Módulo 4 - Despesa Orçamentária

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Orçamento Público
Despesa Orçamentária4
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2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enap, 2019
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente 
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância 
Carlos Eduardo dos Santos
Conteudista/s 
Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018).
Curso produzido em Brasília 2019.
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Apresentação .................................................................................. 5
1. Conceito de Despesa Orçamentária .............................................. 5
2. Estrutura e Classificação da Despesa Orçamentária ....................... 7
2.1 Programação Qualitativa ..................................................................................8
2.2 Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária ........................................10
2.3 Classificação Institucional da Despesa ............................................................11
2.4 Classificação Funcional da Despesa ................................................................12
2.5 Estrutura Programática ...................................................................................14
2.6 Programação Quantitativa ..............................................................................22
3. Etapas da Despesa Orçamentária ................................................ 32
4. Determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF ............... 37
5. Revisão do módulo ..................................................................... 40
6. Referências ................................................................................. 42
Sumário
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Apresentação 
Olá!
Neste módulo, veremos a Despesa Orçamentária, cuja discussão a respeito do tema é muito 
intensa no âmbito da gestão pública, pois o seu processo de alocação – concretizado na 
elaboração, aprovação e execução da Lei Orçamentária – envolve uma série de atores e questões 
técnicas, políticas e legais.
Assim, compreender os conceitos, estrutura, classificações e etapas da Despesa Orçamentária 
torna-se fator essencial para uma atuação mais efetiva dos servidores públicos e cidadãos no 
acompanhamento das ações governamentais.
Cabe informar que destacaremos também as principais regulamentações da Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF) que impactam na gestão da Despesa Orçamentária.
Esperamos que o conteúdo e os exemplos propostos possibilitem a construção de um 
conhecimento sólido sobre esse importante tema orçamentário.
Bons estudos!
1. Conceito de Despesa Orçamentária
Para que se possa administrar um município, estado ou país, é necessário que cada governo 
realize despesas relacionadas às atividades de suas respectivas competências, tais como manter 
hospitais, construir ferrovias ou contratar professores.
Você já sabe que, para o alcance dos objetivos definidos em seu Plano Plurianual, um governo 
deve realizar uma gestão eficiente de seus gastos, de forma a primar pela qualidade na utilização 
dos recursos públicos arrecadados, zelando pelo equilíbrio das contas públicas, com foco em 
resultados para a sociedade.
Para iniciar, convidamos você a fazer as seguintes reflexões: você planeja, organiza e acompanha 
as suas despesas pessoais? Essas despesas são compatíveis com as suas receitas pessoais? Quanto 
ao município onde mora, você acompanha as despesas autorizadas no orçamento? Conhece, 
por exemplo, qual o valor fixado para a realização de despesas referentes à recuperação de 
pavimentações públicas?
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Despesa Orçamentária4
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Pois bem, sabemos que as nossas contas precisam de atenção especial para que, dentro das 
possibilidades que os nossos salários permitem, vivamos com qualidade.
Nessa direção, ao traçarmos um paralelo das nossas despesas com as do governo, podemos 
perceber a sua complexidade, uma vez que as competências dos entes públicos envolvem 
grandes responsabilidades e volumosas despesas, além dos interesses de diversos segmentos 
sociais. Mas o que são despesas orçamentárias?
Importante 
A Despesa Orçamentária constitui os dispêndios efetuados pelo Estado para a 
manutenção de suas atividades ou para a construção e manutenção de bens 
públicos, com a finalidade de atendimento às necessidades coletivas. Esses 
dispêndios devem estar previstos na Constituição, leis ou atos administrativos 
e necessitam de autorização legislativa para a sua realização, por meio da Lei 
Orçamentária Anual ou de créditos adicionais.
Em outras palavras, a despesa orçamentária viabiliza o alcance de resultados das políticas públicas 
planejadas pelos governos, sendo necessária autorização legal para a sua execução.
A discussão em torno do dispêndio, ou seja, da despesa, é muito intensa no âmbito do orçamento 
público, tanto em sua elaboração quanto em sua execução. Assim, cabe relembrar que, diante do 
montante das receitas estimadas, as despesas orçamentárias são distribuídas entre os programas 
do governo. É por meio deles que o governo atua para alcançar seus diferentes objetivos.
Dentro do programa, os recursos são distribuídos para as ações orçamentárias, que, como o nome 
indica, significa o que será feito. Por exemplo, no âmbito do Programa “Transporte Terrestre”, 
os recursos são distribuídos entre diversas despesas, tais como “Construção da Ferrovia de 
Integração Oeste-Leste – Caetité/BA-Barreiras/BA”, “Construção de Ponte sobre o Rio Perdido” 
e “Apoio à Construção do Rodoanel – Trecho Norte/SP”. Esse processo de distribuição também é 
chamado de alocação de recursos.
Muitas vezes, as despesas previstas no orçamento geram, diretamente, produtos como rodovias, 
e serviços como o atendimento médico. Nesses casos, o orçamento também prevê a quantidade 
de produto que se pretende gerar, medido em quilômetros construídos e atendimentos 
realizados, por exemplo.
O orçamento, mais do que fixar os valores das despesas, aponta o que, onde e em que quantidade 
o cidadão e a sociedade receberão os bens e serviços oferecidos pelo Estado, ofertados em áreas 
que afetam a vida de todos, em retribuição aos tributos pagos.
Ressalta-se que as despesas podem ser obrigatórias ou discricionárias. Acompanhe:
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• Despesas obrigatórias
O governo não pode deixar de pagá-las. Essas despesas, no âmbito da União, estão 
relacionadas no Anexo III da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO), que elenca as 
despesas que não serão objeto de limitação de empenho por constituírem obrigações 
constitucionais ou legais da União. Como exemplo dessas despesas, podemos citar as 
transferências constitucionais1 a estados e municípios, os benefícios previdenciários 
e assistenciais e as despesas de pessoal. Nessas despesas, são calculados os valores 
necessários para o pagamento durante o ano e reservados os recursos no orçamento, 
dentro de programas e ações executados pelo governo federal.
No orçamento federal, o valor das despesas obrigatórias é bastante elevado, isto 
é, quase tudo que é arrecadado já tem um destino definido por lei. Então, apenas 
uma pequena parte dos recursos fica livre para ser usada nas demais ações 
governamentais. Isso ocorre porque a maioria dos gastos do governo se constitui de 
obrigações constitucionais ou legais que devem ser sempre executadas.
• Discricionárias (ou não obrigatórias)
O governo pode escolher quando e onde vai aplicar os recursos arrecadados 
através de chamadas. Os recursos disponíveis para as despesas discricionárias são 
também distribuídos nos programas e ações do governo. Podem até haver despesas 
obrigatórias e discricionárias em um mesmoprograma, que trabalham juntas para 
um mesmo objetivo, como despesas com o pagamento de pessoal (obrigatória) 
e aquisição de equipamentos (discricionária) para a melhoria do atendimento 
ambulatorial de cidadãos.
2. Estrutura e Classificação da Despesa Orçamentária
Assim como as receitas, as despesas no âmbito do orçamento federal são bem diversificadas, o 
que requer um tratamento organizado e sistematizado de todas as suas informações.
Segundo Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), a despesa orçamentária está estruturada e 
agrupada segundo determinados critérios, os quais são definidos com o objetivo de atender às 
necessidades de informação demandadas pelos agentes públicos, organizações ou cidadãos.
Portanto, apresentaremos a forma como a despesa é estruturada no orçamento anual, bem 
como as principais classificações da despesa orçamentária, tendo como referência o modelo 
adotado no orçamento da União.
1_ As transferências constitucionais correspondem a parcelas de recursos arrecadados por um ente e repassados a outro ente 
por força de mandamento estabelecido em dispositivo da Constituição.
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Importante 
De acordo com Giacomoni (2010), o ordenamento das contas possibilita 
a obtenção de informações, tanto no nível analítico como no sintético. Em 
face disso, o autor afirma que a classificação das contas assume enorme 
importância dentro do contexto orçamentário, cujas implicações ocorrem em 
diversas dimensões: política, administrativa, econômica, jurídica, financeira e 
contábil.
Ainda, conforme o autor, no caso do orçamento público, suas múltiplas facetas fazem com 
que não haja um, mas vários objetivos a serem atendidos pelas classificações. Nesse sentido, 
para ajudar a compreender a importância da classificação da despesa orçamentária, podemos 
formular algumas questões para análise, como:
• Qual o montante que o governo aloca para a manutenção das universidades federais no 
país?
• O volume de investimentos realizados na área de transporte rodoviário tem aumentado 
nos últimos cinco anos?
• Quanto o governo gasta com pagamento de benefícios previdenciários?
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) destacam que cada classificação orçamentária possui uma 
função ou finalidade específica e um objetivo original, que justificam sua criação e podem ser 
associados a um questionamento básico a ser respondido.
A compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e organização, implementada 
por meio de um sistema de classificação estruturado. Esse sistema tem o propósito de atender 
às exigências de informação demandadas por todos os interessados nas questões de finanças 
públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e a sociedade em geral.
Assim, na estrutura atual do orçamento público, as programações orçamentárias estão 
organizadas em programas de trabalho que contêm informações qualitativas e quantitativas, 
sejam essas físicas ou financeiras.
2.1 Programação Qualitativa
O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve 
responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, 
sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação: classificação 
por esfera, classificação institucional, classificação funcional e estrutura programática, conforme 
demonstrado no quadro a seguir:
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Blocos da Estrutura Item da Estrutura Pergunta a ser respondida
Classificação por Esfera Esfera Orçamentária Em qual Orçamento?
Classificação Institucional Órgão Unidade Orçamentária
Quem é o responsável 
por fazer?
Classificação Funcional Função Subfunção
Em que áreas de despesa 
a ação governamental 
será realizada?
Estrutura Programática Programa Qual o tema da Política Pública?
Informações Principais 
do Programa
Objetivo
O que se pretende alcançar 
com a implementação 
da Política Pública?
Iniciativa O que será entregue pela Política Pública?
Informações 
Principais da Ação
Ação
O que será desenvolvido 
para alcançar o objetivo 
do programa?
Descrição O que é feito? Para que é feito?
Forma de 
Implementação Como é feito?
Produto O que será produzido ou prestado?
Unidade de Medida Como é mensurado?
Subtítulo Onde é feito? Onde está o beneficiário do gasto?
QUADRO 1 | Estrutura qualitativa da despesa orçamentária.
Fonte: Manual Técnico de Orçamento (2019).
Observe que as classificações qualitativas estão relacionadas a aspectos voltados aos resultados 
que o orçamento deve viabilizar para a consecução das políticas públicas, enfatizando as 
informações necessárias ao gerenciamento da despesa orçamentária.
Será utilizado, para abordar cada classificação qualitativa, um exemplo de despesa orçamentária 
retirado da Lei Orçamentária da União:
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A despesa orçamentária em questão refere-se à implantação de melhorias habitacionais para 
controle da Doença de Chagas, objetivando melhorar as condições físico-sanitárias de casas por 
meio de restauração (reforma) ou reconstrução.
2.2 Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária
Na LOA, a esfera tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Orçamento Fiscal (F), 
da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto no 
parágrafo 5º do artigo 165 da CF.
• Orçamento Fiscal - F (Código 10): Referente aos poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas 
pelo Poder Público.
• Orçamento da Seguridade Social - S (Código 20): Abrange todas as entidade e órgãos 
vinculados à seguridade social, da administração direta ou indireta, bem como os fundos 
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
• Orçamento de Investimento - I (Código 30): Orçamento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
O parágrafo 2º do artigo 195 da CF estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade Social 
será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e 
assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a 
cada área a gestão de seus recursos.
No exemplo utilizado, essa classificação indica que a despesa pertence ao Orçamento da 
Seguridade Social, tendo em vista que está relacionada à área de saúde. No SIOP, a referida 
despesa está marcada com o código 20, sendo identificada no volume IV da LOA com a letra “S”.
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2.3 Classificação Institucional da Despesa
Na União, a classificação institucional reflete as estruturas organizacional e administrativa e 
compreende dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária (UO).
As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação, são consignadas às 
UOs, ou seja, as responsáveis pela realização das ações.
Órgão orçamentário é o agrupamento de UOs. O código da classificação institucional compõe-se 
de cinco dígitos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do órgão e os demais à UO.
Um órgão ou uma UO não correspondem, necessariamente, a uma estrutura administrativa, 
como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com os órgãos: “Transferências a 
Estados, Distrito Federal e Municípios”, “Encargos Financeiros da União”, “Operações Oficiais de 
Crédito”, “Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal” e “Reserva de Contingência”.
A despesa orçamentária do exemplo é de responsabilidade da Fundação Nacional de Saúde 
(Funasa), fundação pública vinculada ao Ministério da Saúde, responsável em promover a 
inclusão social por meio de ações de saneamento e saúde ambiental para prevenção e controle 
de doenças.
No exemplo, podemos observar que os dois primeiros dígitos identificam o órgão orçamentário, 
o Ministérioda Saúde (36), e os três últimos (211), a Funasa, unidade orçamentária.
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2.4 Classificação Funcional da Despesa
A classificação funcional se subdivide em funções e subfunções e busca responder à indagação 
sobre em que área da ação governamental a despesa será realizada, sendo importante para 
estudos e análises dos gastos e políticas públicas. Essa composição, com base na Portaria nº 42, de 
14 de abril de 1999, serve como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental 
e são aplicáveis a todas as despesas das três esferas de governo.
A classificação funcional é representada por cinco dígitos. Os dois primeiros referem-se à função 
e os três últimos à subfunção.
Função Subfunção
A função pode ser traduzida como o maior nível 
de agregação das diversas áreas de atuação do 
setor público e está relacionada com a missão 
institucional do órgão (por exemplo, cultura, 
educação, saúde, defesa...) que guarda relação 
com a missão dos respectivos ministérios.
A subfunção representa um nível de 
agregação imediatamente inferior à função 
e deve evidenciar cada área de atuação 
governamental, por intermédio da agregação 
de determinado subconjunto de despesas que 
identifica a natureza básica das ações às quais 
estão relacionadas.
Para ilustrar a classificação funcional da despesa, vamos conhecer a função Saúde e suas 
subfunções:
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10 - Saúde
301 - Atenção Básica
302 - Assistência Hospitalar e Ambulatorial
303 - Suporte Profilático e Terapêutico
304 - Vigilância Epidemiológica
306 - Alimentação e Nutrição
Por meio dessas classificações, podemos saber, através de consultas e relatórios, o quanto o 
governo está gastando na área de saúde e, de forma mais detalhada, em assistência hospitalar e 
ambulatorial ou vigilância epidemiológica, por exemplo.
Deve-se adotar como função aquela que é típica ou principal do órgão. Assim, a programação de 
um órgão, via de regra, é classificada em uma única função, ao passo que a subfunção é escolhida 
de acordo com a especificidade de cada ação.
Dessa forma, as subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas às quais 
estão relacionadas na Portaria nº 42, de 1999, caracterizando o que chamamos de “matricialidade”, 
ou seja, combinar qualquer função com qualquer subfunção.
Acompanhe a classificação funcional no nosso exemplo:
Podemos, na despesa em destaque, observar que a sua classificação funcional indica que se 
refere à função “Saúde” (10) e à subfunção “Saneamento Básico Rural” (511), demonstrando a 
matricialidade. Acompanhe de forma mais detalhada:
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A função “Encargos Especiais” é uma exceção à possibilidade de matricialidade. Por englobar 
as despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço a ser gerado no processo 
produtivo corrente, tais como dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representa 
uma agregação neutra, de modo que irá requerer o uso das suas subfunções típicas, conforme 
tabela:
28 - Encargos Especiais
841 - Refinanciamento da Dívida Interna
842 - Refinanciamento da Dívida Externa
843 - Serviço da Dívida Interna
844 - Serviço da Dívida Externa
845 - Outras Transferências
846 - Outros Encargos Especiais
847 - Transferências para a Educação Básica
2.5 Estrutura Programática
Toda ação do governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos 
estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos. A Lei do PPA 2016-2019 é 
elaborada com base em diretrizes oriundas do Programa de governo, que traduzem os eixos 
estratégicos, norteiam as principais agendas para os próximos quatro anos.
Foi adotada a seguinte estrutura programática para viabilizar a concretização da visão estratégica 
definida no âmbito do orçamento da União:
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Agora vamos conhecer cada uma dessas classificações de forma mais detalhada:
Programa: 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto 
de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido. Assim, 
ele é um elemento comum entre o plano e o orçamento, sendo os seus objetivos o elemento de 
ligação entre o PPA e a LOA.
A organização das ações do governo, na forma de programas, visa proporcionar maior racionalidade 
e eficiência na administração pública, ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados 
para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.
Conforme artigo 3º da Portaria nº 42, de 1999, a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas, códigos e identificação, 
respeitados os conceitos e determinações contidas na citada Portaria.
Ações:
As ações são operações das quais resultam produtos (bens e serviços), contribuindo para atender 
ao objetivo de um programa. Incluem-se, também, no conceito de ação, as transferências 
obrigatórias ou voluntárias a outros entes da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma 
de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, etc., e os financiamentos.
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As ações, também denominadas de “Títulos”, podem ser classificadas como: Atividades, Projetos 
e Operações Especiais.
Observe o mapa mental a seguir para conhecer detalhes de cada classificação:
• ATIVIDADE:
Atividade: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo 
de um programa, envolvendo operações que se realizam de modo contínuo e 
permanente, das quais resultam um produto ou serviço necessário à manutenção 
da ação do governo.
Exemplo: Fiscalização e monitoramento das Operadoras de Planos e Seguros Privados 
de Assistência à Saúde, que é uma atividade contínua referente à competência 
conferida à União. Portanto, tal ação estará presente nas leis orçamentárias de cada 
ano, enquanto perdurar a responsabilidade conferida ao Governo Federal para a 
referida atividade de fiscalização e monitoramento.
• PROJETO:
Projeto: É um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais 
resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação de 
Governo.
Exemplo: Implantação da rede nacional de bancos de leite humano, que tem um 
prazo definido para a sua conclusão. Dessa forma, depois de encerrada, essa ação 
orçamentária não estará presente nos orçamentos dos exercícios posteriores.
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• OPERAÇÕES ESPECIAIS
Operações Especiais: Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão 
ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não 
gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Exemplo: Pagamento de passivos judiciais/administrativos, oriundos de decisões 
desfavoráveis à União. Com a realização destas despesas, o governo não 
disponibiliza à sociedade bens ou serviços, ou seja, não se obtém resultados da ação 
governamental.
No orçamento as ações recebem um código alfanumérico de quatro dígitos – o primeiro indica o 
tipo de ação -, acrescido de quatro dígitos do localizador.
Cabe mencionar que a ação orçamentária pode ser considerada “padronizada” quando, em 
decorrência da organização institucional da União, sua implementação é realizada em mais de 
um órgão orçamentário ou UO.
A padronização se faz necessária para organizar a atuação governamental e facilitar seu 
acompanhamento. Ademais, a existência da padronização vem permitindo o cumprimento de 
previsão constante da LDO, segundo a qual: “As atividades que possuem a mesma finalidade 
devem ser classificadas sob um único código, independentemente da unidade executora”.
Considerando as especificidades das ações orçamentáriasde governo existentes, a padronização 
pode ser de três tipos:
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
SETORIAL MULTISSETORIAL DA UNIÃO
Ação orçamentária que, em 
virtude da organização do 
Ministério, é implementada 
por mais de uma UO 
do mesmo órgão. 
Exemplos: 
• Funcionamento dos 
Hospitais de Ensino; 
• Promoção da 
Assistência Técnica e 
Extensão Rural-ATER; 
• Administração 
das Hidrovias.
Ação orçamentária que,dada 
a organização da atuação 
governamental é executada 
por mais de um órgão 
ou por UOs de órgãos 
diferentes,considerando a 
temática desenvolvida pelo 
setor à qual está vinculada. 
Exemplo: 
• Elevação da Escolaridade 
e Qualificação Profissional- 
ProJovem Urbano e 
Campo (realizada no MEC, 
MTE e Presidência).
Operações que perpassam 
diversos órgãos e/ou UOs sem 
contemplar as especialidades 
do setor ao qual estão 
vinculadas.Caracterizam-
se por apresentar base 
legal,finalidade, descrição 
e produto padrão aplicável 
a qualquer órgão e, ainda, 
pela gestão orçamentária 
realizada de forma 
centralizada pela SOF. 
Exemplo: 
• Pagamento de 
Aposentadorias e Pensões 
e Auxílio-Alimentação aos 
Servidores e Empregados.
Plano Orçamentário:
O Plano Orçamentário (PO) é uma identificação orçamentária, de caráter gerencial (não constante 
na LOA), vinculada à ação orçamentária (no âmbito do SIOP), que tem por finalidade permitir que 
tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro da execução 
ocorram em um nível mais detalhado do que o do subtítulo (localizador de gasto) da ação.
Em termos qualitativos, os Planos Orçamentários (POs) estão relacionados a uma ação 
orçamentária, considerando a esfera, a unidade orçamentária, a função, a subfunção e o 
programa. Porém, em termos quantitativos, estão vinculados aos localizadores de gasto da ação. 
Dessa forma, só podem receber meta física e previsão financeira, bem como ter sua execução 
acompanhada, quando associados a um localizador de gasto.
A figura a seguir demonstra a criação dos POs e seus vínculos no Cadastro de Ações:
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Fonte: Manual Técnico de Orçamento (2019)
Assim, o PO tem como finalidade contemplar as diferentes formas de acompanhamento das 
ações orçamentárias, sendo apresentado de seis maneiras:
a) Produção pública intermediária
Quando identifica a geração de produtos ou serviços intermediários ou a aquisição 
de insumos utilizados na geração do bem ou serviço final da ação orçamentária.
 9 Ação 20VY - Apoio à implementação da Política Nacional de Educação Ambiental
 9 PO 0001: Gestão Compartilhada da Educação Ambiental
 9 PO 0002: Formação de Educadores Ambientais
 9 PO 0003: Produção e Difusão de Informação Ambiental de Caráter Educativo
 9 PO 0004: Apoio a Ações de Formação e Capacitação, Presenciais e a Distância
b) Etapas de projeto:
Quando representa fase de um projeto cujo andamento se pretende acompanhar 
mais detalhadamente. Não haverá obrigatoriedade de todos os projetos serem 
detalhados em POs.
 9 Ação 1A79 - Instalação da Hemeroteca Nacional
 9 PO 0001: Projeto Inicial
 9 PO 0002: Materiais e Serviços
 9 PO 0003: Instalações
 9 PO 0004: Reformas
 9 PO 0005: Aquisição de Mobiliário e Equipamentos de Informática
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c) Mecanismo de acompanhamento intensivo:
Quando utilizado para acompanhar um segmento específico da ação orçamentária.
 9 Ação: 12QC - Implementação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água
 9 PO 0001: Oferta de Água (Plano Brasil sem Miséria)
 9 PO 0002: Oferta de Água (Demais)
d) Funcionamento de estruturas administrativas descentralizadas:
Quando utilizado para identificar, desde a proposta orçamentária, os recursos 
destinados para despesas de manutenção e funcionamento das unidades 
descentralizadas. Utilizado, preferencialmente, para o detalhamento da ação 2000 - 
Administração da Unidade ou equivalente. Exemplo:
 9 Órgão: 32396 - Agência Nacional de Mineração
 9 Ação: 200 - Administração da Unidade
 9 PO 0004: Administração da Superintendência das Alagoas
 9 PO 0008: Administração da Superintendência do Ceará
 9 PO 000A: Administração da Superintendência de Goiás
 9 PO 000C: Administração da Superintendência de Minas Gerais
e) Plano Orçamentário Reservado:
É uma categoria de plano orçamentário que foi criado com o intuito de contemplar, 
nas ações orçamentárias, um grupo específico de despesas, tais como: despesas 
administrativas, ações de caráter sigiloso, emenda de bancada, emenda de bancada 
– Anexo de Prioridades e Metas, emenda de comissão, emenda individual e emenda 
de relator. Cabe destacar que o PO reservado 2000 – Despesas Administrativas 
é destinado ao uso de Unidades Orçamentárias que não possuem a ação 2000 – 
Administração da Unidade.
 9 Ação: 2810 - Preservação e Acesso ao Patrimônio Arquivístico Nacional
 9 PO: 2000: Despesas Administrativas
 9 Ação: 210S - Assistência Técnica e Extensão Rural para a Reforma Agraria
 9 PO EBAN: Emenda de Bancada
 9 PO EBPM: Emenda de Bancada - Anexo Prioridades e Metas
 9 PO ECOM: Emenda de Comissão
 9 PO EIND: Emenda Individual
 9 PO EREL: Emenda de Relator
f) Plano Orçamentário Padronizado:
Categoria criada para atender as ações orçamentárias padronizadas da União, que 
contemplam despesas de caráter obrigatório, tais como: pessoal ativo, inativo e 
pensionistas, contribuição patronal para o plano de seguridade social do servidor, 
dotações centralizadas (reservas), sentenças judiciais e precatórios, acordos/decisões 
judiciais/administrativas para com os planos de previdência privada, benefícios aos 
servidores civis, empregados, militares e seus dependentes, Fundo Constitucional 
do Distrito Federal, pagamento de indenizações, benefícios e pensões indenizatórias 
de caráter especiais, benefícios previdenciários, abono e seguro desemprego, 
benefícios assistenciais do Sistema Único de Assistência Social, complementação ao 
FUNDEB e transferências aos entes subnacionais.
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Localizador de Gasto:
As atividades, os projetos e as operações especiais serão detalhados em localizadores de gasto, 
também chamados de subtítulos, utilizados especialmente para identificar a localização física da 
ação orçamentária.
Vale ressaltar que o critério para a priorização da localização física da ação orçamentária no 
território é o da localização dos respectivos beneficiados.
A adequada localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a 
implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos e os 
impactos da ação governamental.
A localização do gasto poderá ser de abrangência nacional, no exterior, por região (Norte, 
Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste, Sul), por Estado ou Município ou, excepcionalmente, por um 
critério específico, quando necessário.
Na União, o subtítulo representa o menor nível de categoria de programação, tendo produto e 
unidade de medida igual ao da ação, caso esta não possua mais de um localizador do gasto.
Note que a ação “Implantação de Melhorias Habitacionais para Controle da Doença de Chagas” 
tem dois localizadores: um “Nacional”, que conta com dotações no valor de R$ 26,0 milhões; e 
outro “No município de Arapiraca – AL”, com montante de 4,6 milhões.
O subtítulo deverá ser usado para indicar a localização geográfica da ação ou operação especial 
da seguinte forma:
Projetos: localização da obra;
Atividades: localização dos beneficiários/público-alvo da ação;
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Operações especiais: utilização do subtítulo apenas quando for possível, por exemplo, para 
identificar a localização do recebedor dos recursos provenientes de transferências.
Na Lei Orçamentária da União, a estrutura programática de cada despesa fica detalhada nas duas 
primeiras colunas de classificação, conforme pode ser visto:
De acordo com a figura, observa-se uma sequência, de cima para baixo,na estrutura programática, 
que começa no topo com o programa, seguida da ação e do localizador, respectivamente. Na 
primeira coluna do exemplo, constam os códigos de cada classificação: Programa (2015), Ação 
(3921) e Localizadores de gasto (0001) e (1751).
2.6 Programação Quantitativa
A programação orçamentária quantitativa, possui duas dimensões: a física e a financeira.
Dimensão Física
A dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues à sociedade, sendo 
representada pela meta física.
ITEM DA ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA
Meta Física Quanto se pretende entregar?
A meta física é a quantidade de produto a ser ofertado por ação, de forma regionalizada, se for 
o caso, em um determinado período, e instituída para cada ano. As metas físicas são indicadas 
em nível de localizador de gasto e agregadas segundo os respectivos projetos, atividades ou 
operações especiais. Vale ressaltar que o critério para regionalização de metas é o da localização 
dos beneficiados da ação.
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Exemplo: no caso da vacinação de crianças, a meta será regionalizada pela quantidade de crianças 
a serem vacinadas ou de vacinas empregadas em cada estado, ainda que a campanha seja de 
âmbito nacional e a despesa paga de forma centralizada. O mesmo ocorre com a distribuição dos 
livros didáticos.
Observe, agora, os dados a seguir. Nesta ação, a meta física declara que foram alocados R$ 26,0 
milhões na implantação de melhorias habitacionais para controle da Doença de Chagas em 48 
municípios do território nacional.
Contudo, cabe informar que essa mesma ação tem dotações orçamentárias no valor de R$ 4,6 
milhões destinados especificamente ao município de Arapiraca - AL, ou seja, tais recursos só 
poderão ser utilizados nessa localidade, que tem, consequentemente, apenas um município 
beneficiado em sua meta física.
A programação física tem grande relevância para a transparência orçamentária, pois as metas 
físicas expressas em cada despesa do orçamento traduzem de forma concreta a aplicação dos 
valores alocados nos diversos programas e ações governamentais, auxiliando no acompanhamento 
das políticas públicas e de seus respectivos gastos.
Dimensão Financeira
A dimensão financeira estima o montante necessário para o desenvolvimento de cada ação 
orçamentária, de acordo com os seguintes classificadores:
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
QUADRO 2 | Estrutura quantitativa da despesa orçamentária. 
Fonte: Manual Técnico de Orçamento (2019).
De acordo com o quadro, podemos observar que as classificações quantitativas estão relacionadas 
a aspectos contábeis e econômicos do orçamento, sendo fundamentais para o acompanhamento 
e controle das contas públicas.
Essas classificações são: Natureza da Despesa, Identificador de Uso, Fonte de Recursos, 
Identificador de Doação e de Operação de Crédito (IDOC) e Identificador de Resultado Primário. 
Estudaremos agora cada uma dessas classificações de forma detalhada.
Natureza da Despesa
A Lei nº 4.320, de 1964, em seus artigos 12 º e 13 º, estabelece a base para essa classificação. 
Assim como no caso da receita, o artigo 8º dessa lei determina que os itens da discriminação da 
despesa sejam identificados por números de código decimal.
O conjunto de informações que formam o código é conhecido como classificação por natureza 
da despesa. Essa classificação é formada por um código numérico de 8 dígitos que se subdivide 
em 5 níveis.
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A partir de agora, estudaremos cada um desses níveis, começando pelo 1º: Categoria Econômica.
1º : Categoria Econômica
De acordo com Giacomoni (2010), essa classificação tem o papel de fornecer indicações sobre os 
efeitos que o gasto público tem sobre toda a economia.
A Categoria Econômica na despesa, assim como a receita, é classificada em despesas correntes e 
de capital e corresponde aos seguintes códigos:
• 3 -Despesas Correntes: as que não contribuem, diretamente, para a formação ou 
aquisição de um bem de capital2. Exemplo: quando o governo paga os salários de seus 
servidores.
 
• 4 - Despesas de Capital: as que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição 
de um bem de capital. Exemplo: a construção de um centro de pesquisas e aquisição de 
seus equipamentos.
2º : Grupo de Natureza da Despesa
O Grupo de Natureza da Despesa (GND) tem como finalidade ser um agregador de relevantes 
elementos de despesa que tenham as mesmas características quanto ao objeto de gasto. No 
Brasil, são padronizados em seis grupos, identificados pelos códigos de 1 a 6:
1. Pessoal e encargos
Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a 
mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de 
Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, 
fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive 
adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, 
bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de 
previdência.
2. Juros e encargos da dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de 
operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública 
mobiliária.
3. Outras despesas correntes
Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de 
diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além 
de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis 
nos demais grupos de natureza de despesa.
2_ São os bens que servem para produzir outros bens, tais como máquinas, equipamentos, material de transporte e construção.
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
4. Investimentos
Despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras, 
inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas 
últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
5. Inversões financeiras
Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em 
utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades 
de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do 
capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas, além de outras 
despesas classificáveis neste grupo.
6. Amortização da dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da 
atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou 
mobiliária.
É importante frisar que esses grupos estão relacionados com as categorias econômicas da 
despesa, de modo que as despesas abrangidas pelos grupos 1, 2 e 3 (Pessoal; Juros e Encargos 
da Dívida; Outras Despesas Correntes) são pertencentes à categoria econômica “Despesas 
Correntes”. Portanto, a execução de tais despesas não contribui diretamente para a formação 
ou aquisição de um bem de capital. Já as despesas dos grupos 4, 5 e 6 (Investimentos; Inversões 
Financeiras; Amortização da Dívida) são classificadas na categoria econômica “Despesas de 
Capital” e contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.
Agora, acompanhe os dados apresentados:
Note que, no volume IV da LOA, a despesa em questão faz parte do grupo investimentos, 
conforme código e abreviação descritos, uma vez que a implantação de melhorias habitacionais 
são investimentos que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de bens de capital. 
Dessa forma, são classificados na categoria econômica “Despesas de Capital”.
Nota-se também que a classificação da categoria econômica não está descrita na lei orçamentária, 
tendo em vista que basta associar o GND para saber qual a categoria em questão, conforme 
descrito no quadro 4.
27Enap Fundação Escola Nacional deAdministração Pública
3º e 4º : Modalidade de Aplicação
A modalidade de aplicação indica se os recursos serão aplicados mediante transferência 
financeira, inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para outros níveis de 
governo, seus órgãos ou entidades, ou diretamente para entidades privadas sem fins lucrativos 
e outras instituições; ou, então, diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário ou 
por outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de governo.
A modalidade de aplicação busca, principalmente, eliminar a dupla contagem dos recursos 
transferidos ou descentralizados.
A modalidade de aplicação também pode demonstrar a estratégia adotada na execução de 
determinadas políticas públicas. Por exemplo, quando é necessário estar mais próximo dos 
beneficiários, uma despesa pode ser executada pelo município ou mesmo por uma instituição 
privada sem fins lucrativos.
De acordo com a classificação da modalidade de aplicação autorizada na LOA, destacada no 
exemplo (40), a referida despesa será executada pelos municípios, que serão os responsáveis pela 
utilização dos recursos. Nesse caso, a União transfere as dotações orçamentárias e acompanha a 
sua execução e os respectivos resultados.
Assim, a despesa pode ser discriminada em diversas modalidades, sendo:
• 30 – Transferências a Estados ou ao Distrito Federal.
• 40 – Transferência a Municípios.
• 80 – Transferências ao Exterior.
• 90 – Aplicação direta.
5º e 6º : Elemento de Despesa
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto tais como vencimentos 
e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob 
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, 
auxílios, amortização e outros que a Administração Pública utiliza para a consecução de seus fins.
Os códigos dos elementos de despesa estão definidos no Anexo II da Portaria Interministerial 
STN/SOF nº 163, de 2001. A descrição dos elementos pode não contemplar todas as despesas a 
eles inerentes, sendo, em alguns casos, exemplificativa.
7º e 8º : Subelemento
O elemento de despesa por ser desdobrado em subelemento, o qual corresponde aos últimos 
dois dígitos do código de natureza da despesa.
Ele representa o desdobramento facultativo do elemento da despesa, podendo ser útil para a 
gestão dos gastos. Entretanto, em razão do disposto nas LDOs dos últimos exercícios, é necessário 
detalhar, em nível de subelemento de despesa, os gastos previstos com tecnologia da informação, 
inclusive, hardware, software e serviços.
Após conhecer cada classificação da natureza da despesa, vamos analisar o código “3.1.90.11.00”, 
segundo o esquema a seguir:
Infográfico. Classificação da Natureza da Despesa com vencimentos e vantagens – Pessoa Civil.
Fonte: Manual Técnico de Orçamento (2019)
O esquema demonstra uma despesa detalhada nos cinco (5) níveis da classificação da natureza 
da despesa. No exemplo, temos o pagamento de vencimentos e vantagens para servidores 
públicos civis, pormenorizado em cada nível da classificação, partindo da esquerda para a direita.
Observe que a classificação em cada nível tem dígitos específicos, os quais, em conjunto com 
os demais, formam o código da despesa em questão (3.1.90.11.00). Tal esquema se aplica às 
demais despesas, sendo que cada uma tem uma codificação própria.
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Identificador de Uso - IDUSO
Esse código vem completar a informação concernente à aplicação dos recursos e destina-se 
a indicar se os recursos compõem contrapartida nacional de empréstimos ou de doações ou 
destinam-se a outras aplicações, constando da LOA e de seus créditos adicionais. Dessa forma, a 
especificação é a seguinte:
Código DESCRIÇÃO
0 Recursos não destinados à contrapartida
1 Contrapartida de empréstimos do BIRD
2 Contrapartida de empréstimos do BID
3 Contrapartida de empréstimos por desempenho ou com enfoque setorial amplo
4 Contrapartida de outros empréstimos
5 Contrapartida de doações
6 Recursos não destinados à contrapartida, para identificação dos recursos destinados à aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde 
7
Recursos não destinados à contrapartida, para identificação das despesas com 
manutenção e desenvolvimento do ensino, de acordo com os arts. 70 e 71 da 
Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, no âmbito do Ministério da Educação
QUADRO 3 | Classificação Identificador de Uso. 
Fonte: Manual Técnico de Orçamento (2019).
Para entender melhor como é utilizada essa classificação, vale citar o exemplo da contratação 
de um empréstimo (operação de crédito) celebrado entre o Ministério da Economia e o Banco 
Interamericano de Desenvolvimento - BID. A referida contratação tinha como objetivo a 
modernização do Ministério. Para a sua efetivação, o BID inseriu cláusula contratual que exigia 
uma contrapartida financeira por parte do Ministério para ser aplicada na modernização prevista, 
junto com o montante emprestado. Dessa forma, a despesa de contrapartida do Ministério da 
Economia deve ser identificada por meio da classificação com código “2” na Lei Orçamentária.
Agora observe, a seguir, essa classificação no exemplo da LOA que adotamos:
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Na despesa apresentada, o código 6 informa que se trata de recursos não destinados à 
contrapartida. Nesse caso, o referido código tem uma utilização mais específica, no sentido de 
identificar os recursos destinados à aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde. 
Contudo, cabe frisar que essa é uma exceção à finalidade precípua da classificação em questão.
Fonte de Recursos
Essa classificação é responsável pela integração entre receitas e despesas. Por meio dela, busca-
se assegurar que as receitas vinculadas por lei à finalidade específica sejam exclusivamente 
aplicadas em programas e ações que visem à consecução de despesas ou políticas públicas 
associadas a esse objetivo legal.
Dessa forma, a fonte de recursos exerce um duplo papel no processo orçamentário:
• Na receita: indica o destino de recursos para o financiamento de determinadas despesas.
 
• Na despesa: identifica a origem dos recursos que estão sendo utilizados.
Por esse motivo, o mesmo código utilizado para classificar a receita é utilizado na classificação da 
despesa. Como já estudamos no módulo anterior, a classificação de fonte de recursos consiste 
em um código de três dígitos numéricos:
1º 2º 3º
Grupo da Fonte Especificação da Fonte
CÓDIGO 1º_ DÍGITO: GRUPO DE FONTES DE RECURSOS
1 Recursos do Tesouro - Exercício Corrente
2 Recursos de Outras Fontes - Exercício Corrente
3 Recursos do Tesouro - Exercícios Anteriores
6 Recursos de Outras Fontes - Exercícios Anteriores
9 Recursos Condicionados
Identificador de Doação e de Operação de Crédito - IDOC
O IDOC identifica as doações de entidades internacionais ou operações de crédito contratuais 
alocadas nas ações orçamentárias, com ou sem contrapartida de recursos da União.
Os gastos referentes à contrapartida de empréstimos serão programados com o IDUSO igual a 
“1”, “2”, “3” ou “4” e o IDOC com o número da respectiva operação de crédito, enquanto que, 
para as contrapartidas de doações, serão utilizados o IDUSO “5” e respectivo IDOC.
O número do IDOC também pode ser usado nas ações de pagamento de amortização, juros e 
encargos para identificar a operação de crédito a que se referem os pagamentos.
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Quando os recursos não se destinarem à contrapartida, nem se referirem a doações internacionais 
ou operações de crédito, o IDOC será “9999”. Nesse sentido, para as doações de pessoas, de 
entidades privadas nacionais e as destinas ao combate à fome, deverá ser utilizado o IDOC 
“9999”. Ressalta-se que o IDOC não consta do volume IV publicado junto à Lei Orçamentária, 
sendo registrado apenas no âmbitodo SIOP.
Para melhor entendimento da aplicação do IDOC, podemos aproveitar o exemplo do empréstimo 
contratado junto ao BID, mencionado quando estudamos o identificador de uso. Nesse caso, o 
contrato de empréstimo celebrado entre o BID e o Ministério da Economia terá um IDOC próprio 
que identificará todas as despesas decorrentes dele.
Identificador de Resultado Primário
O identificador de resultado primário, de caráter indicativo, tem como finalidade auxiliar a 
apuração do resultado primário previsto na LDO, devendo constar no PLOA e na respectiva Lei, 
acompanhando todas as despesas classificadas nos Grupos de Natureza da Despesa.
PLDO 2018
CÓDIGO DESCRIÇÃO DA DESPESA
0 Financeira
1 Primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo obrigatória quando constar do Anexo III
2 Primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo discricionária e não abrangida pelo PAC
3 Primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo discricionária e abrangida pelo PAC
4
Primária, constante do Orçamento de Investimento, e não considerada 
na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo 
discricionária e não abrangida pelo PAC
5
Primária, constante do Orçamento de Investimento, e não considerada 
na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo 
discricionária e abrangida pelo PAC
6
Primária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas 
individuais e de execução obrigatória nos termos do art. 166, §§ 9º e 11, da 
Constituição Federal
7
Primária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas 
de bancada estadual e de execução obrigatória nos termos do art. 61 do 
PLDO-2018
QUADRO 4 | Classificação Identificador de Resultado Primário. 
Fonte: Manual Técnico de Orçamento (2019)
Acompanhe agora essa classificação no exemplo da LOA:
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O identificador da despesa em questão (2) informa que ela se caracteriza como uma despesa 
primária discricionária, cujo montante é considerado na apuração do resultado primário definido 
pela LDO.
Com o intuito de ajudá-lo a compreender melhor o conteúdo estudado, propomos que você 
acompanhe a classificação completa da despesa da LOA que utilizamos como exemplo:
3. Etapas da Despesa Orçamentária
Após a aprovação da Lei Orçamentária, são fixadas as despesas que o Poder Executivo está 
33Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
autorizado pelo Poder Legislativo a realizar durante o período de um exercício.
Você sabe quais são os procedimentos para a execução dessas despesas? Para responder tal 
questão, este tópico tem como objetivo apresentar os principais assuntos a respeito das etapas 
da Despesa Orçamentária, uma vez que essa abordagem é relevante para a compreensão do 
funcionamento da Administração Pública e da implementação das políticas públicas. Então, 
vamos lá!
Para realizar as ações necessárias ao cumprimento de suas competências, os órgãos, por meio 
de suas Unidades Gestoras, deverão executar as suas respectivas despesas, autorizadas na LOA, 
conforme os seguintes passos (Lei nº 4.320/1964):
Etapas da Despesa Orçamentária
Empenho
O empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado conforme prescreve o artigo 
58 da Lei nº 4.320/64: “O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que 
cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”.
O empenho é prévio, ou seja, precede a realização da despesa e está restrito ao limite do 
crédito orçamentário autorizado na LOA ou em créditos adicionais, reservando um determinado 
montante de dotação orçamentária autorizada na LOA para a realização de despesa específica. 
Nesse sentido, o artigo 59 da lei nº 4.320 preceitua: “O empenho da despesa não poderá exceder 
o limite dos créditos concedidos”.
Além disso, é vedada a realização de despesa sem prévio empenho (veja artigo 60 da Lei nº 
4.320/64). A emissão do empenho abate o seu valor da dotação orçamentária, tornando a 
quantia empenhada indisponível para nova aplicação.
Os empenhos, de acordo com sua natureza e finalidade, têm a seguinte classificação: Ordinário, 
Global e Estimativa.
34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para essa operação no SIAFI, utiliza-se o documento Nota de Empenho – NE. Conforme o 
Manual do SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira), sua finalidade é registrar o 
comprometimento de despesa, bem como os casos em que se faz necessário o reforço ou a 
anulação desse compromisso.
Entre as principais informações constantes do empenho, devem ser mencionadas:
• Identificação da unidade emitente e do credor (nome, CNPJ/CPF e endereço);
 
• Banco escolhido para crédito;
 
• Evento;
 
• Classificação Orçamentária;
 
• Valor do empenho;
 
• Cronograma de desembolso previsto;
 
• Descrição dos bens ou serviços.
35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Importante 
Existe a possibilidade de a unidade gestora emitente reforçar o empenho que 
se revelar insuficiente para atender um determinado compromisso ao longo 
do exercício financeiro, por meio da emissão de um “empenho/reforço”, 
especificando o número do empenho que está sendo reforçado e o valor do 
reforço.
Da mesma forma, caso haja necessidade de anulação de empenhos, esses 
deverão ser anulados no decorrer do exercício, retornando o valor à dotação, 
nas seguintes situações:
• Parcialmente: quando seu valor excede o montante da despesa realizada.
• Totalmente quando:
 * o serviço contratado não tiver sido prestado;
 * o material encomendado não tiver sido entregue;
 * o empenho tiver sido emitido incorretamente.
O empenho deve ainda ser anulado no encerramento do exercício, quando 
se referir a despesas não liquidadas, salvo aquelas que se enquadrem nas 
condições previstas para inscrição em restos a pagar, tema que será abordado 
no próximo módulo.
Liquidação
Esse é o segundo estágio da despesa e consiste na verificação do direito adquirido do credor, 
tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (artigo 63 da Lei 
nº 4.320/64).
Vale dizer que é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do 
empenho.
• A liquidação tem por finalidade reconhecer ou apurar a: origem e o objeto que deverá 
ser pago.
 
• O montante exato a ser pago.
 
• A quem deve ser pago o montante para extinguir a obrigação.
O estágio da liquidação da despesa envolve, portanto, todos os atos de verificação e de 
conferência, desde a entrada do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da 
despesa.
36Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Ao fazer a entrada do material ou prestação do serviço, o credor deverá apresentar a nota fiscal/
fatura, acompanhada da via da nota de empenho, devendo o funcionário competente atestar 
o recebimento do material ou a prestação do serviço correspondente, no verso da nota fiscal/
fatura.
Ressalta-se que, na liquidação de despesa, por ocasião do recebimento do material, da execução 
da obra ou da prestação do serviço, deverão ser observados certos cuidados especiais, tais como:
• Verificação do cumprimento das normas sobre licitação ou documento, formalizando a 
sua dispensa ou comprovando a sua inexigibilidade, conforme Lei nº 8.666/93.
 
• Verificação da conformidade com o contrato, convênio, acordo ou ajuste, se houver.
 
• Exame da nota de empenho.
 
• Conferência da nota fiscal ou documento equivalente.
 
• Elaboração do termo circunstanciado do recebimento definitivo: no caso da obra ou do 
serviço de valor superior estabelecido na legislação e equipamento de grande vulto, ou 
recebido na nota fiscal ou documento equivalente, nos demais casos.
Pagamento
O pagamento é a última fase da despesa. Tal estágio consiste na entrega de recursos equivalentesà dívida líquida ao credor, mediante ordem bancária assinada pelo ordenador da despesa e pelo 
responsável pelo setor financeiro do órgão.
Somente após a apuração do direito adquirido pelo credor, tendo por base os documentos 
comprobatórios do respectivo crédito, ou da completa habilitação da entidade beneficiada, a 
unidade gestora providenciará o imediato pagamento da despesa.
É evidente, portanto, que nenhuma despesa poderá ser paga sem estar devidamente liquidada.
O artigo 62 da Lei nº 4.320/64 estabelece que: 
“O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado, após sua regular 
liquidação.”
O artigo 64 da citada lei define que:“A ordem de pagamento é o despacho exarado por 
autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.”
O artigo 5º da Instrução Normativa STN nº04 de 3 de agosto de 2002 dispõe que: 
“A emissão de ordem bancária será precedida de autorização do titular da Unidade 
Gestora, ou seu preposto, em documento próprio da Unidade.”
37Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
4. Determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
Quando falamos em equilíbrio das contas, logo pensamos na importância de gerenciar as 
despesas. Veja, em nossas casas: todos os meses acompanhamos as despesas com água, luz, 
plano de saúde, entre outras, tendo em vista saber se estão de acordo com o que estava previsto 
e o valor que podemos pagar. Também é necessário fazer projeções das despesas para viabilizar 
o planejamento familiar. Dessa forma, uma viagem ou uma reforma da casa não comprometerão 
as contas da família.
E com relação à gestão pública não é diferente: os governos precisam controlar suas despesas de 
forma responsável para não comprometer o equilíbrio das contas públicas.
Essa correlação é para que você compreenda a importância do equilíbrio do governo com os 
gastos públicos. Assim, apresentaremos as principais determinações da LRF no que se refere à 
Despesa Orçamentária.
Para iniciar, considere a seguinte questão: as regras estabelecidas pela Lei de Responsabilidade 
Fiscal devem ser obedecidas por todos os entes da federação? Por quê?
Destaque h, h, h, h, 
Caso tenha respondido “sim”, você acertou, pois as regras estabelecidas pela 
Lei de Responsabilidade Fiscal devem ser obedecidas por todos os entes da 
federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, compreendendo 
também os Poderes Legislativo e Judiciário. Isso se deve à necessidade de 
garantir a saúde das finanças públicas em todos os níveis de governo, uma 
vez que cada um deles é detentor de autonomia e competências previstas na 
Constituição Federal.
Importante 
A LRF estabelece compromisso de todos os dirigentes com o orçamento e 
com as metas apresentadas e aprovadas pelo Poder Legislativo, garantindo o 
equilíbrio fiscal, essencial ao crescimento econômico sustentável e ao sucesso 
das políticas públicas.
Nesse sentido, destacamos as principais determinações que a LRF estabelece para tais entes:
1. Limitação de Empenho: essa medida está prevista no artigo 9º da lei. Assim, caso seja 
verificado ao final de um bimestre que a receita arrecadada poderá não atingir os 
montantes estimados, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio 
e nos montantes necessários, num prazo de trinta dias subsequentes, limitação de 
empenho e movimentação financeira. Dessa forma, busca-se o reequilíbrio entre 
38Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
receita e despesa, tendo em vista não comprometer o alcance da meta de resultado 
primário definida na LDO.
2. Geração da Despesa: de acordo com os artigos 15, 16 e 17, toda e qualquer despesa 
que não seja acompanhada da estimativa do impacto orçamentário-financeiro 
nos três primeiros exercícios de sua vigência e que não apresente adequação 
orçamentária e financeira com o PPA, LDO e LOA e, no caso de despesa obrigatória 
de caráter continuado, de suas medidas compensatórias3, é considerada não 
autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público.
Exemplo: o governo de um município decide realizar contratação de empresa 
para a prestação de serviço de segurança patrimonial de imóveis públicos, com 
vistas a garantir a adequada conservação e proteção do patrimônio público de sua 
responsabilidade, uma vez que o município registra um significativo aumento da 
ocorrência de furtos nas edificações municipais. Para tanto, deverá comprovar que 
essa despesa não comprometerá as contas governamentais, demonstrando que os 
gastos decorrentes da referida contratação, de caráter continuado, não afetarão o 
equilíbrio orçamentário e que estão em consonância com o PPA, LDO e LOA. Dessa 
forma, tal despesa será considerada regular e poderá ser executada.
3. Despesa com Pessoal: os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam 
o principal item de despesas de todo o setor público brasileiro. Por conseguinte, a 
limitação dos gastos com pessoal em percentual da Receita Corrente Líquida (RCL) 
se deve à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à 
sua manutenção, ao atendimento das demandas sociais e aos investimentos 
estratégicos.
3_Para criar despesas obrigatórias de caráter continuado, o governo deve adotar medidas para compensação de aumento, tanto 
na receita (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo), quanto na despesa (redução 
permanente).
39Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Limites da despesa com pessoal - LRF
Ressalta-se que o artigo 21 da LRF determina a nulidade de qualquer ato que resulte no aumento 
da despesa com pessoal, caso esse tenha sido expedido nos últimos seis meses do mandato 
do titular do respectivo Poder ou órgão. Assim, cumpre informar que essa norma abrange os 
Presidentes dos Legislativos Municipais, cujos mandatos têm duração de dois anos, ficando 
impedidos de aumentar a despesa com pessoal no último semestre em que estiverem presidindo 
as Câmaras Municipais.
4. Transferências voluntárias: o artigo 25 da lei define transferência voluntária como 
sendo a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação 
decorrente de cooperação, auxílio ou assistência financeira, ou seja, de acordos 
celebrados de forma voluntária entre os entes federativos. Para que a transferência 
ocorra, deverão ser cumpridas as seguintes condições: autorização orçamentária 
específica; não ter como destino o pagamento de pessoal; comprovação do 
beneficiário de que está em situação regular junto ao ente transferidor (tributos, 
empréstimos, financiamentos e prestação de contas de transferências anteriores); 
cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e saúde; observância 
dos limites de dívidas, operações de crédito, inscrição em restos a pagar e despesa 
total com pessoal; previsão orçamentária de contrapartida; e alocação dos recursos 
para o atendimento da finalidade acordada.
5. Obrigação ao final de mandato: o artigo 42 determina o impedimento de que os 
titulares de Poderes e órgãos, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, 
assumam obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro 
do mesmo mandato, ou que tenham parcelas a serem pagas no exercício seguinte 
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sem a devida disponibilidade de caixa. Com isso, busca-se evitar que, nos períodos 
eleitorais, sejam assumidas despesas sem o suficiente respaldo na capacidade 
financeira do ente federativo para saldá-las.
6. Competências de outros entes: o artigo 62 dispõe que os municípios só poderão 
contribuir para o custeio de despesas de competência de outros entes federativos 
caso haja autorização na LDO e na LOA e convênio, acordo, ajuste ou semelhante. 
Com isso, busca restringir a participação dos municípios, a título de cooperação, em 
gastos de competência de outros entes da Federação, e, assim, priorizar a alocação 
das receitas municipais em serviços e ações de sua competência, garantindo o 
equilíbrio da equação competênciasmunicipais/receitas municipais
Ao analisar as determinações apresentadas, observa-se que a gestão da despesa orçamentária 
deve satisfazer a uma série de requisitos. Além disso, ressalta-se que os gestores públicos devem 
também sempre primar pela eficiência do gasto público, de forma a obter os melhores resultados 
possíveis.
5. Revisão do módulo
Você aprendeu, neste módulo, que um governo deve realizar uma gestão eficiente de seus gastos 
para o alcance dos objetivos definidos em seu Plano Plurianual, de forma a primar pela qualidade 
na utilização dos recursos públicos arrecadados, zelando pelo equilíbrio das contas públicas, com 
foco em resultados para a sociedade.
Pôde conhecer o conceito de Despesa Orçamentária: constitui os dispêndios efetuados pelo 
Estado para a manutenção de suas atividades ou para a construção e manutenção de bens 
públicos, com a finalidade de atendimento às necessidades coletivas. Esses dispêndios podem 
estar previstos na Constituição, leis ou atos administrativos e necessitam de autorização legislativa 
para a sua realização, por meio da Lei Orçamentária Anual ou de créditos adicionais.
Você conheceu que o orçamento, mais do que definir os valores das despesas, aponta o que, 
onde e em que quantidade o cidadão e a sociedade receberão os bens e serviços oferecidos pelo 
Estado em retribuição aos tributos pagos, ofertados em áreas que afetam a vida de todos nós.
Também teve contato com a classificação das despesas obrigatórias e discricionárias: despesas 
são obrigatórias por força de lei e, portanto, o governo não pode deixar de pagá-las. Para essas 
despesas, são calculados os valores necessários para o pagamento durante o ano e reservados 
os recursos no Orçamento, dentro de programas e ações executados pelo governo federal. As 
despesas em que o governo pode escolher quando e onde vai aplicar são chamadas discricionárias 
ou não obrigatórias.
Conheceu a estrutura e organização da Despesa Orçamentária, que em seu modelo atual, está 
organizada em programas de trabalho que contêm informações qualitativas e quantitativas, 
sejam físicas ou financeiras:
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• Classificações qualitativas: estão relacionadas a aspectos voltados aos resultados que o 
orçamento deve viabilizar para a consecução das políticas públicas, enfatizando as 
informações de caráter gerencial da despesa orçamentária. Suas classificações são: 
Esfera, Institucional, Funcional e Estrutura Programática (programa, ação orçamentária, 
plano orçamentário e localizador de gasto).
• Classificações orçamentárias quantitativas têm duas dimensões - a física e a financeira: 
a dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues à sociedade. 
A dimensão financeira estima o montante necessário para o desenvolvimento de cada 
ação orçamentária. Suas classificações relacionam-se a aspectos contábeis e econômicos 
do orçamento, sendo fundamentais para o acompanhamento e controle das contas 
públicas, sendo listadas a seguir: meta física, natureza da despesa (categoria econômica, 
grupo de natureza da despesa, modalidade de aplicação, elemento da despesa, sub 
elemento da despesa), Identificador de Uso - IDUSO, Identificador de Doação e de 
Operação de Crédito - IDOC, Identificador de Resultado Primário.
Em seguida, compreendeu que, para realizar as ações necessárias ao cumprimento das suas 
competências, os órgãos, por meio de suas Unidades Gestoras, deverão executar as suas 
respectivas despesas, por meio das seguintes etapas: empenho, liquidação e pagamento.
• Empenho da Despesa: ato emanado de autoridade competente, que cria para o Estado 
a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
• Liquidação: verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e 
documentos comprobatórios do respectivo crédito.
• Pagamento: caracteriza-se pela emissão do cheque ou ordem bancária em favor do 
credor.
E, por fim, conheceu as principais determinações da LRF, uma vez que os governos precisam 
controlar suas despesas de forma responsável, para não comprometer o equilíbrio das contas 
públicas. Nas determinações da LRF, temos: limitação de empenho e geração de despesas; regras 
para a despesa com pessoal e transferências voluntárias, restrições relacionadas ao final de 
mandato e quanto à realização de despesas de competências de outros entes.
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6. Referências
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1998.
BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
 BRASIL. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro 
para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios 
e do Distrito Federal.
BRASIL. Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001. Dispõe sobre normas gerais de 
consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e 
dá outras providências.
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sobre a consolidação das instruções para movimentação e aplicação dos recursos financeiros 
da Conta Única do Tesouro Nacional, a abertura e manutenção de contas correntes bancárias 
e outras normas afetas à administração financeira dos órgãos e entidades da Administração 
Pública Federal.
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2000. 5ª edição. São Paulo: Atlas, 2006.
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