CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS

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FACULDADE EVANGÉLICA DE RUBIATABA 
CURSO DE DIREITO 
PEDRO HENRIQUE LOPES BALDOINO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RUBIATABA/GO 
2020 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 1 
2. CONCEITO. ....................................................................................................................... 3 
2.1 POSIÇÃO DOS CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS NO DIREITO .............................. 3 
2.2 NATUREZA DO COMPROMISSO ENTRE OS PARTÍCIPES ................................ 5 
3 PANORAMA ATUAL DOS CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS ........................................ 7 
3.1 O ART. 241 DA CRFB, DE ACORDO COM A EC Nº19 ......................................... 7 
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................ Erro! Indicador não definido. 
 
 
 
 
 
 
1. INTRODUÇÃO 
A finalidade da Administração Pública é necessária e objetivamente a realização 
do interesse público. A afirmação desta obviedade, na oração inaugural do presente estudo, 
longe da esdrúxula pretensão de loas a suposta descoberta jurídica, tem o objetivo de assinalar 
o que é mesmo razão de ser da Administração: a satisfação do interesse geral dos seus 
administrados. Para tanto, deve ser dotada de instrumentos jurídicos próprios que lhe permita 
a execução desta sua finalidade, os quais evidentemente guardam entre si características 
próprias que dizem com sua adequação ou identidade com uma e outra situação sobre a qual 
devem inferir. 
Ocorre, contudo, que a Administração, longe de um ente uniforme, como 
costumamos referir em tese, constitui-se numa série de entes de identidade própria, com 
atuação de certo modo desvinculada entre si, e que na realização do interesse público ocupam-
se cada qual com determinadas ações concretas. São, pois, diversas pessoas jurídicas de 
direito público que dotadas de faculdades próprias, realizam todas esforços conformadores do 
atendimento dos interesses dos administrados. Em nível político, contamos com diversos 
entes, que num Estado Federal designamos entes federados, com personalidade e estrutura 
própria que lhe permitem atuação material visando a realização do seu objetivo. Neste sentido 
se distribuem competências, dentre os diversos entes federados, a partir das quais se indicam 
os esforços sob responsabilidade de cada um dos entes para a realização do fim precípuo da 
Administração. São determinadas por normas constitucionais, no bojo dos arranjos 
institucionais próprios do Estado que se pretende fundar, buscando atingir - conforme lição de 
ELAZAR (1993) diz que: 
 
Um ponto de equilíbrio na tensão entre cooperação e competição entre os entes 
federados. Ao par destas, então, é que correm as atribuições da Administração, 
reguladas pela legislação infraconstitucional pertinente, e que tratam de levar a 
concreto as disposições legislativas e constitucionais (ELAZAR, 1993). 
 
Esta atuação concreta diz, de certo modo, com tendência que já identificou em 
renomado estudo, GARRIDO FALLA (1954, p.23) da Administração converter-se em 
realizadora da justiça material, o que permite identificar uma nova relação sua com a 
sociedade, diversa da que se conhecia no século XIX. Considera o ilustre administrativista, 
 
 
que tal situação se afigura por assumir a moderna Administração o caráter de assumir o 
sentido positivo das liberdades, através de prestações que auxiliem o desenvolvimento da 
atividade individual. 
Ocorre que, para a realização concreta do interesse público, pode existir que a 
atuação isolada de uma determinada entidade não seja suficiente para leva-la a êxito. Neste 
sentido que, no âmbito da atuação administrativa, não pode prescindir o Estado de 
instrumentos jurídicos próprios que permitam a conjugação dos esforços de vários entes 
públicos ou mesmo destes com particulares, visando objetivos comuns. 
Dois destes instrumentos jurídicos de que dispõe a Administração na execução de 
suas atividades públicas são, exatamente, os convênios e consórcios administrativos, meios de 
ação da Administração através dos quais está obtém bens e recursos de toda ordem, que 
precisa para implantar seus planos, concretizar seus projetos, concluir seus empreendimentos 
de necessidade ou utilidade pública. 
Os convênios e consórcios administrativos são instrumentos que permitem a uma 
determinada pessoa jurídica de direito público, conjugar esforços com outros entes, com 
vistas à realização de um determinado objetivo que diz com o interesse público. 
 
https://jus.com.br/tudo/pessoa-juridica
 
 
2. CONCEITO. 
 
Convênio é o acordo firmado por entidades políticas de qualquer espécie ou entre 
elas e particulares para realização de objetivos de caráter comum, recíprocos (diferente do 
contrato administrativo em que o objetivo não é comum, os interesses perseguidos são 
divergentes). 
Consórcio é uma forma de colaboração entre os diversos entes políticos, que 
disciplina a celebração de consórcios entre entes públicos, União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios para a gestão associada de serviços públicos de interesse comum. Seu fundamento 
legal está na Lei 11.107/05 que regulamento o art. 241 da CRFB/88. 
 
2.1 POSIÇÃO DOS CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS NO DIREITO 
 
Convênios e consórcios administrativos estão longe de ser institutos exclusivos, 
forjados pelo direito administrativo. Pelo contrário, este toma em empréstimo tais figuras de 
outros ramos da ciência jurídica, como o direito privado e mesmo o direito internacional. 
No direito administrativo surgem, fundamentalmente, como instrumentos jurídicos que 
permitem a cooperação de diferentes pessoas de direito público, ou segundo pretendem 
alguns, entre estas e particulares. 
Neste sentido, e tendo em vista o contexto atual, que impõe à Administração 
tarefas da maior responsabilidade, é que estes instrumentos de cooperação, enquanto 
possibilitam a conjugação de esforços de diversos entes naquilo que isoladamente não são 
capazes de realizar. 
No Brasil, os convênios em primeiro plano, e os consórcios em menor grau, são 
os instrumentos jurídicos que permitem com que União, Estados e Municípios realizem 
esforços conjuntos na realização do interesse público. Tanto nas áreas que a Constituição 
indicou a competência concorrente de todos ou de dois dos entes públicos, quanto naquelas 
em que, embora a norma de competência indique um ente como responsável, a realização 
material da finalidade pública diz com o interesse geral e, portanto, também assista aos 
demais cooperarem no que for possível. 
https://jus.com.br/tudo/emprestimo
https://jus.com.br/tudo/direito-administrativo
 
 
E esta cooperação, sensível a partir, sobretudo, da Constituição de 1988, assume 
novo impulso a partir da Emenda Constitucional n° 19, de 4 de junho de 1998, que 
implementou a chamada "Reforma Administrativa" em nível federal, que para autores como 
MOREIRA NETO (1998, p.43), foi proposta como marco da transformação da Administração 
Pública burocrática para a gerencial, no contexto mais amplo da reforma do Estado brasileiro. 
Neste sentido, a transformação do perfil da Administração Pública brasileira 
impôs o estabelecimento de novos paradigmas, partindo-se a noção de coordenação 
gerencial num âmbito de cooperação (interno) e em outro de colaboração (externo). 
A coordenação, interna à própria estrutura da Administração em seus diversos entes e órgãos 
se opera ou pela autonomia gerencial do órgão, ou pela gestão associada de diversos órgãos. 
Já a colaboração, a partir do que a Administração associa-se a outros entes públicos ou 
privados para consecução de interesse público, opera através de duas espécies de gestão: 
a gestão em parceria e a gestão admitida. 
No âmbito da cooperação interna da Administração, propugna-se o
desenvolvimento da autonomia gerencial, inclusive de gestão financeira e orçamentária, a 
partir da celebração de contratos de gestão estabelecendo deveres e responsabilidades do 
órgão autônomo. Em relação à gestão associada entre vários órgãos ou entidades da 
Administração mesmo, sua operação se observa através de consórcios públicos e convênios de 
cooperação 
No âmbito da colaboração externa, inclusive com particulares, a gestão em 
parceria opera através de convênios e contratos de gestão, enquanto o que o autor 
denomina gestão em parceria opera através do reconhecimento. 
Assim, nota-se a atualidade dos convênios administrativos e consórcios públicos 
no âmbito da atuação administrativa, como instrumentos de cooperação entre os diversos 
órgãos da Administração e destes com os particulares, com vista a realização do interesse 
público, nos contornos que este assume modernamente. 
 
 
 
 
 
 
2.2 NATUREZA DO COMPROMISSO ENTRE OS PARTÍCIPES 
A natureza do vínculo assumido da celebração dos instrumentos do convênio e 
consórcio é um dos pontos mais delicados dos exames destes institutos. MEIRELLES (1977, 
p.482) vai considerar que a utilidade de distinguir-se convênio e contrato, serve exatamente 
para sinalar a inexistência de vínculo contratual entre os partícipes, sendo estes livres para 
ingresso ou retirada do ajuste. A esta consideração serve o argumento de que o convênio em si 
tem seu fundamento na simples aquiescência dos partícipes. 
Todavia, não faltam argumentos para divergir desta primeira posição. 
BANDEIRA DE MELLO (1985, p.57), por exemplo, desconsiderando mesmo a identidade 
que observa entre convênio e contrato vai considerar que a natureza dos convênios faz 
reclamar uma equilibrada composição, sem a qual não se há falar em ajuste. 
E da natureza de todo e qualquer ajuste de vontades, contratual ou não, que as 
partes gozem de legítima expectativa quanto à ação das demais. Não há se falar em liberdade 
total, porque senão, razão mesmo faltaria ao ajuste. 
De outra parte, conforme PALACKY diz: 
 
 As partes usualmente preveem no instrumento do convênio, as hipóteses em que 
este poderá ser rescindido, por mútua disposição ou unilateralmente, desde que 
satisfeitas as obrigações pactuadas. Ainda considera a possibilidade da 
inadimplência como causa de rescisão. Ainda, prevê aplicáveis as hipóteses de 
resilição e de resolução, quando da inexecução que enseje mesmo perdas e danos 
(PALACKY, 1977, p.25). 
 
E, em relação à responsabilidade dos partícipes, podemos identificar de certo 
modo de duas espécies que, embora tenham sede no próprio ajuste, respondem a naturezas 
diversas. De um lado, a responsabilidade pelas obrigações ajustadas, as prestações positivas 
ou negativas celebradas no instrumento de convênio ou consórcio. Em relação a estas parece 
indiscutível a responsabilidade das partes, entendimento, aliás, que conta com sede 
jurisprudencial. 
De outra parte, a responsabilidade propriamente administrativa, vinculada aos 
deveres do administrador, e que refere à prestação de contas do gestor de todo e qualquer 
recurso público, conforme, aliás, a jurisprudência do Tribunal e Contas da União é pródiga em 
referir. 
 
 
Assim, nos parece artificioso o argumento da inexistência do vínculo para eximir 
a responsabilidade obrigacional. A noção de vínculo que consideramos afastada é a que 
preside a adesão ou manutenção ao pacto. Neste sentido a regra é a unilateralidade se nada 
dispor em contrário o próprio documento. Todavia, diversa a responsabilidade pelas 
prestações materiais ajustadas se já foram estas realizadas pelos demais partícipes, o que 
eventualmente admitido, iria em contrário aos mais elementares princípios de equidade. 
Esta posição, contudo, não respeita ao eventual atraso da prestação, que gere 
prejuízo evidente e imputável objetivamente à demora da prestação. Neste caso nos parece 
que, havendo gestão associada dos entes convenientes, sendo todos cientes de atos e 
consequências do desenvolvimento material da atividade pública para a qual celebrou-se o 
ajuste, a responsabilidade do que deu causa a prejuízo deve se resolver em perdas e danos. 
 
 
 
 
 
3 PANORAMA ATUAL DOS CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS 
Conforme já se referiu, a os convênios e consórcios administrativos são 
instrumentos de cooperação dos diversos entes da Administração Pública entre si e com 
particulares. Inserem-se, assim, na ideia básica de conjugação de esforços comuns para 
realização de atividade de interesse público a que o empenho isolado dos envolvidos não faria 
possível. 
O mundo atual, marcado pelo influxo da redefinição das relações entre o Estado e 
a sociedade civil, e as prestações que aquele deve oferecer a esta, impõe sejam estruturados 
novos arranjos capazes de fazer o ente público responder a estas questões. A fórmula lógica 
identificada foi a da conjugação de esforços entre os diversos órgãos da Administração, de um 
lado procurando eliminar a atuação dúplice, repetitiva de ações que visem um mesmo 
resultado final, e de outro conectando e coordenando esforços de múltiplos agentes, buscando 
redistribuí-los com vistas à otimização dos interesses materiais obtidos. 
O arranjo político que responde a esta necessidade reprisamos é o do chamado 
federalismo cooperativo que coordena os vários entes políticos na realização das tarefas 
públicas. De outro lado, está a cooperação guiada não apenas em vista do interesse geral, mas 
por força mesmo das competências constitucionais, que impõe a concorrência dos esforços 
para realização de dada atividade. Ainda, a coordenação de órgãos diversos de uma mesma 
entidade estatal, conjugando especialidades para realização de sua finalidade própria. 
 
 
3.1 O ART. 241 DA CRFB, DE ACORDO COM A EC Nº19 
A sugestão é para que no primeiro parágrafo você indique para o leitor: O que é 
que pretende fazer aqui nessa parte da seção. Qual a finalidade dessa parte para a seção. 
Consagrado na Constituição de 1988, o federalismo cooperativo opera, 
inicialmente, ainda no que MOREIRA NETO (1998) denomina contexto de administração 
burocrática, para a noção de administração gerencial. Em verdade a alteração que se observa 
em relação à própria competência estatal incorpora-se ao ordenamento jurídico brasileiro a 
partir da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, que implanta a chamada 
"Reforma Administrativa". 
 
 
No contexto desta reforma, surge disposição que altera o art. 241 da Constituição 
Federal (1988), consignando-lhe a seguinte redação: 
 
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por 
meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes 
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a 
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à 
continuidade dos serviços transferidos. 
 
Esta disposição constitucional vem, em verdade, dispor expressamente sobre uma 
espécie de cooperação geral entre os entes federados, na gestão dos serviços públicos e 
transferência de encargos. Impõe, então, sejam disciplinados por lei, os acordos jurídicos 
próprios de cooperação, vinculando-os a um regime jurídico uniforme. A nosso sentir, a 
iniciativa que se pretende a partir desta norma constitucional é evidente. De um lado o 
fomento das relações de cooperação como meio de assegurar a eficiência administrativa. De 
outro, uma razoável uniformidade dos acordos de cooperação, que assegure sua adequação 
técnica do ponto de vista jurídico e administrativo. 
 
 
 
REFERÊNCIAS 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Interesse público primário e 
secundário convênio entre União e Estado dever de indenização. In: Revista de Direito 
Público, nº 75. 
 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível 
em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>.
Acesso 
em: 12 de maio de 2021. 
 
ELAZAR, Daniel. International and comparative federalism. In: Political 
Science and Politcs, v. XXVI, nº 2. Washington. DC. 
 
GARRIDO FALLA, Fernando. Las transformaciones del régimen 
administrativo estudios de administración. Madrid: Instituto de Estudios Políticos. 
 
MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Coordenação gerencial na 
Administração Pública - Administração Pública e autonomia gerencial. Contrato de 
gestão. Organizações sociais. A gestão associada de serviços públicos: consórcios e 
convênios de cooperação. In: Revista de Direito Administrativo, n° ´214. São Paulo: 
Renovar, outubro-dezembro/1998. 
 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 3a ed. São Paulo: RT, 
1977; 
 
PALACKY, Ana Cristina. Os convênios na administração pública. In: Revista 
de Administração Municipal, v. 24, nº 145. IBAM:São Paulo, 1977.