Introdução Ao Direito Brasileiro e Teoria do Estado

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INTRODUÇÃO AO 
DIREITO BRASILEIRO 
E TEORIA DO 
ESTADO
Cinthia Louzada
 
Do processo legislativo 
como fonte legal: etapas 
e procedimentos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Analisar a organização do processo legislativo brasileiro.
  Identificar as fases para elaboração da lei ordinária.
  Relacionar as etapas procedimentais legislativas de cada espécie 
normativa.
Introdução
A lei é o preceito jurídico documentado, emanado pelo legislador, que se 
impõe em caráter geral e obrigatório na sociedade. É a principal fonte do 
Direito, pois prevê a maioria das situações de conflito verificadas em um 
grupo social, com a intenção de solucioná-las, caracterizando o nosso 
sistema jurídico como civil law, ou sistema codificado. Para a elaboração 
das leis, é necessária a observância de um processo legislativo complexo, 
que compreende várias etapas e envolve, principalmente, o Congresso 
Nacional e o Presidente da República, ressalvadas as especificidades de 
cada espécie normativa.
Neste capítulo, você vai ler sobre a organização do processo legis-
lativo brasileiro, as fases para elaboração da lei ordinária e as etapas do 
procedimento de formação de cada espécie normativa.
Organização do processo legislativo
O Direito, ou o conjunto de normativas que compõem o ordenamento jurídico 
brasileiro, é formado por diversas fontes. O art. 4º da Lei de Introdução ao 
Código Civil indica essas fontes, prevendo que “quando a lei for omissa, o 
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juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios 
gerais do direito” (BRASIL, 1942). Percebemos, contudo, que as fontes são 
entendidas de maneira hierárquica, sendo que o sistema jurídico deve ser 
integrado sempre que uma fonte do Direito não fornecer elementos para a 
solução de determinada demanda. Então, caberá ao juiz se socorrer primei-
ramente da lei e depois das outras fontes, que são:
  analogia;
  costumes;
  princípios gerais do Direito;
  doutrina;
  jurisprudência.
A lei é o preceito jurídico documentado, emanado pelo legislador, que se impõe em 
caráter geral e obrigatório na sociedade. É a principal fonte do Direito porque prevê 
a maioria das situações de conflito verificadas em um grupo social, com a intenção 
de solucioná-las, caracterizando o nosso sistema jurídico como civil law, ou sistema 
codificado.
Para que uma lei tenha validade no ordenamento jurídico, é necessário o 
cumprimento de uma sequência de atos pelos órgãos legislativos, de acordo 
com cada espécie legislativa prevista na Constituição Federal, no art. 59, pois 
a lei é gênero do qual surgem sete espécies (BRASIL, 1988):
Art. 59 O processo legislativo compreende a elaboração de:
I — emendas à Constituição;
II — leis complementares;
III — leis ordinárias;
IV — leis delegadas;
V — medidas provisórias;
VI — decretos legislativos;
VII — resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, 
alteração e consolidação das leis.
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A atenção ao devido processo legislativo na elaboração das espécies 
normativas é de fundamental importância para a observância ao princípio 
da legalidade, que consiste na compreensão de que a legislação pode criar 
deveres, direitos e impedimentos, estando os indivíduos dependentes dela. 
É positivado em vários dispositivos legais, entre os quais destaca-se o inciso 
II do art. 5º da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabi-
lidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, 
nos termos seguintes:
[...]
 II — ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude de lei;
Para Moraes (2012, p. 672):
[...] o desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente pre-
vistas acarretará a inconstitucionalidade formal da lei ou do ato normativo 
produzido, possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidade por 
parte do Poder Judiciário [...], ou seja, caberá a intervenção judicial para que 
seja respeitado o processo legislativo previsto constitucionalmente.
Os processos legislativos podem ser classificados em dois grandes grupos: 
pela forma de organização política e pela sequência de fases procedimentais.
Dependendo da forma de organização política, o processo legislativo 
poderá ser:
  autocrático;
  direto;
  indireto (ou representativo);
  semidireto.
O processo legislativo autocrático se caracteriza por ser a manifestação da 
vontade do próprio manifestante, que fundamenta em si próprio a competência 
para editar leis, sem considerar a população. No que se refere ao processo le-
gislativo direito, podemos afirmar que é aquele cuja discussão e votação ocorre 
pelo próprio povo, que difere do semidireto, que consiste em um procedimento 
complexo no qual a elaboração da lei necessitava do consenso entre a vontade 
do povo e a vontade dos governantes, por meio de um referendo popular.
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Por fim, o processo legislativo indireto é o adotado no Brasil e na maioria 
dos países, por meio do qual o povo escolhe os seus representantes, que recebe-
rão poderes para decidir sobre os assuntos da sua competência constitucional.
Quanto à sequência de fases procedimentais legislativas, há três espécies 
de processo legislativo:
  o comum (ou ordinário);
  o sumário;
  o especial.
O processo legislativo ordinário se destina à elaboração das leis ordinárias, 
que são a maioria no ordenamento jurídico brasileiro. Já o procedimento legisla-
tivo sumário difere do ordinário em virtude da existência de um prazo para que 
o Congresso Nacional delibere sobre determinada demanda, enquanto que os 
processos legislativos especiais são aqueles estabelecidos para a elaboração de:
  emendas à Constituição;
  leis complementares;
  leis delegadas;
  medidas provisórias;
  decretos legislativos; 
  resoluções.
O sistema legislativo brasileiro se organiza por meio do bicameralismo, 
ou seja, a existência de duas Casas Legislativas, que participam efetivamente 
da elaboração das leis. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal são res-
ponsáveis por constituir o processo legislativo em geral, em atuação separada, 
mas há situações nas quais ocorre a sessão conjunta, nos termos do § 3º, do 
art. 57 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
Art. 57 O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, 
de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.
[...]
§ 3º Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Depu-
tados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para:
 I — inaugurar a sessão legislativa;
 II — elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns 
às duas Casas;
 III — receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República;
 IV — conhecer do veto e sobre ele deliberar.
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As espécies normativas elencadas pela Constituição Federal, somadas a 
ela, formam o ordenamento jurídico que regula a vida em sociedade, o que 
torna tão importante o estudo do processo legislativo brasileiro.
As Casas Legislativas se organizam da seguinte maneira: são dirigidas por membros 
da própria Casa, livremente eleitos. Cada Casa é dirigida por uma mesa, composta 
por um presidente e quantos cargos forem convenientes. Para as sessões conjuntas, o 
presidente do Senado presidirá a reunião, devendo os demaiscargos serem exercidos 
pelos mesmos ocupantes dos cargos na mesa da Câmara e do Senado, alternativamente.
Fases do processo legislativo ordinário
O procedimento de elaboração de uma lei ordinária é formado por três fases:
  introdutória;
  constitutiva;
  complementar.
O procedimento legislativo ordinário é amplo e serve de paradigma para 
a elaboração das demais espécies normativas.
Fase introdutória
O primeiro passo para a elaboração de uma lei é a iniciativa. Para Moraes 
(2012, p. 675), “iniciativa de lei é a faculdade que se atribui a alguém ou 
a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo, podendo ser 
parlamentar ou extraparlamentar e concorrente ou exclusiva”. A iniciativa 
parlamentar se refere a todos os membros do Congresso Nacional, deputados 
e senadores, enquanto que a iniciativa extraparlamentar é aquela atribuída ao 
chefe do Poder Executivo, aos tribunais superiores, ao Ministério Público e 
aos cidadãos, por meio da iniciativa popular de lei.
A iniciativa concorrente é aquela atribuída a vários legitimados, enquanto 
que a inciativa exclusiva é reservada apenas a um cargo ou órgão, como aquelas 
previstas no § 1º, do art. 61, da Constituição Federal.
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Como ressalta Moraes (2012, p. 675):
Anote-se que uma das funções primordiais do exercício da iniciativa de lei, 
através da apresentação do projeto de lei ordinária ao Congresso Nacional, 
é definir qual das casas legislativas analisará primeiramente o assunto (De-
liberação Principal) e qual atuará como revisora (Deliberação Revisional).
Dessa forma, a discussão e a votação dos projetos de lei de iniciativa do 
Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal (STF), dos tribunais 
superiores e dos cidadãos serão iniciadas na Câmara dos Deputados, nos termos 
dos arts. 61, § 2º, e 64 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Sobre a iniciativa de lei, é importante destacarmos que a sanção presidencial, ou seja, 
a concordância do presidente para que o projeto se torne lei, não supre eventual vício 
de iniciativa, pois tal vício acarreta a nulidade de toda a formação da lei.
Fase constitutiva
Nessa fase, tendo sido apresentado o projeto de lei ao Congresso Nacional, 
haverá ampla discussão e votação nas duas Casas, sendo que o objeto deve 
ser aprovado ou rejeitado pelo Poder Legislativo. 
Primeiro, o projeto seguirá para deliberação na Casa Legislativa cons-
titucionalmente designada, para que seja analisada sua constitucionalidade 
e seu tema central na Comissão de Constituição e Justiça e nas comissões 
temáticas. Aprovado nas comissões, o projeto seguirá para deliberação 
e votação na casa deliberativa principal, sendo que, para a aprovação, é 
necessária a maioria simples dos membros da casa, ou seja, somente haverá 
aprovação pela maioria dos votos, presente a maioria absoluta dos seus 
membros, nos termos do art. 47 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
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A maioria absoluta é a metade de todos membros mais um, enquanto a maioria simples 
é apenas a metade mais um dos membros presentes na sessão.
Uma vez aprovado, o projeto seguirá para a outra casa, que exercerá o papel 
de casa revisora. A Constituição Federal determina que o projeto aprovado 
por uma casa deverá ser revisto por outra, em um só turno de discussão e 
votação e, se for aprovado, o projeto seguirá para o Presidente da República, 
no entanto, se for rejeitado, a matéria nele constante somente poderá constituir 
objeto de novo projeto na próxima sessão legislativa, salvo a exceção prevista 
no art. 67 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Caso seja aprovado com 
alterações, o projeto retornará à Casa Legislativa inicial para análise e votação 
em um único turno. Na casa inicial, as alterações serão objeto de análise das 
comissões, seguindo, novamente, para votação.
Para Moraes (2012, p. 684):
Importante ressaltar que em face do princípio do bicameralismo, qualquer 
emenda ao projeto aprovado por uma das Casas, haverá, obrigatoriamente, 
que retornar à outra, para que se pronuncie somente sobre esse ponto, para 
aprová-lo ou rejeitá-lo, de forma definitiva. Dessa forma, o posicionamento 
da Casa que iniciar o processo legislativo (Deliberação Principal) prevalecerá 
nesta hipótese.
Observamos, assim, que os projetos de lei deverão, sempre, ser aprovados 
por ambas as casas. Somente no caso de aprovação com emendas retornará à 
casa iniciadora. Se houver aprovação por uma das casas e rejeição por parte 
de outra, o projeto de lei será arquivado, somente podendo ser reapresentado 
nos termos do art. 67 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Após o término da deliberação parlamentar, o projeto aprovado pelo Con-
gresso Nacional é enviado ao Presidente da República, para a chamada deli-
beração executiva. O presidente poderá, então, vetar ou sancionar o projeto.
A sanção é a concordância expressa do presidente com os termos do projeto 
de lei. Poderá ser expressa quando há manifestação em 15 dias úteis, ou tácita, 
quando silencia nesse mesmo prazo. A sanção também pode ser total ou parcial.
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Já o veto é a discordância do presidente com os termos do projeto de lei e 
deve ocorrer também no prazo de 15 dias úteis. Para Moraes (2012, p. 688):
O Presidente da República poderá discordar do projeto de lei, ou por entendê-lo 
inconstitucional (aspecto formal) ou contrário ao interesse público (aspecto 
material). No primeiro caso, teremos o chamado veto jurídico, enquanto no 
segundo, o veto político. Nota-se que poderá existir o veto jurídico-político. 
O veto é irretratável, pois uma vez manifestado e comunicadas as razões 
ao poder Legislativo, tornar-se-á insuscetível de alteração de opinião do 
presidente da república.
O veto ensejará o envio do projeto ao Congresso Nacional, onde será 
reanalisado. No caso de sanção parcial, somente o texto vetado será objeto de 
nova deliberação. Ressaltamos que a parte sancionada deverá ser, no prazo de 
48 horas, promulgada e publicada. Se o veto for superado pela maioria absoluta 
dos deputados e senadores, a lei será remetida ao Presidente da República para 
promulgação, mesmo com a sua discordância. Porém, se mantido o veto pelos 
parlamentares, o projeto será arquivado.
Fase complementar
A fase complementar do processo legislativo se refere à executoriedade e à 
notoriedade da lei, representadas pelos atos de promulgação e publicação, 
respectivamente.
Promulgar é declarar que o ordenamento jurídico foi alterado com a 
inserção de mais uma normativa. Em regra, o próprio Presidente da República 
promulga a lei, mesmo quando seu veto for derrubado pelo Congresso Nacional.
Já a publicação consiste na comunicação oficial, dirigida a toda a sociedade, 
da existência e do teor do novo ato normativo, por meio do Diário Oficial, para 
que se torne de conhecimento público, tendo em vista que é uma condição 
de eficácia da lei. 
Espécies normativas e principais aspectos 
dos seus processos legislativos
Tendo sido analisado o processo legislativo da lei ordinária, cumpre comen-
tarmos sobre o trâmite de constituição das outras espécies normativas, con-
siderando as diretrizes da Constituição Federal.
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Emendas à Constituição
Assim explica Moraes (2012, p. 691):
[...] o legislador constituinte de 1988, ao prever a possibilidade de alteração 
das normas constitucionais através de um processo legislativo especial e mais 
dificultoso que o ordinário, definiu nossa Constituição Federal comorígida, 
fixando-se a ideia de supremacia da ordem constitucional.
Dessa forma, as alterações no texto da Constituição Federal são limitadas, 
nos termos do art. 60 (BRASIL, 1988):
§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção 
federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
[...]
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
 I — a forma federativa de Estado;
 II — o voto direto, secreto, universal e periódico;
 III — a separação dos Poderes;
 IV — os direitos e garantias individuais.
Assim, as emendas constitucionais não podem atingir os principais ele-
mentos da República Federativa, caracterizam-se por limitações materiais e 
são comumente conhecidas como cláusulas pétreas.
Lei complementar
Para falarmos sobre lei complementar, é necessário tomar por paradigma a 
lei ordinária: o processo legislativo da lei complementar é semelhante ao da 
lei ordinária, porém mais rígido.
Há duas principais diferenças entre as espécies normativas. Quanto ao 
quórum de aprovação do projeto de lei, enquanto a lei ordinária exige maioria 
simples, a lei complementar exige maioria absoluta dos membros. Quanto às 
hipóteses de regulamentação da lei complementar, a Constituição Federal é 
taxativa, pois, sempre que o legislador pretender regular determinada matéria 
por lei complementar, assim o expressará.
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Lei delegada
Como afi rma Lenza (2011, p. 534), a lei delegada “será elaborada pelo 
Presidente da República, após prévia solicitação ao Congresso Nacional, 
delimitando o assunto sobre o qual pretende legislar”. Caberá ao Congresso 
Nacional, então, a apreciação da solicitação e, no caso de aprovação, será 
emitida uma resolução, especifi cando o conteúdo da delegação e de que forma 
será exercida, considerando a possibilidade de que o projeto seja analisado 
pelo Congresso Nacional, ao que se chama de delegação atípica, ou não 
analisado, chamada de delegação típica.
Algumas matérias não podem ser objeto de lei delegada, conforme preceitua 
o art. 68 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
Art. 68 As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que 
deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
 § 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do 
Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputa-
dos ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a 
legislação sobre:
 I — organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a 
garantia de seus membros;
 II — nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
 III — planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
É importante destacarmos que, em virtude da lógica dessa espécie norma-
tiva, não haverá veto ou sanção presidencial.
Medida provisória
A medida provisória é uma espécie normativa que requer relevância e ur-
gência, é editada pelo Presidente da República e possui efi cácia de lei. 
Deve ser submetida ao Congresso Nacional, mas perderá efi cácia, desde a 
sua edição, se não for convertida em lei no prazo de 60 dias, a partir da sua 
publicação. A Constituição Federal prevê, ainda, a possibilidade de reedição 
das medidas provisórias, desde que não seja na mesma sessão legislativa, 
expressamente rejeitada no Congresso Nacional, ou que tenha perdido sua 
efi cácia por decurso de prazo, podendo ser adotada novamente na sessão 
legislativa seguinte.
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Algumas matérias não podem ser objeto de medidas provisórias, nos termos 
do art. 62 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
  relativas à nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos 
e direito eleitoral; 
  Direito Penal, Processual Penal e Processual Civil; 
  organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e 
a garantia de seus membros; 
  planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos 
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
  detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro 
ativo financeiro.
É reservada a lei complementar ou já disciplinada em projeto de lei apro-
vado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente 
da República.
Decreto legislativo
O decreto legislativo disciplina as matérias de competência exclusiva do Con-
gresso Nacional, como, por exemplo, a decisão sobre tratados internacionais 
e a autorização para que o Presidente da República declare guerra, celebre 
paz e possa se ausentar do País por mais de 15 dias.
O processo legislativo dessa espécie normativa consiste na discussão e na 
votação do projeto em ambas as casas do Congresso Nacional e, se aprovado, 
é promulgado pelo presidente do Senado Federal.
Resoluções
Por meio das resoluções, são regulamentadas as matérias de competência pri-
vativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e algumas de competência 
do Congresso Nacional. Assim, o regimento interno de cada casa estabelecerá 
as regras sobre o processo legislativo, sendo que a discussão será na casa 
pertinente ou no Congresso quando a matéria se referir a ambas as Casas.
Uma vez aprovado, será promulgado pelo presidente da casa e, no caso 
de resolução do Congresso, pelo presidente do Senado Federal. Assim como 
no decreto legislativo, não haverá manifestação do Presidente da República.
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1. Em atenção à forma de organização 
política de cada país, o processo 
legislativo segue diferentes padrões. 
No Brasil, o povo escolhe os seus 
representantes, que recebem 
atribuições para decidir sobre os 
assuntos da sua competência. Esse 
processo legislativo é chamado de:
a) autocrático.
b) democrático.
c) indireto.
d) direto.
e) semidireto.
2. Quanto ao processo legislativo, 
são exemplos de instrumento 
normativo elaborado pelo 
procedimento especial:
a) lei complementar e lei ordinária.
b) emenda constitucional 
e lei complementar.
c) projetos de lei que o 
Presidente da República solicita 
urgência e lei delegada.
d) medida provisória e lei ordinária.
e) decreto legislativo e projetos 
de lei que o Presidente da 
República solicita urgência.
3. Leia o que segue e assinale 
a alternativa que preenche 
corretamente as lacunas. No 
processo legislativo ordinário, se 
um projeto de lei for aprovado 
na Câmara dos Deputados, por 
exemplo, seguirá para _________, 
que exercerá o papel de casa 
revisora. Se for aprovado também 
na casa revisora, o projeto seguirá 
para __________, quando poderá 
ser vetado ou sancionado. Se 
vetado, será enviado para ________, 
onde será apreciado e votado.
a) Senado Federal, Presidente da 
República, Congresso Nacional.
b) O Congresso Nacional, 
o Senado Federal, o 
Presidente da República.
c) O Senado Federal, o 
Presidente da República, a 
Câmara dos Deputados.
d) O Congresso Nacional, a 
Câmara dos Deputados, o 
Presidente da República.
e) O Senado Federal, a 
Câmara dos Deputados, o 
Presidente da República.
4. Qual das alternativas a seguir indica 
um assunto que poderá ser objeto 
de emenda constitucional?
a) Forma federativa do Estado, com 
a constituição de confederações.
b) Extradição de brasileiros 
em caso de tráfico 
internacional de drogas.
c) Determinação de eleições 
indiretas quando houver menos 
de cinco candidatos ao cargo 
de chefe do Poder Executivo.
d) União do Poder Legislativo e 
do Poder Executivo quando 
houver grandes eventos, 
como a Copa do Mundo.
e) Normas sobre acesso dos 
partidos políticos aos recursos 
do fundo partidário.
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF, 1988. Dispo-
nível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.
htm>. Acesso em: 20 fev. 2018.
BRASIL. Decreto-lei nº. 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do 
Direito Brasileiro. Rio de Janeiro, 1942. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/decreto-lei/Del4657.htm>. Acesso em: 21 fev. 2018.
LENZA, P. Direito Constitucional esquematizado. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
MORAES, A. Direito Constitucional. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
Leituras recomendadas
BONAVIDES, P. Curso de Direito Constitucional. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
SARLET, I. W.; MARINONI, L. G.; MITIDIERO, D. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São 
Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
5. As espécies normativas cujo 
processo legislativo dispensa 
a manifestação do Presidente 
da República são:
a) medidas provisórias 
e leis delegadas.
b) leis delegadas e decretos 
legislativos.
c) resoluções e medidas provisórias.
d) decretos legislativos e resoluções.
e) medidas provisórias e resoluções.
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.
http://www.planalto.gov.br/
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da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
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