DIREITO ADMINISTRATIVO INSS 2016

Prévia do material em texto

DIREITO
ADMINISTRATIVO
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
3
ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICACONCEITOS, ELEMENTOS, PODERES EORGANIZAÇÃO; NATUREZA, FINS E PRINCÍPIOS
Conceito de Direito Administrativo: é o conjuntoharmônico de princípios jurídicos que regem osórgãos, os agentes, as atividades públicas tendentesa realizar concreta, direta e imediatamente os finsdesejados pelo Estado.
Analisando os elementos desse conceito, vemos:Conjunto harmônico de princípios jurídicos...significa a sistematização de normas doutrinárias deDireito (e não de Política ou de ação social), o queindica o caráter científico da disciplina em exame,sabido que não há ciência sem princípios teóricospróprios, ordenados, e verificáveis na prática;
... que regem os órgãos, os agentes... indica queordena a estrutura e o pessoal do serviço público;
... e as atividades públicas... isto é, a seriação deatos da Administração Pública, praticados nessaqualidade, e não quando atua, excepcionalmente, emcondições de igualdade com o particular, sujeito àsnormas do Direito Privado;
... tendentes a realizar concreta, direta eimediatamente os fins desejados pelo Estado. Aíestão a caracterização e a delimitação do objeto doDireito Administrativo.
Os três primeiros termos afastam a ingerênciadesse ramo do Direito na atividade estatal abstrataque é a legislativa, na atividade indireta que é ajudicial, e na atividade mediata que é a ação social doEstado.As últimas expressões da definição estão a indicarque ao Direito Administrativo não compete dizer quaissão os fins do Estado; outras ciências se incumbirãodisto; cada Estado, ao se organizar, declara os finspor ele visados e institui os Poderes e órgãonecessários à sua consecução.O Direito Administrativo apenas passa a disciplinaras atividades e os órgãos estatais ou a elesassemelhados, para o eficiente funcionamento daAdministração Pública. Percebe-se, pois, que o DireitoAdministrativo interessa-se pelo Estado, mas no seuaspecto dinâmico, funcional, relegando para o DireitoConstitucional a parte estrutural, estática.
Fontes do Direito Administrativo: O DireitoAdministrativo abebera-se, para sua formação, emquatro fontes principais, a saber:
- A Lei , que em sentido amplo, é a fonte primáriado Direito Administrativo, abrangendo esta expressãodesde a Constituição até os regulamentos executivos.E compreende-se que assim seja, porque tais atos,impondo o seu poder normativo aos indivíduos e aopróprio Estado, estabelecem relações deadministração de interesse direto e imediato do DireitoAdministrativo;
- A Doutrina, formando o sistema teórico deprincípios aplicáveis ao Direito Positivo, é elementoconstrutivo da Ciência jurídica à qual pertence adisciplina em causa. Influi ela não só na elaboraçãoda lei como nas decisões contenciosas e nãocontenciosas, ordenando, assim, o próprio DireitoAdministrativo;
- A Jurisprudência, traduzindo a reiteração dosjulgamentos num mesmo sentido, influenciapoderosamente a construção do Direito, eespecialmente a do Direito Administrativo, que seressente de sistematização doutrinária e de codificaçãolegal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, maisobjetivo, mas nem por isso se aparta de princípiosteóricos que, por sua persistência nos julgados, acabampor penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica;
- O Costume, no Direito Administrativo brasileiro,exerce ainda influência, em razão da deficiência dalegislação. A prática administrativa vem suprindo otexto escrito, e, sedimentada na consciência dosadministradores e administrados, a praxe burocráticapassa a suprir a lei, ou atua como elementoinformativo da doutrina.
Interpretação do Direito Administrativo: o estudoda interpretação das normas, atos e contratosadministrativos não tem correspondido, entre nós, aoprogresso verificado nesse ramo do Direito.Adiantados como estamos em muitos aspectosda Ciência Jurídica, não cuidamos, ainda, com aprofundidade devida, de fixar as regras básicas daaplicação desse novel ramo do Direito Público Interno,o que nos leva a utilizar, quase que exclusivamente,da hermenêutica civilista em matéria administrativa.A nosso ver, a interpretação do DireitoAdministrativo, além da utilização analógica dasregras do Direito Privado que lhe forem aplicáveis, háde considerar, necessariamente, esses trêspressupostos:1º) a desigualdade jurídica entre a Administraçãoe os administrados;2º) a presunção de legitimidade dos atos daAdministração;3º) a necessidade de poderes discricionários paraa Administração atender ao interesse público.Com efeito, enquanto o Direito Privado repousasobre a igualdade das partes na relação jurídica, oDireito Público assenta em princípio inverso, qualseja, o da supremacia do Poder Público sobre oscidadãos, dada a prevalência dos interesses coletivossobre os individuais. Sempre que entrarem em conflitoa direito do indivíduo e o interesse da comunidade,há de prevalecer este, uma vez que o objetivoprimordial da Administração é o bem comum.As leis administrativas visam, geralmente, aassegurar essa supremacia do Poder Público sobreos indivíduos, enquanto necessária à consecuçãodos fins da Administração. Ao aplicador da lei competeinterpretá-la de modo a estabelecer o equilíbrio entreos privilégios estatais e os direitos individuais, semperder de vista aquela supremacia.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
4
O segundo princípio que há de estar semprepresente ao intérprete é o da presunção delegitimidade dos atos administrativos. Essapresunção, embora relativa, acompanha toda aatividade pública, dispensando a Administração daprova de legitimidade de seus atos.Presumida esta, caberá ao particular provar ocontrário, até demonstrar cabalmente que aAdministração Pública obrou fora ou além dopermitido em lei, isto é, com ilegalidade flagrante oudissimulada sob a forma de abuso ou desvio de poder.O terceiro princípio é o de que a AdministraçãoPública precisa e se utiliza freqüentemente depoderes discricionários na prática rotineira de suasatividades.Esses poderes não podem ser recusados aoadministrador público, embora devam serinterpretados restritivamente quando colidem com osdireitos individuais dos administrados.Reconhecida a existência legal dadiscricionariedade administrativa, cumpre ao interpretee aplicador da lei delimitar o seu campo de atuação, oque é do interesse público. A finalidade pública, o bemcomum, o interesse da comunidade, é que demarcamo poder discricionário da Administração. Extravasandodesses lindes, o ato administrativo descamba para oarbítrio, e o próprio Direito Administrativo lhe negavalidade, por excesso ou desvio de poder.Afora estas regras privativas do Direito Público,admite-se a utilização do métodos interpretativos doDireito Civil (LICC, arts. 1º a 6º), que é a lei de todos,quando estabelece princípios gerais para aplicaçãodo Direito, sempre trasladados por via analógica, ouseja, por força de compreensão, e não por extensão.
O Direito Administrativo no Brasil: o DireitoAdministrativo no Brasil não se atrasou cronologicamentedas demais nações. Em 1851 foi criada essa cadeira(Dec. 608, de 16/08/1851) nos cursos jurídicos existentes,e já em 1857 era editada a primeira obra sistematizada -Elementos de Direito Administrativo Brasileiro - de VicentePereira do Rego, então professor da Academia de Direitodo Recife.
O Sistema Administrativo Brasileiro: Por sistemaadministrativo, ou sistema jurisdicional daAdministração, como se diz modernamente, entende-se o regime adotado pelo Estado para a correção dosatos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados peloPoder Público em qualquer dos seus departamentosde governo.O Brasil adotou, desde a instauração de sua primeiraRepública (1891), o sistema da jurisdição única, ou seja,o do controle administrativo pela Justiça Comum.As Constituições posteriores (1934, 1937, 1946 e1969) afastaram sempre a idéia de uma Justiçaadministrativa coexistente com a Justiça ordinária,trilhando, aliás, uma tendênciajá manifestada pelosmais avançados estadistas do Império, que seinsurgiam contra o incipiente contenciosoadministrativo da época.A orientação brasileira foi haurida do Direito PúblicoNorte-Americano, que nos forneceu o modelo para anossa primeira Constituição.
Tal sistema, é o da separação entre o PoderExecutivo e o Poder Judiciário, vale dizer, entreadministrador e o juiz. Com essa diversificação entrea Justiça e a Administração é inconcil iável ocontencioso administrativo, porque todos osinteresses, quer do particular, quer do Poder Público,se sujeitam a uma única jurisdição conclusiva: a doPoder Judiciário. Isto não significa, evidentemente quese negue à Administração o direito de decidir;absolutamente, não. O que se lhe nega é apossibil idade de exercer funções materialmentejudiciais, ou judiciais por natureza, e de emprestar àssuas decisões força e definitividade próprias dosjulgamentos judiciários.Para a correção judicial dos atos administrativosou para remover a resistência dos particulares àsatividade públicas a Administração e os administradosdispõem dos mesmos meios processuais admitidospelo Direito Comum, e recorrerão ao mesmo PoderJudiciário uno e único - que decide os litígios de Direitopúblico e de Direito Privado. Este é o sentido dajurisdição única adotada no Brasil.Assim. podemos dizer que o Direito Administrativoestá diretamente relacionado ao DireitoConstitucional, e da mesma forma subordinado àConstituição Federal.
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:PRINCÍPIOS, ESPÉCIES, FORMAS ECARACTERÍSTICAS; ORGANIZAÇÃOADMINISTRATIVA DA UNIÃO
Estrutura AdministrativaConceito de Estado: O conceito de Estado varia se-gundo a ângulo em que é considerado. Do ponto devista sociológico, é corporação territorial dotada de umpoder de mando originário; sob o aspecto político, écomunidade de homens, fixada sobre um território, compotestade superior de ação, de mando e de coerção;sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorialsoberana.. Como ente personalizado, o Estado podetanto atuar no campo do Direito Público, como no DireitoPrivado, mantendo sempre sua única personalidade deDireito Público, pois a teoria da dupla personalidade doEstado acha-se definitivamente superada.
Elementos do Estado: O Estado é constituído detrês elementos originários e indissociáveis: Povo (é ocomponente humano do Estado); Território (a sua basefísica); Governo Soberano (elemento condutor do Es-tado, que detém e exerce o poder absoluto de autode-terminação e auto-organização emanado do povo.
Poderes do Estado: são o Legislativo, o Executivo eo Judiciário, independentes e harmônicos entre si e comsuas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art.2º).Esses poderes são imanentes e estruturais do Estado,a cada um deles correspondendo uma função que lhe éatribuída com precipuidade. Assim a função precípuado Legislativo é a elaboração da lei (função normativa);a função precípua do Executivo é a conversão da lei emato individual e concreto (função administrativa); a fun-ção precípua do Judiciário é a aplicação coativa da leiaos litigantes (função judicial).
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
5
O que há, portanto, não é a separação de Poderescom divisão absoluta de funções, mas, sim,distribuição de três funções estatais precípuas entreórgãos independentes, mas harmônicos e coorde-nados no seu funcionamento, mesmo porque o podesestatal é uno e indivisível.
Organização da Administração: é a estruturaçãolegal das entidades e órgãos que iram desempenharas funções, através de agentes públicos (pessoasfísicas). Essa organização faz-se normalmente porlei, e excepcionalmente por decreto e normasinferiores, quando não exige a criação de cargos nemaumenta a despesa pública.Neste campo estrutural e funcional do Estado atuao Direito Administrativo organizatório, auxiliado pelascontemporâneas técnicas de administração, aqueleestabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos, dasfunções e dos agentes que irão desempenhá-las, eestas informando sobre o modo mais eficiente eeconômico de realizá-las em benefício da coletividade.O Direito Administrativo impõe as regras jurídicas daadministração e funcionamento do complexo estatal;as técnicas de administração indicam os instrumen-tos e a conduta mais adequada ao pleno desempe-nho das atribuições da Administração.
Governo e Administração: são termos que an-dam juntos e muitas vezes confundidos, embora ex-pressem conceitos diversos nos vários aspectos emque se apresentam.
Governo, em sentido formal, é o conjunto de Po-deres e órgãos constitucionais; em sentido material,é o complexo de funções estatais básicas; em senti-do operacional, é a condução política dos negóciospúblicos. A constante do Governo é a sua expressãopolítica de comando, de iniciativa, de fixação deobjetivos do Estado e de manutenção da ordem jurí-dica vigente.
Administração Pública, em sentido formal, é o con-junto de órgãos instituídos para consecução dosobjetivos do Governo; em sentido material, é o con-junto das funções necessárias aos serviços públicosem geral; em acepção operacional, é o desempenhoperene e sistemático, legal e técnico, dos serviçospróprios do Estado ou por ele assumidos em benefí-cio da coletividade. A Administração não pratica atosde Governo; pratica, tão-somente, atos de execução,com maior ou menor autonomia funcional, segundoa competência do órgão e de seus agentes.
Organização administrativa da União- Administração direta e indiretaA organização administrativa mantém estreita cor-relação com a estrutura do Estado e a forma de Go-verno adotada; o Brasil, no caso uma federação, for-mada pela união indissolúvel dos Estados, Municípi-os e do Distrito Federal, constituindo-se em EstadoDemocrático de Direito, assegura a autonomia políti-co-administrativa aos seus membros, mas sua ad-ministração há de corresponder, estruturalmente, aspostulações constitucionais.
- A Administração FederalA Administração Pública, não é propriamenteconstituída de serviços, mas, sim, de órgãos a servi-ço do Estado, na gestão de bens e interesses qua-lificados da comunidade, o que nos permite concluirque no âmbito federal, a Administração direta é oconjunto dos órgãos integrados na estrutura admi-nistrativa da União e a Administração indireta é oconjunto do entes (personalizados) que, vinculadosa um Ministério, prestam serviços públicos ou deinteresse público.
Princípios fundamentais:Os princípios fundamentais foram estabelecidos,com a preocupação maior de diminuir a máquinaestatal, simplificar os procedimentos administrativose reduzir as despesas causadoras do déficit público,orientando a Administração Pública Federal
- Planejamento: é o estudo e estabelecimentodas diretrizes e metas que deverão orientar a açãogovernamental, através de um plano geral de gover-no, de programas globais, setoriais e regionais deduração plurianual, do orçamento-programa anual eda programação financeira de desembolso, que sãoseus instrumentos básicos; toda atividade deve ajus-tar-se à programação.
- Coordenação: visa entrosar as atividades da Ad-ministração, de modo a evitar a duplicidade deatuação, a dispersão de recursos, a divergência desoluções e outros males característicos da burocra-cia; coordenar é harmonizar todas as atividades daAdministração, submetendo-as ao que foi planejadoe poupando-a de desperdícios, em qualquer de suasmodalidades.
- Descentralização: em sentido jurídico-adminis-trativo, é atribuir a outrem poderes da Administração;pressupõe a existência de uma pessoa, distinta dado Estado, a qual, investida dos necessários pode-res de administração, exercita atividade pública oude utilidade pública; diversa é a desconcentração,que significa repartição de funções entre vários ór-gãos de uma mesma Administração, sem quebrade hierarquia.
- Delegação de competência: as autoridadescompetentes transferem atribuições decisórias aseus subordinados, mediante ato próprio que indi-que com a necessária clareza e conveniente preci-são a autoridade delegante, a delegada e o objetoda delegação;assegura maior rapidez e objetividadeàs decisões, situando-as na proximidade dos fatos,pessoas e problemas a atender.
- Controle: visa, em especial, à consecução deseus objetivos e à eficiência de sua gestão, poden-do ser exercido de vários modos; estabelecidas asformas de controle das atividades administrativas,devem ser supridos todos os controles meramenteformais e aqueles cujo custo seja evidentemente su-perior ao risco decorrente da inexistência de contro-le específico.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
6
Os órgãos dirigentes da Administração FederalA Administração Federal é dirigida por um órgãoindependente, supremo e unipessoal, que é a Pre-sidência da República, e por órgãos autônomos tam-bém, unipessoais, que são os Ministérios, aos quaisse subordinam ou se vinculam os demais órgãos eentidades descentralizadas.
- Presidência da República: é o órgão supremo eindependente representante do Poder Executivo daUnião, enfeixando todas as atividades administrati-vas superiores de âmbito federal, de política,planejamento, coordenação e controle do desenvol-vimento sócio-econômico do País e da segurançanacional; é constituída essencialmente, pela CasaCivil, pela Secretária-Geral, pela Secretária dePlanejamento, Orçamento e Coordenação e pelaCasa Militar.
- Ministérios: são órgãos autônomos da cúpulaadministrativa, neles integram-se os serviços da Ad-ministração direta e a eles se vinculam as entida-des da Administração indireta cujas atividades seenquadrem nas respectivas áreas de competência,ressalvadas obviamente, as que a própria lei integrana Presidência da República ou a ela se vincula.
ATIVIDADE ADMINISTRATIVAConceito de Administração Pública: Em sentidolato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, amoral e a finalidade dos bens entregues à guarda econservação alheias; a Administração Pública, por-tanto, é a gestão de bens e interesses qualificadosda comunidade no âmbito federal, estadual ou mu-nicipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, vi-sando o bem comum.No trato jurídico, a palavra administração traz emsi significado oposto ao de propriedade, isto é, indi-ca a atividade daquele que gere interesses alheios,muito embora o proprietário seja, na maioria doscasos, o próprio gestor de seus bens e interesses;por aí se vê que os poderes normais do administra-dor são simplesmente de conservação e utilizaçãodos bens confiados à sua gestão, necessitandosempre de consentimento especial do titular de taisbens e interesses para os atos de al ienação,oneração, destruição e renúncia (na AdministraçãoPública, deve vir expresso em lei).Há de distinguir ainda, na Administração Pública,os atos de império ( é todo aquele que contém umaordem ou decisão coativa da Administração para oadministrado); os atos de gestão ( é todo aqueleque ordena a conduta interna da Administração e deseus servidores, ou cria direitos e obrigações entreela e os administrados, tais como os despachosque determinam a execução de serviços públicos,os atos de provimento de cargo e movimentação defuncionários, as autorizações e permissões, oscontratos em geral); e os atos de expediente (é todoaquele de preparo e movimentação de processos,recebimento e expedição de papeis e de despachosrotineiros, sem decisão de mérito administrativo.
Natureza e fins da Administração:A Natureza da Administração Pública é a de ummúnus público para quem a exerce, isto é, a de umencargo de defesa, conservação e aprimoramento dosbens, serviços e interesses da coletividade, impondo aoadministrador público a obrigação de cumprir fielmenteos preceitos do Direito e da Moral administrativa que re-gem sua atuação, pois tais preceitos é que expressam avontade do titular dos interesses administrativos - o povo- e condicionam os atos a serem praticados nodesempenho do múnus público que lhe é confiado.
Os Fins da Administração Pública resumem-se numúnico objetivo: o bem comum da coletividade administra-tiva; toda atividade deve ser orientada para esse objetivo;sendo que todo ato administrativo que não for praticadono interesse da coletividade será ilícito e imoral.No desempenho dos encargos administrativos oagente do Poder Público não tem a liberdade de pro-curar outro objetivo, ou de dar fim diverso do prescritoem lei para a atividade; descumpri-los ou renuncia-los equivalerá a desconsiderar a incumbência queaceitou ao empossar-se no cargo ou função pública.Em última análise, os fins da Administraçãoconsubstanciam-se em defesa do interesse público,assim entendidas aquelas aspirações ou vantagenslicitamente almejadas por toda a comunidade admi-nistrativa, ou por parte expressiva de seus membros;o ato ou contrato administrativo realizado sem inte-resse público configura desvio de finalidade.
Princípios Básicos da Administração: constitu-em os fundamentos da ação administrativa, ou, poroutras palavras, os sustentáculos da atividade públi-ca; relegá-los é desvirtuar a gestão dos negócios pú-blicos e olvidar o que há de mais elementar para aboa guarda e zelo dos interesses sociais.
- Princípio da Legalidade: como princípio da admi-nistração (CF, art. 37, caput), significa que o adminis-trador público está, em toda a sua atividade funcional,sujeito aos mandamentos da lei e às exigências dobem comum, e deles não se pode afastar ou desviar,sob pena de praticar ato inválido e expor-se a respon-sabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso;a eficácia de toda a atividade administrativa está con-dicionada ao atendimento da lei. Na AdministraçãoPública não há liberdade nem vontade pessoal, só épermitido fazer o que a lei autorizar, significando “devefazer assim”. As leis administrativas são, normalmen-te, de ordem pública e seus preceitos não podem serdescumpridos, nem mesmo por acordo ou vontadeconjunta de seus aplicadores e destinatários.
- Princípio da Moralidade: a moralidade adminis-trativa constitui, pressuposto de validade de todo atoda Administração Pública (CF, art.37), sendo que oato administrativo não terá que obedecer somente àlei jurídica, mas também à lei ética da própria institui-ção, pois nem tudo que é legal é honesto; a moraladministrativa é imposta ao agente público para suaconduta interna, segundo as exigências da institui-ção a que serve e a finalidade de sua ação: o bemcomum.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
7
- Princípio da Impessoalidade e Finalidade: im-põe ao administrador público que só pratique o atopara o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aque-le que a norma de Direito indica expressa ou virtual-mente como objetivo do ato, de forma impessoal.Desde que o princípio da finalidade exige que o atoseja praticado sempre com finalidade pública, o ad-ministrador fica impedido de buscar outro objetivo oude praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros; pode,entretanto, o interesse público coincidir com o departiculares, como ocorre normalmente nos atosadministrativos negociais e nos contratos públicos,casos em que é lícito conjugar a pretensão do parti-cular com o interesse coletivo; vedando a prática deato administrativo sem interesse público ou conveni-ência para a Administração, visando unicamente asatisfazer interesses privados, por favoritismo ou per-seguição dos agentes governamentais, sob forma dedesvio de finalidade.
- Princípio da Publicidade: é a divulgação oficialdo ato para o conhecimento público e início de seusefeitos externos. A publicidade não é elementoformativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade;por isso mesmo, os atos irregulares não se convali-dam com a publicação, nem os regulares a dispen-sam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou regula-mento exige. O princípio da publicidade dos atos econtratos administrativos, além de assegurar seusefeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento econtrole pelos interessados diretos e pelo povo emgeral; abrange toda a atuação estatal, não só sob oaspecto de divulgação oficial de seus atos como, tam-bém, de propensão de conhecimento da conduta in-ternade seus agentes. Os atos e contratos adminis-trativos que omitirem ou desatenderem à publicidadenecessária não só deixam de produzir seus regularesefeitos como se expõe a invalidação por falta desserequisito de eficácia e moralidade. E sem a publica-ção não fluem os prazos para impugnação adminis-trativa ou anulação judicial, quer o de decadência paraimpetração de mandado de segurança (120 dias dapublicação), quer os de prescrição da ação cabível.
- Princípio da eficiência: Este é o mais novo prin-cípio constitucional expresso relativo ao Direito Admi-nistrativo. O princípio foi acrescentado aos quatro an-teriores, no caput do art. 37 da CF, pela EC 19/98,Emenda que ficou conhecida como Reforma Admi-nistrativa.Na obra atualizada de Hely Lopes Meirelles en-contramos referência ao princípio como o que impõea todo agente público a obrigação de realizar suasatribuições com presteza, perfeição e rendimento fun-cional. A função administrativa já não se contenta emser desempenhada apenas com legalidade, exigin-do resultados positivos para o serviço público esatisfatório atendimento das necessidades da comu-nidade e de seus membros.Para a professora Maria Sylvia Di Pietro o princípioapresenta dois aspectos:a) relativamente à forma de atuação do agente públi-co, se espera o melhor desempenho possível de suasatribuições, a fim de obter os melhores resultados;
b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disci-plinar a Administração Pública, exige-se que este sejao mais racional possível, no intuito de alcançar melho-res resultados na prestação dos serviços públicos.O objetivo do princípio é assegurar que os servi-ços públicos sejam prestados com adequação às ne-cessidades da sociedade que os custeia.A idéia de eficiência aproxima-se da deeconomicidade. Visa-se a atingir objetivos traduzidospor boa prestação de serviços, do modo mais simples,mais rápido, e mais econômico, elevando a relaçãocusto/benefício do trabalho da Administração. Oadministrador deve sempre procurar a solução que maisbem atenda ao interesse público, o qual deve tutelar.O constitucionalista Alexandre de Moraes define oprincípio da eficiência como aquele que “impõe à Ad-ministração Pública direta e indireta e a seus agen-tes a persecução do bem comum, por meio do exercí-cio de suas competências de forma imparcial, neu-tra, transparente, participativa, eficaz, sem burocra-cia, e sempre em busca da qualidade, primando pelaadoção dos critérios legais e morais necessários paraa melhor utilização possível dos recursos públicos,de maneira a evitar desperdícios e garantir-se umamaior rentabilidade social.”A positivação deste princípio permite afirmarmos par-cialmente superada a doutrina anteriormente perfilhadapor nossos tribunais, segundo a qual, relativamente aosatos discricionários, não se admitia perquirição judicialsobre a conveniência, oportunidade, eficiência ou justiçado ato, cabendo somente a análise quanto à sualegalidade. Ao menos no que se refere à eficiência esteentendimento não mais é defensável.Eficiência tem como corolário a boa qualidade. Apartir da positivação deste princípio como norte daatividade administrativa a sociedade passa a disporde base jurídica expressa para cobrar a efetividadedo exercício de direitos sociais como a educação, asaúde e outros, os quais têm que ser garantidospelo Estado com qualidade ao menos satisfatória.Pelo mesmo motivo, o cidadão passa a ter o direitode questionar a qualidade das obras e atividadespúblicas, exercidas diretamente pelo Estado ou porseus delegatários.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃOADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA(ESTATAIS)
- são pessoas jurídicas de Direito Público, queintegram a estrutura constitucional do Estado e têmpoderes políticos e administrativos; é constituída pe-los governos da União, dos Estados e dos Municípi-os e seus Ministérios e Secretarias.
- SERVIÇO DESCONCENTRADO – é aquele que a APexecuta centralizadamente, mas o distribui entre váriosórgãos da mesma entidade, para facilitar a suarealização e obtenção pelos usuários; a entidade públicadistribui serviço entre seus próprios departamentos ouórgãos subalternos; é a distribuição interna de plexosde competências, agrupadas em unidadesindividualizadas; refere-se a uma só pessoa, opera ondehá vínculo hierárquico; ela se desenvolve em razão:
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
8
- da matéria - ex: Secretaria da Segurança Públi-ca. - do grau “hierarquia” - ex: Delegado Geral dePolícia.- do território - Delegacia Seccional de Polícia deS.J.B.Vista.
- SERVIÇO DESCENTRALIZADO – é o que o PoderPúblico transfere sua titularidade ou, simplesmente,sua execução, por outorga ou delegação, a autarquias,entidades paraestatais, empresas privadas ouparticulares individualmente.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
- são criados e extinguidos por lei; são dotados depersonalidade jurídica próprias; têm patrimônio, orça-mento, receitas e direção próprios; destinam-se a exer-cer certas atividades específicas (típicas ou atípicasdo Estado); a lei concede autonomia administrativa efinanceiras às autarquias, empresas públicas e soci-edades de economia mista, que são consideradas vin-culadas na organização do Estado; estão sujeitas ao“Controle da Administração” (interno: pela própria AP;externo: pelo PL, auxiliado pelo TC e pelo PJ).
Autarquias (AUTARQUICAS) – são entes admi-nistrativos autônomos (não há subordinação hierár-quica para com a entidade estatal a que pertence; hámera vinculação à entidade-matriz, que pode exercerum controle legal, expresso no poder de correçãofinalístico do serviço autárquico), criados por lei es-pecífica, com personalidade jurídica de Direito Públi-co interno, patrimônio próprio e atribuições estataisespecíficas; é forma de descentralização administra-tiva, através da personificação de um serviço retiradoda AP centralizada, por essa razão, só pode seroutorgado (age por direito próprio e com autoridadepública conforme o que lhe foi outorgado pela lei quea criou) a ela, serviço público típico, e não atividadesindustriais e econômicas (estas devem ser delega-das a organizações particulares ou a entidadesparaestatais), ainda que de interesse coletivo; temfunção pública própria e típica, outorgada pelo Esta-do; integra o organismo estatal; os contratos celebra-dos por elas devem ser precedidos de licitação.
Fundações Públicas (FUNDACIONAIS) – são pes-soas jurídicas de Direito Público, que prestam-se, prin-cipalmente, à realização de atividades não lucrativase atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo,como a educação, cultura, pesquisa, sempre mere-cedoras do amparo estatal; são criadas por leiespecífica da entidade-matriz e estruturadas por de-creto, independentemente de qualquer registro; oscontratos celebrados por elas devem ser precedidosde licitação.- é pessoa jurídica composta por patrimônio juridi-camente personalizado, destacado pelo seufundador(es) para uma finalidade específica; não temproprietário, nem titular, nem sócios ou acionistas; con-siste apenas num patrimônio destinado a um fim, diri-gido por administradores ou curadores, na conformi-dade de seus estatutos; somente por lei específica
poderão ser criadas; em regra, destinam-se, a finsculturais, sociais, científicos, literários, artísticos etc.exs: FUNAI, IBGE, Fundação Pe. Anchieta.
Empresas Públicas (PARAESTATAIS) – são explo-radoras de atividades econômicas e prestadoras deserviços públicos; pessoas jurídicas de Direito Priva-do criadas por lei específica, com capital exclusiva-mente público (o que a caracteriza) para realizaratividades de interesse da Administração instituidoranos moldes da iniciativa particular, podendo revestirqualquer forma e organização empresarial; podemadotar qualquer forma de sociedade dentre as emdireito admitidas, inclusive a “unipessoal” previstaapenas para elas (unipessoal: formada por capital deuma só pessoa -U, E, DF, M; pluripessoais: formadapor capital de + de uma pessoa jurídica de DireitoPúblico); estão sujeitas a falência.exs.: CEF, Casa da Moeda,INFRAERO, EMBRATEL.
Sociedades de Economia Mista(PARAESTATAIS) – são exploradoras de atividadeseconômicas e prestadoras de serviços públicos; pes-soas jurídicas de Direito Privado, com participaçãodo Poder Público e de particulares no seu capital e nasua administração, para a realização de atividadeeconômica ou serviço de interesse coletivo outorga-do ou delegado pelo Estado.- é uma empresa de capital público e particular,com direção estatal e personalidade jurídica de Direi-to Privado; deve ter forma de S.A., com maioria dasações votantes nas mãos do Poder Público; asprestadoras de serviços não estão sujeitas a falência,mas seus bens podem ser penhorados, e a pessoajurídica que a controla responde, subsidiariamente,pelas suas obrigações..exs.: Banco do Brasil S.A., FEPASA
- Entes de Cooperação (PARAESTATAIS) – colabo-ram com o Estado mas não integram a AP direta enem a indireta, portanto, não estão vinculados hierar-quicamente e não estão submetidos à supervisão mi-nisterial; tem função pública atípica, delegada peloEstado; alguns são dotados de personalidade jurídi-ca de Direito Privado, ou de Direito Público.exs.: SESI, SENAI, SESC (serviços sociaisautônomos); OAB, CREA (Ordens e Conselhos pro-fissionais); FUVEST (empresas controladas pelo Po-der Público, sem serem, empresas públicas ou soci-edades de economia mista).
- Empresas privadas e particulares individual-mente (modalidades de serviços delegados ao par-ticular)
Concessão – o Poder Público delega a prestaçãodos serviços a entidades públicas ou privadas, queos executam por sua conta e risco, com remuneraçãopaga, em regra, pelo usuário; caráter mais estável;exige autorização legislativa; licitação só por concor-rência; formalização por contrato; prazo determinado;só para pessoas jurídicas (exs.: reforma e conserva-ção de estradas de rodagem, remunerada depois pelopedágio, pago pelos usuários).
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
9
Permissão – é semelhante à concessão, ape-nas com algumas diferenças; caráter mais precário;em regra, não exige autorização legislativa; licitaçãopor qualquer modalidade; formalização por contratode adesão; pode ser por prazo indeterminado; parapessoas físicas e jurídicas.
Autorização – de uso - um particular é autorizadoa utilizar bem público de forma especial (ex.: uso deuma rua para realização de quermesse); de atos pri-vados controlados (exs.: porte de arma, despachan-tes, serviço de táxi) e de serviços públicos.
ENTIDADES POLÍTICAS E ADMINISTRATIVASEntidade é pessoa jurídica, pública ou privada;na organização política e administrativa brasileira asentidades classificam-se em:
- Entidades Estatais: são pessoas jurídicas deDireito Público que integram a estrutura constitucio-nal do Estado e têm poderes políticos a administra-tivos, tais como a União, os Estados-membros, osMunicípios e o Distrito Federal;
- Entidades Autárquicas: são pessoa jurídicasde Direito Público, de natureza meramente adminis-trativa, criadas por lei específica, para a realizaçãode atividades, obras ou serviços descentralizado daestatal que as criou; funcionam e operam na formaestabelecida na lei instituidora e nos termos de seuregulamento;
- Entidades Fundacionais: pela CF/88, são pes-soas jurídicas de Direito Público, assemelhadas àsautarquias ( STF); são criadas por lei específica comas atribuições que lhes forem conferidas no ato desua instituição;
Espécies de Entidades Paraestatais:- Empresas Públicas: são pessoas jurídicas deDireito Privado, criadas por lei específica, com capitalexclusivamente público, para realizar atividades deinteresse da Administração instituidora nos moldesda iniciativa particular, podendo revestir qualquerforma e organização empresarial; sua atividadesregem-se pelos preceitos comerciais.
- Sociedades de economia mista: são pessoajurídicas de Direito Privado, com participação doPoder Público e de particulares no seu capital e nasua administração, para a realização de atividadeeconômica ou serviço de interesse coletivo;revestem a forma das empresas particulares, admi-tem lucro e regem-se pelas normas das sociedadesmercantis, com as adaptações impostas pelas leisque autorizarem sua criação e funcionamento.
- Serviços sociais autônomos: são todosaqueles instituídos por lei, com personalidade deDireito Privado, para ministrar assistência ou ensi-no a certas categorias sociais ou grupos profissio-nais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dota-ções orçamentárias ou por contribuições parafiscais.
IV - Serviços delegados a particularesServiços concedidos são todos aqueles que o par-ticular executa em seu nome, por sua conta e risco,remunerados por tarifa, na forma regulamentar. me-diante delegação contratual ou legal do Poder Públi-co concedente.
Concessão: é a delegação contratual da execu-ção do serviço, na forma autorizada e regulamentadapelo Executivo; o contrato é bilateral, oneroso,comutativo e realizado intuitu personae, com encar-gos e vantagens recíprocos; não transfere proprieda-de alguma ao concessionário, nem se despoja dequalquer direito ou prerrogativa pública; deve serconferida sem exclusividade.Regulamentação: compete ao Poder Público, pois aconcessão é sempre feita no interesse da coletividade,tendo o dever (concessionário) de prestar o serviço emcondições adequadas para o público. (art. 175.CF).Toda concessão fica submetida as normas denatureza regulamentar( disciplinam o modo e a forma)e as de ordem contratual (condições de remunera-ção); o poder de regulamentar as concessões éinerente e indespojável do concedente.
Contrato: é o documento escrito que encerra a de-legação do poder concedente, define o objeto, delimitaa área, forma e tempo da exploração, estabelece osdireitos e deveres das partes e dos usuários do servi-ço; a alteração unilateral restringe-se apenas às cláu-sulas regulamentares ou de serviço, sempre para me-lhor atendimento ao público; pode sofrer intervenção;a fiscalização cabe ao Poder Público; o serviço conce-dido deve ser remunerado por tarifa; os direitos do usu-ário devem ser claramente assegurados no contratopor ser ele o destinatário do serviço oferecido.
Extinção da Concessão: pode ocorrer por diver-sos motivos e formas; o término do prazo impõe areversão; o interesse público superveniente à con-cessão muitas vezes exige a encampação ou resgate(retomada coativa) do serviço; conveniência recípro-ca das partes ou a inadimplência pode conduzir àrescisão do contrato; ou ainda, a ilegalidade da con-cessão ou do contrato pode impor sua anulação.O Patrimônio do Concessionário está protegido peloCódigo Penal, que considera crime de dano qualifica-do (art. 163,III) qualquer lesão aos bens da empresa.
Serviços Permitidos: são todos aqueles em que aAdministração estabelece os requisitos para sua presta-ção ao público e, por ato unilateral (termo de permissão),comete a execução aos particulares que demonstraremcapacidade para seu desempenho; a permissão é emprincípio discricionária e precária, mas admite condiçõese prazos para exploração do serviço, a fim de garantirrentabilidade e assegurar a recuperação do investimentodo permissionário visando atrair a iniciativa privada.
Serviços Autorizados: são aqueles que o PoderPúblico, por ato unilateral, precário e discricionário, con-sente na sua execução por particular para atender ainteresses coletivos instáveis ou emergência transitó-ria; a remuneração é tarifada pela Administração.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
10
V - Convênios e Consórcios AdministrativosConvênios Administrativos: são acordos firmadospor entidades públicas de qualquer espécie, ou entreestas e organizações particulares, para realização deobjetivos de interesse comum dos partícipes; é acor-do, mas não é contrato; a organização não tem formaprópria, ms sempre se faz com autorização legislativae recursos financeiros para atendimento dosencargos assumidos no termo de cooperação.
Consórcios Administrativos: são acordos firmadosentre entidades estatais,autárquicas, fundacionais ouparaestatais, sempre de mesma espécie, para reali-zação de objetivos de interesse comum; o que o carac-teriza é que ele só e feito entre entidades da mesmaespécie, diferentemente do Convênio, que é celebra-do entre pessoas jurídicas de espécies diferentes.
ÓRGÃOS PÚBLICOS
- são centros de competência instituídos para odesempenho de funções estatais, através de seusagentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica aque pertencem. Cada órgão, como centro de compe-tência governamental ou administrativa, tem neces-sariamente funções, cargos e agentes, mas é distintodesses elementos, que podem ser modificados,substituídos ou retirados sem supressão da unidadeorgânica.A atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídicaque eles integram, mas nenhum órgão a representajuridicamente; a representação legal da entidade é atri-buição de determinados agentes, tais como Procura-dores judiciais e administrativos e, em alguns casos,o próprio Chefe do Executivo (CPC, art, 12, I,II e VI).
AGENTES PÚBLICOS:
ESPÉCIES E CLASSIFICAÇÃOCARGO, EMPREGO E FUNÇÃO PÚBLICOSAgentes Públicos: são todas as pessoas físicasincumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercí-cio de alguma função estatal; normalmente desem-penham funções do órgão, distribuídas entre cargosde que são titulares, mas excepcionalmente podemexercer funções sem cargo.
Classificação: quanto a posição estatal:- independentes - são os originários da CF, e re-presentativos dos Poderes de Estado (L, E e J), colo-cados no ápice da pirâmide governamental, sem qual-quer subordinação hierárquica ou funcional, e só su-jeito aos controles constitucionais de um Poder pelooutro. Exs.: Corporações Legislativas, Chefias do Exe-cutivo, Tribunais Judiciários e os juízes singulares,MP Federal e Estadual e os Tribunais de Contas.
- autônomos - são os localizados na cúpula daAdministração, imediatamente abaixo dos órgãos in-dependentes e diretamente subordinados a seus che-fes; têm ampla autonomia administrativa, financeirae técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos,com funções precípuas de planejamento, supervisão,coordenação e controle das atividades que constitu-
em sua área de competência; participam das deci-sões governamentais e executam com autonomia assuas funções específicas, mas segundo diretrizes dosórgãos independentes, que expressam as opções po-líticas do Governo; seus dirigentes não são funcioná-rios, mas sim agentes políticos nomeados em co-missão. Exs.: Ministérios, Secretarias de Estado e deMunicípio, Consultoria-Geral da República e todos osdemais órgãos subordinados diretamente aos Che-fes de Poderes, aos quais prestam assistência e au-xílio imediato.
- superiores - são os que detêm poder de direção,controle, decisão e comando dos assuntos de suacompetência específica, mas sempre sujeitos à su-bordinação e ao controle hierárquico de uma chefiamais alta; não gozam de autonomia administrativanem financeira, que são atributos dos órgãos inde-pendentes e do autônomos a que pertencem; nestacategoria estão as primeiras repartições dos órgãosindependentes e dos autônomos. Exs.: Gabinetes, Se-cretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, ProcuradoriasAdministrativas e Judiciais, Coordenadorias, Depar-tamentos e Divisões.- subalternos - são todos aqueles que se achamhierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzi-do poder decisório e predominância de atribuiçõesde execução. Exs.: as Seções e os Serviços.- quanto à estrutura:- simples – são os constituídos por um só centrode competência, inexiste outro órgão incrustado nasua estrutura, para realizar desconcentradamente suafunção principal ou para auxiliar seu desempenho.- compostos – são os que reúnem na sua estrutu-ra outros órgão menores, com função principal idên-tica (atividade-fim realizada de maneiradesconcentrada) ou com funções auxil iaresdiversificadas (atividades-meios atribuídas a váriosórgão menores).Ex.: Secretaria da Educação (tem na sua estruturamuitas unidades escolares).
- quanto à atuação funcional:- singulares - são os que atuam e decidem atravésde um único agente, que é seu chefe e representante -exs.: a Presidência da República, as Governadoriasdos Estados, as Prefeituras Municipais.- colegiados – são todos aqueles que e decidempela manifestação conjunta e majoritária da vontadede seus membros - exs.: os Conselhos ou osTribunais.
PODERES, DEVERES E PRERROGATIVASDO ADMINISTRADOR PÚBLICO
O Estado é dotado de “poderes políticos” exerci-dos pelo Legislativo, pelo Judiciário e pelo Executivo,no desempenho de suas funções constitucionais, ede “poderes administrativos” que surgem secundari-amente com a Administração e se efetivam de acordocom as exigências do serviço público e com osinteresses da comunidade; são poderes dotados pelaAP para bem atender ao interesse; são todos classi-ficados como “poderes instrumentais”, já que se
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
11
preordenam a tornar viáveis as tarefas administrati-vas, distinguindo-se dos “poderes políticos”, estesestruturais e orgânicos, pois compõem a estruturado Estado e integram a organização constitucional;eles nascem com a Administração e se apresentamdiversificados segundo as exigências do serviçopúblico, o interesse da coletividade e os objetivos aque se dirigem.
OS PODERES E DEVERES AGENTE PÚBLICO
São os expressos em lei, os impostos pela moraladministrativa e os exigidos pelo interesse dacoletividade. O poder administrativo é atribuído à au-toridade para remover interesses particulares que seopões ao interesse público.
PODER-DEVER DE AGIR: O poder tem para oagente público o significado de dever para com a co-munidade e para com os indivíduos, no sentido dequem o detém está sempre na obrigação de exercitá-lo; esse poder é insuscetível de renúncia pelo seutitular.Se paro o particular o poder de agir é uma faculda-de, para o administrador público é uma obrigação deatuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-loem benefício da comunidade.Daí por que a omissão da autoridade ou o silêncioda Administração, quando deva agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso eautoriza a obstenção do ato omitido por via judicial,notadamente por mandado de segurança, se lesivode direito liquido e certo do interessado.
DEVER DE EFICIÊNCIA: é o que se impõe a todoagente público de realizar com suas atribuições compresteza, perfeição e rendimento funcional.A eficiência funcional é, pois, considerada emsentido amplo, abrangendo não só a produtivida-de do exercente do cargo ou da função como per-feição do trabalho e sua adequação técnica aosfins visados pela Administração, para o que seavaliam os resultados, confrontando-se os de-sempenhos e aperfeiçoa o pessoal através deseleção e treinamento, assim, a verificação deeficiência atinge os aspectos quantitativo e quali-tativo do serviço.
DEVER DE PROIBIDADE: está constitucionalmen-te integrado na conduta do administrador públicocomo elemento necessário à legitimidade de seusatos; assim, o ato administrativo praticado com lesãoaos bens e interesses públicos também fica sujeito ainvalidação pela própria Administração ou pelo PoderJudiciário, por vício de improbidade, que é uma ilegi-timidade como as demais que nulificam a conduta doadministrador público.
DEVER DE PRESTAR CONTAS: é decorrência na-tural da administração como encargo de gestão debens e interesses alheios; no caso do administradorpúblico, a gestão se refere aos bens e interesses dacoletividade e assume o caráter de múnus público,isto é, de um encargo para com a comunidade.
Daí o dever indeclinável de todo administradorpúblico de prestar contas de sua gestão adminis-trativa, e nesse sentido é a orientação de nossostribunais (STF, RF, 99/969; TJSP, RT, 237/253).
CARGO, EMPREGOE FUNÇÃO PÚBLICOS
Os servidores públicos constituem subespéciesdos agentes administrativos, categoria que abran-ge a grande massa de prestadores de serviços àAdministração e a ela vinculados por relações pro-fissionais, em razão da investidura em cargose fun-ções, a t í tu lo de emprego e com retr ibuiçãopecuniária.
- Organização do Serviço PúblicoAs entidades estatais são livres para organizarseu pessoal para o melhor atendimento dos servi-ços a seu cargo, devendo ser observada 3 regrasfundamentais, que não podem postergar: a que exi-ge que a organização se faça por lei; a que prevê acompetência exclusiva da entidade; e a que impõea observância das normas constitucionais pertinen-te ao funcionalismo.
- Organização Legal: é exigida pela Constitui-ção ao permitir a acessibilidade dos cargos públi-cos a todos os brasileiros, que preencham os re-quisitos estabelecidos em lei. (CF, art. 37, I)
- Cargos e Funções:Cargo público é o lugar instituído na organiza-ção do serviço público, com denominação própria,atribuições e responsabilidades específicas eestipêndio correspondente, para ser provido e exer-cido por um titular, na forma estabelecida em lei;Função é a atribuição ou o conjunto de atribui-ções que é conferida a cada categoria profissionalou comete individualmente a determinados servi-dores para a execução de serviços eventuais.
Criação, transformação e extinção de cargos,funções ou empregos públicos: exige lei de inicia-tiva privativa do Presidente da República, dos Go-vernadores e dos Prefeitos ( CF, art. 61, § 1º, II, “d”);essa pr iva t iv idade de in ic iat iva , tornainconstitucional o projeto oriundo do Legislativo,ainda que sancionado e promulgado pelo Chefe doExecutivo, as prerrogativas são irrenunciáveis; es-sas leis podem sofrer emendas do Legislativo.
Provimento de cargos: é o ato pelo qual se efe-tua o preenchimento do cargo público, com a de-signação de seu titular; pode ser: Originário - é o que se faz através de nomeação,que pressupõe a inexistência de vinculação entre asituação de serviço anterior do nomeado e o preen-chimento do cargo - eDerivado - se faz por transferência, promoção,remoção, acesso, reintegração, readmissão,enquadramento, aproveitamento ou reversão, ésempre alteração na situação de serviço provido.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
12
Direitos do Titular do Cargo: restringem-se ao seuexercício, às prerrogativas da função e os vencimen-tos e vantagens decorrentes da investidura, sem queo servidor tenha propriedade do lugar que ocupa; éinapropriável; o servidor poderá adquirir direito à per-manência no mesmo, mas nunca direito ao exercícioda mesma função.
Competência para organizar o serviço público: éda entidade estatal que pertence o respectivo serviço;são estanques e incomunicáveis; as normas federaisnão se aplicam aos servidores estaduais ou munici-pais, nem as do Estado aos servidores do município.União: só encontra limites na CF e não ensejaconflito de normas; suas leis não podem colidir, nes-se campo, com a legislação estadual e municipal.Estado: é ampla, mas fica adstrita às normas daCF, e aos preceitos das leis complementares, comonos ditames de sua Constituição estadual.Município: é consectário da autonomia adminis-trativa; pode elaborar o estatuto de seus servidores.
Observância das Normas Constitucionais: asdisposições estatutárias não podem contrariar o es-tabelecido na Constituição Federal como normas deobservância obrigatória pela entidades estatais,autárquicas e fundacionais na organização de seupessoal e dos respectivos regimes jurídicos; não im-pede que sejam concedidos outros direito e vanta-gens a seus servidores, como são obrigadas a isso;o que não é permitido é dispensar ou alterar as jáestabelecidas como condições de eficiência,moralidade e aprimoramento do serviço e como ga-rantias dos funcionários públicos.
REGIME JURÍDICO ÚNICO: PROVIMENTO,VACÂNCIA, REMOÇÃO, REDISTRIBUIÇÃO ESUBSTITUIÇÃO; DIREITOS E VANTAGENS;
O Regime Jurídico Único é o estabelecido pelaentidade estatal no âmbito de sua competência, paratodos os servidores de sua Administração direta,autárquica e fundacional, excluídas desse regime asempresas públicas de sociedades de economiamista; pressupõe preceitos sobre ingresso no serviço,forma e limites de renumeração, deveres e direitos,planos de carreira, investidura em cargos emcomissões e funções de confiança.
Normas Constitucionais pertinentes aosservidores
Acessibilidade aos cargos: (CF, art. 37,I) oscargos, empregos e funções públicas são acessíveisaos brasileiros que preencham os requisitos estabe-lecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na formada lei;O acesso aos cargos públicos é franqueado a to-dos os brasileiros que preencham os requisitos es-tabelecidos em lei e aos estrangeiros, na forma dalei. A lei que estabelece requisitos para o acesso aoscargos haverá de ser lei em sentido estrito, emanadado poder legislativo competente, segundo e confor-me as determinações constitucionais respectivas.
Concurso: é obrigatório, ressalvados os cargosem comissão; é o meio técnico posto à disposiçãoda Administração para obter-se moralidade, eficiênciae aperfeiçoamento do serviço, e proporcionar aosinteressados igual oportunidade; tem validade de 2anos, contados da homologação, prorrogável uma vez;após segue-se o provimento do cargo, através danomeação ( é ato de provimento de cargo que secompleta com a posse e o exercício) do candidatoaprovado.
Desinvestidura de cargo ou emprego público:pode ocorrer por demissão (punição por falta grave),exoneração ( de ofício ou a pedido do interessado,desde que não esteja sendo processado) e adispensa (ao admitido pela CLT).
Paridade de vencimentos: os Poderes, em vistade suas disponibilidades orçamentárias, podemestabelecer a retribuição a seus funcionários, ou lhesatribuir menor renumeração, mas nunca pagar-lhesmais, de modo a criar uma injusta disparidade, jáque o teto salarial máximo são os pagos peloExecutivo, para os funcionários com funções iguaisou assemelhadas do Legislativo e do Judiciário.
Vedação de equiparações e vinculações: proíbeo tratamento jurídico paralelo de cargos e funçõesdesiguais e a subordinação de um cargo a outro,dentro ou fora do mesmo Poder, ou a qualquer fatorquE funcione como índice de reajustamentoautomático.
Acumulação de cargos, empregos e funçõespúblicas: sua proibição visa impedir que uma mesmapessoa passe a ocupar vários lugares ou exercervárias funções sem que as possa desempenharproficientemente, embora recebendo os respectivosvencimentos.
Estabilidade: é a garantia de permanência noserviço público outorgada ao servidor que, nomeadopor concurso em caráter efetivo, tenha transposto oestágio probatório de 3 anos; o servidor estável nãopode mais der exonerado por conveniência daAdministração, nem demitido sem se apurar ainfração em processo administrativo ou judicial.
Aposentadoria: é a garantia de inatividaderemunerada reconhecida aos servidores que jáprestaram longos anos de serviço, ou se tornara,incapacitados para suas funções; pode ser porinvalidez permanente, compulsória (atingido a idadelimite) ou voluntária; os proventos sempre serãointegrais quando por tempo de serviço.
Pensão por morte: corresponderá à totalidade dosvencimentos ou proventos do servidor falecido, até olimite estabelecido em lei. (art. 40, § 5º)
Cômputo do tempo de serviço: o tempo do serviçopúblico prestado a qualquer das entidades estatais,será integralmente computado para a aposentadoriae a disponibilidade.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
13
Exercício de mandatos eletivos: não é vedado aoservidor; pode exercê-lo sem perder o cargo, empregoou função, devendo apenas afastar-se com prejuízoda renumeração.
Demissão de vitalícios e estáveis: dependem, emqualquer caso ( estável - processo administrativo), desentença judicial em que se lhe assegure ampladefesa (CF, arts. 41, 95 e 128); não podem serexonerados ex officio.
Reintegração: é a recondução do servidor aomesmo cargo de que fora demitido, com o pagamentointegral dos vencimentos e vantagens do tempo emque esteve afastado, uma vez reconhecida ailegalidade da demissão em decisão judicial.
Responsabilização civil dos servidores: suaresponsabilização pordanos causados a terceiros doexercício de suas atividades depende da comprovaçãoda existência de dolo ou culpa de sua parte.
Abrangência das normas constitucionais: sãonormas impositivas para os três Poderes e para todasentidades estatais, autárquicas e fundacionais.
Competência da Justiça comum: de acordo coma CF, compete à Justiça do trabalho decidir toda equalquer reivindicação do servidor público, porém, nãocondiz com a realidade, pois as normas legaisaplicadas a estes são muito específicas, diferentedos trabalhadores regidos pela CLT, portanto devemser julgadas pela Justiça Comum.
Deveres e Direitos do Servidores: estãodetalhadamente estabelecidos na CF/88, a seremobservados pelos estatutos das entidades estatais e deseus desmembramentos autárquicos e fundacionais.
Deveres: são impostos aos funcionários comorequisitos para o bom desempenho de seus encargos eregular funcionamento dos serviços públicos; tais deveressão: de lealdade, de obediência, de conduta ética e outrosque são comumente especificados nos estatutos.Restrições funcionais: são as restrições que afunção pública impõe aos seus exercentes,destacando as de se sujeitarem aos impedimentosestabelecidos para desempenho do cargo.
Direitos: a CF/88 detalhou seus direitos nos arts.37 a 41, não permitindo que outros lhe sejamacrescentados; pois foi indicado especificamente osque lhe são extensivos.
Vencimentos: Vencimento, é a retribuiçãopecuniária devida ao servidor pelo efetivo exercício docargo, correspondente ao padrão fixado em lei (sent.estrito); é o padrão com as vantagens pecuniáriasauferidas pelo servidor a título de adicional ougratificação (amplo); é desconhecido cargo semretribuição pecuniária; o aumento depende de lei deiniciativa exclusiva do Chefe do Executivo; suanatureza alimentar não permite que sejam eles retidospela Administração, nem arresto, seqüestro ou
penhora; a prescrição de vencimentos e vantagensconsuma-se em 5 anos e sua interrupção só poderáser feita uma vez, recomeçando o prazo a correr pelametade; suspende-se durante o recurso.
Vantagens Pecuniárias: são acréscimos deestipêndio do servidor, concedidas a título definitivoou transitório, pela decorrência de tempo de serviço,ou pelo desempenho de funções especiais, ou emrazão de condições anormais em que realiza o serviço,ou, finalmente, em razão de condições especiais doservidor.; são acumuláveis, desde que compatíveis.
Adicionais: são vantagens pecuniárias concedidasaos servidores em razão do tempo de exercício(adicional de tempo) ou em face da natureza peculiarda função, que exige conhecimentos especializadosou um regime próprio de trabalho (adicional defunção).
Gratificações: são vantagens pecuniáriasatribuídas precariamente aos servidores que estãoprestando serviços comuns da função em condiçõesanormais de segurança, salubridade ou onerosidade(de serviço), ou concedidas como ajuda aosservidores que reúnam as condições pessoais que alei especifica (especiais).
Responsabilidade dos ServidoresA responsabilização dos servidores é devergenérico da Administração e específico de todo chefe,em relação a seus subordinados.Responsabilidade Administrativa: é a que resultada violação de normas internas pelo servidor sujeitoao estatuto e disposições complementaresestabelecidas em lei, decreto ou qualquer outroprovimento regulamentar da função pública; a puniçãoadministrativa ou discipl inar não depende deprocesso; só não podem ser aplicadas puniçõesarbitrárias; a extinção da pena dá-se pelo seucumprimento.Responsabilidade Civil: é a obrigação que seimpõe ao servidor de reparar o dano causado àAdministração por culpa ou dolo no desempenho desuas funções; é apurada perante a Justiça Comum;essencial é que o ato culposo cause dano patrimonial,sem o qual não a responsabilidade; a comprovaçãoé feita através do processo administrativo.Responsabilidade Criminal: é a que resulta docometimento de crimes funcionais, definidos em leifederal; o ilícito penal sujeita o servidor a responder aprocesso crime e a suportar os efeitos legais dacondenação; obedece os ritos dos arts. 513 a 518 doCPP.
Meios de Punição:Seqüestro e Perdimento de Bens: são cabíveiscontra os servidores que enriqueceram ilicitamentecom o produto do crime contra a Administração ou porinfluência de abuso de cargo, função ou empregopúblico; o seqüestro é providência cautelar, operdimento é a medida definitiva. Enriquecimentoilícito, no que tange a servidores, é o que decorre daprática de crime contra a Administração.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
14
O abuso de autoridade sujeita a agente público àtríplice responsabilidade civil, administrativa e penal;as penas vão desde a advertência até a demissão, eno processo penal escalonam-se em multa, detenção,perda do cargo e inabilitação para função pública,aplica-se isolada ou cumulativamente.
Servidores Públicos MilitaresSão todos integrantes das Forças Armadas, dasPolícias Militares e dos Corpos de Bombeiros ( CF,art. 42); tem por base a hierarquia e a disciplina.
SERVIÇOS PÚBLICOS
CONCEITO E CLASSIFICAÇÃOServiço público é todo aquele prestado pelaAdministração ou por seus delegados, sob normas econtroles estatais, para satisfazer necessidadesessenciais ou secundárias da coletividade ou sim-ples conveniências do Estado.A classificação dos serviços públicos leva em contaa essencialidade, a adequação, a finalidade e os des-tinatários do serviço.
Serviços públicos propriamente ditos, são os quea Administração presta diretamente à comunidade, porreconhecer sua essencialidade e necessidade para asobrevivência do grupo social e o próprio Estado; de-vem ser prestados sem delegação a terceiros.
De Utilidade pública: são os que a Administração,reconhecendo sua conveniência para os membrosda coletividade, presta-os diretamente ou autoriza ter-ceiros, nas condições regulamentadas e sob seu con-trole, mas por conta e risco dos prestadores, median-te remuneração dos usuários. Ex: transporte coletivo,energia elétrica, gás, telefone.
Próprios do Estado: são os que se relacionamintimamente com as atribuições do Poder Público (se-gurança, polícia, saúde pública, etc) e para a execu-ção dos quais a Administração usa de supremaciasobre os administrados.
Impróprios do Estado: são os que não afetamsubstancialmente as necessidades da comunidade,mas satisfazem interesses comuns de seus mem-bros; são prestados remuneradamente por seus ór-gãos ou entidades descentralizadas.
Administrativos: atende as necessidades internasou prepara serviços que serão prestados ao público.Industriais: produzem renda para quem os pres-ta, mediante remuneração da utilidade usada ouconsumida (tarifa); pode ser realizado pelo Poder Pú-blico ou por concessionários, permissionários ouautorizatários.
Gerais: são prestados sem ter usuários determi-nados, para atender à coletividade no seu todo, comoos de polícia, iluminação pública; são indivisíveis; de-vem ser mantidos por imposto; a suspensão do for-necimento é ilegal.
Individuais: tem usuários determinados e utilizaçãoparticular e mensurável para cada destinatário, telefo-ne, água; devem ser remunerados por taxa ou tarifa.
Regulamentação e Controle: caberá sempre ao PoderPúblico; o fato de tais serviços serem delegados, nãoretira do Estado seu poder indeclinável de regulamentá-los e controlá-los, exigindo sempre sua atualização eeficiência, de par com o exato cumprimento das condiçõesimpostas para sua prestação ao público.
Requisitos do Serviço e Direitos do Usuário: osrequisitos são sintetizados em 5 princípios que a Ad-ministração deve ter sempre presentes, para exigi-los de quem os presta: - da permanência (impõe con-tinuidade); da generalidade (serviços iguais); daeficiência (atualização); da modicidade (tarifas razo-áveis); da cortesia (bom tratamento).Os Direitos do Usuário são reconhecidos comofundamento para a exigibilidade de sua prestação nascondições regulamentares e em igualdade com osdemais. A via adequada para exigir o serviço que lhefor negado, sob qualquer modalidadeé a cominatória,com base no art. 287 do CPC; prestação regular.
Competência para Prestação de Serviços: opera-se segundo critérios técnicos e jurídicos, tendo-se emvista sempre os interesses próprios de cada esferaadministrativa, a natureza e a extensão dos serviços,bem como a capacidade para executá-los vantajosa-mente para a Administração e para os administrados.
Competência da União: em matéria de serviçospúblicos abrange os que lhe são privativos (CF, art.21), e os que são comuns (art. 23), que devem sercomplementados por lei, devendo fixar normas de co-operação, tendo em vista o equilíbrio de desenvolvi-mento e do bem-estar.
Do Estado-Membro: por exclusão, pertence ao Es-tado todos os serviços públicos não reservados àUnião nem atribuídos ao Município, pelo critério deinteresse local.
Do Município: São todos aqueles que se enqua-drem na atividade social reconhecida ao município,segundo critério da predominância de seu interesseem relação às outras entidades estatais. (CF art. 30)
- SERVIÇO CENTRALIZADO – é o que o PoderPúblico presta por seus próprios órgãos em seu nomee sob sua exclusiva responsabilidade; o Estado é, aomesmo tempo, titular e prestador do serviço.
REGIME DISCIPLINAR;RESPONSABILIDADE CIVIL,CRIMINAL E ADMINISTRATIVA
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVAA improbidade administrativa é um dos maioresmales envolvendo a máquina administrativa de nos-so país e um dos aspectos negativos da má adminis-tração que mais justificam a implementação de ummaior controle social.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
15
A expressão designa, tecnicamente, a chamada“corrupção administrativa”, que, sob diversas formas,promove o desvirtuamento da Administração Pública deseus fundamentos básicos de moralidade, afrontandoos princípios da ordem jurídica do Estado de Direito.Entre os atos que a configuram estão aqueles queimportem em enriquecimento ilícito, no recebimentode qualquer vantagem econômica, direta ou indireta,em super faturamento, em lesão aos cofres públicos,pela prática de qualquer ação ou omissão, dolosa ouculposa, que viole os deveres de honestidade, impar-cialidade, legalidade e lealdade às instituições.O conceito de improbidade é bem mais amplo doque o de ato lesivo ou ilegal em si. É o contrário deprobidade, que significa qualidade de probo, integrida-de de caráter, honradez. Logo, improbidade é o mesmoque desonestidade, mau caráter, falta de probidade.Neste sentido, pode-se conceituar o ato deimprobidade administrativa como sendo todo aquelepraticado por agente público, contrário às normas damoral, à lei e aos bons costumes, com visível falta dehonradez e de retidão de conduta no modo de agirperante a administração pública direta, indireta oufundacional envolvidas pelos Três Poderes.O preceito constitucional inscrito no “caput” do art.37 da Constituição Federal de 1988, abrange os agen-tes públicos de maneira geral, sendo ora aquele queexerce atividade pública como agente administrativo(servidor público stricto sensu), ora aquele que atuacomo agente político (servidor público lato sensu),que está no desempenho de um mandato eletivo.Conforme estabelece o referido artigo, a violação a umdos princípios enumerados em seu corpo, atrai para oagente público que o violar – tanto administrativo, quantopolítico - as sanções prescritas pela Lei nº 8.429/92 (Lei deImprobidade Administrativa), pela Lei nº 1.079/50 (Crimede Responsabilidade), pela Lei nº 4.717/65 (que regula aAção Popular), além da legislação específica que regula-mentar a matéria definida constitucionalmente.Doutrinariamente, a Improbidade Administrativapode ser definida como sendo: “a corrupção admi-nistrativa, que, sob diversas formas, promove o des-virtuamento da Administração Pública e afronta osprincípios nucleares da ordem jurídica (Estado deDireito, Democrático e Republicano) revelando-sepela obtenção de vantagens patrimoniais indevidasàs expensas do erário, pelo exercício nocivo das fun-ções e empregos públicos, pelo “tráfico de influên-cia” nas esferas da Administração Pública e pelofavorecimento de poucos em detrimento dos inte-resses da sociedade, mediante a concessão de ob-séquios e privilégios ilícitos.”O crime de Improbidade Administrativa ocorrequando o sujeito ativo, investido de função pública,seja ela qual for, temporária ou efetivamente, res-ponsável pelo gerenciamento, destinação e aplica-ção de valores, bens e serviços de natureza pública,obtenha os seguintes resultados:- enriquecimento ilícito (artigo 9º, Lei n° 8.429/1992), ou seja, atos que importem auferir qualquertipo de vantagem patrimonial indevida em razão docargo, mandato, função, emprego ou atividade. Algunsatos que ilustram este dispositivo são os contratosfirmados com empreiteiras e super valorizados, parti-
cipação em lucros com empresas terceirizadas paraa execução de serviços, o recebimento de propinas evantagens em detrimento do patrimônio público, autilização de máquinas e instrumentos públicos embenefício próprio, adquirir, para si ou para outrem, noexercício do mandato, cargo, emprego ou função pú-blica, bens de qualquer natureza cujo valor seja des-proporcional à evolução do patrimônio ou à renda doagente público, dentre outros.- lesão ao erário por ação ou omissão, dolosaou culposa, ainda que não receba direta ou indire-tamente qualquer vantagem (artigo 10, Lei n° 8.429/1992).Por exemplo, doações oriundas do patrimôniopúblico a fim de alcançar promoção ou vantagempessoal, a utilização de coisa pública para fins decampanha política, ordenar ou permitir a realizaçãode despesas não autorizadas em lei ou regulamen-to, além de outros.- ação ou omissão que viole os deveres de ho-nestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade àsinstituições. (artigo 11, Lei n° 8.429/1992). Ou seja,executar ato proibido em lei, deixar de executar ouretardar ato de ofício necessário para que se alcan-ce determinado resultado, fraude em concurso pú-blico etc.Nesse mesmo nível o ordenamento jurídico bra-sileiro conta também com a Lei de Licitações, a Leide Responsabilidade Fiscal, os estatutos de servi-dores públicos e os regimentos e códigos de con-duta, entre outros não menos importantes.O princípio da Honestidade diz respeito ao uni-verso de moralidade que deve reger a conduta doagente público.Todos devemos seguir princípios morais para seviver em sociedade, e a honestidade é um destesprincípios; imparcialidade, ou seja, que o agentedeve ser impessoal em sua função e evitar qualquerforma de discriminação no exercício da função; le-galidade significa que todo ato administrativo estádelimitado por parâmetros legais e o efeito destesatos deve corresponder a estes limites.A Emenda Constitucional n° 19, de 04 de junho de1998, trouxe nova redação ao artigo 37, que dispôsos fundamentos para a elaboração do artigo 11 daLei n° 8.429/92, incluindo no princípio constitucionalos princípios da publicidade e eficiência:“Art. 37 - A administração pública direta e indire-ta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aospr incíp ios de legal idade, impessoal idade,moralidade, publicidade e eficiência e, também,ao seguinte: (...)”Publicidade implica na transparência de todos osatos administrativos promovidos pelo agente; efici-ência significa que deve se conseguir atingir o maiorresultado em menor tempo, dentro das formas e nor-mas garantidas em lei.Estes artigos (9º, 10 e 11) definem, respectivamen-te, os atos de improbidade administrativa, de formagenérica, o que abre, sem dúvida alguma, espaço paradiversas e variantes interpretações sobre quais atossão ímprobos ou não, cabendo ao Judiciário a funçãode interpretar a lei de forma concisa para cada ato.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
16
Lei 8.429/1992, “Lei de Improbidade Administrativa”Não se pode deixar de mencionar o inegável avan-ço promovido pela Lei nº 8.429, de 02 de junho de1992, a “Lei de Improbidade Administrativa”, ou “lei docolarinho branco”, como ficou conhecida quandodesua promulgação, a qual foi editada para darexeqüibilidade ao art 37, §4º, da Constituição Federalde 1988, constituindo-se no principal instrumentolegislativo de todos os tempos para a defesa dopatrimônio público, e do qual se tem valido o MinistérioPúblico brasileiro, seu principal operador e até aqui oresponsável por sua efetiva operacionalização.É, igualmente, uma grande aliada do cidadão nocontrole social, o qual pode solicitar ao Ministério Pú-blico representação para apurar ato lesivo aopatrimônio público.A sociedade encontra nela a possibilidade de exer-cer o controle social, exigindo moralidade e compro-misso social dos responsáveis pela gestão dos re-cursos públicos, pois o dispositivo impõe limites paraos gastos com pessoal e coerência na gestão do or-çamento dos entes federativos e seus órgãos.Esta lei, um marco em nosso Direito Brasileiro,definiu as sanções aplicáveis aos agentes públicosnos casos de enriquecimento ilícito através da práti-ca de ato de improbidade administrativa, bem comoquais atos administrativos configuram o crime deimprobidade, prevendo também, expressamente, alegitimidade do Ministério Público para a propositurada ação principal (art. 17).Cuida da Improbidade Administrativa, dispondo so-bre as sanções aplicáveis ao agente público, no exer-cício de mandato, cargo, emprego ou função, na ad-ministração direta, indireta ou fundacional, além dedefinir como e quando sua conduta se traduz em atocom tal definição.Ao classificar as condutas, aponta a forma deapurá-las e puni-las. Tem por objetivo proteger a ad-ministração, alvo maior da “corrupção”, de privilégios,de má gestão e mau uso do patrimônio público (bens,direitos, recursos, com ou sem valor econômico).Não obstante o grande avanço trazido pela lei noque pese a proteção ao patrimônio público, a referida leitrouxe também uma incógnita: o legislador pecou aonão definir o que venha a ser “improbidade administra-tiva”, tornando o dispositivo legal sujeito às mais varia-das interpretações, como acontece em seu artigo 11.Este dispositivo traz a possibilidade de que se ve-nha a qualificar como improbidade administrativaqualquer ato ilegal praticado por agente público, ge-rando assim uma verdadeira confusão na ordem jurí-dica, ou seja, um mero fato administrativo passível deadvertência e sanção disciplinar na esfera interna,poderia ser interpretado exageradamente como umato de improbidade administrativa por violação ao art.11 e, conseqüentemente, trazendo as sanções de-correntes do art. 12, inciso III, do referido dispositivolegal, como por exemplo, a perda da função públicaque, em tese, seria aplicada cumulativamente comas demais ali previstas.O referido dispositivo (artigo 11) abre o preceden-te da interpretação, pois em seu caput define, generi-camente, os atos de improbidade administrativa queatentam contra os princípios da administração pú-
blica, e isto exige que se observe, para a caracteriza-ção do ato ímprobo, a existência de ação ou omissãodolosa do agente pública, e que esta ação ou omis-são importe em perigo de dano ao patrimônio públi-co, a fim de que um mero ato punível por sanção dis-ciplinar na esfera interna da Administração não venhaa ser considerado como crime de improbidade.Com relação ao artigo 12, sustentam alguns auto-res que ele não respeita o “princípio constitucional daproporcionalidade”, uma vez que o artigo 11 leva àinterpretar, às vezes de forma injusta e exagerada, aconduta punível.Com relação às penas cominadas pela lei, asmesmas possuem gradação, a critério do juiz, con-forme o resultado do ato ímprobo e, independente-mente das sanções penais, civis e administrativas,previstas na legislação específica, o responsávelpelo ato de improbidade administrativa, em se tra-tando do artigo 9° da referida lei, está sujeito à perdados bens ou valores acrescidos il icitamente aopatrimônio, ressarcimento integral do dano, quandohouver, perda da função pública, suspensão dos di-reitos políticos de oito a dez anos, pagamento demulta civil de até três vezes o valor do acréscimopatrimonial e proibição de contratar com o PoderPúblico ou receber benefícios ou incentivos fiscaisou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que porintermédio de pessoa jurídica da qual seja sóciomajoritário, pelo prazo de dez anos.No que diz respeito ao art.10, da mesma lei, deveo agente promover o ressarcimento integral do dano,além de estar sujeito à perda dos bens ou valoresacrescidos ilicitamente ao patrimônio.Se concorrer esta circunstância, perderá a funçãopública, terá seus direitos políticos suspenso peloprazo de cinco a oito anos, pagará multa civil de atéduas vezes o valor do dano e ficará proibido de con-tratar com o Poder Público ou receber benefícios ouincentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamen-te, ainda que por intermédio de pessoa jurídica daqual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.Na hipótese do art.11, deverá promover o ressar-cimento integral do dano, se houver. Também perde-rá a função pública, terá os direitos políticossuspensos pelo prazo de três a cinco anos, pagarámulta civil de até cem vezes o valor da remuneraçãopercebida pelo agente e ficará proibido de contratarcom o Poder Público ou receber benefícios ou incen-tivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qualseja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.Qualquer pessoa poderá representar à autorida-de administrativa competente para que seja instaura-da investigação destinada a apurar a prática de atode improbidade, sendo que a representação deveráser reduzida a termo, se já não vier escrita.A autoridade administrativa pode rejeitar a repre-sentação, mas a rejeição não é elemento impeditivopara que o Ministério Público de requeira, ao juízocompetente, o seqüestro dos bens do indiciado. Apessoa jurídica interessada concorre com o Ministé-rio Público no direito de propor a ação principal, queterá o rito ordinário, dentro de trinta dias da efetivaçãoda medida cautelar.
MANUAL DE ESTUDOS MANUAL DE ESTUDOS
DIREITO ADMINISTRATIVO
17
O Ministério Público, se não intervir no processocomo parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal dalei, sob pena de nulidade.No caso da ação principal ter sido proposta peloMinistério Público, a pessoa jurídica interessada in-tegrará a lide na qualidade de litisconsorte, devendosuprir as omissões e falhas da inicial e apresentarou indicar os meios de prova de que disponha.A Lei de Improbidade Administrativa elenca ou-tros dispositivos, mas que se ressalte o seu papelprincipal, que é o de coibir e, no caso da transgres-são da norma, de fazer valer a legalidade, aimpessoalidade, a moralidade, a publicidade e a efi-ciência, no sentido de que a administração públicapossa cumprir sua finalidade que é o bem comum.
RESPONSABILIDADE CIVIL,CRIMINAL E ADMINISTRATIVA
É importante destacar que se trata aqui deresponsabilidade do servidor público. Antes de maisnada, é necessário lembrar que servidor público é oocupante de cargo público, com a sua relação detrabalho regida por uma lei conhecida como estatutodo servidor.Responsabilidade do servidor público é diferenteda responsabilidade da Administração Pública.Responsabilidade é a obrigação de responderpelas ações próprias ou dos outros.HOUAISS também chama a responsabilidade deum termo jurídico que significa o dever resultante daviolação de determinado direito, através da práticade um ato contrário ao ordenamento jurídico.
Responsabilidade dos servidores.Os servidores são sujeitos à responsabilizaçãoem três áreas. Ou seja, em decorrência do exercíciodo cargo, emprego ou função, poderá praticar ilícitoscivis, penais e administrativos.MEIRELLES lembra que os servidores podemcometer infrações de três tipos ao agir nas suasfunções: civil, administrativa e criminal ou penal.E destaca: “A responsabilização dos servidorespúblicos é dever genérico da Administração eespecífico de todo o chefe, em relação aos seussubordinados”.Se o chefe deixar de revelar o crime funcionalcometido pelo