4- Tribunais de Contas

Prévia do material em texto

AULA 4 
PRESTAÇÃO DE CONTAS 
(ACCOUNTABILITY) 
Prof. Ricardo Suave 
 
 
02 
CONVERSA INICIAL 
Além da prestação de contas que a sociedade pode exigir de seus 
representantes e da administração pública em geral, é necessário também que 
existam outros mecanismos institucionais para assegurar a accountability. Nesse 
sentido, além da prestação de contas à sociedade, deve existir um controle mútuo 
entre as próprias instituições. 
Portanto, a presente aula tem por objetivo o estudo dos mecanismos e das 
técnicas organizacionais para accountability. Essas técnicas organizacionais 
visam garantir a accountability. Os Tribunais de Contas, por exemplo, emitem 
parecer sobre as contas dos governantes para auxiliar o Legislativo na análise 
dessas contas. Para saber mais sobre a atuação dos Tribunais de Contas, assista 
ao vídeo disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=_BG0v20gF0Y>. 
A divisão da aula, compreendendo algumas das técnicas organizacionais 
para a accountability, ocorre da seguinte maneira: 1. Tribunais de contas; 2. 
Ministério Público; 3. Poder Judiciário e Poder Legislativo; 4. Controle interno; e 
5. Agências reguladoras. 
CONTEXTUALIZANDO 
Com o fim do regime militar mais a redemocratização, o advento da 
constituição, as reformas administrativas, as privatizações e ainda outros eventos 
que aconteceram entre os anos 1980 e 2000, mudanças profundas ocorram no 
Brasil, e novos mecanismos de controle e accountability passaram a ser exigidos. 
Esses novos mecanismos vieram em decorrência das mudanças em si ou de 
exigência da sociedade e de órgãos internacionais com o intuito de se adequarem 
à nova realidade das instituições. 
Para atender os novos paradigmas de administração pública advindos 
da Reforma do Estado Brasileiro, e em especial o novo paradigma 
chamado de accountability, as instituições de controle têm de projetar a 
prestação de contas do gestor para além dos limites formais da 
burocracia, responsabilizando-o perante a sociedade e pressupondo 
mecanismos de salvaguarda dos ativos públicos contra excessos de 
poder. (Silveira; Silveira, 2006, p. 1) 
Como exemplos de mecanismos e técnicas organizacionais para 
accountability, parte-se dos “mecanismos de controles técnicos da gestão” 
elencados por Albuquerque et al. (2007, p. 9), sendo eles: “Tribunais de Contas, 
Ministério Público, Poder Judiciário, Poder legislativo, Controle Interno, Agências 
 
 
03 
Reguladoras, Ouvidorias etc.”. Dentre tais temas, não trataremos das ouvidorias, 
dado que geralmente são parte das instituições abordadas, como ouvidorias de 
Tribunais de Contas e de agências reguladoras1. 
TEMA 1 – TRIBUNAIS DE CONTAS 
De acordo com Ferreira e Nascimento (2015, p. 3), o controle externo se 
trata de um mecanismo de accountability presente nos estados soberanos, e dois 
podem ser os modelos, sejam eles os sistemas de auditorias gerais ou corte de 
contas – ou Tribunal de Contas. Os tribunais, segundo Lupion (2017), exercem o 
papel de auxiliar o controle e o bom uso do dinheiro público com o poder, por 
exemplo, de suspender licitações e paralisar obras. 
Conforme abordado em aula anterior, Rocha (2011) discorre sobre a 
atribuição conferida aos Tribunais de Contas ou controladorias, que é de dar 
assistência aos legislativos para a aprovação das contas dos governantes. Essa 
competência atribuída aos tribunais está prevista na Constituição Federal de 
1988, assegurando-lhes natureza jurisdicional. Assim como a Constituição delega 
ao Congresso Nacional a competência de julgar as contas do presidente da 
república, também atribui aos respectivos legislativos o julgamento das contas dos 
chefes de governo dos demais entes federados. 
Segundo Rocha (2011), o julgamento das contas do Poder Executivo por 
parte do Legislativo é realizado mediante análise do parecer prévio que é emitido 
pelo respectivo Tribunal de Contas. Lupion (2017) elucida que os tribunais 
elaboram e votam os pareceres para encaminhar ao Legislativo; nos estados, as 
Assembleias Legislativas julgam; nos municípios, são as Câmaras Municipais. “As 
cortes também podem condenar gestores públicos que prestaram contas 
incorretamente ou fizeram mau uso de verbas públicas, e aplicar penas como o 
pagamento de débitos ou multas” (Lupion, 2017, p. 1). 
Rocha (2009) apresentou como inquietação o fato de que os Tribunais de 
Contas possuíam como limitação se aterem na verificação da conformidade e da 
legalidade das despesas públicas. “Ao analisarmos com um pouco mais de 
atenção a atuação dos tribunais de contas, podemos perceber que o trabalho 
desenvolvido por esses órgãos contempla apenas uma das dimensões da 
accountability” (Rocha, 2009, p. 1). Dessa forma, segundo o autor, ao não abordar 
 
1 Para saber mais sobre as ouvidorias, consulte: <https://jus.com.br/artigos/25701/ouvidoria>. 
 
 
04 
outras dimensões, o cerne da accountability não é alcançado, que é a 
consolidação e o desenvolvimento democrático da sociedade brasileira. 
Nesse sentido, Rocha (2013) aborda as dimensões formal e substantiva da 
accountability, que se tratam, respectivamente, da forma como o processo é 
conduzido e o que é importante extrair desse processo. 
Em primeiro lugar, deve-se verificar se o agente fiscalizador cumpre a lei 
e se age nos estritos limites dos procedimentos legais. Trata-se, 
portanto, de verificar se os aspectos formais que envolvem 
obrigatoriamente o processo de accountability são atendidos. É a sua 
dimensão formal. Em segundo lugar, deve-se focar o conteúdo daquilo 
que se fiscaliza, isto é, verificar como e de que forma o agente público 
vem realizando suas atividades e como tem respondido (atendido) às 
necessidades e interesses da sociedade. Esta é a dimensão substantiva 
da accountability. (Rocha, 2013, p. 908) 
Tendo como ponto de partida essas duas dimensões da accountability, 
Rocha (2013) propõe uma categorização para análise da realização do potencial 
de accountability a partir dos pareceres prévios emitidos pelo Tribunal de Contas 
do Estado de Santa Catarina. Apresenta-se o modelo no quadro a seguir: 
Quadro 1 – Modelo de análise 
Dimensões da 
Accountability 
Componentes 
(temas) 
Indicadores 
(conceitos-
chave) 
Definição dos indicadores 
(unidades de significação) 
Dimensão 
Formal da 
Accountability 
Publicidade 
Disponibilidade 
Atendimento à determinação legal de 
“ser público”; de estar à disposição do 
público 
Divulgação 
Publicação dos pareceres prévios em 
mídia de amplo acesso e/ou 
circulação 
Justificação 
Ampla defesa 
Oportunidade dada ao prefeito de 
apresentar explicações e justificativas 
antes da emissão da decisão pelo 
tribunal, mediante o conhecimento do 
inteiro teor do Repp* 
Contraditório 
Registro e análise das explicações e 
justificativas apresentadas pelo 
prefeito, bem como da contra-
argumentação e das conclusões 
apontadas pelo tribunal 
Sanção Decisão 
Ato declaratório formal prolatado pelo 
plenário do tribunal, vinculado ao 
 
 
05 
Repp, propondo a aprovação ou 
rejeição das contas anuais 
Dimensão 
Substantiva 
da 
Accountability 
Conformação 
Conformidade 
Verificação do cumprimento de 
normas, regulamentos e 
procedimentos administrativos na 
prática dos atos de gestão e das ações 
de governo 
Legalidade 
Verificação do cumprimento das 
determinações legais na prática dos 
atos de gestão e das ações de 
governo 
Desempenho 
Eficiência 
Análise/avaliação da relação custo-
benefício na prática dos atos de 
gestão e das ações de governo 
Eficácia 
Análise/avaliação da consecução de 
objetivos e metas na prática dos atos 
de gestão e das ações de governo 
Efetividade 
Análise/avaliação dos efeitos e 
impactos advindos da prática dos atos 
de gestão e das ações de governo 
Atuação ética Imputação 
Divulgação sistemática e 
sistematizada das sanções imputadas 
aos administradores,advindas do 
conjunto dos procedimentos de 
fiscalização realizados no município 
Compromisso 
com os 
princípios 
democráticos 
Participação 
Análise/avaliação de circunstâncias e 
resultados da participação da 
população na distribuição e 
destinação dos recursos públicos, 
quando da realização de audiências 
públicas, assembleias etc., em 
cumprimento às determinações legais 
Defesa do 
interesse 
público 
Responsividade 
Análise/avaliação sobre a vinculação 
entre a execução orçamentária e os 
objetivos e metas constantes do PPA 
aprovado pelo município 
Transparência 
Análise/avaliação sobre a vinculação 
entre a execução orçamentária e as 
funções de governo afetas ao 
município, conforme planejado no 
orçamento aprovado 
*Relatório para Emissão de Parecer Prévio. Fonte: Rocha, 2013, p. 908. 
06 
As auditorias operacionais realizadas pelos tribunais se constituem em 
outro mecanismo para fortalecimento da accountability. Essas auditorias, 
conforme Couto (2015, p. 2) explica, têm por objetivo verificar “a economicidade, 
eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades 
governamentais, com a finalidade de avaliar seu desempenho e de promover o 
aprimoramento e a transparência da gestão pública”. Segundo ele, isso contribui 
para a accountability por meio de melhoria na gestão pública, aprimoramento de 
políticas e programas, o que vem ao encontro dos anseios da sociedade no 
sentido da melhoria da qualidade dos serviços públicos e melhor gestão dos 
recursos. 
TEMA 2 – MINISTÉRIO PÚBLICO 
Segundo o site do Ministério Público Federal, este se trata de uma 
conquista da Constituição Federal de 1988. De acordo com a Constituição 
Federal, cabe ao Ministério Público brasileiro: a defesa dos direitos sociais e 
individuais indisponíveis; a defesa da ordem jurídica e a defesa do regime 
democrático. O Ministério Público tem autonomia do Estado, não pode ser extinto 
ou ter atribuições repassadas a outra instituição. Os membros (procuradores e 
promotores) possuem as chamadas autonomia institucional e independência 
funcional, ou seja, têm liberdade para atuar segundo suas convicções, com base 
na lei. Essa independência do Ministério Público dos poderes (não faz parte dos 
poderes Legislativo, Executivo e Judiciário) é fundamental para a garantia da 
accountability. 
Saiba mais 
Assista ao vídeo a seguir para entender melhor a divisão do Ministério 
Público e o processamento das denúncias. Disponível em: 
<https://www.youtube.com/watch?v=B4b2BYzOsw0>. 
O Ministério Público brasileiro é composto pelos Ministérios Públicos nos 
estados, que atuam na Justiça Estadual, e pelo Ministério Público da União (O 
MPU e o MPF são chefiados pelo procurador-geral da república, e a 
sede administrativa do MPF é a Procuradoria-Geral da República), que possui 
quatro ramos: 
http://www.mpf.mp.br/para-o-cidadao/sac
07 
Quadro 2 – Ramos do Ministério Público da União. 
Ministério Atuação 
Ministério Público 
Federal (MPF) 
Atua na Justiça Federal, em causas nas quais a Constituição 
considera haver interesse federal. A atuação pode ser judicial, como 
fiscal da lei, cível e criminal, mas também pode ser extrajudicial, 
quando atua por meio de recomendações e promove acordos por 
meio dos Termos de Ajuste de Conduta (TAC). 
Ministério Público do 
Trabalho (MPT) 
Busca dar proteção aos direitos fundamentais e sociais do cidadão 
diante de ilegalidades praticadas na seara trabalhista. 
Ministério Público Militar 
(MPM) 
Atua na apuração dos crimes militares, no controle externo da 
atividade policial judiciária militar e na instauração do inquérito civil 
também para a proteção dos direitos constitucionais no âmbito da 
administração militar. 
Ministério Público do 
Distrito Federal e 
Territórios (MPDFT) 
É o ramo do Ministério Público da União responsável por fiscalizar 
as leis e defender os interesses da sociedade do Distrito Federal e 
dos territórios. 
Fonte: Portal do Ministério Público Federal. 
O Ministério Público da União tem como chefe o procurador-geral da 
república. Para a escolha do chefe, a Procuradoria-Geral da República indica, por 
meio de votação, três integrantes da carreira, maiores de 35 anos, para que o 
presidente da república escolha um e o nomeie. A nomeação do chefe da PGR 
necessita de aprovação no Senado por maioria absoluta. O mandato é de dois 
anos, sendo permitida a recondução mediante aprovação do Senado. 
A Constituição Federal trata do Ministério Público em seus artigos 129 e 
130. Entre os principais aspectos, destaca-se a definição dos princípios
institucionais da unidade, indivisibilidade e independência funcional (Melo, 2010). 
A unidade caracteriza a instituição como um só órgão sob uma só chefia; a 
indivisibilidade é sobre o fato de que procuradores e promotores não podem ser 
substituídos uns pelos outros; e a independência trata do fato de que seus 
membros possuem independência para desempenhar suas funções frente aos 
demais. 
Melo (2010) aborda a accountability do Ministério Público relacionada aos 
checks and balances. Ou seja, a autora afirma que a accountability entre 
instituições pode ser recíproca, contrabalanceando-se mutuamente. 
 
 
08 
A associação de controles externos e controles internos mostra-se 
importante para suprimir as limitações de cada um – no interno, o risco 
do corporativismo, e no externo, dificuldade de investigação dos fatos 
quando não há a cooperação interna da instituição policial – e garantir 
um eficaz sistema de accountability. (Nóbrega, 2006, p. 115) 
Referente à accountability perante a sociedade em geral, salienta-se o 
papel do Ministério Público em processar crimes comuns com a função de exigir 
o cumprimento da lei, o que envolve os poderes públicos, e com o intuito verificar 
se os indivíduos que ocupam cargos públicos estão atuando com honestidade 
(Melo, 2010). 
Melo (2010, citado por Taylor; Buranelli, 2007) sustenta que o Ministério 
Público tem potencial e importância no processo de accountability em virtude de 
três estágios, sendo o primeiro de supervisão dos agentes públicos para a 
identificação de pobre desempenho ou infrações antes que continuem (ex ante), 
o segundo, de investigação de acusações de agentes públicos para identificar a 
profundidade da infração (ex post), e o terceiro, a sanção para atos de agentes 
públicos. 
Na função de investigador, Nóbrega (2006) exemplifica que o Ministério 
Público atua com tal função no caso de violência cometida pela polícia, o que inclui 
a investigação de violação dos direitos humanos. 
Depreende-se do exposto que o Ministério Público atua como agência de 
accountability, tanto como forma de controle mútuo com outras instituições quanto 
como garantia de direitos aos cidadãos. 
TEMA 3 – PODER JUDICIÁRIO E PODER LEGISLATIVO 
Aborda-se, no presente tema, o papel que os poderes Judiciário e 
Legislativo exercem como instituições de accountability. 
3.1 Poder Judiciário 
Tomio e Robl Filho (2013, p. 29) afirmam que a Constituição atribuiu 
independência ao poder judiciário brasileiro com “garantias institucionais 
(autonomia financeira-administrativa e autogoverno), garantias funcionais 
(vitaliciedade, irredutibilidade salarial e inamovibilidade) e proteção à 
imparcialidade”. Por outro lado, os autores esclarecem que, antes da reforma do 
poder Judiciário (EC 45/2004) e da instituição do Conselho Nacional de Justiça 
(CNJ), observava-se baixo nível de accountability no Judiciário. Ou seja, tamanha 
era a independência que o controle externo sobre o Judiciário era menor que o 
 
 
09 
controle sobre os poderes Executivo e Legislativo. O controle que havia 
anteriormente era exercido pela corregedoria. 
Há, pelo menos, três arranjos institucionais descritos para lidar com a 
ausência de accountability sobre agentes não eleitos e independentes: 
(i) criar um mecanismo de eleição para esses agentes;(ii) desenhar 
relações institucionais dos agentes estatais entre si para que se 
estabeleçam interações vedando a existência de unchecked 
power/agent e (iii) desenvolvimento de relações internas ou externas de 
accountability dentro de uma agência ou poder (Tomio; Robl Filho, 2013, 
p. 33). 
De modo a buscar dirimir a lacuna de accountability existente no Poder 
Judiciário brasileiro, a emenda constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004, 
conhecida como a “Reforma do Poder Judiciário”, criou o Conselho Nacional de 
Justiça (CNJ) (Graeff, 2017). Segundo a autora, antes da reforma, o dito 
autocontrole que existia no Judiciário era ineficiente e contaminado por distorções 
administrativas. Ramos e Diniz (2015) esclarecem que a criação do CNJ estava 
inserida em debate internacional, em que o Banco Mundial realizou estudos sobre 
os sistemas judiciários na América Latina a fim de verificar problemas e propor 
soluções, sendo que uma das recomendações foi a criação de um controle 
externo. Contudo, Graeff (2017) reconhece que a criação do conselho foi 
aprovada pelos ministros do STF, pois eles mesmos entenderam que não se trata 
de um órgão externo que pudesse ferir sua independência, mas sim de um órgão 
do próprio Judiciário. 
Considerando a necessidade da prestação jurisdicional a partir da 
moralidade, eficiência e, principalmente, em benefício da sociedade, as 
ações de accountability do CNJ acabaram por se transformar em seu 
próprio sustentáculo de legitimidade. Fundamentado nos princípios da 
transparência, publicidade e eficiência, a ação do CNJ por sobre a 
atividade jurisdicional está longe de ser inquisitorial ou meramente 
punitiva; mais se aproxima da ideia de afirmação da democracia, 
considerando a accountability como fundamental a esta premissa 
(Sousa, 2014, p. 349). 
Conforme informações dispostas no portal do CNJ2, o conselho tem por 
missão: “desenvolver políticas judiciárias que promovam a efetividade e a unidade 
do Poder Judiciário, orientadas para os valores de justiça e paz social”. Destacam-
se no Quadro 3 as principais ações no CNJ. 
 
 
2 http://www.cnj.jus.br/sobre-o-cnj/quem-somos-visitas-e-contatos. Acesso em: 8 fev. 2018. 
 
 
010 
Quadro 3 – Ações do CNJ em transparência e controle 
Na política judiciária: zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto 
da Magistratura, expedindo atos normativos e recomendações. 
Na gestão: definir o planejamento estratégico, os planos de metas e os programas de avaliação 
institucional do Poder Judiciário. 
Na prestação de serviços ao cidadão: receber reclamações, petições eletrônicas e 
representações contra membros ou órgãos do Judiciário, inclusive contra seus serviços 
auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por 
delegação do poder público ou oficializado. 
Na moralidade: julgar processos disciplinares, assegurada ampla defesa, podendo determinar 
a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao 
tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas. 
Na eficiência dos serviços judiciais: melhores práticas e celeridade: elaborar e publicar 
semestralmente relatório estatístico sobre movimentação processual e outros indicadores 
pertinentes à atividade jurisdicional em todo o País. 
Fonte: Portal CNJ. 
Por fim, Graeff (2017, p. 10) argumenta que “o Conselho busca orientar 
práticas e ações que visem o aperfeiçoamento da administração deste Poder, 
estabelecendo metas, programas nacionais e diretrizes para administração do 
Poder Judiciário como um todo” com o intuito de melhorar sua eficiência. Além 
disso, a autora menciona, até mesmo, que as funções do CNJ vão além 
accountability tradicional com o objetivo de melhorar o aparato burocrático. 
Contudo, destaca-se que um dos impactos da accountability é o maior cuidado no 
uso dos recursos públicos, o que nos permite afirmar que a melhoria da 
accountability também visa maior eficiência. 
3.2 Poder Legislativo 
O Poder Legislativo federal do Brasil é composto pela Câmara dos 
Deputados e pelo Senado, que representam o povo brasileiro, estados e Distrito 
Federal. As duas casas formam o Congresso Nacional. O Senado representa os 
estados e o Distrito Federal, que elegem senadores para um mandato de oito 
anos, e tem as funções de propor, debater e aprovar leis de interesse do país. A 
Câmara dos Deputados discute leis e fiscaliza o uso dos recursos arrecadados. A 
divisão das cadeiras é proporcional ao número de habitantes das unidades 
federativas que representam, sendo que para cada uma delas o número mínimo 
é 8 e o máximo 70, e o total não pode passar de 513. 
 
 
011 
De acordo com o Portal Brasil (2009), “Compete ao Congresso Nacional 
verificar se a aplicação dos recursos públicos ocorre de acordo com a lei. Para 
isso, o órgão conta com o auxílio do TCU, que pode, por exemplo, exigir 
esclarecimentos de qualquer pessoa que gerencie receitas, bens e valores 
públicos”. No âmbito dos estados e municípios, o Poder Legislativo fica a cargo 
das Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores, a quem cabe aprovar 
leis e fiscalizar seu respectivo Poder Executivo. 
Vê-se, portanto, como esse mecanismo atua no sentido da accountability, 
que se trata da fiscalização entre poderes para prestação de contas, análise e 
julgamento, configurando-se assim em mais uma forma de contribuir para a 
sociedade com prestação de contas entre instituições. 
Pederiva (1998, p. 7) explica que é “ao titular do poder – o povo – que os 
governantes, no exercício dos poderes constitucionais, devem prestar contas. No 
seio do governo, o Poder Executivo deve prestar contas para o Poder Legislativo, 
exercido pelo Congresso Nacional”. Ele menciona também que o Poder Judiciário 
possui neutralidade política, segundo a doutrina tradicional, e não recebeu a 
mesma atenção por parte do poder constituinte. 
Dessa forma, um Poder limita ou trava o outro. No caso específico do 
Poder Legislativo, é explícita a missão de controlar os atos do Poder 
Executivo. Assim, resta evidente a responsabilidade dos congressistas 
pela manutenção dos limites constitucionais e a importância da 
Contabilidade em sinalizar a observância desses limites. Tal 
responsabilidade é para com o mandatário, ou seja, o povo – titular do 
poder. (Pederiva, 1998, p. 8) 
Menezes (2015) e Pessanha (2010) afirmam que a literatura científica tem 
dado mais ênfase à função legislativa, ou seja, aquelas ligadas à produção legal, 
do que ao papel de fiscalização e controle que exerce sobre o Poder Executivo. 
Menezes (2015, p. 286) afirma também que a accountability “entre os poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário tem um papel fundamental no controle dos 
agentes políticos, seja para sanção de um eventual comportamento desviante, 
seja para avaliação de seu desempenho como gestor”. Esse mecanismo, segundo 
ela, é necessário devido à falta de conexão entre representantes e representados. 
A maior efetividade das instituições que fiscalizam garante maior accountability e 
transparência, que, por sua vez, contribuem para uma democracia de maior 
qualidade, “tendo em vista que o controle das relações dentro do Estado garante 
a permanência de valores fundamentais à democracia contemporânea” (Menezes, 
2015, p. 286). 
 
 
012 
A ciência política contemporânea vem desenvolvendo os estudos de 
controle externo sob a forma de accountability que implica manter 
indivíduos e instituições responsáveis por seu desempenho − ou seja, 
que alguns atores têm o direito, por vezes o dever, de controlar o 
desempenho de outros atores segundo um conjunto de padrões 
preestabelecidos. Desse modo, é possível verificar se a atuação em 
questão está sendo operada dentro dos padrões e, em caso contrário, 
impor sanções ou determinar responsabilidades. Esses atores, 
controladosou controladores, podem ser determinados por indivíduos 
ou instituições. No mesmo sentido, a European Court of Auditors 
estabelece que o conceito de accountability implica a existência de pelo 
menos dois atores: a pessoa A, prestando contas, e a pessoa B, a quem 
as contas são prestadas. (Pessanha, 2010, p. 4) 
Ao abordar instituições de controle externo, como os Tribunais de Contas, 
Menezes (2015) argumenta que, para o bom funcionamento de tais instituições, é 
necessário também o funcionamento do Legislativo e do sistema partidário. 
Quanto ao sistema partidário, o que se defende é que haja intolerância à 
corrupção por parte dos políticos para que o controle externo tenha efetividade. 
Dessa forma, essa conscientização se reflete diretamente no comportamento 
legislativo, no qual o controle externo é efetivado. A autora afirma ainda que é 
necessário que o Poder Legislativo tenha incentivos para punir, sendo que a 
oposição partidária, que não compõe o Governo, mas é parte do legislativo, tem 
papel fundamental na fiscalização do Poder Executivo. 
TEMA 4 – CONTROLE INTERNO 
A Organização Internacional das Entidades Superiores de Fiscalização – 
INTOSAI define o controle interno da seguinte forma: 
Um processo fundamental efetuado por todos em uma entidade, 
projetado para identificar riscos e fornecer garantia razoável de que, ao 
se buscar cumprir a missão da entidade, os seguintes objetivos gerais 
serão atingidos: executar operações de forma organizada, ética, 
econômica, eficiente e eficaz; estar em conformidade com as leis e os 
regulamentos aplicáveis; salvaguardar recursos contra perda, abuso e 
dano; e cumprir as obrigações de accountability. (Silva, 2014) 
Saiba mais 
Assista ao seguinte vídeo para saber mais sobre o conceito de controle 
interno, exemplos, objetivos e como ocorre. Disponível em: 
<https://www.youtube.com/watch?v=teyDHTifcxc>. 
Fêu (2003) esclarece que o controle interno no setor público possui ação 
preventiva para impedir ações ilícitas, incorretas ou impróprias contra os 
Princípios da Constituição antes que elas de fato aconteçam. As bases do controle 
interno são “de ordem administrativa, jurídica e mesmo política. Sem controle não 
 
 
013 
há nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pública. A 
responsabilidade pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do Estado” 
(Fêu, 2003, p. 2). 
A nossa legislação, por meio do artigo 74 da Constituição Federal, prevê o 
controle interno da seguinte maneira: 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de 
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos 
públicos por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem 
como dos direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento 
de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal 
de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte 
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades 
perante o Tribunal de Contas da União. (Brasil, 1988) 
Oliveira (2009, p. 63) sustenta que a “ausência de independência e de 
autonomia mínima torna os controles internos excessivamente dependentes e até 
subordinados, normalmente, a órgãos de finanças ou de fazenda”. O autor afirma 
que em muitos estados e municípios os órgãos de controle interno são pouco 
estruturados e, por vezes, não possuem quadro próprio ou nem existem. 
Neste contexto, as necessidades de atender as demandas e os 
interesses de seus superiores hierárquicos, de quem dependem, podem 
desviar o foco de atuação dos integrantes do controle interno, voltando-
se este mais grave, na investigação de atos de improbidade 
administrativa, corrupção ou má qualidade na prestação dos serviços 
públicos, numa violação aos princípios institucionais do controle 
(Oliveira, 2009, p. 63). 
Lima (2012, p. 37) estabelece que “as atividades a cargo do Sistema de 
Controle Interno são exercidas mediante a utilização das técnicas de auditoria e 
fiscalização, que se constituem no conjunto de processos que viabilizam o alcance 
dos objetivos do Sistema”. Além disso, citando Castro (2011), Lima (2012) 
conceitua a auditoria na perspectiva do controle interno: “conjunto de técnicas que 
visa a avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, bem com 
a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, 
mediante a confrontação entre uma situação encontrada e determinado critério 
técnico, operacional e legal”. 
A seguir, no Quadro 4, destacam-se os principais tipos de auditoria: 
 
 
014 
Quadro 4 – Tipos de auditoria 
Tipo Características 
I – Auditoria de 
Avaliação da 
Gestão 
Esse tipo de auditoria objetiva emitir opinião com vistas a certificar a 
regularidade das contas, verificar a execução de contratos, acordos, 
convênios ou ajustes, a probidade na aplicação dos dinheiros públicos e 
na guarda ou administração de valores e outros bens da União ou a ela 
confiados. 
II – Auditoria de 
Acompanhamento 
da Gestão 
Realizada ao longo dos processos de gestão, com o objetivo de se atuar 
em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais positivos e 
negativos de uma unidade ou entidade federal, evidenciando melhorias e 
economias existentes no processo ou prevenindo gargalos ao 
desempenho da sua missão institucional. 
III – Auditoria 
Contábil 
Compreende o exame dos registros e documentos e na coleta de 
informações e confirmações, mediante procedimentos específicos, 
pertinentes ao controle do patrimônio de uma unidade, entidade ou 
projeto. 
IV – Auditoria 
Operacional 
Consiste em avaliar as ações gerenciais e os procedimentos 
relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou 
entidades da administração pública federal, programas de governo, 
projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma 
opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e 
economicidade. 
V – Auditoria 
Especial 
Objetiva o exame de fatos ou situações consideradas relevantes, de 
natureza incomum ou extraordinária, sendo realizadas para atender 
determinação expressa de autoridade competente. Classificam-se nesse 
tipo os demais trabalhos auditoriais não inseridos em outras classes de 
atividades. 
Fonte: Lima, 2012, p. 37. 
O controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar 
ao cidadão informações que confiram transparência à gestão da coisa 
pública. Desta forma, o sistema integrado de controle interno deve servir 
como agência de accountability, agência de transparência, de 
responsividade e prestação de contas de recursos públicos. (Fêu, 2003, 
p. 4) 
Dado que o controle interno contribui, sobretudo, para a salvaguarda de 
ativos e tem desenho institucional que dificulta condutas impróprias, trata-se de 
um mecanismo que fornece aparato para a otimização dos recursos públicos e 
colabora com a accountability. 
Por fim, ressalta-se a diferença entre controle e accountability. Enquanto o 
primeiro se refere à “capacidade de um ator em fazer que outro atenda às 
demandas daquele, pela imposição de restrições, penalidades e incentivos”, o 
 
 
015 
segundo se trata de um conceito mais amplo, permitindo aos cidadãos 
“participarem da definição e avaliação das políticas públicas, premiando ou 
punindo os responsáveis”(Pó; Abrucio, 2006, p. 686). 
TEMA 5 – AGÊNCIAS REGULADORAS 
As agências reguladoras foram criadas para fiscalizar a prestação de 
serviços públicos praticados pela iniciativa privada. Além de controlar a qualidade 
na prestação do serviço, estabelecem regras para o setor. Atualmente, existem 
dez agências reguladoras. A regulação envolve medidas e ações do Governo que 
podem abordar a criação de normas, o controle e a fiscalização de segmentos de 
mercado explorados por empresas para assegurar o interesse público (Brasil, 
2009). 
As dez agências são as de Telecomunicações (Anatel), Petróleo (ANP), 
Energia Elétrica (Aneel), Saúde Suplementar (ANS), Vigilância Sanitária (Anvisa), 
Águas (ANA), Cinema (Ancine), Transportes Aquaviários (Antaq), Transportes 
Terrestres (ANTT) e de Aviação Civil (Anac). 
Para Pó e Abrucio (2006), a criação das agências reguladoras é vinculada, 
principalmente, às privatizações e à quebra de monopólio de estatais e também 
busca eficiência no intuito de melhor atender às necessidades dos cidadãos. No 
caso das privatizações, por exemplo, houve uma mudança em que mecanismos 
de accountability precisaram ser repensados, dado que atividades antes 
desempenhadas pelo Estado foram transferidas à iniciativa privada. 
Pó e Abrucio (2006) também destacam que, embora mecanismos como 
disponibilização de informação e de participação de diversas agências 
reguladoras não garantam a execução da accountability, proporcionam aos 
cidadãos, regulados e políticos, condições de aferir o comportamento e os 
resultados da ação dos órgãos, atuando na sua responsabilização. 
Conforme Castro (2016), geralmente as agências reguladoras se tratam de 
órgãos com conhecimento técnico para arbitrar questões envolvendo empresas 
dos referidos setores. Os dirigentes dessas agências, uma vez indicados pelo 
presidente da república e aprovados pelo Senado, possuem mandato fixo e não 
podem ser demitidos. Além disso, precisam respeitar o período de um ano para 
voltar a atuar no setor quando deixam o cargo. 
 
 
 
016 
Saiba mais 
Conheça o papel e o funcionamento das agências reguladoras no vídeo 
disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=tKVCOSRPOwQ>. 
Quando ocorreu essa transferência de alguns setores, considerados 
estratégicos para o desenvolvimento do país, para o setor privado, as agências 
reguladoras foram criadas como forma de assegurar a estabilidade dos mercados 
desses setores (Batista et al. 2016, p. 1). Esses autores afirmam também que é 
fundamental a independência das agências que fiscalizam os serviços, mas fazem 
a seguinte ressalva: 
Em contraponto a independência e autonomia, para possibilitar a 
participação da sociedade no processo regulatório, as agências contam 
com instrumentos de accountability, que conferem mais transparência 
nas ações praticadas por essas instituições. Entre esses mecanismos, 
encontra-se a consulta pública, ferramenta utilizada por algumas 
agências com vistas a obter sugestões da sociedade, relacionadas a 
questões relevantes para o setor regulado (Batista et al. 2016, p. 2). 
Além de se configurarem como órgãos de controle, as agências 
reguladoras têm atuação que envolve a participação da sociedade, sendo que sua 
não observância poderia ser um gap de legitimidade. Nesse sentido, 
[...] o desenho institucional dessas agências foi formulado de modo a 
propiciar mecanismos de participação da sociedade diretamente na 
agência, como uma forma de possibilitar a expressão por parte da 
sociedade de suas demandas específicas à agência reguladora, e 
também de disseminar informação acerca das ações da agência. Entre 
os mecanismos que desempenham essa função, podemos citar como 
principais a ouvidoria, os conselhos consultivos e as audiências e 
consultas públicas. Entre esses, as audiências públicas se constituem 
numa preocupação com o procedimento regulatório, de modo que 
propiciam a participação no processo decisório da agência, 
possibilitando a influência direta dos participantes no resultado final 
através da formulação de contribuições (Silva, 2012, p. 970). 
A autora afirma que os espaços que permitem a participação do povo 
passam a ser um meio de defender seus interesses. Conclui-se, portanto, que é 
fundamental o papel desempenhado pelas agências, as quais, mais do que 
intermediar a relação do setor privado com o público, garantem a prestação de 
serviços de qualidade à sociedade. O aprimoramento dessas instituições, ou seja, 
sua maior efetividade, assim como a accountability, depende do desenvolvimento 
da democracia, de uma sociedade que lute pelos seus interesses. 
 
 
 
017 
FINALIZANDO 
Foram abordados, na presente aula, alguns dos mecanismos institucionais 
que contribuem para a accountability no setor público e a configuração desses 
órgãos. Incialmente foi estudado o papel dos Tribunais de Contas, que, de modo 
principal, auxiliam o Legislativo com a análise das contas. Num segundo 
momento, destacou-se o papel do Ministério Público na defesa dos direitos 
sociais, da ordem jurídica e do regime democrático. 
Em terceiro, abordou-se o papel do Legislativo, que, além de legislar, tem 
o poder de fiscalizar o Executivo; e, referente ao Judiciário, um pouco de sua 
história, em que inicialmente teve independência demasiada, o que levou à 
criação do Conselho Nacional de Justiça. Em quarto, tratou-se do Controle Interno 
e sua finalidade de prevenir condutas impróprias, e, em quinto, o papel das 
Agências Reguladoras no sentido de garantir a qualidade de serviços que são 
executados pelo setor privado e que são importantes para o desenvolvimento do 
país. 
 
 
 
018 
REFERÊNCIAS 
ALBUQUERQUE, J. H. M. et al. Um estudo sob a óptica da teoria do 
agenciamento sobre a accountability e a relação Estado-sociedade. In: 
CONGRESSO USP DE CONTROLADORIA E CONTABILIDADE, 7., 2007, São 
Paulo. 
BATISTA, T. C. et al. Accountability via consultas pública de agências 
reguladoras: controle social e participação de atores junto à Anatel. In: 
CONGRESSO USP DE CONTROLADORIA E CONTABILIDADE, 16., 2016, São 
Paulo. 
BRASIL. Constituição (1988). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. 
______. Quem somos, visitas e contatos. Conselho Nacional de Justiça. 
Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/sobre-o-cnj/quem-somos-visitas-e-
contatos>. Acesso em: 4 abr. 2018. 
CASTRO, J. R. O que são e para que servem agências reguladoras. Nexo Jornal, 
São Paulo. 11 ago. 2016. Disponível em: 
<https://www.nexojornal.com.br/expresso/2016/08/11/O-que-são-e-para-que-
servem-agências-reguladoras>. Acesso em: 4 abr. 2018. 
COUTO, D. U. C. Tribunais de contas e accountability por resultados: um estudo 
de caso das auditorias operacionais realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado 
de Minas Gerais. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, 
Belo Horizonte, abr./maio/jun., 2015. 
DA SILVA, A. G. Q. Auditoria governamental: ápice da pirâmide do sistema de 
controle interno. Arcos, Sobral, 2014. Disponível em: 
<http://www.arcos.org.br/artigos/auditoria-governamental-apice-da-piramide-do-
sistema-de-controle-interno>. Acesso em: 4 abr. 2018. 
FERREIRA, L. O. G.; NASCIMENTO, P. V. L. M. Tribunais de contas na função 
de accountability: um estudo comparativo entre o Brasil e o Uruguai. In: 
CONGRESSO UNB DE CONTABILIDADE E GOVERNANÇA, 3., 2015, Brasília. 
FÊU, C. H. Controle interno na administração pública: um eficaz instrumento de 
accountability. Jus Navigandi, Teresina, v. 7, 2003. Disponível em: 
http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/20149-20150-1-PB.pdf. 
Acesso em: 4 abr. 2018. 
http://www.cnj.jus.br/sobre-o-cnj/quem-somos-visitas-e-contatos
http://www.cnj.jus.br/sobre-o-cnj/quem-somos-visitas-e-contatos
 
 
019 
BRASIL. Câmara dos Deputados e Senado compõem o Poder Legislativo. Portal 
Brasil, Brasília, 22 maio 2014. Disponível em: 
<http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/camara-dos-deputados-e-senado-compoem-o-poder-legislativo/camara-dos-deputados-e-senado-compoem-o-
poder-legislativo/view>. Acesso em: 4 abr. 2018. 
GRAEFF, C. B. O Conselho Nacional de Justiça e o accountability do poder 
judiciário brasileiro. In: CONGRESSO LATINO-AMERICANO DE CIÊNCIA 
POLÍTICA, 9., 2017 Montevidéu. 
LIMA, L. C. M. Controle interno na administração pública: o controle interno na 
administração pública como um instrumento de accountability. 72 f. Monografia 
(Especialização) – Instituto Serzedello Corrêa, Brasília, 2012. 
LUPION, B. Para que servem e como funcionam os Tribunais de Contas dos 
Estados. Nexo Jornal, São Paulo, 29 mar. 2017. Disponível em: 
<https://www.nexojornal.com.br/expresso/2017/03/29/Para-que-servem-e-como-
funcionam-os-Tribunais-de-Contas-dos-Estados>. Acesso em: 4 abr. 2018. 
MELO, N. M. L. Quem controla os controladores? Independência e 
accountability no Ministério Público brasileiro. 97 f. Dissertação (Mestrado em 
Ciência Política) – Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2010. 
MENEZES, M. O controle externo do Legislativo: uma análise comparada entre 
Argentina, Brasil e Chile. Revista do Serviço Público Brasília, Brasília, v. 66, n. 
2, p. 281-310, 2015. 
NÓBREGA, F. F. B. Ministério Público como agência de accountability: ‘cifras 
brancas’ da impunidade e interrupção do sistema de justiça. Revista Direito e 
Liberdade, Natal, v. 2, n. 1, p. 113-132, 2006. 
PEDERIVA, J. H. Accountability, Constituição e contabilidade. Revista de 
Informação Legislativa, Brasília, ano 35, n. 140, out./dez. 1998. 
OLIVEIRA, J. B. O controle interno frente à accountability: o caso do Estado 
de Roraima. 129 f. Dissertação (Mestrado em Contabilidade e Controladoria) – 
Universidade Federal do Amazonas, Manaus, 2009. 
PESSANHA, C. Fiscalização e Controle: O Poder Legislativo na Argentina e no 
Brasil Contemporâneos. In: CONGRESO DEL CONSEJO EUROPEO DE 
INVESTIGACIONES SOCIALES SOBRE AMERICA LATINA - CEISAL, 2010, 
Toulouse. 
 
 
020 
PÓ, M. V.; ABRUCIO, F. L. Desenho e funcionamento dos mecanismos de 
controle e accountability das agências reguladoras brasileiras: semelhanças e 
diferenças. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 40, n. 4, p. 
679-698, 2006. 
RAMOS, E. M. B.; DINIZ, I. M. O controle externo do poder judiciário: limites e 
possibilidades do Conselho Nacional de Justiça. Revista de Política Judiciária, 
Gestão e Administração da Justiça, Florianópolis, v. 1, n. 2, p. 212-231, 2015. 
ROCHA, A. C. A realização da accountability em pareceres prévios do Tribunal de 
Contas de Santa Catarina. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 
v. 47, n. 4, p. 901-25, jul./ago. 2013. 
ROCHA, A. C. Realização do potencial de accountability dos pareceres 
prévios do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. 336 f. Tese 
(Doutorado em Administração) – Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2011. 
ROCHA, A. C. Accountability na Administração Pública: a Atuação dos 
Tribunais de Contas. In: ENCONTRO DA ANPAD, 33., 2009, São Paulo. 
SILVA, M. B. Mecanismos de participação e atuação de grupos de interesse no 
processo regulatório brasileiro: o caso da Agência Nacional de Energia Elétrica 
(Aneel). Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro v. 46, n. 4, p. 969-
92, jul./ago. 2012. 
SILVEIRA, J. S. T. da; SILVEIRA, L. D. B. da. Desenvolvimento metodológico 
e aplicação de um índice de accountability aos municípios catarinenses. In: 
ENCONTRO DA ANPAD, 30., 2006, Salvador. Disponível em: 
<http://www.anpad.org.br/enanpad/2006/dwn/enanpad2006-apsc-2508.pdf>. 
Acesso em: 4 abr. 2018. 
SOUSA, M. T. C. Accountability e Poder Judiciário: das razões de existir do 
Conselho Nacional de Justiça. Revista da AJURIS, Porto Alegre, v. 41, n. 136, 
dez. 2014. 
TOMIO, F. R. L.; ROBL FILHO, I. N. Accountability e independência judiciais: uma 
análise da competência do Conselho Nacional DE Justiça (CNJ). Revista de 
Sociologia e Política, Curitiba, v. 21, n. 45, p. 29-46, mar. 2013.