadas como base os orçamentos futuros. 
 
As demais alternativas trazem características do orçamento-programa. 
 
Resposta: Letra E 
 
9) (FGV – Técnico Legislativo de Nível Superior – Assembleia 
Legislativa/MT – 2013) Quanto às características do orçamento 
programa, analise as afirmativas a seguir. 
I. As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e 
análises técnicas das possíveis alternativas. 
II. A elaboração do orçamento considera todos os gastos nas ações 
que fazem o programa, desde que não ultrapassem o exercício anual. 
III. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos 
administrativos de planejamento. 
Assinale: 
(A) se somente a afirmativa I estiver correta. 
(B) se somente a afirmativa II estiver correta. 
(C) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas. 
(D) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas. 
(E) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas. 
 
Os itens I e III estão corretos, pois trazem características do orçamento-
programa. 
 
No item II, a elaboração do orçamento programa considera todos os gastos 
nas ações que fazem o programa, inclusive os que ultrapassem o exercício 
anual. 
 
Logo, somente as afirmativas I e III estão corretas. 
 
Resposta: Letra D 
 
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10) (ESAF – Analista de Planejamento e Orçamento – MPOG - 2015) A 
adoção do orçamento participativo como instrumento de 
complementação da democracia representativa proporciona à 
sociedade: 
a) gerir, ela própria, os recursos destinados à aplicação em 
investimentos e serviços que beneficiam a sua região. 
b) diminuir a força e o papel do legislativo na definição das prioridades 
na aplicação dos recursos públicos. 
c) submeter o governo à vontade da sociedade na definição das 
políticas públicas e prioridades na realização de investimentos. 
d) transferir do governo para a sociedade a responsabilidade pela 
gestão dos bens públicos de uso comum. 
e) definir prioridades de investimentos em obras e serviços a serem 
realizados a cada ano com recursos do ente público. 
 
No orçamento participativo, não há perda da participação ou força do 
Legislativo (alternativa “B”)