Extrafiscalidade e Normas Tributárias com efeitos indutores no Sistema Tributário Nacional

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UNIVERSIDADE VEIGA DE ALMEIDA – CAMPUS CABO FRIO 
 
Nome: Juliana Pacheco Barreto 
Matrícula: 20161100859 
Disciplina: Direito Tributário I 
Professor: Carlos Eduardo Annechino Moreira Miguel 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Extrafiscalidade e Normas Tributárias com efeitos indutores no Sistema 
Tributário Nacional 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Iguaba Grande 
2020.2 
Extrafiscalidade e Normas Tributárias com efeitos indutores no Sistema 
Tributário Nacional 
 
• Conceito de Extrafiscalidade 
A doutrina estabeleceu dois conceitos quanto à instituição de um tributo, a primeira, 
diz que toda prestação pecuniária compulsória, em moeda, ou cujo valor nela se possa 
exprimir, não constitui sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada, sendo elas a fiscalidade e a extrafiscalidade. 
A fiscalidade tem o propósito meramente arrecadatório para acúmulo de recursos que 
custeiem as atividades estatais. Já na extrafiscalidade, o tributo não surge com mera 
função arrecadatória, mas com função precípua, com base no conceito restrito de 
extrafiscalidade, para modificar comportamentos e induzir condutas, podendo inibi-las 
com progressividade de alíquotas. 
O conceito de extraficalidade consiste no uso de instrumentos tributários para 
obtenção de finalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de 
comportamento, tendo em vista outro fins, a realização de outros valores 
constitucionalmente consagrados. Desta maneira, a extrafiscalidade pode incidir sobre 
aspectos sociais, culturais e econômicos, pois relaciona-se com os deveres constitucionais 
do Estado em manter a ordem social, política e econômica. 
O fenômeno da extrafiscalidade é recorrer aos tributos com o intuito de atuar 
diretamente sobre os comportamentos sociais e conômicos dos contribuintes, por 
intermédio de normas que, ao preverem uma tributação, possuem em seu bojo uma técnica 
de intervenção ou conformação social por via fiscal. São os tributos extrafiscais que 
podem ser traduzidos em agravamentos ou benefícios fiscais dirigidos ao implemento e 
estímulo de certas condutas. 
Contudo, a função extrafiscal não se consubstancia apenas em não retirar a função 
arrecadatória, mas coloca-se em plano secundário, tendo como função basilar estimular 
ou desestimular condutas. Desta maneira, a extrafiscalidade tem um objetivo excepcional 
de um tributo, ultrapassando a pura captação de recursos, refletindo em diversos âmbitos 
da sociedade. 
 
• Fundamentos 
O Princípio da supremacia do Interesse Público é o principal fundamento da 
extrafiscalidade, inerente a qualquer sociedade ou condição de existência, pois é um dos 
principais fios condutores da conduta administrativa, a existência do Estado somente tem 
sentido se o interesse a ser por ele perseguido e protegido for o interesse público e /ou 
interesse da coletividade, nas palavras de Celso Antônio de Mello. 
Porém, este Princípio não é absoluto, devendo ser ponderado e interpretado com base 
nos demais princípios constitucionais e tributários, sob pena de afetar a unidade da 
Constituição, que fundamenta essa finalidade e a legitima, com exceção do seu art. 150, 
que tem rol taxativo. 
Para gerar efeitos, deve constar do texto legal, de modo que a Constituição Federal e 
o Código Tributário Nacional disponham dos casos em que se autorizam a finalidade 
extrafiscal do tributo e, com base nisso, entende-se que a extrafiscalidade pode ser uma 
alternativa viável, dentre várias possibilidades jurídicas, que nos dão esperança de uma 
justiça fiscal e social. 
 
• Legitimidade Constitucional da Extrafiscalidade 
Para que seja configurada a legitimidade constitucional da extrafiscalidade, a lei 
instituidora precisa basear-se em princípios justos aplicados ao caso concreto, não 
havendo possibilidade de existência de arbitrariedade. 
Desta feita, a finalidade extrafiscal é legítima e plenamente admissível, observando-
se o Princípio da Razoabilidade. Com base nesse princípio, a seleção de critérios 
juridicamente fundamentados pode dar legitimidade à seletividade ou à progressividade 
de alíquotas, tornando-o compatível com a política de desenvolvimento financeiro e 
social. Com isso, justifica-se a desigualdade tributária individual pela persecução da 
igualdade social, paradigma do Estado Democrático de Direito, posto a Supremacia do 
Interesse Público. 
Visando uma política de implementação de comportamentos, podem realizar estudos 
e adotar alíquotas diferenciadas, desde que obedeçam a tais limites, que podem ser 
implementadas pela União, Estado, Municípios e Distrito Federal, observadas as 
competências de cada um. 
 
• Contexto Histórico 
Após a Revolução Francesa de 1789, que consagrou os princípios da Liberdade, 
Igualdade e Fraternidade, houve um certo liberalismo, posto que o Estado deixou de 
intervir veementemente como antes fazia, o que refletiu em um caráter puramente fiscal 
dos tributos, baseando-se nas “Leis Naturais”, preceituada por Luís Eduardo Schoueri. 
Todavia, reiteradas crises econômicas sobrevieram, sobretudo a crise de 29, bem 
como a Segunda Guerra Mundial, suscitou-se novamente a necessidade da Intervenção 
do Estado nos âmbitos econômicos e sociais, posto que a economia não se autorregulava 
inteiramente sozinha e precisava-se suprir as desigualdades sociais. Desta forma, 
culminou-se no Estado Social – Welfare State, de grande intervenção em busca da tutela 
do bem social. 
Com o endividamento Estatal e o fracasso do Estado Social, surgiu o neoliberalismo, 
passando o Estado a intervir regulando e normatizando as relações econômicas e sociais. 
Nesse contexto, promulgou-se a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, 
constituindo um Estado Democrático de Direito. Na época, não era necessária a 
extrafiscalidade, pois a doutrina considerava as “Leis Naturais”, não cabendo o Estado 
intervir. 
Com a necessidade de regulação decorrente desse modelo, surgiram os Impostos 
Extrafiscais, com o intuito de induzir comportamentos, regulando os âmbitos sociais e 
econômicos, por meio de um intervencionismo mitigado. 
 
• Normas Tributárias Indutoras de Condutas 
Pela necessidade de regulação econômica e social pelo Estado, utiliza-se da indução 
de comportamento, como um dos meios essenciais para atingir essa finalidade. No âmbito 
Tributário, essas normas indutoras de comportamentos, denominam-se extrafiscalidade, 
podendo consubstanciar-se pela positividade, por meio de benefícios, imunidades, 
isenções e regressividade de alíquotas, ou negativamente, desincentivando. 
Os incentivos ficais, portanto, como a redução de IPI, são instrumentos hábeis à 
indução econômica, pois trata-se de uma estratégia relativamente simples, mas que exige 
habilidade complexa no entendimento da economia, para que os resultados apareçam de 
forma efetiva. 
Configuram-se nas seguintes espécies tributárias: 
1- Impostos: No ordenamento jurídico, o IPI, IOF, II e IE, ICMS são impostos com 
finalidades extrafiscais de indução, mormente, de condutas econômicas, 
inferindo, assim, na Balança Comercial. 
A CRFB/88 também prevê a utilização como tributo extrafiscal do ITR e IPTU, 
na busca de assegurar a função social da propriedade. Por outro lado, o ITR pode 
atual extrafiscalmente com vistas a sustentabilidade e preservação do meio 
ambiente, com base no art. 225 da CRFB/88. 
2- Taxas: As taxas também podem ter efeito extrafiscal, apesar do preceito de 
vinculação dos tributos a atividade que ensejou sua incidência. Como exemplo, 
temos a TPA, que se assemelha a Green Tax Revolution, presente no ordenamento 
jurídico português e em diversos ordenamentos europeus. 
Neste passo, a tava pode cumprir a finalidade extrafiscal que ensejou sua criação, 
ou seja, induzir condutas, no caso da TPA e Green Tax Revolution, condutas de 
preservação do meio ambiente. 
A taxa Selic também éum exemplo de taxa com finalidade extrafiscal. 
3- Contribuições: O caso mais pragmático de extrafiscalidade nas Contribuições 
faz-se presente na CIDE, espécie de Contribuição Social, que induz condutas para 
intervenção no domínio e mercado econômico. 
Essa intervenção, no entanto, tem caráter extraordinário, ligado a fiscalidade, 
posto que as despesas dessa atuação são supridas com o montante derivado da 
arrecadação dessa contribuição. 
4- Outras medidas: Existem outras medidas de caráter extrafiscal, como o 
SIMPLES, criado pela lei 91317/96, que constitui um estímulo a regularização da 
economia informal e à criação de pequenas empresas, facilitando o crescimento 
delas. 
 
• Valores Tutelados pelos Tributos Extrafiscais 
Pode-se dizer que, ao induzir e regular comportamentos da sociedade, o imposto 
extrafiscal, mesmo no sentido restrito, busca tutelar certos valores de ordem 
constitucional, já que verificam como basilares para consecução de fins econômicos, 
sociais e culturais. São eles: 
1- Desenvolvimento Econômico e Social: Valor presente na Constituição e 
necessário para consagrar outros direito de ordem fundamental, como a regulação 
sobre Operações Financeiras. 
2- Propriedade Privada (art. 5°, caput, CRFB/88): Garantia que brasileiros e 
residentes têm à propriedade, devendo o Estado protegê-la, uma vez que o povo 
brasileiro entendeu ter a necessidade de ser tutelado, como o caráter progressivo 
do IPTU. 
3- Livre Iniciativa e Livre Concorrência (arts. 170, 173 e 174 da CRFB/88): 
Baseia-se em um regime econômico nacional, onde cabe a iniciativa privada, a 
exploração de atividades, cabendo, apenas subsidiariamente, ao Estado a atuação 
em casos específicos do art. 173 da CRFB/88. Assim, o Estado atua como agente 
normativo e regulador da atividade econômica, como a regulação da livre 
concorrência por meio do imposto de importação e exportação. 
4- Meio Ambiente (art. 170 da CRFB/88): Ao assegurar a todos a existência digna, 
destaca-se que, para isso, deve ser vislumbrado o princípio de defesa do meio 
ambiente, como as aplicações de tributos, que condicionem em atitudes 
sustentáveis, visando a preservação do meio ambiente. 
5- Desenvolvimento Científico e Tecnológico (art. 218 da CRFB/88): Designa ao 
Estado o dever e a competência de promover e incentivar o desenvolvimento 
científico e tecnológico, autorizando os Estados, Municípios e Distrito Federal a 
vincularem uma parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas, que 
incentivem o ensino e o desenvolvimento científico e tecnológico. 
6- Apoio à Educação, Cultura e Desporto (art. 150, 205, 216 e 217 da CRFB/88): 
Por fim, há a tutela aos valores da Educação, da Cultura e do Desporto, como a 
imunidade quanto a livros, periódicos, jornais e o papel destinado a sua impressão 
em instituições de educação sem fins lucrativos, previsto no art. 150, VI – C, D e 
E. Por meio de tributos fiscais, estas condutas são condicionadas como incentivos. 
 
• Limitações ao Poder de Tributar frente à Extrafiscalidade 
As limitações ao poder de tributar disciplina-se através de princípios Constitucionais 
e tributários, junto com os casos referentes a imunidades tributárias. Todavia, o 
importante é visualizar as limitações frente à finalidade extrafiscal, já que possui 
peculiaridades em relação a finalidade fiscal: mera arrecadação. 
 
➢ Quanto aos Princípios 
 
1- Princípio da Legalidade (art. 150, I, CRFB/88): Independente do assunto 
versado, tem aplicação obrigatória, devendo ser observado pelo tributo, com a 
finalidade extrafiscal, do mesmo modo que qualquer outro tributo deve respeitar. 
2- Princípio da Capacidade Contributiva: Cada um que arca com o imposto, 
conforme sua capacidade de contribuir, sendo especificado por lei as alíquotas. 
Quanto à extrafiscalidade, verifica-se que quanto a capacidade contributiva, que 
não será afrontada. No entanto, não é possível dizer o mesmo da capacidade 
contributiva objetiva, pois não se utiliza objetivamente esse princípio na 
instituição de tributos de finalidade extrafiscal. 
3- Princípio da Anterioridade Nonagesimal: As normas indutoras são dispensadas 
na maior parte dos casos, mormente em casos de indução no ambiente econômico, 
geralmente em imposto, por tratar-se de tributo regulatório. 
4- Princípio da Não Surpresa: É possível vislumbrar que, como pode ser 
dispensado nos casos da finalidade extrafiscal, não necessariamente deve ser 
respeitado, pois, muitas das vezes, podem haver situações econômicas que 
necessitem de medida momentânea, não podendo ser adiada, sob pena de 
ineficácia, já que as conjunturas se alteram, muitas vezes em um curto prazo. 
Porém, em caso de majoração, deve ser respeitado, mesmo que apenas quanto a 
anterioridade nonagesimal. 
5- Princípio da Irretroatividade: A irretroatividade para antes do fato gerador 
geraria insegurança jurídica tributária, uma vez que a extrafiscalidade tem intensa 
ligação com eles mentos essenciais aos tributos, com base na ideia de que poderia 
retroagir a fatos anteriores a uma norma que aumentasse as alíquotas, posto que 
não o contribuinte não teria a prerrogativa de escolha entre praticar ou não a 
conduta. 
6- Princípio do Não Confisco: Há a possibilidade de criação de tributo. Não 
obstante, deve-se entender que o mesmo majora o imposto a um ponto elevado, 
buscando a utilização com função social da terra, e não do confisco, mudando 
condutas. Desta feita, não há que se falar em confisco, tanto nos tributos de 
finalidade fiscal, como nos de extrafiscal. 
7- Princípio da Isonomia: Como a finalidade extrafiscal é instituto de Direito 
Tributário, logo deverá seguir a premissa da igualdade disposta no art. 5° da 
CRFB/88. 
 
➢ Quanto as imunidades tributárias 
Não conflitam com os tributos extrafiscais, posto que nada impedem que instituam 
esta forma limitativa. Contudo, apenas serão possíveis nos casos em que o sujeito passivo 
do benefício da imunidade desenvolva atividade em domínio econômico. 
Quanto a limitação ao poder de tributar frente a extrafiscalidade, apesar do 
entendimento de Schoueri, de que a CRFB/88 exige do Estado mais do que a neutralidade 
ínsita à fiscalidade, devendo utilizar a tributação como forma de concretizar valores, bem 
como do crescimento de necessidade decorrente desse instituto, para evitar abusos, deve-
se respeitar o princípio da subsidiariedade do Distrito Federal, como preceitua Suzana 
Tavares da Silva, onde essa via só deve ser utilizada quando nenhuma outra medida 
regulatória se revelar eficaz e adequada. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conclusão 
 Constata-se a importância da extrafiscalidade para o desenvolvimento 
Econômico e Social, por meio da instauração de tributos com essa finalidade basilar, 
pois percebe-se que apesar do objetivo precípuo da tributação ser a captação de recursos 
para possibilitar a máquina Estatal, a finalidade Extrafiscal do Tributo vem erguendo-
se, tornando-se tão importante quanto a arrecadação, pois essa finalidade mostra-se de 
grande impacto no âmbito econômico e social por meio da indução de condutas, seja 
estimulando ou desestimulando-as. Assim, tutelando certos valores e tendo sua atuação 
legitimada, mormente em consequência do seu fundamento derivar da Supremacia do 
Interesse Público.