ACP por improbidade

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AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE
POR
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
FONTES INTERNACIONAIS
a) Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos 
Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais: elaborada no âmbito 
da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos (OCDE), 
a Convenção em comento foi ratificada pelo Decreto Legislativo 125/2000 e 
promulgada pelo Decreto Presidencial 3.678/2000; 
b) Convenção Interamericana contra a Corrupção (CICC): elaborada pela 
Organização dos Estados Americanos (OEA), a referida Convenção foi 
ratificada pelo Decreto Legislativo 152/2002, com reserva para o art. XI, § 1.º, 
inciso “C”, e promulgada pelo Decreto Presidencial 4.410/2002; e 
c) Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (CNUCC): ratificada 
pelo Decreto Legislativo 348/2005 e promulgada pelo Decreto Presidencial 
5.687/2006.
FONTES CONSTITUCIONAIS - CFRB
a) art. 37, § 4.º, que dispõe: “Os atos de improbidade administrativa 
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a 
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação 
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
b) art. 14, § 9.º: remete à lei complementar a prerrogativa para fixar “outros 
casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a 
probidade administrativa, a moralidade para o exercício de mandato, 
considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade 
das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício 
de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
c) art. 15,V: admite a perda ou a suspensão de direitos políticos no caso 
de improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4.º.
FONTES CONSTITUCIONAIS - CFRB
d) Inciso V do art. 85: define como crime de responsabilidade do Presidente da 
República os atos que atentem conta a probidade administrativa.
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República 
que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério 
Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV - a segurança interna do País;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que 
estabelecerá as normas de processo e julgamento.
CONCEITOS
EMENTA: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLÍTICO. COMPORTAMENTO ALEGADAMENTE 
OCORRIDO NO EXERCÍCIO DE MANDATO DE GOVERNADOR DE ESTADO. POSSIBILIDADE DE SUJEIÇÃO A 
DUPLO REGIME JURÍDICO: (1) RESPONSABILIZAÇÃO POLÍTICA, MEDIANTE “IMPEACHMENT” (LEI Nº 1.079/50), 
DESDE QUE AINDA TITULAR DE REFERIDO MANDATO ELETIVO E (2) RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL POR 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI Nº 8.429/92). EXTINÇÃO SUBSEQUENTE DO MANDATO DE 
GOVERNADOR DE ESTADO. EXCLUSÃO DO REGIME FUNDADO NA LEI Nº 1.079/50 (ART.76, PARÁGRAFO 
ÚNICO). PLEITO RECURSAL QUE OBJETIVA EXTINGUIRPROCESSO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, 
EM RAZÃO DE, À ÉPOCA DOS FATOS, A RECORRENTE (Yeda Crusius) OSTENTAR A QUALIDADE DE CHEFE 
DO PODER EXECUTIVO LOCAL. APLICABILIDADE, CONTUDO, A EX-GOVERNADOR DE ESTADO, DO REGIME 
JURÍD ICO FUNDADO NA LEI Nº 8 .429 /92 . DOUTRINA. PRECEDENTES. REGIME DE PLENA 
RESPONSABILIDADE DOS AGENTES ESTATAIS, INCLUSIVE DOS AGENTES POLÍTICOS, COMO EXPRESSÃO 
NECESSÁRIA DO PRIMADO DA IDEIA REPUBLICANA. O RESPEITO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA COMO 
PRESSUPOSTO LEGITIMADOR DOS ATOS GOVERNAMENTAIS. PRETENSÃO QUE, SE ACOLHIDA, 
TRANSGREDIRIA O DOGMA REPUBLICANO DA RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS. PARECER 
DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO IMPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 
DEDUZIDO POR YEDA RORATO CRUSIUS. DECISÃO QUE NEGA PROVIMENTO A ESSE APELO EXTREMO, 
PREJUDICADO O RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. 
(nformativo n° 853 do STF, RE 803.297/RS, Relator: Ministro Celso de Mello).
CONCEITOS
A má gestão é o gênero do qual a improbidade é espécie. Nessa linha, 
acrescenta Soares, “é que se pode considerar a má gestão como um fato mais 
abrangente que a improbidade e esta, por sua vez, mais abrangente que a 
corrupção”. As três esferas se relacionam, dado que todo ato de corrupção é 
também de improbidade e de má gestão, não se podendo dizer, contudo, que 
a recíproca seja verdadeira.
CONCEITOS
A responsabilidade penal ou criminal deriva de conduta que a lei penal 
tipifica como infração penal. Para um fato “A” há uma pena específica.
Quando há a prática de conduta administrativa ilícita, atribui-se a 
responsabilidade administrativa, podendo dar-se em razão de regime 
jurídico – sanção disciplinar ou em razão de sujeição geral entre o 
cidadão e o Estado, tal como ocorre nas hipóteses do Poder de Polícia.
Tanto o STF como o Superior Tribunal de Justiça (STJ) têm tratado a 
improbidade administrativa como faceta da responsabilidade civil.
http://www.direitodoestado.com.br/professor/jose-roberto-pimenta-de-
oliveira
PROBIDADE X MORALIDADE
A doutrina diverge quanto aos conceitos de probidade e moralidade, já que 
ambas as expressões são mencionadas pelo texto constitucional.
• Uma primeira corrente entende que a probidade é um subprincípio da 
moralidade, ou seja, a moralidade é mais ampla (Wallace Paiva Martins 
Júnior e Eurico Bitencourt Neto). 
• Para uma segunda corrente, a probidade é mais ampla que a moralidade, 
pois abarcaria não apenas atos desonestos ou imorais, mas também 
atos ilegais (Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves).
• uma terceira corrente, segundo a qual as expressões são equivalentes, 
pois o agente ímprobo sempre se qualificará como violador do princípio da 
moralidade (José dos Santos Carvalho Filho).
MORALIDADE COMO BEM JURÍDICO
Na qualidade de ferramenta sancionadora de condutas lesivas à coisa pública 
e de todo agir privado no manejo delas, o Direito, ao instituir a moralidade 
como bem jurídico, está, por conseguinte, a agir em proteção ao próprio 
Estado enquanto produto do consenso coletivo, sendo, portanto, a 
moralidade também um direito fundamental. E colocar a moralidade como 
bem jurídico é, portanto, adequadamente tutelar um direito fundamental, 
qual seja o direito coletivo a um desempenho probo das atividades 
estatais: gerir, legislar e aplicar a lei apenas e tão somente visando ao 
interesse público. (DOS REIS TRAVESSA, Júlia Lordêlo. in: O microssistema 
jurídico de tutela da moralidade pública:a constituição federal de 1988 e o 
garant ismo como vetores ordenadores . Dissertação de Mestrado. 
Universidade Federal da Bahia. 2018).
MORALIDADE COMO BEM JURÍDICO
A partir do exame da natureza punitiva do direito material, com sanções 
severas que restringem direitos fundamentais, e da desigualdade 
estrutural da relação processual, demonstra-se que o standard de devido 
processo legal deve ser mais denso. (...) Há mais garantias para o réu do 
que nos demais processos não penais e, em alguns casos, as garantias 
devem ser mais densas. (MERÇON-VARGAS, Sarah. Teoria do processo 
punitivo não penal. Salvador: JUSPODIVM. 2018).
PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA?
O Direito Administrativo Sancionador demonstra-se conectado com o 
Direito Penal sob viés da unidade punitiva do Estado, devendo 
observância aos mesmos princípios protetivos de direitos individuais 
incidentes no Direito Penal, ainda que aplicados sob matizes. O 
princípio da insignificância demonstra-se dos mais necessários 
institutos de Direito Penal a ser apropriado pelo Direito Administrativo 
Sancionador, buscando-se processo administrativo mais racional e 
consequentemente diminuição de punibilidade desarrazoada e 
arbitrária
PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA?
A aplicabilidade do princípio da insignificância pode ser defendida com 
o fundamento de que, enquanto no Direito Penal,em razão da 
subsidiariedade e da fragmentariedade, há um quantitativo menor 
de condutas puníveis, no Direito Administrativo ocorre o oposto, com 
uma maior ampli tude de condutas tuteláveis, o que indica a 
necessidade de uma aplicação mais acentuada deste princípio, 
fazendo com que a Administração não gaste recursos (físicos e 
financeiros) com comportamentos inexpressivos e incapazes de 
ocasionar um dano efetivo ao Erário ou à coletividade.
PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA?
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA 
POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA 
INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICABILIDADE. SANÇÕES IMPOSTAS COM 
R A Z O A B I L I D A D E E P R O P O R C I O N A L I D A D E . R E V I S Ã O . 
IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. AGRAVO 
INTERNO PROVIDO PARA CONHECER DO AGRAVO E NEGAR 
PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL, ROGANDO VENIA AO 
MINISTRO RELATOR. (stj - AgInt no AREsp 1140901/DF. Relator para 
o Acórdão: Ministro BENEDITO GONÇALVES. Primeira Turma. DJe 
03/12/2020) 
PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA?
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPUTAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
CONSTRUÇÃO DA IGREJA DE SÃO JORGE, EM SANTA CRUZ, BAIRRO DA PERIFERIA DO MUNICÍPIO DO RIO DE 
JANEIRO/RJ. INDISPENSABILIDADE DE COMPROVAÇÃO DO DOLO DO AGENTE, PARA CONFIGURAR-SE IMPROBIDADE, 
NOS CASOS DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. CARÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO PROBATÓRIA CONSISTENTE, DE MODO A 
SUPORTAR JUÍZO CONDENATÓRIO QUANTO ÀS IMPUTAÇÕES DE ENRIQUECIMENTO LÍCITO, DANO AO ERÁRIO E 
CONDUTA DOLOSA DO AGENTE. RECURSOS ESPECIAIS AOS QUAIS SE DÁ PROVIMENTO.
1. O Tribunal a quo não demonstrou a presença do indispensável elemento subjetivo do agente na prática do ato que lhe foi 
imputado como ímprobo; pelo contrário, malgrado o acórdão recorrido mantivesse a condenação dos recorrentes por 
improbidade administrativa capitulada no art. 11 da Lei 8.429/92, tal como a sentença condenatória, assentou o elemento 
subjetivo do agente perpetrado no dolo genérico, por se entender que a aplicação de recursos públicos em obras e eventos 
religiosos viola a laicidade estatal.
2. Esta orientação não tem o abono jurisprudencial do STJ, que exige a comprovação do dolo como elemento da conduta, para 
submeter legitimamente o infrator às iras do art. 11 da Lei 8.429/92; precedentes: REsp. 1.478.274/MT, Rel. Min. HERMAN 
BENJAMIN, DJe 31/3/2015; AgRg no REsp. 1.191.261/RJ, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 25/11/2011; o dolo deve ser 
verificado na conduta, na maquinação, na maldade, na malícia do agente, sendo isso o que deve ser demonstrado e o que não 
foi, no caso em apreço.
3. Ademais, o ato havido por ímprobo deve ser administrativamente relevante, sendo de se aplicar, na sua 
compreensão, o conhecido princípio da insignificância, de notável préstimo no Direito Penal moderno, a indicar a 
inaplicação de sanção criminal punitiva ao agente, quando o efeito do ato agressor é de importância mínima ou 
irrelevante, constituindo a chamada bagatela penal: de minimis non curat Praetor, neste caso, trata-se de contribuição 
do Município do Rio de Janeiro para construção de uma pequena igreja dedicada à devoção de São Jorge, na periferia 
da Cidade do Rio de Janeiro, no valor de R$ 150.000,00.
4. Recursos Especiais de CÉSAR EPITÁCIO MAIA e STÚDIO G. CONSTRUTORA LTDA, aos quais se dá provimento para 
afastar suas condenações por improbidade administrativa. (STJ - REsp 1536895/RJ. Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES 
MAIA FILHO. Primeira Turma. DJe 08/03/2016)
PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA?
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE 
DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE 
A D M I N I S T R AT I VA . V I O L A Ç Ã O A O S P R I N C Í P I O S D A 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 11 DA LIA). REQUISITOS PARA A 
C O N F I G U R A Ç Ã O D O A T O Í M P R O B O . A C Ó R D Ã O S 
APARENTEMENTE DISSONANTES. RECURSO ADMITIDO. (STJ - 
Decisão de admissibilidade de embargos de divergência. Ministro 
MAURO CAMPBELL MARQUES. DJe: 02/08/2016)
PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA?
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. UTILIZAÇÃO DE COOPERATIVA PARA FORNECIMENTO DE 
MÃODE-OBRA. IRREGULARIDADE QUE NÃO SE CONFUNDE COM IMPROBIDADE. DOLO NÃO EVIDENCIADO. 
UTILIZAÇÃO DE SERVIDOR COOPERATIVADO EM CAMPANHA POLÍTICA. SITUAÇÃO NÃO COMPROVADA. RECURSO 
CONHECIDO, MAS NÃO PROVIDO.
1. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada, ou seja, é o desrespeito ao princípio da moralidade 
caracterizado pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao agente ímprobo ou a outrem. Logo, o ato de 
improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade, ou seja, nem sempre a prática de um ato 
ilegal/irregular por parte do agente público ou particular configurará, na prática, um ato de improbidade.
2. In casu, as provas convergem para o entendimento de que a prática da Ré/Apelada em contratar servidores sem concurso 
público por meio de cooperativa não visava transgredir a norma constitucional que impõe a realização de concurso público, mas 
sim que estava pautada por uma situação de excepcionalidade, uma vez que quando assumiu
a Prefeitura de Boa Vista não havia servidores públicos efetivos em número suficiente para a prestação do serviço público 
municipal, dispondo quase que exclusivamente de servidores cedidos do exterritório e de servidores comissionados.
3. Outrossim, ainda na gestão da Requerida, houve a realização de concurso público para atendimento das demandas 
municipais, o que indica que a Ré/Apelada buscou solucionar, dentro dos ditames legais, o problema da falta de servidores 
públicos, corroborando a ausência de dolo na prática do ato de improbidade a ela imputado.
4. Ademais, o Apelante não logrou comprovar que Cooperativa Roraimense de Serviços atuava como fachada para burlar 
concurso público e empregar amigos e partidários da Requerida/Apelada, na medida em que tal cooperativa já existia e prestava 
serviços no Estado de Roraima muito antes da gestão da Apelada.
5. As testemunhas ouvidas em juízo foram uníssonas em afirmar que não havia determinação dos Réus/Apelados para que os 
associados da cooperativa laborarem em campanha eleitoral. O Apelante, por sua vez, não juntou outras provas além dos 
depoimentos de duas testemunhas ouvidas no âmbito do próprio Ministério Público, os quais, isoladamente, não se mostram 
suficientes para fundamentar um decreto condenatório. (TJRR - CÂMARA CÍVEL - SEGUNDA TURMA. APELAÇÃO CÍVEL Nº 
0177860-98.2007.8.23.0010. RELATOR: JUIZ CONVOCADO LUIZ FERNANDO MALLET. Data de julgamento: 04 de fevereiro 
de 2021)
SISTEMA DE PROCESSO PUNITIVO NÃO PENAL
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. RÉU. QUADRO CLÍNICO. DISCERNIMENTO PARA 
COMPREENSÃO DA ILICITUDE. AUSÊNCIA. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO. INEXISTÊNCIA. 
ABSOLVIÇÃO.
1. A jurisprudência de ambas as Turmas que integram a Primeira Seção do Superior Tribunal de 
Justiça firmou-se no sentido de ser imprescindível à configuração do ato de improbidade tipificado no 
art. 9º da Lei n. 8.429/1992 a existência de elemento subjetivo doloso.
2. Hipótese em que o acórdão recorrido violou o art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa, tendo 
em vista que foi imposto o ressarcimento com arrimo na Lei n. 8.429/1992, mesmo levando em 
consideração que, ao tempo dos fatos que ensejaram o ajuizamento da presente actio e de acordo 
com o exame acerca do quadro clínico, o recorrente não tinha discernimento para entender o 
caráter ilícito da sua conduta, sendo certo que o dolo, como já dito, é indispensável à 
configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no dispositivo antes 
mencionado, acrescentando-se que, na seara penal, o demandado foi absolvido em virtude da 
sua inimputabilidade.
3. O ressarcimento ao erário pretendido pela CAIXA tem como causa de pedir a ocorrência de um 
ato de improbidade administrativa, inocorrente na hipótese, à míngua do elemento subjetivo.
4. Recurso especial provido.(Superior Tribunal de Justiça. REsp 1634627/RS. Relator: Ministro 
GURGEL DE FARIA. Primeira Turma. DJe 15/10/2020)
SUJEITOS DA IMPROBIDADE
SUJEITO PASSIVO
a. Entes da Administração Pública 
Direta.
b. Entidades da Administração Pública 
Indireta.
c. Empresa incorporada ao patrimônio 
público ou de entidade para cuja criação 
ou custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com mais de cinquenta por 
cento do patrimônio ou da receita anual.
d. Entidade que receba subvenção, 
bene f í c io ou incen t i vo , f i sca l ou 
creditício, de órgão público.
e. Ent idades para cuja cr iação ou 
custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com menos de cinquenta por 
cento do patrimônio ou da receita anual.
 SUJEITO ATIVO:
a. agentes políticos;
b . a g e n t e s p a r t i c u l a r e s 
colaboradores;
c. servidores públicos; e
d. agentes de fato.
SUJEITOS DA IMPROBIDADE
São ainda sujeitos passivos da 
improbidade administrativa:
• Consórcios públicos (regulados 
pela Lei 11.107/2005).
• Sistema ‘S’.
• OS e OSCIP (contrato de gestão 
e termo de parcer ia - fomento 
público).
• Sindicatos.
• Partidos Políticos.
SUJEITOS ATIVOS
Podem ser divididos em servidores públicos 
regidos por estatuto ou lei orgânica (são os 
estatutários) e os empregados públicos, 
regidos pela CLT.
Parcela da Doutrina afirma que estariam 
inseridos os magistrados, membros do MP e 
dos Tribunais de Contas. De fato, não há 
controvérsia acerca da aplicação da LIA em 
face desses agentes públicos, sendo que a 
ação de improbidade, de ordinário, será 
processada perante o juízo de pr imeira 
instância. Ressalvam-se, apenas, as hipóteses 
em que for formulado pedido de perda do 
cargo, que deve ser apreciado pelo respectivo 
Tribunal, como já decidiu o STF na Pet. 3.211 
QO/DF , Rel. p/acórdão Min. Menezes Direito.
SUJEITOS DA IMPROBIDADE
Quanto aos agentes dotados de vitaliciedade (magistrados, membros do MP e dos 
Tribunais de Contas), a polêmica refere-se ao órgão competente para aplicar a sanção 
de perda do cargo. As Leis Orgânicas dessas carreiras preconizam uma série de 
requisitos para a perda do cargo, que somente pode ser decretada por decisão do 
respectivo tribunal. Segundo decidiu o STJ em 2015, as ações específicas previstas na 
LC nº 75/93 e Lei nº 8.625/93 não impedem que o agente também seja processado e 
condenado com base na Lei nº 8.429/92. Os dois sistemas convivem harmonicamente.
Assim, foi definido que “é possível, no âmbito de ação civil pública de improbidade 
administrativa, a condenação de membro do Ministério Público à pena de perda da 
função pública prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992.”.
 
Portanto, a perda do cargo pode decorrer do trânsito em julgado da sentença 
condenatória proferida por juiz de primeiro grau em ação de improbidade. (STJ. 1ª 
Turma. REsp 1191613-MG, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 19/3/2015 - Info 
560).
SUJEITOS DA IMPROBIDADE
Em março de 2008, uma juíza militar manobrou para ‘‘dirigir a distribuição’’ de um mandado de 
segurança impetrado em favor do então soldado, hoje sargento na Brigada Militar – a polícia militar 
gaúcha –, para a 2ª Auditoria da Justiça Militar de Porto Alegre, onde era a titular.
Segundo a denúncia do Ministério Público, antes, ela já havia agido para a contratação de uma 
advogada, defensora do soldado. A Advogada é mãe de Assessora que elaborava os projetos de 
sentença no gabinete da Juíza entre 2005 e 2008.
Atraindo o processo para si, a juíza concedeu uma liminar favorável – e sem precedentes – em favor 
do Soldado, ferindo o Estatuto da Brigada Militar (Lei estadual 10.990/97). A manobra chamou a 
atenção da Procuradoria-Geral de Justiça do Rio Grande do Sul, que pediu para ingressar nos autos 
do mandado de segurança. O pedido de vista aos autos do Ministério Público, no entanto, foi negado 
pela magistrada. Os procuradores só conseguiram acesso após entrar com mandado de segurança 
contra a juíza.
Em face desta e de outras condutas, em maio de 2010, a Corregedoria Geral do Tribunal de Justiça 
Militar do Rio Grande do Sul instaurou procedimento administrativo-disciplinar contra a Magistrada. 
Realizada a instrução, em sessão realizada no dia 25 de outubro de 2010, a corte militar proferiu 
acórdão, aplicando a pena de ‘‘disponibilidade remunerada’’, com subsídios proporcionais ao tempo 
de serviço. Em palavras simples, ‘‘inatividade remunerada’’.
SUJEITOS DA IMPROBIDADE
Pelos mesmos fatos, o Ministério Público gaúcho ingressou com ação civil 
pública contra a juíza militar na 5ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre. 
Alegou que não encontrou informações acerca do MS impetrado pela defesa 
do soldado na 2ª Auditoria Militar. Além disso, alegou que a ré passou a 
sonegar os autos quando conclusos para sentença, afirmando que já havia 
julgado o processo.
Além do caso do soldado, o MP destacou que a ré, reiteradamente, deixa de 
proferir sentenças, permanecendo com os autos por tempo injustificado, ainda 
que, em média, exerça a jurisdição somente sobre cerca de 60 processos, por 
vezes levando à incidência da prescrição. Para corroborar com a afirmação, 
individualizou processos em que teria ocorrido o retardamento indevido.
https://www.conjur.com.br/2021-jan-24/desembargadora-justica-militar-rs-
condenada-improbidade
SUJEITOS DA IMPROBIDADE
ATENÇÃO: Os notários e registradores estão abrangidos no amplo 
conceito de “agentes públicos”, na categoria dos “particulares em 
colaboração com a Administração”. Dessa forma, encontram-se no 
campo de incidência da Lei nº 8.429/1992 (STJ. 1ª Turma. REsp 
1186787/MG, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 24/04/2014).
Um ponto extremamente importante definido pelo STJ é que a responsabilização de 
terceiros está condicionada à prática de um ato de improbidade por um agente público.
Assim, não é possível a propositura de ação de improbidade exclusivamente 
contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo 
passivo da demanda.(STJ. 1ª Turma. REsp 1.171.017-PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, 
julgado em 25/2/2014 – Info 535; STJ - AgRg no AREsp 574500/PA, Rel. Ministro 
Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 02/06/2015, DJe 10/06/2015).
SUJEITOS DA IMPROBIDADE
O STJ também sedimentou entendimento no sentido de que 
não há litisconsórcio passivo necessário entre o agente 
público e os terceiros beneficiados com o ato ímprobo (STJ 
- AgRg no REsp 1421144/PB, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, 
Primeira Turma, julgado em 26/05/2015, DJe 10/06/2015; REsp 
1261057/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, 
julgado em 05/05/2015, DJe 15/05/2015). Portanto, se a ação foi 
proposta apenas contra o agente público, não é obrigatório que 
o terceiro também componha o polo passivo.
SUJEITOS DA IMPROBIDADE
No tocante aos herdeiros, podem figurar no polo 
passivo da ação de improbidade como sucessores, 
m a s e s t a r ã o s u j e i t o s a p e n a s à s s a n ç õ e s 
patrimoniais até os limites da herança (art. 8º da 
LIA).
CONTROLE DA IMPROBIDADE
 CONTROLE PREVENTIVO:
• Estatutos funcionais - exemplo: 
Lei 8.112/1990;
• Códigos de Ética - Código de 
Conduta da Alta Administração 
Federal;
• Quarentena - Lei 12.813/2013;
• Ministério Público - art. 127 da 
CRFB
• Tribunal de Contas - art. 71 da
CRFB;
• Compliance - Lei 12.846/2013 
(Lei Anticorrupção)
 CONTROLE REPRESSIVO:
• Poder Executivo - processo 
administrativo disciplinar 
(PAD);
• Poder Legislativo - art. 52, I, 
da CRFB
• Poder Judiciário: aplicação 
das sanções previstas no art. 
12 da Lei 8.429/1992 e 
ressarcimento da Lei .
Atos que Importam 
Enriquecimento 
Ilícito
Art. 
10º
 Atos que Causam 
Prejuízo ao Erário Art. 
11
Atos que Atentam 
Contra os Princípios 
da Administração 
Pública
FONTES INFRACONSTITUCIONAIS - CFRB
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir 
qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, 
emprego ou atividade nas entidades mencionadasno art. 1° desta lei, e notadamente:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou 
omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento 
ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder, 
aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o e o § 1º do art. 
8º-A da Lei Complementar 116, de 31 de julho de 2003.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da 
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
Art. 
9º
Art. 
10º
Art. 
11
FONTES INFRACONSTITUCIONAIS - CFRB
Art. 
9º
Art. 
10-A
FONTES INFRACONSTITUCIONAIS - CFRB
Lei nº 10.257/01 
Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras 
sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, 
de 2 de junho de 1992, quando:
I – (VETADO)
II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel 
incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4º do art. 8º desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 
26 desta Lei;
IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de 
uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no § 
1o do art. 33 desta Lei;
VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4º do art. 40 desta 
Lei;
VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3º 
do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo 
valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
FONTES INFRACONSTITUCIONAIS - CFRB
ATENÇÃO para a Lei nº 13.425/2017 (“Lei Boate Kiss”), que, 
no seu ar t . 13, t raz h ipótese de ato de improbidade 
admin i s t ra t i va que a ten ta con t ra os p r i nc íp ios da 
Administração Pública (art. 11 da LIA) à o Prefeito que deixar 
de editar normas especiais de prevenção e combate a 
incêndio e a desastres para locais de grande concentração e 
circulação de pessoas, no prazo máximo de 2 anos.
FONTES INFRACONSTITUCIONAIS - CFRB
O sistema de improbidade deve ser observado em uma 
dinâmica sistemática entre os artigos que capitulam as 
sanções, ou seja, não se pode fazer uma leitura isolada 
apenas do art. 9°, 10 ou 10-A sem levar em consideração o 
que diz o art. 11. Isso porque, antes de se classificar a sanção 
eventualmente como enriquecimento ilícito (art. 9°), lesão ao 
erário (art. 10), concessão de benefício contrário à LC do 
ISSQN (art. 10-A), a conduta passa necessariamente pela 
figura do art. 11, pois é contrária a algum dos princípios da 
Administração Pública.
FONTES INFRACONSTITUCIONAIS - CFRB
O STJ já firmou entendimento de que não “infringe o 
princípio da congruência a decisão judicial que enquadra 
o ato de improbidade em dispositivo diverso do indicado 
na inicial, eis que deve a defesa ater-se aos fatos e não à 
capitulação legal” (REsp 842.428, Rel. Min. Eliana Calmon).
Se na petição inicial foram indicados dispositivos do art. 9° 
(enriquecimento ilícito), todavia o entendimento judicial foi de 
que se enquadra melhor como dano ao erário, é correto o juiz 
aplicar o art. 10, sem confrontar o indicado princípio do 
Processo Civil, que não é nosso objeto de estudo, mas fica 
apenas como observação.
SANÇÕES
Atos que Importam 
Enriquecimento 
Ilícito
Art. 
10º
 Atos que Causam 
Prejuízo ao Erário Art. 
11
Atos que Atentam 
Contra os Princípios 
da Administração 
Pública
SANÇÕES
 No âmbito infraconstitucional, a Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade 
Administrativa – LIA), promulgada com fundamento no art. 37, § 4.º, da 
CRFB, define os sujeitos e os atos de improbidade, as respectivas sanções, 
as normas processuais, dentre outras questões relacionadas ao tema.
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação 
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que 
podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
(...)
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão 
do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Art. 
9º
SANÇÕES
O art. 20, caput, da LIA, exige o trânsito em julgado para a 
efetivação de duas das sanções a que os réus ímprobos podem 
ser condenados: a perda da função pública e a suspensão 
dos direitos políticos. Por lógica interpretação a contrario 
sensu, para todas as demais sanções cabe cumprimento antes 
do trânsito em julgado, i.é, provisório. Por exemplo, mostrar-se-
ia possível a execução provisória da multa civil, o ressarcimento 
ao erário e a proibição imediata de contratar com o poder 
público ou receber benefícios ou incentivos fiscais pelo prazo de 
10 anos, imposta pela sentença ainda não transitada em julgado
SANÇÕES
O art. 39, VII, “c” e § 2°, da Lei nº 13.019/2014, dispõe que 
as organizações da sociedade civil, sem fins lucrativos, 
s a n c i o n a d a s p o r q u a l q u e r a t o d e i m p r o b i d a d e 
administrativa, não poderão celebrar parcerias com a 
Administração Pública, enquanto perdurarem os efeitos 
das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992 ou 
enquanto não houver o ressarcimento ao erário.
SANÇÕES
Perda da função pública: aplicável exclusivamente aos 
agentes públicos, não se estendendo a terceiros, já que 
não mantêm vínculo com o Estado. A sanção é efetivada 
pela cassação (agente titular de mandato), demissão 
(servidor estatutário), rescisão do contrato de trabalho 
(servidor trabalhista ou temporário), ou revogação da 
designação da função (agente apenas exerce uma função 
pública).
SANÇÕES
Em relação aos aposentados, Carvalho Filho entende que 
“a sanção não incide sobre aposentados, cuja vinculação 
jurídica já sofreu prévia extinção; o vínculo previdenciário 
só se extingue por outro tipo de punição, a cassaçãode 
aposentadoria, que, entretanto, não tem previsão na Lei de 
Improbidade”. Todavia, o STJ já admitiu a cassação de 
aposentadoria de agente público condenado por ato 
de improbidade (MS 20.444/DF, Rel. Ministro Herman 
Benjamin, Primeira Seção, DJe 11/03/2014).
Lei 7.347/85
Lei da Ação Civil Pública
Lei 4.717/65
Lei da Ação Popular
Lei .8078/90
Código de Defesa do 
Consumidor
Lei 8.069/90
Estatuto da Criança e 
Adolescente
Lei 12.016/09
Mandado de segurança 
Coletivo
Lei 10.741/03
Estatuto do Idoso
Lei 7.347/85
Código de Defesa do 
Consumidor
Lei13.316/16
Mandado de Injunção Coletivo
Habeas Corpus Coletivo – (STF 
- HC 143.641)
Lei 8.429/92
Lei de improbidade 
Administrativa
�
�
MICROSSISTEMA DO PROCESSO COLETIVO
Processo Coletivo
Lei 7.347/85
Ação Civil Pública
Direitos Difusos
Indivisíveis, titulares 
indeterminados - 
circunstâncias de 
fato
Direitos Coletivos
Lei 8.78/90
Código de Defesa do 
Consumidor
Direitos Difusos
Direitos Coletivos
Indivisível, titulares 
determináveis (grupo, 
categoria ou classe) – 
relação jurídica base 
Individuais 
Homogêneos
Individuais 
homogêneos – 
origem comum
CLASSIFICAÇÃO CONTEMPORÂNEA
Edilson Vitorelli identifica duas variáveis:
a) conflituosidade: quanto mais conflituoso o litígio menos 
uniforme a posição dos membros do grupo diante do conflito;
b) complexidade: o litígio será tão mais complexo quanto maior 
for a variedade de formas pelas quais ele pode ser resolvido 
juridicamente.Com base nessa divisão, classifica os litígios coletivos em 
globais, locais e irradiados. (Vitorelli, Edilson O devido processo legal 
coletivo : dos direitos aos litígios coletivos [livro eletrônico] / Edilson Vitorelli. -- 2. ed. -- 
São Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2019.)
CLASSIFICAÇÃO CONTEMPORÂNEA
Litígios transindividuais irradiados: são litígios que envolvem 
a lesão a direitos transindividuais que interessam, de modo 
desigual e variável, a distintos segmentos sociais, em alto grau 
de conflituosidade. O direito material subjacente deve ser 
considerado, nesse caso, titularizado pela sociedade elástica, 
composta pelas pessoas que são atingidas pela lesão. A 
titularidade do direito material subjacente é atribuída, em graus 
variados, aos indivíduos que compõem a sociedade, de modo 
diretamente proporcional à gravidade da lesão experimentada.
MICROSSITEMA
 No plano do direito material, o sistema coletivo interage atribuindo maior 
proteção jurídica aos destinatários das normas com a possibilidade de 
promoção do diálogo das fontes.
 A mesma conjugação legislativa que pode ser feita para ampliar a proteção 
jurídica no âmbito do direito material também é aplicável ao direito 
processual (artigo 21 da Lei da Ação Civil Pública).
 A existência de um microssistema próprio leva a Doutrina a afirma que 
existir o princípio do máximo benefício da tutela jurisdicional coletiva (art. 
103, §3º e 4º do CDC) que recebe tratamento específico sobre a coisa 
julgada, por exemplo, diferentemente da regulamentação prevista na Lei 
processual geral (art. 502 e 503 do Código de Processo Civil de 2015).
MICROSSITEMA - STJ
(...) Nas ações civis públicas, cabível se revela a interposição de 
agravo de instrumento contra decisão interlocutória, devendo a 
lacuna existente na Lei n. 7.347/85 (Lei de Ação Civil Pública) ser 
colmatada mediante a aplicação de dispositivo também integrante 
do microssistema legal de proteção aos interesses ou direitos 
coletivos, a saber, o art. 19, § 1º, da Lei n. 4.717/65 (Lei de Ação 
Popular). (Superior Tribunal de Justiça - REsp 1828295/MG. Relator: 
Ministro SÉRGIO KUKINA. Primeirira Turma. DJe 20/02/2020)
LEGITIMIDADE
A legitimidade ativa é concorrente entre o Ministério Público e a 
pessoa jurídica interessada (lesada). Se o MP não ajuizar a 
ação, atuará obrigatoriamente como custos legis (art. 17, § 4º, 
da LIA). Quando o MP é o autor da ação, aplica-se a inversão 
de legitimidade prevista no § 3º do art. 6º da Lei da Ação 
Popular (Lei 4.717/65), segundo o qual a pessoa jurídica poderá 
atuar ao lado do MP, desde que tal providência atenda ao 
interesse público (art. 17, § 3º, da LIA).
LEGITIMIDADE
Lei 4.717/64: 
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 
1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, 
ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e 
contra os beneficiários diretos do mesmo.
§ 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a 
ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.
§ 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do bem for inferior ao da 
avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 
1º, apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da mesma.
§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de 
impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde 
que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou 
dirigente.
§ 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e 
promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em 
qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
§ 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da ação 
popular.
LEGITIMIDADE
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NULIDADE DE AUTORIZAÇÃO E LICENÇA AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE DO 
ESTADO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. MIGRAÇÃO DE ENTE PÚBLICO PARA O POLO ATIVO. 
INTERESSE PÚBLICO. POSSIBILIDADE. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério 
Público do Estado de São Paulo contra a Fazenda Pública do mesmo Estado para discutir a declaração de nulidade 
de licenças ambientais expedidas pelo DEPRN que autorizaram, ilegalmente, a intervenção em Área de 
Preservação Permanente. 2. A jurisprudência do STJ é no sentido de que o deslocamento de pessoa jurídica 
de Direito Público do polo passivo para o ativo na Ação Civil Pública é possível quando presente o interesse 
público, a juízo do representante legal ou do dirigente, nos moldes do art. 6º, § 3º, da Lei 4.717/1965, 
combinado com o art. 17, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa. 3. O Estado responde – em regime 
jurídico de imputação objetiva e solidária, mas de execução subsidiária – pelo dano ambiental causado por particular 
que se valeu de autorização ou licença ilegalmente expedida, cabendo ao autor da Ação Civil Pública, como é 
próprio da solidariedade e do litisconsórcio passivo facultativo, escolher o réu na relação processual em 
formação. Se a ação é movida simultaneamente contra o particular e o Estado, admite-se que este migre para o 
polo ativo da demanda. A alteração subjetiva, por óbvio, implica reconhecimento implícito dos pedidos, 
sobretudo os de caráter unitário (p. ex., anulação dos atos administrativos impugnados), e só deve ser 
admitida pelo juiz, em apreciação ad hoc, quando o ente público demonstrar, de maneira concreta e 
indubitável, que de boa-fé e eficazmente tomou as necessárias providências saneadoras da ilicitude, 
bem como medidas disciplinares contra os servidores ímprobos, omissos ou relapsos. 4. No presente caso 
ficou assentado pelo Tribunal de Justiça que o Estado de São Paulo embargou as obras do empreendimento e 
instaurou processo administrativo para apurar a responsabilidade dos agentes públicos autores do irregular 
licenciamento ambiental. Também está registrado que houve manifesto interesse em migrar para o polo ativo da 
demanda. 5. Recurso Especial provido. (REsp 1391263/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, 
DJe 07/11/2016)
LEGITIMIDADE
Desse modo, na Ação Popular e na Ação Civil Pública, com fundamento no interesse público 
envolvido, a pessoa jurídica cujo ato é questionado pode optar por:
(I) atuar no polo passivo, em defesa do ato impugnado;
(II) abster-se de contestar o pedido;
(III) atuar ao lado do demandante, contra os réus, caso em que haverá o reconhecimento implícito do 
pedido de nulidade de ato administrativo, devendo ser demonstrada a adoção de postura 
extraprocessual no sentido de sanar a lesividade.
Acerca do momento da migração de polo, assentou a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça 
pela ausência preclusão, podendo se dar a qualquer tempo, inclusive, após a contestação pelo ente 
de direito público, na medida em que a Lei 4.717/65 não traz limitação quanto ao momento em que 
deve ser realizada a migração e seu art. 17 preceitua que a entidade pode, ainda que tenha 
contestado a ação, proceder à execução da sentença na parte que lhe caiba, ficando evidente a 
viabilidade de composição do polo ativo a qualquer tempo (REsp 945.238/SP, Rel. Ministro HERMAN 
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 20/04/2009)
COMPETÊNCIA
A ação de improbidade será ajuizada perante o juízo de primeiro grau. 
O STF, ao de clarar a inconstitucionalidade do art. 84, § 2º, do CPP, 
definiu que não há foro por prerrogativa de função na ação de 
improbidade, pois cabe exclusivamente à Constituição Federal instituir 
tal foro especial (ADI2797).
Súmula 208: Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito 
municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante 
órgão federal.
Súmula 209: Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito 
por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal.
PROCEDIMENTO
O procedimento da ação de improbidade pode ser resumido nas seguintes 
fases:
1. Propositura da ação (prevenção da competência do juízo – art. 17, § 5º, da 
LIA);
2. Notificação do requerido para manifestação prévia, que pode ser instruída 
com documentos, no prazo de 15 dias (art. 17, § 7º, da LIA);
3. Juiz decide se:
a) rejeita a inicial e extingue o processo com ou sem resolução do mérito, 
quando convencido da inexistência do ato de improbidade, a improcedência 
do pedido ou a inadequação da ação à Recurso: APELAÇÃO; ou b) recebe a 
inicial, se houver indícios da prática do ato de improbidade, e ordena a citação 
do réu para apresentar contestação. Esse juízo preliminar é chamado de juízo 
de delibação à Recurso: AGRAVO DE INSTRUMENTO.
PROCEDIMENTO
O procedimento da ação de improbidade pode ser resumido nas seguintes 
fases:
1. Propositura da ação (prevenção da competência do juízo – art. 17, § 5º, da 
LIA);
2. Notificação do requerido para manifestação prévia, que pode ser instruída 
com documentos, no prazo de 15 dias (art. 17, § 7º, da LIA);
3. Juiz decide se:
a) rejeita a inicial e extingue o processo com ou sem resolução do mérito, 
quando convencido da inexistência do ato de improbidade, a improcedência 
do pedido ou a inadequação da ação à Recurso: APELAÇÃO; ou b) recebe a 
inicial, se houver indícios da prática do ato de improbidade, e ordena a citação 
do réu para apresentar contestação. Esse juízo preliminar é chamado de juízo 
de delibação à Recurso: AGRAVO DE INSTRUMENTO.
PROCEDIMENTO
De acordo com a jurisprudência do STJ, existindo meros indícios de 
cometimento de atos enquadráveis na Lei nº 8.429/92, a petição inicial da 
ação de improbidade deve ser recebida pelo juiz, pois, na fase inicial prevista 
no art. 17, §§ 7º, 8º e 9º, da Lei n.° 8.429/92, vale o princípio do in dubio pro 
societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse público.
No caso concreto, o STJ entendeu que deveria ser recebida a petição inicial 
de ação de improbidade no caso em que determinado prefeito, no contexto de 
campanha de estímulo ao pagamento do IPTU, fizera constar seu nome, 
juntamente com informações que colocavam o município entre outros que 
detinham bons índices de qualidade de vida, tanto na contracapa do carnê de 
pagamento do tributo quanto em outros meios de comunicação. (STJ. 2ª 
Turma. AgRg no REsp 1.317.127-ES, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 
julgado em 7/3/2013 - Info 518).
PROCEDIMENTO
4. Instrução processual.
5. Sentença.
“A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência 
de ação de improbidade administrativa está sujeita ao reexame 
necessário, com base na aplicação subsidiária do CPC e por 
aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 
4.717/65.” (STJ. 1ª Seção. EREsp 1220667-MG, Rel. Min. 
Herman Benjamin, julgado em 24/5/2017 - Info 607).
CAUTELARES
A LIA tem previsão expressa de três modalidades de medidas 
cautelares, a saber:
a. a indisponibilidade de bens (art. 7°);
b. o sequestro (art. 16);
c. o afastamento temporário de cargo, emprego ou função (art. 
20, parágrafo único).
Segundo o art. 7° da LIA, qualquer dos legitimados para a ação 
de improbidade administrativa pode requerer ao juiz competente 
a decretação da indisponibilidade dos bens dos supostos 
agentes ímprobos.
DO ACORDO DE NÃO PERSECUSSÃO CIVIL
A Lei Anticorrupção – Lei 12.846/2013, previuo “Acordo de 
Leniência” com pessoas jurídicas relativamente aos mesmos 
bens jurídicos tutelados pela LIA, vale dizer, patrimônio público 
e moralidade administrativa.
Nesse contexto, surgiu a Lei 13.963/2019, alterando a redação 
do § 1º do art. 17 da LIA, de modo a suprimir a vedação da 
autocomposição, bem como admitir o denominado acordo de 
não persecução cível.
Lei nº 13.964 de 2019
Lei nº 8.492/92:
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta 
pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, 
dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
§ 1º As ações de que trata este artigo admitem a celebração 
de acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei. 
(Redação dada pela Lei nº 13.964, de 2019)
DO ACORDO DE NÃO PERSECUSSÃO CIVIL
O acordo de não persecução cível só teria cabimento quando 
presentes os seguintes requisitos, a serem considerados de 
modo cumulativo:
a) confissão da prática do ato de improbidade administrativa;
b) compromisso de reparação integral do dano;
c) compromisso de transferência não onerosa, em favor da 
entidade lesada, da propriedade, dos bens, direitos e/ou valores 
que representem vantagem ou proveito obtido da infração, se 
for o caso;
d) aplicação de uma ou alguma das sanções previstas no art. 12 
da LIA.
DO ACORDO DE NÃO PERSECUSSÃO CIVIL
A expressão “acordo de não persecução cível” designa a ideia 
de autocomposição na esfera de improbidade administrativa, 
que torna desnecessária a propositura ou a continuidade da 
ação eventualmente proposta com o objetivo principal de impor 
sanções ao agente ímprobo. Por outras palavras, estabeleceu-
se, no plano normativo, insti tuto de consensualidade e 
cooperação que permite a conciliação antes ou depois da 
propositura da ação de improbidade administrativa.
A possibil idade de acordo na dimensão punitiva da esfera de 
improbidade administrativa já estava prevista no art. 1º, § 2º, da 
Resolução 179/2017 do CNMP (Conselho Nacional do Ministério 
Público), mas não em lei.
DO ACORDO DE NÃO PERSECUSSÃO CIVIL
A confissão da prática do ato de improbidade administrativa, 
embora não prevista expressamente na LIA, constitui-se em 
condição para a celebração do acordo de não persecução cível. 
Na hipótese, aplicam-se, em diálogo das fontes, as normas que 
discipl inam a autocomposição em outras instâncias de 
responsabilização do direito sancionador, a saber: (I) artigo 16, 
§ 1º, III, da Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção Empresarial); 
(II) artigo 86, § 1º, IV, da Lei 12.825/2011 (Lei do CADE); e (III) 
artigo 28-A do Código de Processo Penal, incluído pela Lei 
Anticrime (Lei 13.964/2019).
DO ACORDO DE NÃO PERSECUSSÃO CIVIL
O acordo de não persecução cível poderá ser celebrado:
na fase extrajudicial: antes do ajuizamento da ação civil de 
improbidade administrativa, as partes interessadas podem 
celebrar o acordo, que será formalizado, como regra, num termo 
de compromisso de ajustamento de conduta; 
ou na fase judicial: a LIA autoriza a celebração do acordo de 
não persecução cível no curso da ação de improbidade 
administrativa, cuja eficácia fica condicionada à homologação 
judicial, na forma do artigo 515, inciso II, do CPC.
DO ACORDO DE NÃO PERSECUSSÃO CIVIL
o artigo 17, §10-A, também inserido na LIA pela Lei Anticrime, 
dispõe o seguinte: “Havendo a possibilidade de solução 
consensual , poderão as partes requerer ao ju iz a 
interrupção do prazo para a contestação, por prazo não 
superior a 90 (noventa) dias”. 
Parece que a intenção da norma não é a de fixar um prazo fatal 
para a celebração do acordo, mas sim a de ampliar as 
possibi l idades de uma solução negociada, por meio da 
interrupção do prazo para contestação, por até 90 dias. 
AÇÃO RESCISÓRIA NO CPC
Art. 966. A decisão de mérito, 
transitada em julgado, pode ser 
rescindida quando:
I - se verificar que foi proferida por 
força de prevaricação, concussão ou 
corrupção do juiz;
II - for proferida por juiz impedido ou 
por juízo absolutamente 
incompetente;
III - resultar de dolo ou coação da 
parte vencedora em detrimento da 
parte vencida ou, ainda, de 
simulação ou colusão entre as partes, 
a fim de fraudar a lei;
IV - ofender a coisa julgada;
V - violar manifestamente norma 
jurídica;
VI - for fundada em prova cujafalsidade tenha sido apurada em 
processo criminal ou venha a ser 
demonstrada na própria ação rescisória;
VII - obtiver o autor, posteriormente ao 
trânsito em julgado, prova nova cuja 
existência ignorava ou de que não 
pôde fazer uso, capaz, por si só, de lhe 
assegurar pronunciamento favorável;
VIII - for fundada em erro de fato 
verificável do exame dos autos.
CONCEITO CLÁSSICO
“Com esse caracter necessario, o principio da jurisdicção pelo 
Estado deve acarretar todas as suas consequencias. Si o 
Estado, em nome do princípio jurídico, me obriga a submetter-
me á sua deci-são, impor-se logicamente que essa decisão seja 
justa, que cor-responda áquella necessidade social ou individual, 
que se propôz supprir ou corrigir. Dahi concluir-se, em logica 
pura, pela respon-sabilidade do Estado quando houver erro 
judiciario”. (AMERICANO, Jorge. Estudo theorico e pratico da 
acção rescisória. São Paulo: Saraiva, 1936)
COMPETÊNCIA
 Alguns exemplos podem auxiliar no entendimento desta afirmação: 
a) se “A” pretende a rescisão de decisão do Supremo Tribunal Federal, 
deverá propor a ação rescisória no próprio STF; 
b) se “B” pretende a rescisão de uma decisão do Tribunal de Justiça 
do Rio de Janeiro, deverá propor a ação rescisória no próprio TJRJ; e 
c) se “C” se depara com sentença transitada em julgado na 1ª Vara 
Cível de Manaus (AM), deve propor a ação rescisória no tribunal 
competente em tese para o julgamento de recurso, se este fosse 
interposto - TJAM.
COMPETÊNCIA
CFR/88: Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
§ 3º Lei poderá autorizar que as causas de competência da Justiça Federal 
em que forem parte instituição de previdência social e segurado possam 
ser processadas e julgadas na justiça estadual quando a comarca do 
domicílio do segurado não for sede de vara federal.
§ 4º Na hipótese do parágrafo anterior, o recurso cabível será sempre para 
o Tribunal Regional Federal na área de jurisdição do juiz de primeiro grau.
Nessa hipótese – a competência da ação rescisória não será do Tribunal de 
Justiça ao qual o juiz estadual está vinculado, mas, evidentemente, do próprio 
Tribunal Regional Federal que lhe investiu de jurisdição federal.
LEGITIMIDE PASSIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Lei nº 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público):
Art. 29. Além das atribuições previstas nas Constituições Federal e Estadual, 
na Lei Orgânica e em outras leis, compete ao Procurador-Geral de Justiça:
(...)
VI - oficiar nos processos de competência originária dos Tribunais, nos 
limites estabelecidos na Lei Orgânica;
(...)
IX - delegar a membro do Ministério Público suas funções de órgão de 
execução.
Art. 26. São atribuições do Procurador-Geral da República, como Chefe do 
Ministério Público da União:
I - representar a instituição;
LEGITIMIDE PASSIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público, embora não detenha personalidade 
jurídica própria, é órgão vocacionado à preservação dos 
valores constitucionais, dotado de autonomia financeira, 
administrativa e institucional que lhe conferem a capacidade 
ativa para a tutela da sociedade e de seus próprios interesses 
em juízo, sendo descabida a atuação da União em defesa 
dessa instituição. (STF - ACO 1.936 AgR, rel. min. Luiz Fux, j. 
28-4-2015, 1ª T, DJE de 27-5-2015).
LEGITIMIDE PASSIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Como ação coletiva é utilizada em contraposição às ações individuais, 
mas com um sentido peculiar, que pode ser encontrado a partir da 
existência de uma pluralidade de pessoas, que são as titulares dos 
interesses ou direitos em litígio, substituídas, no processo, pela parte 
dita ideológica. O fenômeno está inserido na chamada legitimação 
extraordinária autônoma e não deve ser confundido com a simples 
representação, pois, nesta última, o próprio alegado titular do direito 
material é parte no processo, ensejando, assim, legitimação ordinária. 
(MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas e meios de 
resolução de conflitos no direito comparado e nacional. 4ª ed. rev. e 
ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014). 
PROBLEMA A SER ENFRENTADO
(...) IX - O entendimento predominante desta Corte é de que 
descabe o manejo da ação rescisória com o intuito de 
reduzir a censura fixada pela prática de ato de improbidade 
administrativa, uma vez que os critérios utilizados para a 
aplicação das penalidades não constituem violação "literal" de 
dispositivo legal. (Superior Tribunal de Justiça - AgInt no REsp 
1869637/SE, Relator Min is t ro FRANCISCO FALCÃO, 
SegundaTurma, DJe 21/09/2020).
O proporcional e o razoável - Virgílio Afonso da Silva
• Dimensão analítico-conceitual: conceito técnico-jurídico de 
proporcionalidade, especialmente para diferenciá-lo de 
conceitos afins.
• D i m e n s ã o e m p í r i c a : r e l a ç ã o e n t r e a r e g r a d a 
proporcionalidade e o direito positivo brasileiro, para que se 
possa discutir, por exemplo, a exigibilidade de sua aplicação. 
• Dimensão normativa: resposta correta para o problema 
enfrentado, o ato estatal deve passar pelos exames da 
adequação, da necessidade e da proporcionalidade em 
sentido estrito.
TEMAS INTRIGANTES
• O overcharging, ou excesso acusatório, pode ser vertical 
ou horizontal, isto é, no primeiro ocorre uma acusação mais 
grave do que os elementos de informação autorizam; 
a segunda hipótese ocorreria quando é incluída a imputação 
de fatos adicionais que não defluem dos elementos de 
informação. (CABRAL, Rodrigo Leite Ferreira. Acordo de não 
persecução: é uma boa opção político-criminal para o Brasil? 
In: CUNHA, Rogério Sanches; BARROS, Francisco Dirceu; 
SOUZA, Renee do Ó; CABRAL, Rodrigo Leite Ferreira 
(Coord.). Acordo de Não Persecução Penal. Salvador: 
Juspodivm. 2018, p. 370).
TEMAS INTRIGANTES
• Há responsabilidade processual civil do Estado, quando 
vencido na ação de improbidade administrativa? Há dever de 
reparação integral dos danos anormais e injustos suportados 
pelo agente público?
LINDB: Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, 
controladora ou judicial, poderá impor compensação por benefícios indevidos 
ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta 
dos envolvidos.
§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as 
partes sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor. 
§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado 
compromisso processual entre os envolvidos.
TEMAS INTRIGANTES
O CPC trata de atribuir ao exequente a responsabilidade por 
prejuízos causados ao exequente (art. 520, I, do CPC). Sendo o 
Ministério Público o exequente e a quem cabe tomar a iniciativa de 
p r o m o v e r o c u m p r i m e n t o p r o v i s ó r i o , é t a m b é m d e l e a 
r e s p o n s a b i l i d a d e r e f e r i d a . E l a , c o n t u d o , n ã o d i f e r e d a 
responsabilidade do Ministério Público pelos atos processuais em 
geral praticados no regular exercício funcional, pelo que será 
suportada pela Fazenda Pública respectiva.
O raciocínio é o mesmo que atribui o encargo financeiro para a 
realização da prova pericial na ação civil pública promovida pelo 
Ministério Público à Fazenda Pública à qual estiver vinculado (cf. a 
propósito, AgRg no REsp 1.372.697/SE, Rel. Ministro Sérgio Kukina, 
1ª Turma, j. em 16/2/2016, DJe 22 fev. 2016).
TEMAS INTRIGANTES
CF/88: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
(...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
CPC: Art. 181. O membro do Ministér io Públ ico será c iv i l e 
regressivamenteresponsável quando agir com dolo ou fraude no 
exercício de suas funções.
TEMAS INTRIGANTES
A 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo manteve sentença da 1ª Vara da Fazenda Pública 
de Osasco para condenar o Estado a reembolsar ex-vereador pela quantia gasta com custas e despesas processuais 
de ação civil pública em que foi absolvido. O valor é de R$ 17.512,52.
Consta dos autos que o autor havia sido condenado em primeira instância no processo ajuizado pelo Ministério 
Público. No entanto, recorreu ao TJSP – pagando pelo preparo e remessa dos autos – e foi absolvido. Em razão dos 
gastos com custas e despesas processuais, o requerente ajuizou a ação para que o Estado, responsável pelo órgão 
ministerial, ressarcisse os valores.
De acordo com o relator do recurso, Antonio Carlos Alves Braga Junior, pelo princípio da causalidade, aquele que deu 
causa à propositura de ação ou à instauração de incidente processual deve responder pelas despesas deles 
decorrentes. Entretanto, afirmou o magistrado, em ação civil pública descabe a condenação do Ministério Público ou 
de associações legitimadas em honorários advocatícios, custas e despesas processuais, salvo comprovada má-fé, 
razão pela qual resta ao Estado a responsabilidade pelo ônus da sucumbência pago pela parte vencedora.
“O não cabimento da condenação do Ministério Público nos ônus de sucumbência não pode ser usado como 
justificativa para a improcedência, eis que se trata exatamente do fundamento do pedido. Por isso, o pedido é de 
restituição, e formulado contra o Estado”, escreveu. O magistrado também destacou em seu voto trechos da sentença, 
proferida pelo juiz José Tadeu Picolo Zanoni: “O autor busca somente o reembolso do que pagou ao Estado a fim de 
que pudesse recorrer. São valores devidamente demonstrados com as guias de pagamento”.
O julgamento do recurso teve votação unânime e contou com a participação dos desembargadores Vera Angrisani e 
Renato Delbianco.
Apelação nº 1028683-23.2016.8.26.0405
“A Egrégora”, por Cezarino Lima.