Aspectos Introdutórios

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14/05/2021 Aspectos Introdutórios
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Aspectos Introdutórios
Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB
Curso: Introdução ao Orçamento Público - Turma 1
Livro: Aspectos Introdutórios
Impresso por: DIEGO CASTRO
Data: sexta, 14 mai 2021, 14:39
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Descrição
Módulo I - Aspectos Introdutórios
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Sumário
Módulo I - Aspectos Introdutórios
Introdução
Unidade 1 - Conceitos básicos
Pág. 2
Pág. 3
Pág. 4
Pág. 5
Pág. 6
Pág. 7
Unidade 2 - Princípios orçamentários
Introdução
Pág. 2
Pág. 3
Pág. 4
Pág. 5
Pág. 6
Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil
Introdução
Pág. 2
Pág. 3
Pág. 4
Pág. 5
Exercício de Fixação - Módulo I
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Módulo I - Aspectos Introdutórios
Ao final deste módulo, você deverá:
identificar a origem dos recursos para a execução de obras e prestação dos serviços ofertados à sua
comunidade; 
descrever a importância dos princípios orçamentários, bem como identificá-los no texto constitucional; 
reconhecer as razões da discussão sobre o caráter autorizativo versus impositivo do orçamento no Brasil. 
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Introdução
Assista a um vídeo educacional que ilustra o 
estudo introdutório de Orçamento Público – parte 1
Orçamento Fácil - Vídeo 01 - A série de animação desenvolOrçamento Fácil - Vídeo 01 - A série de animação desenvol……
https://www.youtube.com/watch?v=Bs4hs8tfVHI
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Unidade 1 - Conceitos básicos
 
 
Analisando a imagem ao lado, podemos ver uma cidade com monumentos gigantescos, ruas,
transportes públicos, instalações elétricas etc. O mesmo acontece pertinho de você, na sua
comunidade, onde diariamente são ofertados serviços que, de uma forma ou de outra,
influenciam a sua vida.
 
 
Então, você já parou para pensar de onde vêm os recursos para a execução
das obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade?
 
A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos vêm do orçamento público que, guardadas as devidas proporções, na
sua essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certa de que, após a conversa que teremos, você estará apto a definir orçamento público e a
identificar suas principais características.
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Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em
comunidade?
Vejamos: 
A vida em cidades – pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade de utilizar os serviços públicos voltados à educação, saúde, transporte, entre
outros. Encontramos obras construídas, ou em construção, pelo governo, como drenagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado na
periferia, ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto. 
A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de benefícios, entre outras ações executadas pelo governo – federal, estadual, municipal –
dependem do orçamento público. 
É através dele que os governantes estimam o que vão arrecadar e como devem gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. É
por meio dele, ainda, que são decididas as obras prioritárias, as promessas de campanha a serem cumpridas, e quais as reivindicações sociais da
população serão atendidas, por exemplo.
Orçamento Fácil - Vídeo 02 - Importância do orçamento - TrOrçamento Fácil - Vídeo 02 - Importância do orçamento - Tr……
https://www.youtube.com/watch?v=u37F1fBwvEU
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Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de políticos e especialistas no assunto no sentido de que não há recursos para
aumentar o salário mínimo, pagar melhor os professores e médicos, aumentar o valor das pensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da
falta de policiamento nas escolas e da violência nas cidades em geral? 
A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias e portos do País, tão necessários ao escoamento da produção agrícola, em
especial, a voltada para o setor externo.
 
A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas diretamente
pelas tomadas de decisão por parte dos dirigentes, governador ou
prefeito.
 
 
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Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que têm de efetuar para custear a sua
sobrevivência, programam-se para que, mês a mês, consigam fechar as contas no azul, ou melhor, não encerrem as
contas do mês no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto para a poupança ou financiar algum projeto
futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso é orçamento.
 
No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma disciplina mais ampla denominada Finanças
Públicas, cujo objeto de estudo é a atividade financeira do Estado visando obter e utilizar bens e serviços para atender às necessidades da sociedade a
serem satisfeitas por meio da administração pública. 
Em outras palavras: é a intervenção do Estado para prover o atendimento das necessidades da população. Para executar essa atividade, o Estado
necessita de recursos financeiros, obtidos de várias fontes, dentre as quais a tributação, que representa uma transferência de recursos da sociedade,
pessoas e empresas, para o Estado. 
O objeto das Finanças Públicas é, portanto, o estudo da atividade fiscal, orientada em duas direções: política tributária, para captação de recursos, e
política orçamentária, para a aplicação dos recursos. 
Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do orçamento público.
 
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Mas o que significa orçamento? 
O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor costuma apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua preferência, de
acordo com o objetivo que pretende alcançar com a disciplina. 
Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta: 
"Orçamento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de avaliar, de
calcular, em relação à previsão (realização de estimativas) do comportamento provável
das receitas e dos gastos, de qualquer atividade econômica de um ente público ou
privado, num certo período de tempo".
O conceito que será adotado neste curso é o seguinte: 
Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de trabalho
do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser arrecadados para financiar
as despesas fixadas para a execução do programa de trabalho.
 
"Orçamento público é uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar o dinheiro que já gastou". 
(Barão de Itararé)
 
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...Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito:
É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Há países que adotam
datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, governador e presidente da República) deve elaborar a proposta de orçamento
e enviá-la para discussão e votação na Câmara Municipal, no caso do município; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no CongressoNacional, quando se tratar do País.
É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas, o orçamento é um programa de trabalho, com metas e objetivos a
serem alcançados.
Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal: 
Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima: 
Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores condições de estudo e convivência escolar;
Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de leitura e da merendeira;
Valor: R$ 50.000,00.
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Estima os recursos: observe que os recursos são programados para serem arrecadados ao longo do ano; portanto, é uma expectativa e não uma
certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ou previsão, da receita exige um mínimo de técnica e de conhecimento do comportamento da
arrecadação nos anos anteriores. O acerto na estimativa é importante para garantir a continuidade dos serviços e obras já iniciados e para que não
haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.
Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido de que é estabelecido um teto que não pode ser ultrapassado. Em outra
unidade do curso, estudaremos as formas de alteração desse valor fixado.
É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado tem o orçamento estadual; e na esfera federal, há o orçamento da União.
O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo a
gastar os recursos arrecadados e demonstra o programa de trabalho de todos
os órgãos e entidades da administração pública.
A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas na lei orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a elaboração do
orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na unidade seguinte.
 
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Unidade 2 - Princípios orçamentários
Nesta unidade, além de conhecer a importância dos princípios, veremos os mais relevantes e como são citados
na Constituição Federal. Ao final da leitura, você poderá descrevê-los e identificá-los no texto constitucional.
 
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Introdução
Como vimos na primeira unidade, o orçamento é uma lei, e a sua elaboração deve seguir determinados princípios.
Vejamos, então, o que são esses princípios: 
Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito Federal e dos municípios, sempre se referem ao período de um ano? E, mais,
que sempre são publicados? 
Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, por normas, que vamos conhecer agora. 
O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão implícitos nos
dispositivos da Constituição Federal, outros derivam da doutrina que rege a matéria. 
Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do orçamento, são produtos da evolução do processo de elaboração e execução
orçamentária ao longo do tempo. 
Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:
 
“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se como forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do governante.
Dessa forma, procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ação desses governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar
tributos dos cidadãos.
 
Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivação
desse controle torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados princípios
orçamentários. Assim, os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação a serem cumpridas na elaboração da proposta
orçamentária.” 
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http://saberes.senado.leg.br/mod/glossary/showentry.php?courseid=448&eid=748&displayformat=dictionary
http://saberes.senado.leg.br/mod/glossary/showentry.php?courseid=448&eid=748&displayformat=dictionary
http://saberes.senado.leg.br/mod/glossary/showentry.php?courseid=448&eid=733&displayformat=dictionary
http://saberes.senado.leg.br/mod/glossary/showentry.php?courseid=448&eid=922&displayformat=dictionary
http://saberes.senado.leg.br/mod/glossary/showentry.php?courseid=448&eid=922&displayformat=dictionary
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Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os mais relevantes: 
 
1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se a um exercício financeiro. No caso do
Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. 
A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento fica em vigor por um período limitado. Significa que, para o próximo ano,
terão de ser tomadas todas as medidas necessárias para a elaboração e execução de um novo orçamento. Na prática, podem e devem constar as
ações e projetos em fase de execução ao lado de novos projetos e novas ações. Portanto, atenção! O “novo” significa novos cálculos para a receita
e para a despesa. Assim, é esperado que os valores sejam diferentes dos do ano anterior. 
 
 
2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento. Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um orçamento para
o mesmo período. 
 
Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, uma vez que parece ser tão clara a existência de um único orçamento. Mas
a história recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento
monetário, além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o controle da despesa. Em boa hora a Constituição de
1988 pôs um fim nessa história.
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3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira e orçamentária, isto é, não pode cuidar de
assunto que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação da despesa para o ano seguinte.
 
Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de orçamento
rabilongo. Quer dizer: o orçamento incluía no texto da lei matérias de interesse dos governantes, mas que não diziam respeito propriamente ao
orçamento. Muitas vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões efetivadas por decretos ou atos administrativos,
quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis.
 
Por que isso ocorria? 
 
Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de aprovação pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar caráter
legal a tais atos e corrigir as situações irregulares?
 
Quer exemplos de rabilongos? 
 
A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a estrutura administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salários.
 
 
4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orçamentária. Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto
pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido para todos os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta.
 
Mas e aquela unidade administrativada prefeitura situada na Vila São João? E a representação que a prefeitura ou o governo do
Estado tem em Brasília? Entram no orçamento?
 
Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com seus
respectivos valores e programação, para o período de um ano.
 
Até os fundos?
 
Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União quanto na do Estado e do município. 
 
 
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5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e
saiba como são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é
público.
 
O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da República. Os
orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades também devem ser publicados nos respectivos diários oficiais.
 
E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal próprio ou internet para dar publicidade à lei?
 
Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela população ou afixar a lei orçamentária em um quadro de avisos à entrada da
prefeitura.
 
O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda. Este princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir.
 
6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a linguagem for incompreensível para a população. Cabe à equipe
responsável pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata, de tal forma que não deixe margem à dúvida.
 
7. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual
ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.
 
 
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E como podemos identificar alguns princípios na Constituição Federal? 
Então, veja a seguir:
 
Constituição Federal – 1988
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
III - os orçamentos anuais.
O artigo expressa o princípio da anualidade.
(...)
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que engloba três documentos. O princípio da unidade está implícito no §
5º do art. 165.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
O dispositivo consagra o princípio da exclusividade. 
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Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no
que diz respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem,
fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que
fornecem as condições para que os atos financeiros do Estado sejam
conhecidos e avaliados pela sociedade.
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Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil
Nesta unidade, vamos estudar o caráter autorizativo do orçamento e suas controvérsias. Ao final,
você poderá identificar as razões da discussão sobre o caráter autorizativo versus impositivo do
orçamento no Brasil.
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Introdução
Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma obra, pagamento de serviços e de outras despesas que não estejam
autorizadas na lei orçamentária, correto?
 Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de controle político do Poder Legislativo
sobre o Poder Executivo?
 
 Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia legislativa e da câmara de vereadores a
 competência privativa para autorizar, em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar as 
 despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras que objetivem o bem-estar coletivo.
http://saberes.senado.leg.br/mod/glossary/showentry.php?courseid=448&eid=750&displayformat=dictionary
http://saberes.senado.leg.br/mod/glossary/showentry.php?courseid=448&eid=876&displayformat=dictionary
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Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situação hipotética. Suponha que, ao examinar o orçamento
do seu município ou Estado, você verifique que constam ações de suma importância para a comunidade e
que eram esperadas com grande expectativa, como, por exemplo:
 
a - construção da quadra de esportes – projeto incluído no orçamento pelo próprio prefeito;
 
b – ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída pelos vereadores no orçamento, atendendo a
reivindicação de alunos e professores;
 
c – realização de concurso público para professores do ensino fundamental, solicitação da comunidade acatada pelo prefeito. 
Você observa, também, que os recursos estão previstos no orçamento, conforme manda a lei. 
Qual o grau de certeza que você tem de que tais ações serão executadas? 
Resposta: nenhuma certeza.
 
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Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o prefeito é obrigado a executá-las? 
Não, o prefeito não é obrigado. 
Por quê?
No Brasil, o orçamento é autorizativo, ou melhor, não é impositivo, obrigatório. Na
prática, o prefeito pode executar toda a programação, uma parte dela, ou nada. O
dirigente está "autorizado" a executar o que consta no orçamento, mas não está
"obrigado" a isso.
Esse fato gera acirradas discussões na imprensa e no cenário político federal. Existem propostas em tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado
Federal objetivando tornar o orçamento impositivo, pelo menos em termos parciais. 
É válido destacar alguns pontos da controvérsia: na União, por
exemplo, existem tipos de receitas que são obrigatoriamente
vinculadas a determinados gastos e, por outro lado, existem certas
despesas que têm caráter obrigatório, como o pagamento de
aposentadorias e pensões, pagamento dos juros da dívida pública,
repasse que a União é obrigada a fazer para estados e municípios de
acordo com o mandamento constitucional.
Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a existência de grande parte da despesa que possui caráter obrigatório. Aliás,
como se verá adiante, as despesas obrigatórias representam a maior fatia do orçamento da União. 
 
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Então, de que se “queixam” os parlamentares?
 
Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações incluídas por eles no orçamento, as quais não possuem caráter obrigatório.Ou
seja, depende da vontade política do Poder Executivo a execução ou não de tais ações, uma vez que não são obrigatórias em virtude de lei.
 
Vamos analisar, agora, as “queixas” do Poder Executivo, que reclama da “rigidez orçamentária” e de que o orçamento é extremamente “engessado”.
 
O que significa isso?
 
Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma que lhe aprouver, uma vez que a Constituição Federal, além de outras leis, o
obrigam a destinar determinados percentuais da receita para despesas específicas, como é o caso de educação e saúde.
 
E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo pode executar livremente?
 
São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu poder de escolha, da sua decisão política. E, entre essas, estão as emendas de
parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV.
 
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A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado, refere-se às despesas da União, comparando os
valores executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor proposto para 2009. Os valores não incluem os recursos destinados ao pagamento dos
compromissos da dívida e outros de natureza financeira. 
Observe que a maior parte das despesas tem caráter obrigatório e que os percentuais praticamente não se alteram no tempo.
 
Composição das Despesas da União
 2007 a 2009
 Em R$ milhões
Despesas
2007 2008 2009
Valor % Valor % Valor %
Obrigatórias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8
 
Discricionárias
 
55.400,9
 
10,2
 
82.581
 
13,2
 
99.014,1
 
13,2
Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0
Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA Brasil – COFF/CONORFl 
 
Observe o gráfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por ocasião da audiência pública
realizada no Congresso Nacional com o objetivo de explicar os pontos mais importantes da
proposta orçamentária para 2009. Observe que o gráfico mostra o total do orçamento e o total
das despesas, incluindo as financeiras e as não financeiras, denominadas primárias. O gráfico
pode ser encontrado na página do Ministério do Planejamento. 
Diante dos números apresentados sobre o valor das despesas
obrigatórias e discricionárias, observa-se que as razões da
controvérsia a respeito do caráter do orçamento no Brasil fazem parte
do mundo da política, onde a técnica tem pouca contribuição a dar.
Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmação conclusiva sobre o tema
em discussão.
Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discussão sobre o caráter do orçamento no Brasil,
leia o artigo “A falácia do orçamento autorizativo”, de autoria do Consultor de Orçamentos do
Senado Federal João Henrique Pederiva.
 
http://www.planejamento.gov.br/
https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/95637
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Exercício de Fixação - Módulo I
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Introdução ao Orçamento Público.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação, cujo resultado
não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma
de ensino faz a correção imediata das suas respostas!
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