Unidade II Concessão Direito Administrativo II 2021 UNESA

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* A presente apostila se destina exclusivamente para uso didático nas aulas ministradas na Universidade Estácio de Sá no ano de
2018, disciplina Direito Administrativo II, não podendo ser utilizada para fins comerciais ou ainda como citação em trabalhos
acadêmicos. Trata-se de estudo compilado de autores da área podendo ocorrer a ausência de citação ou menção devida.
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DIREITO ADMINISTRATIVO II – Universidade Estácio de Sá – Campus Friburgo
Professor Hugo Lontra
UNIDADE II
Serviços Públicos II
 1 Introdução
Porque existe Concessão? Onde surgiu? É melhor que a prestação direta de
serviços públicos? 
Fundamento constitucional da Concessão e da Permissão: 
Artigo 175 da CRFB/88.
Fundamento legal da Concessão e Permissão: 
Lei nº 8.987/95
As concessões comuns são reguladas pela Lei no 8.987, de 13.2.1995, e
comportam duas modalidades: (1o) concessões de serviços públicos simples; (2o) concessões de
serviços públicos precedidas da execução de obra pública. Sua característica consiste no fato de
que o poder concedente não oferece qualquer contrapartida pecuniária ao concessionário; todos os
recursos deste provêm das tarifas pagas pelos usuários.
Lei nº 11.079/04
De outro lado, as concessões especiais são reguladas pela Lei no 11.079, de
30.12.2004, e também se subdividem em duas categorias: (1o) concessões patrocinadas; (2o)
concessões administrativas. As concessões especiais são caracterizadas pela circunstância de que o
concessionário recebe determinada contraprestação pecuniária do concedente. Incide sobre elas o
regime jurídico atualmente denominado de “parcerias público-privadas”. 
 1º SETOR 2º SETOR 3º SETOR
* A presente apostila se destina exclusivamente para uso didático nas aulas ministradas na Universidade Estácio de Sá no ano de
2018, disciplina Direito Administrativo II, não podendo ser utilizada para fins comerciais ou ainda como citação em trabalhos
acadêmicos. Trata-se de estudo compilado de autores da área podendo ocorrer a ausência de citação ou menção devida.
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 2 Concessão dos Serviços Públicos (concessão comum)
A Lei 8987/95 traz duas modalidades de concessão de serviços públicos. A
primeira denominada de CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO SIMPLES e a segunda
denominada de CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO PRECEDIDA DE EXECUÇÃO DE
OBRA PÚBLICA. 
A distinção básica entre as duas ocorre, pois, na segunda, o Estado além de
delegar o serviço, também delega a construção de uma obra pública. 
Relação Triangular da concessão de serviço público: 
Com efeito, se, de um lado, o negócio se inicia pelo ajuste entre
o Poder Público e o concessionário, de outro dele decorrem outras relações jurídicas, como as que
vinculam o concedente ao usuário e este ao concessionário. Importante é saber que na concessão de
serviço público há uma tríplice participação de sujeitos: o concedente, o concessionário e o usuário. 
 2.1 A relação contratual
Nunca houve consenso entre os autores sobre a natureza jurídica da concessão de
serviço público. Contudo, domina o entendimento que se trata de contrato administrativo. Assim,
sua natureza jurídica é contratual, com as respectivas características do regime jurídico de direito
público. O artigo 4º da Lei 8987/95 colocou fim à controvérsia, estabelecendo que a concessão de
serviço público será formalizada mediante contrato. 
Dessa forma, assim como afirma o artigo 175 da Constituição, há um caráter
especial no contrato de concessão que são as particularidades do regime jurídico-administrativo. 
Elementos: 
 Bilateral ou sinalagmático
 Comutativo
 Intuito Personae
 Formal
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2018, disciplina Direito Administrativo II, não podendo ser utilizada para fins comerciais ou ainda como citação em trabalhos
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 2.2 A supremacia do concedente
Pela própria natureza do contrato administrativo, há uma desigualdade entre as
partes contratantes, se valendo o poder concedente da Supremacia do Interesse Público. A Lei
8987/95 prevê expressamente algumas possibilidades se valendo da supremacia do concedente,
como por exemplo o caso de encampação do serviço, fundado em interesse público, conforme
artigo 37. 
 2.3 A natureza do concessionário e do concedente
A lei não admitiu a delegação do serviço a pessoas físicas, mas apenas a
pessoas jurídicas ou a consórcio de empresas. A exigência, inclusive, foi estendida também às
concessões de serviço público precedidas da execução de obra pública (art. 2o, II e III, do Estatuto
das Concessões).
Em face da exigência legal, a comprovação da personalidade jurídica do
concessionário ou da regularidade do consórcio de empresas constitui requisito inafastável para a
validade da contratação. Sem sua observância, o contrato apresentará vício de legalidade quanto à
figura do concessionário.
Por certo, o concedente é a Pessoa Jurídica de Direito Público Interno,
denominados de entes federativos, seja União, Estados, DF ou Municípios. 
EXCEÇÃO:
A despeito dessa clássica fisionomia, porém, a celebração de alguns contratos de
concessão tem sido delegada, em caráter de exceção, a autarquias, especialmente algumas agências
reguladoras, passando tais entes a ostentar a qualificação de concedentes.
Trata-se de delegação de função fiscalizadora ou de controle, o que rende ensejo a
que esse tipo de descentralização, por via de consequência, tenha expressa previsão em lei. A Lei
no 9.472, de 16.7.1997, delegou à ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações, agência
reguladora, o poder de celebrar e gerenciar contratos de concessão dos serviços de telefonia sob
regime público (art. 19, VI), neles assumindo, como sujeito ativo, a qualidade jurídica de
concedente.
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 2.4 Concessão a empresas estatais e privadas
Delegação Legal e negocial. 
 2.5 Exigência de licitação
A licitação é regra para todo e qualquer procedimento prévio ao contrato
administrativo, principalmente por estar associado aos princípios basilares da administração
pública, como moralidade e igualdade. Com relação as concessões, há normativa constitucional
expressa obrigando a realização de licitação no artigo 175 da CFB/88.
A lei de concessões não somente assentou a obrigatoriedade de licitação para
a escolha do concessionário, como ainda fixou que a modalidade licitatória para o caso é a
concorrência, aplicando-se a exigência quer para as concessões simples, quer para as precedidas da
execução de obra pública (arts. 2o, II e III, e 14).
Por exceção, a Lei no 9.074/1995 previu também a modalidade de leilão de quotas
ou ações nos casos de privatização de pessoas administrativas sob controle direto ou indireto da
União, com simultânea outorga de nova concessão ou com a prorrogação das já existentes.
É possível a participação de empresas estatais nas licitações para concessão de
serviço público? Sim, a despeito do tema ser omisso na Lei 8987/95, a Lei 9074/95 trouxe a
possibilidade. 
 2.6 Mutabilidade
O melhor conceito do tema é de CAIO TÁCITO: “a mutabilidade desses contratos
consiste em reconhecer a supremacia da Administração, quanto à faculdade de inovar,
unilateralmente, as normas de serviço, adaptando as estipulações contratuais às novas necessidades
e conveniências públicas”.
A doutrina, em grande parte,reconhece nos contratos de concessão a existência de
cláusulas regulamentares e de cláusulas financeiras. Estas, como traduzem o preço do serviço, não
podem ser alteradas ao exclusivo arbítrio da Administração. 
As cláusulas regulamentares dos contratos administrativos em geral podem ser
alteradas para melhor adequação ao interesse público, desde que respeitados os limites fixados no
art. 65, § 1.º, da Lei 8.666/1993.21
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Entende-se, todavia, que os limites indicados no art. 65, § 1.º, da Lei
8.666/1993 não abrangem os contratos de concessão. Teoricamente, os limites seriam aplicáveis
aos contratos de concessão que são considerados espécies de contratos administrativos,
submetendo-se, subsidiariamente e no que couber, às normas gerais das contratações públicas
previstas na Lei de Licitações. (Rafael Oliveira)
Todavia, os contratos de concessão possuem peculiaridades que justificariam
o afastamento dos referidos limites, notadamente a longa duração, a complexidade e a
incerteza da relação contratual.
A inaplicabilidade do art. 65, § 1.º, da Lei de Licitações não significa um “cheque
em branco” ao Poder Concedente e ao concessionário que devem, por exemplo, (i) justificar a
necessidade das eventuais alterações ao atendimento do interesse público e (ii) preservar o
equilíbrio econômico-financeiro da concessão.
Já se decidiu, por exemplo, que é inconstitucional a lei estadual que concede a
trabalhadores desempregados isenção do pagamento dos serviços de fornecimento de luz e
água, não somente porque interfere em relação concessional diversa (federal e municipal),
como também em virtude de inobservância às regras estabelecidas na licitação (art. 37, XXI,
CF).
O poder de alteração unilateral do contrato, em consequência, não pode servir de
fonte de abusos por parte do concedente, como têm averbado os estudiosos do assunto. E nem
poderia ser diferente. Se, de um lado, esse poder constitui exercício da soberania do Estado em prol
do interesse público, de outro se torna impositivo que a Administração demonstre inequivocamente
a existência de fatos justificadores do exercício da prerrogativa.
 2.7 Política tarifária
Como remuneração pela execução do serviço, o Poder Público fixa a tarifa a ser
paga pelos usuários. Trata-se de preço público e, portanto, fica a sua fixação sob a competência do
concedente.
Se, de um lado, não devem as tarifas propiciar indevido e desproporcional
enriquecimento do concessionário, com graves prejuízos para os usuários, de outro não pode o seu
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valor impedir a adequada prestação do serviço delegado pelo Estado. Por isso mesmo, várias
decisões judiciais asseguraram a concessionários o direito à revisão das tarifas. Adite-se, ainda, que
a fixação das tarifas é o verdadeiro molde do princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos
contratos de concessão. Exatamente por isso, é necessária a sua revisão periódica para
compatibilizá-la com os custos do serviço, as necessidades de expansão, a aquisição de
equipamentos e o próprio lucro do concessionário.
Embora a regra seja a unicidade da tarifa, em alguns casos é admissível a
diferenciação, sendo vedada a desatenção ao princípio da impessoalidade. 
Há possibilidade, ainda, de captação de receitas alternativas a fim de se
cumprir o princípio da modicidade de tarifas. Exemplo de placas de publicidade na Ponte Rio-
Niteroi. 
Algumas tarifas são cobradas através de contas de consumo entregues na própria
residência do usuário ou no local onde se processou o consumo. Tais contas devem ser distribuídas
pelos Correios ou pela própria empresa concessionária, e não por empresa privada por esta
contratada para tal serviço. O STJ já decidiu que “a execução conferida às concessionárias de
serviço público não lhes outorgou a possibilidade de contratação de empresas particulares
para o serviço de distribuição de contas de consumo”, e isso porque, admitindo-se a
contratação, a concessionária estaria vulnerando, por via oblíqua, o monopólio do serviço
postal atribuído à União (art. 21, X, CF) e delegado à empresa pública federal criada
exatamente para tal fim: a ECT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
 2.8 Análise do pacto de concessão
A Lei 9074/95 estabeleceu em seu artigo 2º a obrigatoriedade de Lei que autoriza
e fixa os termos da Concessão, ou seja, há necessidade de autorização legislativa prévia para a
concessão de serviço público. Além disso, há a necessidade de cláusulas mínimas no contrato de
concessão, chamadas de cláusulas essenciais. 
CLÁUSULAS ESSENCIAIS:
 Cláusulas relativas ao serviço;
 Cláusulas relativas aos direitos e obrigações;
 Cláusula de Prestação de Contas;
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 Cláusula de fiscalização;
 Cláusula referente ao fim da concessão.
 2.9 Encargos do concedente
 As regras de direito público que regem o contrato de concessão, por certo,
estabelecem ao Poder Concedente certas prerrogativas de controle, não só do serviço, mas também
do cessionário. 
Artigos 29 e 30 da Lei das concessões. 
Comentários sobre as Agências Reguladoras. 
1 ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações
2 ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
3 ANCINE Agência Nacional do Cinema
4 ANAC Agência Nacional de Aviação Civil
5 ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários
6 ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres
7 ANP Agência Nacional do Petróleo
8 ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária
9 ANS Agência Nacional de Saúde Suplementar
10 ANA Agência Nacional de Águas
11 ANM Agência Nacional de Mineração
Pode o Poder Concedente intervir na propriedade privada com a finalidade
de regularizar a prestação do serviço público? 
Sim, a Supremacia do interesse público sobre o privado legitima em certos casos
essa possibilidade. Artigos 32/34 da lei de Concessões. 
 2.10 Encargos do Concessionário
Artigo 31 da Lei de Concessões.
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O mais importante da Concessão, sem dúvida, é a prestação do Serviço adequado.
E a própria Lei estabelece o que seria o Serviço adequado em seu artigo 6º:
“DO SERVIÇO ADEQUADO
 Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de
serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido
nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1o Serviço adequado é o que satisfazas condições de
regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade,
cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
§ 2o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do
equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e
expansão do serviço.
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua
interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das
instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da
coletividade.”
 2.11 Direitos e obrigações dos usuários
Aqui há certa divergência doutrinária acerca da natureza jurídica do vínculo entre
concessionária e usuário, fechando o triângulo da atividade com a presença do Estado. Essa
discussão é puramente acadêmica, pois a própria lei das concessões (8987/95) traz expressamente
os direitos e obrigações dos usuários, independente do tipo de vínculo que ostentam. 
Artigo 7º da Lei 8987/95. 
Interpretação do Artigo 7 – A. 
Lei 12007/09 – Quitação anual de débitos.
Gratuidade do Serviço Público: 
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O STF tem afirmado que a gratuidade tarifária deve ser imediatamente
cumprida pela concessionária, a partir da vigência da lei, devendo ser discutida, posteriormente,
com o poder concedente, a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de
concessão, tal como ocorreu no julgamento da gratuidade no transporte público aos idosos (art. 39
do Estatuto do Idoso) e da gratuidade no transporte público interestadual aos portadores de
deficiência (Lei 8.899/1994). (STF, Tribunal Pleno, ADIn 3.768/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe-
131 26.10.2007, Informativo de Jurisprudência do STF n. 480. STF, Tribunal Pleno, ADIn
2.649/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe-197 17.10.2008, p. 29, Informativo de Jurisprudência do
STF n. 505.)
 2.12 Prazo da concessão
Certo é que as concessões somente podem ser outorgadas por prazo
determinado. Artigo 2ª, II, III da Lei das concessões. Esse prazo deve ser expresso e inequívoco no
procedimento licitatório, pois, esse prazo vincula diretamente a política tarifária e a
possibilidade ou não de assumir uma concessão. Em regra as concessões não possuem um prazo
mínimo, devendo ser estipulado e atribuído conforme a necessidade de investimentos da concessão. 
EXCEÇÃO - Contudo, especificamente, a Lei 9074/95 traz, no artigo 1º,
parágrafo 2º, a previsão do prazo de 25 anos, podendo ser prorrogado por mais dez, na
hipóteses de: estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público, não instalados em
área de porto ou aeroporto, precedidos ou não de obras públicas.
 2.13 Intervenção na concessão
A intervenção na concessão é certamente uma via excepcional e necessária à
prestação do serviço público. Utilizando-se da titularidade do serviço público e da Supremacia do
Interesse público sobre o privado, a Intervenção somente se legitima se estiverem presentes alguns
requisitos. Artigos 32/34 da Lei 8987/95. 
 Intervenção deve ser feita por Decreto do Chefe do Executivo da entidade concedente,
contendo:
◦ designação de interventor;
◦ prazo da intervenção;
◦ limites; e
◦ Objetivos. 
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 Instaura-se procedimento administrativo, em até 30 dias, para o poder concedente
verificar as causas e responsabilidades da irregularidade do serviço;
 O procedimento administrativo tem prazo de até 180 dias e caso superado, a intervenção
será declarada inválida. 
 Cessada a intervenção, caso não seja extinta a concessão, a administração do serviço
deverá ser devolvida a concessionária, procedida de prestação de contas pelo interventor,
que responderá pelos atos praticados durante sua gestão. 
Essa regra somente não se aplica em relação à ANEEL (Energia Elétrica) que
possui disposição específica na Lei 12.767/12. 
 2.14 Extinção e suas consequências jurídicas
A lei estabelece 6 causas de extinção de uma concessão (art. 35): 
1. Termo final da concessão: nesse caso a concessão se encerra por expressa previsão
contratual, não necessitando de comunicação ou aviso anterior para tal. Os efeitos da
extinção nesse caso são ex nunc, ou seja, somente após o termo final do contrato que o
serviço se considera revertido ao concedente.
2. Anulação da concessão: ocorrerá quando a concessão for firmada com algum vício de
legalidade. A anulação pode ser declarada por decisão administrativa ou judicial e os efeitos
produzidos são ex tunc, ou seja, a partir da ocorrência do vício. Presente o vício, há
presumida lesão ao patrimônio público, podendo, a concessão, ser atacada por ação popular. 
3. Rescisão: (art. 39) caracteriza-se por fato superveniente a contratação. Pode ocorrer a
rescisão em razão de distrato (rescisão bilateral amigável) ou por descumprimento contratual
do concedente. O caminho para este tipo de extinção é o judicial, pois a concessionária não
poderá alegar a teoria da “exceção do contrato não cumprido” (exceptio non adimpleti
contractus) por expressa previsão legal (artigo 39 da Lei 8987/95)
4. Caducidade: (art. 38) Em regra, quando o inadimplemento do contrato ocorre por ato do
concedente, dá-se o nome de rescisão, por outro lado, quando temos um inadimplemento
motivado por ato do concessionário, dá-se o nome de caducidade. A inexecução total ou
parcial da concessão pelo concessionário pode dar ensejo a caducidade da concessão. A
caducidade deve ser declarada por meio de Decreto do Chefe do Executivo após processo
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administrativo e a eventual indenização a ser paga ao concessionário pode ser abatida de
eventuais multas e danos por ele causados. 
5. Encampação: (art. 37) essa forma de extinção da concessão tem lugar quando o concedente
deseja retomar o serviço concedido. Aqui se aplica a prerrogativa do Poder Público em
extinguir unilateralmente os contratos administrativos. Não há qualquer inadimplência do
concessionário, apenas interesse da Administração pública em retomar o serviço. A
encampação deve ser realizada pelo prazo mínimo de duração da concessão encampada.
Encampação também pode ser denominada de resgate. Condições para encampação:
autorização legislativa para retomada da atividade e indenização a priori, ao concessionário.
6. Falência e extinção da concessionária: ocorrendo o falecimento do empresário individual,
a atividade retorna para a administração pública assim como pela decretação da falência da
empresa concessionária. 
REVERSÃO: é a transferência dos bens do cessionário para o patrimônio do cedente após a
extinção do contrato. É indispensável que o contrato indique expressamente o destino dos bens
utilizados na prestação do serviço.A Reversão pode ser onerosa ou gratuita. 
 2.15 Concessões anteriores
Artigos 42/44 da 8987/95 c/c artigo 3 da Lei 9074/95
 2.16 Controle dos serviços concedidos
Pelo fato das concessões de serviços público estabelecerem a execução das
atividades a empresas privadas, cujo Poder executivo não possui ingerência ou controle, foi
identificada a necessidade de criar pessoas jurídicas para controlar e fiscalizar essas concessões, em
nome do Poder Executivo, vez que o Poder Público ainda mantém a titularidade do serviço. 
Dessa forma, foram criadas as Agências Reguladoras, sob a forma de autarquias,
com a finalidade de controle dessas concessões. 
 3 Permissão de Serviços públicos 
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Permissão de serviço público é um contrato administrativo onde o permitente
(Estado) transfere a um permissionário (particular) a execução de certo serviço público. 
 3.1 Conceito e objeto
Conceito é trazido pela própria Lei 8987/95, em seu artigo 2º, IV: “ a delegação, a
título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à
pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.”
O objeto é a execução de um serviço público de forma descentralizada, visando
atingir as necessidades da comunidade. 
 3.2 Natureza Jurídica
“Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de
adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação,
inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.”
Assim, a natureza é de Contrato Administrativo de Adesão, não obstante a
contrariedade de José dos Santos Carvalho Filho e outros doutrinadores em aceitar o termo. 
 3.3 Diferença entre concessão e permissão
A marca tradicional diferenciadora entre a concessão e a permissão era a natureza
jurídica, enquanto a primeira tinha natureza de contrato a segunda tinha natureza de ato
administrativo. Ocorre que a Lei 8987/95 desfigurou a natureza jurídica da permissão tornado-a
como contrato administrativo de adesão. 
A doutrina atual estabelece uma identidade entre os institutos, principalmente em
razão do parágrafo único do artigo 40 da Lei 8987/95 que estabelece que “aplica-se às permissões o
disposto nesta lei”. 
Contudo, Jose dos Santos Carvalho Filho aponta duas e, segundo ele,
insignificantes, diferenças trazidas no texto legal, entre concessão e permissões: 
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1. Quanto a natureza do concessionário/permissionário: Enquanto a concessão permite
apenas pessoa jurídica ou consórcio de empresas, a permissão só pode ser firmada por
pessoa física ou jurídica. 
2. No conceito legal de permissão, há menção a “precariedade” do instituto, algo que não se
observa no conceito de concessão. Contudo, não há explicação para a permissão ser
precária, já que a extinção da permissão segue exatamente os mesmos termos da extinção da
concessão. 
3. Na permissão é possível qualquer modalidade licitatória, enquanto na Concessão,
somente é permitida a concorrência. 
ADI 9491 de 98 – Supremo igualou os institutos, afirmando não existirem mas distinção
substancial entre eles. (Artigo 118 da Lei 9472/97 x 40 da Lei 8987/95)
 3.4 A permissão condicionada
O conceito perdeu valor após a edição da Lei 8987/95 em razão de toda permissão
atualmente ser por meio de contrato administrativo de adesão, com cláusulas limitadoras e
condicionantes. Portanto, quando o objeto da atividade for serviços públicos, não há mais que se
falar em permissão condicionada. 
 3.5 Referências constitucionais 
Artigo 175
Artigo 21, XI e XII
 3.6 Responsabilidade civil
Tanto na Concessão quanto na Permissão, aplica-se a responsabilidade civil
objetiva, do artigo 37, parágrafo 6º da CRFB, aplicadas às pessoas jurídicas de direito público e as
privadas prestadoras de serviço público. 
 3.7 Aplicação das regras idênticas às concessões
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Todas as regras afetas à concessão, como Mutabilidade, política tarifária,
fiscalização, obrigatoriedade de licitação assim omo os encargos do permitente e permissionário. 
 3.8 Extinção
Também segue a mesma linha das concessões.
 3.9 Permissão Lotérica
Um nova forma de permissão foi regulada pela Lei nº 12.869/13, considerada
como outorga, a título precário e mediante licitação, o serviço de comercialização de loterias
federais. Esse tipo de permissão possui remuneração formada por comissão incidente no volume de
vendas. O prazo é de 20 anos, sendo renovável automaticamente por igual período.
 4 Concessão especial de serviços públicos (Parcerias público-privadas) 
 4.1 Introdução
A Lei 11079/04 estabeleceu a forma de contratação de parceria público-privada no
âmbito da União, Estados, DF e Municípios. 
Trata-se de um contrato administrativo de concessão onde se admite duas
modalidades: Concessão Patrocinada e a Concessão Administrativa. O artigo 2º da Lei 11079/04,
por estabelecer que se trata de uma concessão, a doutrina coloca a Parceria público-privada como
uma concessão especial. 
As parcerias público-privadas tem sido adotadas por diversas partes do mundo
com relativo sucesso, e apresentam a justificativa de sua existência em dois pontos fundamentais: 
 Falta de disponibilidade de recursos financeiros;
 eficiência da gestão do setor privado. 
Qual é a vontade do legislador com a lei 11079/04? Prover à população com a
melhor execução e gestão dos serviços públicos. 
* A presente apostila se destina exclusivamente para uso didático nas aulas ministradas na Universidade Estácio de Sá no ano de
2018, disciplina Direito Administrativo II, não podendo ser utilizada para fins comerciais ou ainda como citação em trabalhos
acadêmicos. Trata-se de estudo compilado de autores da área podendo ocorrer a ausência de citação ou menção devida.
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 4.2 Conceito e natureza jurídica
Conceito legal – Artigo 2º da Lei 11079/04: “parceria público-privada é o
contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa”.
Crítica de Carvalhinho ao conceito legal de Parceria público-privada, afirmando
que deveria se chamar de “contrato de concessão especial de serviço público”, já que o “parceiro-
privado” nada mais é que uma pessoa comum do setor privado, que como tal, persegue lucros e
vantagens na execução do serviço ou obra pública. 
O que caracteriza a verdadeira parceria, isto sim, é a cooperação mútua, técnica e
financeira, com objetivos comuns (e não contrapostos, como ocorre nos contratos em geral) e sem
fins lucrativos, conforme sucede nos convênios e nos contratos de gestão firmados com
organizações sociais, previstos na Lei no 9.637/1998.
Conceito de José dos Santos CarvalhoFilho: “acordo firmado entre a
Administração Pública e pessoa do setor privado com o objetivo de implantação ou gestão de
serviços públicos, com eventual execução de obras ou fornecimento de bens, mediante
financiamento do contratado, contraprestação pecuniária do Poder Público e compartilhamento
dos riscos e dos ganhos entre os pactuantes.”
A natureza jurídica desse tipo de ajuste é a de contrato administrativo de
concessão de serviço público, como, aliás, emana da própria lei no artigo 2º. Tendo em vista que a
lei se refere à concessão comum, regulada pela Lei no 8.987/1995, há que se considerar a delegação
em foco como concessão especial, para distingui-la daquela outra modalidade.
 4.3 Modalidades e incidência normativa
A concessão patrocinada se caracteriza pelo fato do concessionário obter
recursos de duas fontes, a primeira, decorrente do pagamento das respectivas tarifas pelos usuários
do serviço público e a segunda, oriunda de contraprestação pecuniária paga pelo poder concedente
ao particular contratado. 
* A presente apostila se destina exclusivamente para uso didático nas aulas ministradas na Universidade Estácio de Sá no ano de
2018, disciplina Direito Administrativo II, não podendo ser utilizada para fins comerciais ou ainda como citação em trabalhos
acadêmicos. Trata-se de estudo compilado de autores da área podendo ocorrer a ausência de citação ou menção devida.
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A concessão administrativa, por sua vez, não comporta remuneração pelo
pagamento de tarifa, somente existe o pagamento efetuado diretamente pelo Poder Concedente ou
de fontes alternativas de recurso. Alguns autores denominam esse sistema de “tarifa-zero”. 
Com relação a incidência normativa, há uma simbiose entre três leis, utilizando-se
ora uma delas, ora todas elas. As leis são a 8987/95, 9074/95 e 11079/04. 
 4.4 Objeto
Na verdade, a lei ficou confusa quanto ao objeto da concessão administrativa. Na
concessão patrocinada, é fácil entender a sua lógica, pois que afinal se assemelha à concessão
comum, desta se diferenciando apenas em virtude de o concessionário receber também recursos
oriundos do Poder Público, e não somente dos usuários.
No entanto, na concessão administrativa a lei deixou margem a dúvidas. De
logo, fala-se em prestação de serviços sem qualquer especificação quanto à sua natureza. Ademais,
diz-se que os serviços se destinam à Administração como usuária direta ou indireta.
O que seria Administração Pública como usuária direta ou indireta do
serviço? Não há convergência doutrinária sobre o tema, mas, na justificativa do projeto de lei do
Executivo, foi dito que as parcerias público-privadas permitiriam um amplo leque de investimentos,
“suprindo demandas desde as áreas de segurança pública, habitação, saneamento básico até as de
infraestrutura viária ou elétrica”.
 4.5 Características e diretrizes
 4.5.1 Financiamento do Setor Privado: significa que o Poder público não
disponibilizará integralmente os valores necessários para os empreendimentos
públicos que contratar. 
 4.5.2 Compartilhamento de riscos: descrito no artigo 5º, III da Lei 11079/04, como
a possibilidade do poder concedente dividir as dívidas contraídas pela execução do
projeto, mesmo que os prejuízos sejam provenientes de caso fortuito ou força maior.
Por esse motivo, a fiscalização e controle da atividade exercida pelo poder
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concedente deve ser mais acurada e preocupada, exercendo uma gestão altamente
profissional. 
 4.5.3 Pluralidade compensatória: a lei possibilita diversas formas de remuneração
ao concessionário, que, além daquelas previstas no artigo 6º, pode utilizar fontes
alternativas. 
 4.5.4 Indelegabilidade de funções exclusivas de Estado : previsto no artigo 4º,
inciso III da Lei, a indelegabilidade recai sobre as atividades que devem ser
executadas por entes dotados de potestade pública (JUS IMPERII). 
 4.5.5 Sustentabilidade financeira: Significa que cabe à Administração prover-se de
reserva dos custos que ficarão a seu cargo e das vantagens socioeconômicas
decorrentes do objeto contratual, indicando-se quais os benefícios que poderão advir
da implantação ou da gestão do empreendimento a ser executado pelo parceiro
privado. Em outras palavras, é necessário que seja previamente verificada a relação
custo-benefício do empreendimento projetado. 
 4.5.6 Licenciamento Ambiental: A preocupação com a sustentabilidade ambiental é
uma das principais tendências nas contratações públicas naquilo que se
convencionou chamar de “licitações verdes”. Nas licitações públicas para
contratação de empreendimentos que exigem licenciamento ambiental, o projeto
básico deve conter o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto
Ambiental (RIMA).
 4.6 Cláusulas essenciais, não essenciais e vedações
As cláusulas essenciais apresentam-se em dois grupos, sendo que o termo
“essencial” denota a qualidade que não pode faltar, sob pena de nulidade contratual. O primeiro
grupo é constituído das cláusulas do artigo 23 da Lei 8987/95. O segundo grupo é encontrado no
artigo 5º da Lei 11.079/04, chamadas de cláusulas essenciais adicionais. 
A lei também admite a inclusão de cláusulas não essenciais, cuja ausência não
importa em nulidade do contrato. 
VEDAÇÕES: 
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PRAZO CONTRATUAL:
Não será inferior a 5 anos e não será superior a 35 anos, contada a prorrogação.
Art. 5º, I da Lei 11.079/04. Isso significa que o contrato de concessão especial, denominado de
Parceria Público-privada, pode ser prorrogado, desde que não ultrapasse os 35 anos. 
O prazo da concessão fica sob a autonomia discricionária do Poder concedente,
devendo, entretanto, observar o princípio da proporcionalidade, na medida em que o prazo deve ser
compatível com a amortização dos investimentos efetuados. 
VALOR DA LICITAÇÃO: (Artigo 2º, §4º, I da Lei 11079/04)
É vedada a contratação de parceria público-privada quando o valor do contrato for
inferior a R$ 10.000.000,00 (Lei 13.529/17). Envolvendo valor inferior, o contrato deverá ser
regido, exclusivamente, pela lei de licitações, sendo um contrato típico de obra ou serviço. 
QUANTO AO OBJETO: Artigo 2º, §4º, III da Lei 11079/04
A parceria público-privada não pode ter como objeto único de contratação, o
fornecimento de mão de obra, o fornecimento e a instalação de equipamentos ou a execução de
obras públicas. 
REMUNERAÇÃO DA PPP: 
É exigida a autorização legislativa para realização de licitação e celebração de
contrato de PPP patrocinada, quando mais de 70% da remuneração do parceiro privado for paga
pela Administração Pública (art. 10, § 3.º, da Lei 11.079/2004).
Entende-se que, apesar do silêncio da Lei, a necessidade de autorização
legislativa deveria ser aplicada também às PPPs administrativas, uma vez que a remuneração,
nessas concessões, será realizada integralmente pelo Estado. (Rafael Oliveira)
 4.7 Contraprestação e garantias
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No contrato de Concessão especial, denominado parceria público-privada, há a
previsão de contraprestação a ser paga ao concessionário, pelo poder concedente na forma do artigo
6º da Lei 11079/04. 
Ocorre que há dúvida quanto ao momento do pagamento. José dos Santos
Carvalho Filho afirma que o pagamento somente poderá ser efetuado quando o serviço já estiver à
disposição. Caso o serviço seja dividido em etapas, é lícito efetuar o pagamento relativamente
àquela etapa já cumprida polo concessionário. 
O artigo 8º da Lei 11079/04 estabelece as possibilidades de garantias em proteção
ao contrato de parceria público-privada. 
 4.8 Sociedade de propósito específico
Trata-se de uma ideia do legislador em tentar promover um melhor controle do
cumprimento do contrato além de uma eficiente fiscalização do desempenho e das contas do
parceiro privado. Ocorre que a lei é sucinta demais, impedindo a real compreensão e aplicação do
tema. 
Após a licitação, a empresa vencedora deverá cria r uma Sociedade de
propósito específico para prestar o serviço e aí sim firmar o contrato. É necessário que no edital
licitatório todos os prazos e circunstâncias estejam expressos. 
Importante citar que o parágrafo 4º do artigo 9º traz vedação expressa à
Administração Pública ser titular da maioria do capital votante das sociedades de proposito
específico. 
 4.9 Licitações
A modalidade de licitação que deve preceder a concessão especial é a
concorrência, conforme disposto no artigo 10 da Lei 11079/04. 
 5 Autorização
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Na verdade, não há autorização para a prestação de serviço público. Este ou é
objeto de concessão ou de permissão. A autorização é ato administrativo discricionário e precário
pelo qual a Administração consente que o indivíduo desempenhe atividade de seu exclusivo ou
predominante interesse, não se caracterizando a atividade como serviço público. 
Alguns autores exemplificam a autorização invocando a atividade de portar arma
ou a de derivar água de rio público. Ora, com a devida vênia, tais atividades são realmente
autorizadas, mas estão longe de considerar-se serviço público; cuida-se, isto sim, de atividades de
interesse privado, que precisam de consentimento estatal pela necessidade de ser exercido, pela
Administração, o seu poder de polícia. Por isso é que o Poder Público, nesses casos, confere
autorização.
Possibilidade de autorização de serviço público: 
Primeira posição: autorização pode ser considerada como instrumento de
delegação de serviços públicos, em razão da sua previsão expressa no art. 21, XI e XII, da CRFB.
Ao contrário da concessão e permissão, a autorização de serviços públicos é considerada como ato
administrativo precário e discricionário, editado no interesse preponderante do autorizatário, sendo
desnecessária a licitação. Nesse sentido: Hely Lopes Meirelles, Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Marcos Juruena Villela Souto.
Segunda posição: a delegação de serviços públicos deve ser formalizada por
concessão ou permissão, na forma do art. 175 da CRFB, sendo certo que a autorização representa
manifestação do poder de polícia do Estado. Nesse sentido: Marçal Justen Filho, José dos Santos
Carvalho Filho, Alexandre Santos de Aragão e Celso Antônio Bandeira de Mello.
SÚMULAS IMPORTANTES: STJ: 356, 357, 407