Conceitos de Auditoria Governamental

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AUDITORIA OPERACIONAL
AUDITORIA GOVERNAMENTAL
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Olá!
Nesta aula, serão abordados, inicialmente, os conceitos relativos à Administração Pública, para que seja
contextualizado o ambiente da Auditoria Governamental e o seu campo de aplicação. Em um segundo momento,
serão explorados os conceitos de Auditoria Governamental, como se apresenta e os principais tipos de aplicação
desta forma de Auditoria, bem como os princípios que a regem. Por fim, serão compreendidas as formas de
execução da Auditoria Governamental, possibilitando o conhecimento das diferentes maneiras de ação deste
ramo. Além disso, será apresentado o início do seu processo operacional.
Ao final desta aula, você será capaz de:
1- Reconhecer o ambiente da Administração Pública;
2- Avaliar os primeiros conceitos da Auditoria Governamental;
3- Estabelecer os entes e a forma de aplicação da Auditoria Governamental.
1 Administração Pública
Inicialmente, para se compreender a Auditoria Governamental é preciso entender o ambiente da Administração
Pública.
Castro (2011) apresenta a seguinte figura que auxilia no entendimento destes primeiros conceitos.
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Figura 1 - Figura 1 – Administração Pública
Fonte: Fonte: Adaptado de Castro (2011)
Vamos conhecer a seguir detalhadamente cada conceito.
2 Estado
Castro (2011) afirma que a origem do Estado está relacionada a uma possível ampliação da família, outra
corrente diz que este nasceu em atos de força ou de conquista, sendo que o Estado nasceu para regular as
relações entre vencedores e vencidos ou ainda por causas econômicas ou patrimoniais, nascendo a partir de
necessidades do homem, uma vez que ninguém é suficiente e necessita de muitas outras coisas e pessoas para
suprir as suas carências.
No Brasil, temos a definição de Estado segundo o artigo 18 da Constituição Federal de 1988:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição.
§ 1º - Brasília é a Capital Federal.
§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou
reintegração ao
Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
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§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a
outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população
diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
3 Sociedade
Outro aspecto necessário para o entendimento da área da Auditoria Governamental é o conceito de Sociedade
que também está definido conforme a Constituição Federal de 1988, que afirma: em seu artigo 1º, parágrafo
único. “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituição.”
Desta forma a sociedade é a associação por um bem comum, logo a sociedade é uma forma organizada de
pessoas que buscam objetivos em comum.
4 Governo
Partindo do entendimento do que é estado e sociedade, aparece o conceito de governo, sendo este uma
autoridade com poder de direção que presida a vida do Estado e que possa prover as necessidades coletivas
deste.
Dentro do Estado existe o conceito de administração que é composto por órgãos instituídos para a consecução
concreta dos objetivos do governo (Castro, 2011)
Administrar é assegurar a aplicação diária das leis, zelar pelas relações dos cidadãos com a administração
central ou local e das diversas administrações entre si. Governar é prover as necessidades de toda a sociedade
política, zelar pela observação de sua constituição, pelo funcionamento dos grandes poderes públicos, pelas
relações de Estado com as potências estrangeiras, pela segurança interna e externa (Medauar, 1992 apud Castro,
2011).
5 Administração Pública
A Administração Pública é o conjunto de todos os meios, sejam eles, institucionais, materiais, financeiros e
humanos que estão organizados para executar decisões políticas.
Ela irá representar o conjunto de órgãos utilizados pelo poder político para atingir fins políticos. Para Castro
(2011) a Administração Pública pode ser entendida em dois sentidos básicos:
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• Organizacional
De acordo com o autor, quando escrita com letra maiúscula (Administração Pública) indica o complexo
de órgãos responsáveis por funções administrativas;
• Funcional
Escrito em letra minúscula – administração pública – significa a atividade propriamente dita. Refere-se
ao conjunto de atividades concretas e imediatas desenvolvidas pelo Estado, na forma de lei.
Castro (2011) afirma que a Administração Pública foi definida pelo Decreto-Lei 200/67 que a divide em duas
áreas: Administração Direta e Indireta.
Sendo que a primeira abrange os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário e órgãos integrados
responsáveis pela condução da administração da União, como os ministérios.
Palácio do Planalto
Palácio do Planalto é o nome oficial do Palácio dos Despachos da Presidência da República Federativa do Brasil.
É o local onde está localizado o Gabinete Presidencial do Brasil. O prédio também abriga a Casa Civil, a Secretaria-
Geral e o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República. É a sede do Poder Executivo do
Governo Federal brasileiro.
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Congresso Nacional do Brasil
O Congresso Nacional é o órgão constitucional que exerce, no âmbito federal, as funções do Poder Legislativo,
quais sejam, aprovar leis e fiscalizar o Estado Brasileiro, bem como administrar e julgar. É composto por duas
Casas: o Senado Federal e a Câmara dos Deputados.
Supremo Tribunal Federal (STF)
Supremo Tribunal Federal (STF) é a mais alta instância do Poder Judiciário do Brasil e acumula competências
típicas de Suprema Corte e Tribunal Constitucional.
Sua função institucional fundamental é de servir como guardião da Constituição Federal de 1988, apreciando
casos que envolvam lesão ou ameaça a esta última.
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Já a Administração Indireta é aquela composta pelo conjunto de entes vinculados a cada Ministério, como as
autarquias, as empresas públicas ou as estatais, as fundações públicas e as sociedades de economia mista.
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Até o momento entendemos qual é o ambiente da Auditoria Governamental, agora será necessário entender o
que é a Auditoria Governamental e seus principais conceitos.
6 Auditoria Governamental
Pode-se dizer que a Auditoria Governamental é aquela voltada para a Administração Pública, tanto Direta quanto
Indireta, e que pode ser Interna ou Externa envolvendo o patrimônio público.
Agora vamos diferenciar autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas.
As autarquias são aquelas entidades que possuem personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios,
desempenhando atividades da Administração Pública, mas com gestão administrativa e financeira
descentralizadas.
Alguns exemplos de autarquia, no Brasil, podem ser dados pelo Banco Central do Brasil, Comissão Nacional de
Energia Nuclear, entre outras (Castro, 2011).
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O autor afirma que as sociedades de economia mista são as pessoas públicas de direito privado com participação
do poder público e particular em sua administração.
Estas sociedades destinam-se ao desenvolvimento de atividades econômicas ou ao serviço de interesse coletivo
dos delegados do Estado.
Exemplos de sociedades de economia mista são o Banco do Brasil e a Petrobras.
As empresas ou as fundações públicas são aquelas que não possuem atividades típicas do Estado, mas
desempenham ações de interesse coletivo, atuando de forma mais comum nas áreas de educação, cultura e
pesquisa.
Castro (2011) explica que existem fundações que são verdadeiras autarquias, como, por exemplo, o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(CNPQ), sendo que se caracterizam como fundações públicas como é o caso da FundaçãoCentro Brasileiro de TV
Educativa, que foi transformada, recentemente, em Organização Social.
7 A divisão da Auditoria Governamental
Agora vamos estudar sobre a divisão da Auditoria Governamental.
No que diz respeito à divisão da Auditoria Governamental ela pode ser:
Tributária ou fiscal
Feita pelo governo para conhecer, dentro do patrimônio privado, os principais aspectos com relação à
arrecadação e destinação de impostos, como por exemplo, o FGTS ou o INSS.
Auditoria de gestão pública
Realizada pelo Estado dentro de seus poderes para que sejam verificados os princípios inerentes a sua gestão,
que segundo a Constituição Federal de 1988 são:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
Vamos estudar cada um desses princípios a seguir.
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8 Princípios previstos na legislação
Cada um dos princípios previstos na legislação representa uma série de entendimentos que devem ser
entendidos e usados tanto na Administração quanto na verificação pública.
Princípio da Legalidade
Pode ser explicado conforme Castro (2011) quando diferentemente da vida privada em que tudo é permitido,
menos o proibido, entende-se que na vida pública tal afirmação não é possível, sendo que tudo é proibido, se não
for expressamente permitido, exigindo-se regulamentação legal para tudo. Obedecendo a este princípio, o
administrador público está sujeito aos mandamentos da lei e as exigências do bem comum, sendo que este não
deve ser afastar ou desviar, sob pena de práticas de ato inválido, expondo-se à responsabilidade disciplinar, civil
ou criminal.
Princípio da Impessoalidade
O Princípio da Impessoalidade possui relação com a própria finalidade pública, sendo que esta não pode atuar
com vistas a prejudicar ou a beneficiar determinadas pessoas.
Princípio da Moralidade
O Princípio da Moralidade pode ser entendido quando dentro do comportamento da Administração, mesmo que
seja de acordo com a lei, há algum tipo de ofensa à moral, aos bons costumes, às regras de boa administração e
aos princípios de justiça e equidade. Sendo que conforme Castro (2011) este princípio está intimamente ligado à
disciplina interna da Administração.
Princípio da Publicidade
O Princípio da Publicidade, por sua vez, está ligado à divulgação oficial dos atos administrativos, com ressalvas às
hipóteses de sigilo previstas na Constituição. Este princípio quando relacionado aos atos e aos contratos
administrativos, além de assegurar os efeitos externos, visa propiciar conhecimento e controle pelos interessados
diretos e pela população em geral.
Princípio da Eficiência
Por fim, o Princípio da Eficiência está inserido em um conceito econômico, não qualifica normal e sim qualifica
atividades. Castro (2011) afirma que este princípio, de forma, geral apresenta a ideia de que é preciso fazer
acontecer com racionalidade, ele busca estimular e conseguir os melhores resultados com os meios que dispõe ao
menor custo. Exemplos citados pelo autor são as compras de material hospitalar com 30 anos com perda do prazo
de validade, ou ainda, a construção de obras faraônicas e contratações em excesso são provas de que o princípio é
útil e que pode ser invocado em diversas situações, responsabilizando autoridades levianas na gestão pública.
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9 Função e objetivo da Auditoria Governamental
Função
A Auditoria Governamental segundo o Senado (2013) tem a função de
“comprovar a legalidade e a legitimidade e avaliar os resultados, quanto à economicidade, eficiência
e eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nas unidades da administração direta e
entidades supervisionadas da administração federal, bem como a aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado.”
Objetivo
O objetivo básico da Auditoria Governamental está centrado na investigação dos recursos públicos, fazendo uma
verificação constante que permite a antecipação a erros e correção de cursos, bem como garantia dos resultados
esperados.
Toda essa preocupação serve para que seja garantido o bom uso do dinheiro público e para que seja mostrado de
que forma isto está ocorrendo.
10 A abrangência da Auditoria Governamental
Segundo a Controladoria Geral do Estado de Minas (2012) a abrangência da auditoria governamental inclui as
atividades de gestão das unidades da Administração Direta, entidades da Administração Indireta, bem como
programas de trabalho, recursos e sistemas de controle.
Especificamente isto acontece da seguinte forma:
Pessoas
Podem ser auditados mediante a Tomada de Contas, na forma de ordenadores de despesa das unidades da
Administração Direta, ou na forma de arrecadadores de bens, dinheiro ou valores do Estado, ou ainda como
aqueles que façam algum tipo de perda, subtração, extravio ou estrago de valores ou bens do Estado; além disso,
das pessoas ainda por ser exigido que no papel de Prestação de Contas estes respondam como dirigentes das
entidades de Administração Direta, responsáveis por entidades ou organizações, de Direito Público ou Privado,
que recebam de alguma forma subvenções ou transferências à conta do Tesouro.
Entidades de Administração Indireta
Autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas, serviços sociais e autônomos,
fundos especiais de investimento, entre outras.
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Recursos
Podem ser auditados todos os recursos que são provenientes da Lei Orçamentária Anual, dos Créditos
Adicionais, de Operações de Crédito da União, como as receitas próprias e as aplicações da Administração Direta
ou Indireta, inclusive os fundos especiais (Controladoria Geral do Estado de Minas, 2012).
Especificamente com relação à Lei Orçamentária Anual, de acordo com o inciso 5º do artigo 165, compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela vinculados,
da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
poder público (Brasil, 1988).
O que são créditos adicionais?
São as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Os créditos adicionais classificam-se em:
• Suplementares e Especiais
• Extraordinários
Suplementares e Especiais (PLN)
a) Suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; encaminhado ao Congresso Nacional pelo
Presidente da República através de Projeto de Lei (PLN);
b) Especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; encaminhado ao
Congresso Nacional pelo Presidente da República através de Projeto de Lei (PLN).
Extraordinários (MP)
a) Extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou
calamidade pública; encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República através de Medida
Provisória (MP) (Câmara dos Deputados, 2013).
Estes dois exemplos de conceitos permitem compreender a abrangência e a importância da Auditoria
Governamental, pois está justamente relacionada aos recursos que movem a máquina pública.
11 Formas de Execução da Auditoria Governamental
A Auditoria Governamental pode ocorrer de algumas formas, sendo estas (In: 01/2001):
•
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Direta
Quando utiliza pessoal dos órgãos de controle que possuem atribuição de Auditoria, sendo que dentro desta
categoria elas ainda podem ser:
• Centralizada: quando for executada por servidores do órgão central ou setoriais do sistema decontrole 
interno ou do poder executivo Federal;
• Descentralizada: executada exclusivamente por servidores em exercício nas unidades regionais do 
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Indireta
A Auditoria Indireta pode ser executada com a participação de servidores que não estão lotados nos órgãos e
unidades do sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que desempenham atividades de Auditoria
em quaisquer instituições da Administração Pública Federal ou entidade privada;
• Compartilhada: coordenada pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal com o auxílio 
de órgãos/instituições públicas ou privada;
• Terceirizada: executada por instituições privadas, ou seja, pelas denominadas empresas de Auditoria 
Externa.
Simplificada
Trata-se das atividades de auditoria realizadas, por servidores em exercício nos órgãos centrais, setoriais,
unidades regionais ou setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, sobre informações
obtidas por meio de exame de processos e por meio eletrônico, específico das unidades ou entidades federais,
cujo custo-benefício não justifica o deslocamento de uma equipe para o órgão.
Essa forma de execução de auditoria pressupõe a utilização de indicadores de desempenho que fundamentam a
opinião do agente executor das ações de controle.
Ainda de acordo com a Controladoria Geral do Estado de Minas (2012) elas ainda podem ser:
Compartilhada
É realizada por auditores de uma entidade, para, em conjunto com auditores dos órgãos de controle. Desenvolve
trabalhos específicos na auditoria na própria entidade ou em uma terceira.
Subsidiária
Realizada pelas respectivas unidades de Auditoria Interna das entidades, é feita sob a orientação de órgãos de
controle.
Integrada
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•
•
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Realizada sob a coordenação do órgão central de controle com a utilização de auditores do próprio órgão e
auditores das unidades regionais.
Assim, foi possível verificar que dentro da Auditoria Governamental existem diversas modalidades que podem
ser aplicadas, ou seja, as diferentes aplicações que cada tipo de auditoria possui dentro da esfera pública.
Assim como a Auditoria Contábil, a Auditoria Governamental é composta por um processo que possui várias
etapas necessárias para que seja cumprido o objetivo principal da Auditoria que é de verificação da
autenticidade dos processos e demonstrações.
Pode-se afirmar que o processo de Auditoria:
[...] compreende o conjunto de etapas destinado a examinar a regularidade e avaliar a eficiência da
gestão administrativa e dos resultados alcançados, bem como apresentar subsídios para o
aperfeiçoamento dos procedimentos administrativos e controles internos de uma organização. Para
atingir esse objetivo, o auditor necessita de planejar adequadamente seu trabalho a fim de avaliar o
sistema de controles internos relacionados com a matéria auditada e estabelecer a natureza, a
extensão e a profundidade dos procedimentos de auditoria a serem realizados, bem como colher as
evidências comprobatórias de suas constatações para a formação de sua opinião.
Assim é claro compreender o que é preciso de uma organização e que etapas sejam cumpridas para um bem
maior que é finalmente comprovar o que almeja a Auditoria.
O que vem na próxima aula
Na próxima aula, você vai estudar:
• Planejamento preliminar da Auditoria Governamental;
• Formas de execução da Auditoria Governamental;
• Plano de trabalho da Auditoria Governamental.
CONCLUSÃO
Nesta aula, você:
• Reconheceu o ambiente da Administração Pública;
• Avaliou os primeiros conceitos da Auditoria Governamental;
• Estabeleceu os entes e a forma de aplicação da Auditoria Governamental.
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	Olá!
	1 Administração Pública
	2 Estado
	3 Sociedade
	4 Governo
	5 Administração Pública
	Organizacional
	Funcional
	6 Auditoria Governamental
	7 A divisão da Auditoria Governamental
	8 Princípios previstos na legislação
	9 Função e objetivo da Auditoria Governamental
	10 A abrangência da Auditoria Governamental
	11 Formas de Execução da Auditoria Governamental
	O que vem na próxima aula
	CONCLUSÃO