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REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE 
 
Leonardo da Silva Konig 1 
Luís Carlos Gehrke2 
 
1 INTRODUÇÃO 
A regularização fundiária urbana é o processo que inclui medidas jurídicas, 
urbanísticas, ambientais e sociais com o propósito de incorporar os núcleos urbanos informais 
ao ordenamento territorial urbano e à titulação dos ocupantes. No entanto, muitas das 
ocupações ocorrem em áreas de preservação ambiental, o que por vezes dificulta ou 
inviabiliza sua regularização. 
Registre-se, que as normas de proteção ambiental por vezes tem sido empecilho aos 
processos de regularização fundiária, haja vista que muitas áreas de preservação permanente 
(APP’s) estão irregularmente ocupadas. Nesse sentido, as decisões urbano-ambientais devem 
avaliar a interação em um contexto maior, no qual o Estado pondere todos os detalhes, 
verificando como combatê-los, de forma a diminuí-los e aprimorar as condições urbano-
ambientais da coletividade, tendo como esteio a doutrina e a legislação vigente. Portanto, o 
presente trabalho tem como foco principal o estudo sobre a regularização fundiária urbana em 
áreas de preservação permanente, buscando em primeiro momento realizar uma análise 
histórica, dando ênfase para formação dos ditos aglomerados urbanos, ocorridos por meio do 
êxodo rural. Após, será analisada a constitucionalização da propriedade e sua função social, 
tendo por esteio os princípios constitucionais e o debate que surge entre os princípios da 
dignidade da pessoa humana - garantido pela moradia - e o princípio norteador do direito 
ambiental, qual seja o princípio intergeracional. 
Desse modo, chegar-se-á ao tema central do trabalho, que é regularização fundiária 
urbana em áreas de preservação permanente, analisando-se a postura do Estado frente ao 
tema, utilizando como norte a Constituição da República Federativa do Brasil vigente, a 
jurisdição e as legislações específicas que regulam o assunto. Ainda, sob análise do ponto de 
vista histórico, a ocupação das áreas de preservação permanente – especificamente nas áreas 
urbanas -, vem em uma grande crescente, implicando em incontáveis moradias em áreas de 
preservação permanente, o que é um grande problema para os gestores, haja vista que a 
 
1 Acadêmico do Curso de Direito da FMC. Endereço eletrônico: leonardokonig1998@gmail.com 
2 Docente do Curso de Direito da Faculdade Metodista Centenário – FMC. E-mail: lcgehrke@bol.com.br 
 
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regularização fundiária, atualmente, constitui política pública, pois deixou de ser um 
problema individual para tornar-se um problema coletivo. 
Justifica-se a elaboração do presente trabalho em decorrência dos inúmeros 
loteamentos irregulares existentes neste país, os quais muitas vezes se situam em áreas de 
preservação permanente. Ademais, cabe levar o conhecimento a todos sobre como o Estado 
age para resguardar o princípio da dignidade da pessoa humana garantido pela moradia, em 
face do direito coletivo norteador do direito ambiental, qual seja o princípio intergeracional, 
que é de interesse não apenas das presentes gerações, mas sobretudo para as futuras gerações, 
propiciando assim o debate em torno desta questão de alta relevância. Outrossim, o debate em 
questão trouxe ao pesquisador indagações inquietantes, haja vista que em razão do labor junto 
ao Cartório de Registro de Imóveis desta Comarca, pode ter acesso a documentos arquivados 
naquela serventia que deram origem a regularização de áreas invadidas. 
 
2 METODOLOGIA 
Para atingir o propósito, será empregado o método de abordagem dedutivo, haja vista 
que a partir de fatos históricos, perpassando pela CRFB/1988, bem como legislações 
específicas, será analisada a postura do Estado, mediante análise de normas positivadas. 
Outrossim, quanto ao método de procedimento, optou-se pelo monográfico, o qual tem por 
base a utilização de doutrinas e a CRFB/1988 para fundamentar os argumentos que serão 
defendidos no atual trabalho e, no tocante a pesquisa, utilizar-se-á pesquisa teórica e indireta 
aplicada na bibliografia e na CRFB/1988. 
 
3 DESENVOLVIMENTO 
O processo de urbanização no Brasil teve início no século XX, a partir do 
crescimento da industrialização, que funcionou como um dos principais fatores para o 
deslocamento da população da área rural em direção a área urbana, o que implicou no 
aumento desproporcional da população urbana em relação à rural (VILLAÇA. 1999, p. 189) 
Segundo esse conceito, só ocorre urbanização quando o crescimento da população 
urbana é superior ao crescimento da população rural. Somente a partir da segunda metade do 
século XX, o Brasil foi tornando-se gradativamente um país urbano, ou seja, mais de 50% de 
sua população passou a residir nas cidades, pois a partir da década de 1950, o processo de 
urbanização no Brasil foi cada vez mais acelerado, muito em razão do desenvolvimento 
industrial, o qual necessitava de grande quantidade de mão-de-obra para trabalhar nas 
 
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unidades fabris, na construção civil, no comércio ou nos serviços, o que atraiu milhares de 
migrantes do campo para as cidades, processo que denomina-se êxodo rural. (VILLAÇA. 
1999, p. 189). 
Assim, se o índice de urbanização pouco se alterou entre o fim do período colonial 
até o fim do século XIX e cresceu menos de 4 pontos percentuais nos trinta anos entre 1880 e 
1920 (passando de 6,8% a 10,7%), foram necessários apenas vinte anos para que essa taxa 
triplicasse, passando a 31,24%. A população concentrada em cidades passa de 4,522 milhões 
de pessoas em 1920 para 6.208.699 em 1940 (VILLELA; SUZIGAN, 1973, p. 199 apud 
SANTOS, 2005, p. 25). Segundo Santos (2005), entre 1940 e 1980, houve uma verdadeira 
inversão quanto ao lugar de residência da população brasileira, pois há meio século, a taxa de 
urbanização era de 26,35%; em 1980, alcançou 68,86%. 
Dessa forma, sem dúvida nenhuma o processo de urbanização brasileiro apoiou-se 
essencialmente no êxodo rural, cuja migração rural-urbana tem múltiplas causas, sendo as 
principais a perda de trabalho no setor agropecuário - em consequência da modernização 
técnica do trabalho rural, com a substituição do homem pela máquina -, e a estrutura fundiária 
concentradora, resultando numa carência de terras para a maioria dos trabalhadores rurais. 
Assim, destituídos dos meios de sobrevivência na zona rural, os migrantes dirigem-se às 
cidades em busca de empregos, salários e, acima de tudo, melhores condições de vida. Hoje, o 
deslocamento do campo para a cidade continua, porém, em percentuais menores. 
(CAMARANO. 1998, p. 56). 
Porém, com o crescimento desordenado, acarretou em algumas consequências para 
esses centros urbanos, tais como: problemas de saneamento básico (como tratamento de 
distribuição de água e esgoto), congestionamentos no trânsito (em razão da falta de espaço nas 
ruas), falta de moradias, poluição ambiental, falta de áreas verdes (como praças e bosques), 
indústrias e residências na mesma área (ocasionando problemas de vizinhança, ambientais e 
de saúde), barulho, violência e diversos outros transtornos que resultam em má qualidade de 
vida. Tanto é, que basta um simples circular pelas cidades brasileiras demonstra o quão grave 
é a situação, já que grande parte da urbanização brasileira se efetivou de forma desordenada, 
sem nenhum planejamento ou controle estatal. Nesse sentido, como consequência lógica, a 
ocupação do ambiente natural no processo de urbanização igualmente foi feito de forma 
inadequada, haja vista que o crescimento da cidade afasta a fauna e destrói a flora, destruindo 
ecossistemas importantes, cujos efeitos não são apenas locais, mas globais. 
A CRFB/1988 foi a primeira a inserir a função social da propriedade no rol dos 
 
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direitos e garantias fundamentais inseridos nos arts. 5º, XXII e XXIII, 170, II e III, art. 182 § 
2º e 3º e, por fim, no art.186. Esses artigos tratam da função social da propriedade urbana e 
rural, além de determinar as sanções pelo não cumprimento dessa função, ainda, o art. 5º, §1º 
da CRFB/1988 atribuiu eficácia plena na conformidade dos direitos fundamentais. Depois, 
surgiu o Código Civil de 2002 (Lei 10.406/2002) que tratou da função social da propriedade 
no seu art. 1228, § 1º, estampando uma nova perspectiva com a inserção dos princípios 
sociais, haja vista que Código Material anterior (Lei 3.071/1916) era individualista e 
voluntarista, ou seja, o valor fundamental era o patrimônio, pois naquela época não havia 
interferência do direito público no direito privado. Assim, aos poucos, a concepção 
individualista foi sucumbindo ante a finalidade coletiva da propriedade. 
As ocupações desordenadas irregulares nos grandes centros urbanos nunca deixaram 
de ser um problema social e de infraestrutura, longe disso. Na grande maioria, a população 
sofre com as difíceis condições de habitabilidade pela ausência de políticas públicas de 
estruturação urbana. Pode-se dizer que a Regularização Fundiária deve ser promovida 
considerando os parâmetros e as diretrizes legais constantes na CRFB/1988, por meio da Lei 
n. 10.257/2001 (Estatuto das Cidades) e da Lei n. 11.977/2009 (Programa Minha Casa Minha 
Vida), e sob a luz da moderna legislação com a Lei n. 13.465/2017 e o Decreto n. 9.310/2018, 
especificando, ainda, as espécies de Legitimações e estabelecendo suas características, 
aplicações e distinções. 
Nesse sentido, o processo de regularização fundiária envolve vários segmentos 
profissionais, como engenheiros - agrimensores, cartógrafos e civis -, arquitetos, advogados, 
assistentes sociais e a própria comunidade, estabelecendo-se assim um cenário de 
confiabilidade por parte dos ocupantes. Não se trata apenas da entrega do título, mas de toda 
uma reestruturação física e social definida pelo plano urbanístico, e para que isso seja 
possível, é fundamental a elaboração de um retrato fiel da situação real existente. 
Importante assinalar que as APP’s não têm apenas a função de preservar a vegetação 
ou a biodiversidade, mas possuem uma função ambiental muito mais abrangente, voltada, em 
última instância, ‘‘a proteger espaços de relevante importância para a conservação da 
qualidade ambiental como a estabilidade geológica, a proteção do solo e assim assegurar o 
bem estar das populações humanas’’ (SCHAFFER et al, 2011, p. 09). 
Contudo, como tem sido recorrente a ocupação indevida de Áreas de Preservação 
Permanente para fins de moradia de milhares de famílias em condições irregulares, com alto 
grau de insegurança, implica no avanço da regularização fundiária para superação dessa 
 
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questão, pois em termos gerais, regularização fundiária, é o processo que inclui medidas 
jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, com a finalidade de integrar assentamentos 
irregulares ao contexto legal das cidades. 
 
4 RESULTADOS E CONCLUSÕES 
Diante do apresentado em cima, a regularização fundiária apresenta-se como um 
passivo ambiental, que o Estado deve cumprir para amenizar os problemas sentidos em 
ocupações irregulares, de forma a conciliar um nível de proteção às APP’s, que garanta a 
função ambiental pela qual foi tutelada, evitando a retirada das pessoas ocupantes da região 
onde estão alocadas, conciliando o direito à moradia e ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, através das modalidades de regularização positivadas: regularização fundiária por 
interesse social (REURB-S), regularização fundiária por interesse específico (REURB-E) e 
Regularização Fundiária Inominada (REURB–I). 
Por fim, conclui-se que é possível a regularização fundiária em áreas de preservação 
permanente, desde que no detalhado projeto sejam recuperadas as APP’s, objetivando uma 
melhoria ambiental na referida área, regularizando o saneamento básico e a coleta de lixo, 
estabelecendo-se harmonia entre o homem e o meio ambiente, processo de extrema 
necessidade e urgência, haja vista que uma vez concretizada, há significativa melhora no meio 
ambiente, na moradia e na dignidade da pessoa humana, contribuindo para a diminuição da 
criminalidade e da desigualdade social, trazendo significativo progresso ao país como um 
todo. 
REFERÊNCIAS 
 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso 
em: 03 out. 2020 
 
BRASIL. Lei n. 10.406, 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial da 
União, Brasília, DF, 11 jan. 2002. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10406compilada.htm>. Acesso em: 03 out. 
2020. 
 
SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. 5. ed. São Paulo: EdUSP, 2005. 
 
SCHAFFER, Wigold Bertoldo et al. Áreas de Preservação Permanente e Unidades de 
Conservação & Áreas de Risco. O que uma coisa tem a ver com a outra? Relatório de 
Inspeção da área atingida pela tragédia das chuvas na Região Serrana do Rio de 
Janeiro. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2011. 
 
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VILLAÇA, Flávio. Uma Contribuição Para A História do Planejamento Urbano No 
Brasil. In: O processo de Urbanização no Brasil. SÃO PAULO: Edusp, 1999. P. 169-243.