Fundamentos de Administração Pública

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Fundamentos de Administração Pública
Prof. Marcelo Torres Freitas
DIREITO ADMINISTRATIVO
Poderes da Administração Pública 
Objetivos de aprendizagem Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados: Conceituar os poderes da Administração Pública. Descrever as características dos poderes normativo, disciplinar, hierárquico e de polícia. Identificar os julgados de Tribunais Superiores que evidenciam a aplicação dos poderes da Administração Pública. 
Introdução: Os poderes da Administração são considerados instrumentos empregados pela Administração Pública para a concretização da gestão do interesse público, com vistas ao bem comum. Tais poderes são considerados prerrogativas especiais que pautam as relações jurídicas da Administração. Em função deles, garante-se que, por exemplo, a Administração Pública possa fiscalizar estabelecimentos privados ou impor sansões no caso de descumprimento de normas administrativas. Neste capítulo, você vai ler sobre o conceito de poderes administrativos. Você também estudará os poderes administrativos em espécie, como o poder vinculado, o poder discricionário, o poder hierárquico, o poder disciplinar, o poder regulamentar e o poder de polícia. Por fim, você verá alguns julgados de Tribunais Superiores que envolvem a questão dos poderes da Administração Pública.
Conceito de poderes da Administração Pública
O Direito Administrativo é o ramo do Direito responsável pelo estudo de todas as facetas da Administração Pública, cuja função precípua consiste na gestão do interesse público. Na base de tal estudo, está a ideia segundo a qual a Administração Pública pode — a depender do contexto — submeter-se tanto ao regime de direito público quanto ao privado.
Saiba mais.
Com relação ao conceito de interesse público, Mello (2009, p. 61) explica que se trata do “[...] interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando consideradas em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”. Isto é, consiste no sumo fruto dos anseios dos indivíduos que formam a coletividade que compõe a sociedade.
Quando atua sob o regime de direito privado, a Administração Pública está — em alguma medida — em pé de igualdade com a outra ou outras partes da relação jurídica. Nos casos em que a Administração Pública atua sob o regime de direito público, ela adota uma posição privilegiada com relação às outras partes. Nesse caso, ao atuar em condições superiores ou distintas dos particulares, é chamada pela doutrina de regime jurídico-administrativo. De modo geral, o regime jurídico-administrativo pode ser explicado em função das prerrogativas e restrições que pautam a atuação da Administração Pública. Enquanto as prerrogativas, que colocam a Administração Pública em posição superior, consistem em privilégios ou faculdades especiais que garantam que ela possa concretizar o interesse público, as restrições têm a função de impor regras rígidas para sua atuação, evitando que as prerrogativas especiais venham a ser utilizadas contra o interesse público. Tal conjunto de prerrogativas e restrições expressa, conforme a doutrina, os dois princípios basilares do Direito Administrativo: o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e o princípio da indisponibilidade do interesse público.
1. Supremacia do interesse público sobre o privadoo — a propósito de tal princípio, Mello (2009, p. 69) afirma que ele “[...] proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalência dele sobre o do particular, condição, até mesmo, da sobrevivência e asseguramento deste último”. Nesse contexto, o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado explica a origem das prerrogativas especiais que pautam a atuação da Administração Pública, visando à concretização do interesse público e do bem comum. Assim, nos casos em que houver conflito entre o interesse público e o particular, em nome do princípio referido, prevalecerá o interesse público.
2. Indisponibilidade do interesse públicoo — se o princípio da supremacia do interesse público embasa o conjunto de prerrogativas especiais atinentes à atuação da Administração Pública, o princípio da indisponibilidade do interesse público fundamenta o conjunto de deveres cabíveis aos administradores do interesse público. Quanto a isso, Mello (2009) chama a atenção para o fato de que — por ser qualificado como próprio da coletividade, isto é, interno ao setor público — o interesse público não pode ser livremente disposto por quem quer que seja. Ademais, o doutrinador afirma que “[...] o próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los, o que é também um dever — na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis” (MELLO, 2009, p. 73-74). Assim, o princípio da indisponibilidade do interesse público vem para proteger os administrados contra o uso maléfico dos poderes públicos por parte dos seus administradores.
Um meio para enaltecer a influência de tal princípio na atuação da Administração Pública surge da comparação entre a legalidade privada e a chamada legalidade administrativa. Nesse contexto, enquanto a legalidade privada está embasada no princípio da autonomia da vontade, a legalidade administrativa está embasada na vontade da lei. Em outras palavras, ao agirem, os particulares podem fazer tudo aquilo que não está vedado ou proibido legalmente, ao passo que os agentes públicos, enquanto tais, só podem fazer aquilo que está autorizado ou permitido por lei. Isso garante que a Administração Pública não cometa abusos no uso das diversas prerrogativas oriundas da ideia de supremacia do interesse público.
Com relação ao conceito de poderes administrativos, embora seja fácil compreender sua relação com a ideia de supremacia do interesse público, os poderes administrativos também estão intimamente ligados com a ideia veiculada pelo princípio da indisponibilidade do interesse público. Nesse contexto, as prerrogativas conferidas à Administração Pública para que possa desempenhar seu fim precípuo não são meras faculdades atribuíveis aos seus agentes, consistindo em verdadeiros deveres funcionais. Assim, rigorosamente falando, o termo “poderes” da Administração Pública deve ser lido como poderes-deveres da Administração Pública.
Com relação às espécies e classificações dos poderes administrativos, Meirelles e Burle Filho (2016, p. 137) chamam a atenção para o fato de “[...] nascem com a Administração e se apresentam diversificados segundo as exigências do serviço público, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem”. Nesse contexto, se tomamos como referência a questão da liberdade decisória, os poderes podem ser distinguidos em poder vinculado e poder discricionário. Além disso, quando estão ligados à organização da Administração Pública de modo geral, eles são chamados de poderes hierárquicos. Quando estão ligados à punição daqueles — de algum modo — vinculados à Administração Pública, estamos diante do poder disciplinar. Já, nos casos em que possuem objetivo de normatizar algo, estamos diante do poder regulamentar. Por fim, se os poderes administrativos dizem respeito à contenção dos direitos individuais, estamos diante do poder de polícia (MEIRELLES; BURLE FILHO, 2016). Os detentores dos poderes públicos são as entidades políticas previstas na Constituição Federal (BRASIL, 1988) — a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios. Além disso, as entidades administrativas de direito público — como, por exemplo, autarquias e fundações públicas — também são dotadas de certos poderes próprios da Administração Pública.
Poderes da Administração Pública em espécie
Conforme mencionado, os poderes administrativos costumam ser distinguidos pela doutrina em seis espécies.
-> poder vinculado;
->poder discricionário
-> poder hierárquico;
->poder disciplinar;
->poder normativo, ou regulamentar;
->poder de polícia.
Poder vinculado
A compreensão do signifi cado do poder vinculadoestá intimamente relacionada ao grau de liberdade decisória da Administração Pública no exercício de suas atividades. Nesse contexto, Meirelles e Burle Filho (2016, p. 138) explicam que tal poder é “[...] aquele que o Direito Positivo — a lei — confere à Administração Pública para a prática de sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização”. Assim, os atos vinculados são aqueles em que os agentes públicos estão inteiramente condicionados ao texto legal. Em função disso, a liberdade decisória da Administração é praticamente inexistente, devendo simplesmente seguir os ditames legais. A título de exemplo, citamos a concessão de alvará para a construção de um imóvel, nos casos em que o requerente satisfaz todas as exigências legais.
Poder discricionário
Em oposição ao poder vinculado, existe também o poder discricionário. Nesse caso, sob certos contextos, é admitido que a Administração atue com certa liberdade de escolha sobre a conveniência e a oportunidade na realização 6 Poderes da Administração Pública de certos atos. Quanto a isso, a possibilidade de atuação discricionária deverá ser explicitamente disposta em lei. Um importante ponto sobre o poder discricionário diz respeito ao grau de liberdade decisória dos seus agentes. Nesse contexto, dizer que um certo ato é discricionário não significa dizer que ele é completamente arbitrário. Nesse contexto, nunca será discricionária a questão da competência, da finalidade e da forma. A título de exemplo, citamos a possibilidade de estabelecer a gradação de uma penalidade administrativa.
Poder hierárquico
Conforme o entendimento de Meirelles e Burle Filho (2016, p. 142), o poder hierárquico consiste na faculdade da qual dispõe o Executivo para “[...] distribuir e escalonar funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoas”. Nesse contexto, em função do poder hierárquico, torna-se possível estabelecer relações de coordenação e subordinação entre agentes e órgãos da Administração Pública. Ademais, aqueles que detêm o poder hierárquico desempenham uma série de prerrogativas ante os seus subordinados. A título de exemplo, citamos a possibilidade de dar ordens, coordenar e fiscalizar suas atividades, bem como delegar e avocar o exercício de certas competências.
Poder disciplinar
O poder disciplinar consiste na faculdade inerente à Administração Pública para punir internamente quaisquer infrações cometidas por servidores ou aqueles que estejam — de algum modo — sujeitos ao controle exercido pelos órgãos administrativos. Nesse contexto, o poder disciplinar costuma se manifestar nas eventuais punições internas de infrações funcionais cometidas por servidores (sem excluir eventuais punições de ordem penal). Ademais, a Administração Pública também pode se valer do poder disciplinar contra aqueles ligados a ela mediante algum tipo específico de vínculo, como ocorre, por exemplo, em contratos ou convênios firmados com o setor privado. Assim, embora o poder disciplinar seja — em alguma medida — correlacionado com o poder hierárquico, tratam-se — em verdade — de poderes distintos. Nesse contexto, enquanto o poder hierárquico — conforme mencionado — trata da questão do instrumento por meio do qual a Administração Pública distribui e escalona as atribuições executivas, o poder disciplinar trata justamente do controle do uso de tais atribuições, com vistas à punição de abusos ou omissões oriundas do exercício de tais atribuições.
Poder normativo, ou regulamentar
O poder normativo ou regulamentar é a faculdade conferida aos chefes do Poder Executivo (presidente da República, governadores de Estado e prefeitos) de editar os atos administrativos normativos. Tais atos se manifestam com a edição de decretos regulamentares — cuja função é instituir procedimentos que garantam a fi el execução das leis — e de decretos autônimos — cuja função é dispor sobre matérias de competência dos chefes do executivo, tal qual listadas no art. 84, IV, da Constituição Federal (MEIRELLES; BURLE FILHO, 2016)
Poder de polícia
Segundo Meirelles e Burle Filho (2016, p. 152), o poder de polícia é “[...] a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”. Em outras palavras, o poder de polícia confere aos agentes públicos a possibilidade de conter eventuais abusos perpetrados pelos particulares. Assim, nos casos em que as atividades dos particulares acabem por se revelar nocivas à coletividade ou ao Estado, a Administração Pública poderá se valer do poder de polícia para contê-las. O poder de polícia referido está ligado apenas à chamada polícia administrativa. A título de exemplo, citamos a atividade desempenhada pela vigilância sanitária e a regulação dos mercados de títulos de valores mobiliários exercida pela Comissão de Valores Mobiliários.
Jurisprudência sobre os poderes da Administração Pública
A jurisprudência dos tribunais que aborda a questão dos princípios recursais é numerosa e vasta. A seguir, serão apresentadas três ementas que abordam o tema. A primeira, que trata do poder de polícia, é um acórdão relatado e julgado conforme o entendimento do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, sobre uma apelação interposta contra decisão judicial proferida pelo juízo de primeiro grau. O requerente ingressou com ação para proibir que fosse demolido o imóvel no qual residia, mas a decisão de primeiro grau entendeu que a Administração Pública poderia se valer do poder de polícia para demolir a construção. Irresignado, o requerente recorreu, mas o seu apelo foi indeferido em grau recursal: Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO IRREGULAR. EDIFICAÇÃO SEM ALVARÁ. DEMOLIÇÃO. PODER DE POLÍCIA. I — Não há irregularidade na atuação da Administração, que, no exercício do seu Poder de Polícia, coíbe a ocupação desordenada e os parcelamentos ilegais do solo, com edificações sem o respectivo alvará. II — O ato administrativo goza da presunção de legitimidade e legalidade, a qual somente pode ser afastada mediante prova inequívoca em sentido contrário. III — Negou-se provimento ao recurso (BRASIL, 2018, documento on-line)
A segunda ementa, que aborda o poder disciplinar, é um acórdão relatado e julgado conforme o entendimento do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, sobre um agravo de instrumento interposto contra decisão judicial proferida pelo juízo de primeiro grau. O recorrente ingressou inicialmente com mandado de segurança contra decisão administrativa do Departamento de Trânsito do Rio Grande do Sul, que, no uso de seu poder disciplinar, suspendeu cautelarmente sua credencial de despachante, com base em denúncia de forte esquema fraudulento. Porém, no juízo de primeiro grau, a decisão administrativa foi admitida em caráter liminar. Irresignado, o autor resolveu ingressar com recurso, que foi desprovido:
 Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO CAUTELAR DE CREDENCIAL DE DESPACHANTE DE TRÂNSITO. PODER DISCIPLINAR DA ADMINISTRAÇÃO. VIABILIDADE. Perfeitamente cabível a suspensão cautelar das atividades do despachante de trânsito, ante a denúncia de forte esquema fraudulento, visando ao resguardo dos administrados e da investigação das faltas noticiadas. Medida cautelar que não se confunde com eventual penalidade que poderá ser aplicada ao fim do processo administrativo instaurado e do qual foi devidamente notificado o agravante. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO (RIO GRANDE DO SUL, 2013, documento on-line). A terceira ementa, que aborda o poder hierárquico, é um acórdão relatado e julgado conforme o entendimento do Tribunal do Mato Grosso do Sul, sobre uma apelação interposta contra decisão judicial proferida pelo juízo de primeiro grau. No caso, uma servidora pública realizou atividades de outro cargo, por ordemde seu superior, valendo-se do poder hierárquico. Por conseguinte, o juízo de primeiro grau condenou o ente público a pagar, a título de indenização, a diferença remuneratória do seu cargo para o cargo correspondente às suas atividades fáticas. Irresignado, o ente público recorreu. Porém, em função do fato acervo probatório, o tribunal manteve a decisão de primeiro grau:
 Ementa: APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA DO PODER JUDICIÁRIO ATUANTE EM DESVIO DE FUNÇÃO. SITUAÇÃO DE FATO IMPOSTA PELO PRÓPRIO SUPERIOR HIERÁRQUICO. DIREITO AO RECEBIMENTO DA DIFERENÇA ENTRE OS VALORES PAGOS E AQUELES DEVIDOS, INCLUSIVE PARA FINS DE ADICIONAIS. CORREÇÃO DA ATUALIZAÇÃO CONDENATÓRIA. RECURSO ESTATAL DESPROVIDO. Segundo a orientação pacífica do STJ, o servidor tem direito de receber, a título de indenização, as diferenças remuneratórias decorrentes de equiparação salarial com o cargo efetivamente desempenhado, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração Pública (Súmula 378/STJ). Particularidades fáticas do litígio atestando a robustez do pedido inicial. Assentado o direito ao recebimento dos importes impagos, faz o servidor jus aos adicionais de fato, cumpridos durante o exercício desviado de função pública. Verificada a correção da atualização condenatória, não há falar em reparo pelo Tribunal. Apelo desprovido (MATO GROSSO DO SUL, 2019, documento on-line).
DIREITO CONSTITUCIONAL II
Da Administração Pública
Objetivos de aprendizagem: Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados: Identificar os princípios explícitos aplicáveis à Administração Pública. Comparar a Administração Pública Direta com a Administração Pública Indireta. Distinguir servidor público de empregado público e os seus respectivos regimes previdenciários.
Introdução
Nos seus arts. 37 e 38, a Constituição Federal de 1988 expressa disposições gerais acerca da Administração Pública e, nos arts. 39 e 40, aborda a questão dos servidores públicos e das particularidades deles, com destaque para o regime jurídico único que recai sobre esse grupo. 
Neste capítulo, estudaremos os princípios explícitos aplicáveis à Administração Pública e os institutos de desconcentração e descentralização, por meio dos quais se formam órgãos e pessoas jurídicas pertencentes à Administração Pública Indireta. Para isso, devemos reconhecer o que é a Administração Pública Direta e o que é a Administração Pública Indireta, comparando-as entre si. Por fim, distinguiremos servidor público de empregado público e analisaremos os seus respectivos regimes previdenciários.
Princípios básicos da Administração Pública
Ao estudarmos os princípios expressos aplicáveis à Administração Pública brasileira, necessariamente devemos colacionar o art. 37 da Constituição Federal de 1988, uma vez que, no seu caput, encontram-se tais princípios: 
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] (BRASIL, 1998, documento on-line).
A partir da leitura desse dispositivo, depreendemos que são cinco os princípios explícitos relativos à Administração Pública:
 legalidade; 
 impessoalidade; 
 moralidade;
 publicidade;
 eficiência
O princípio da legalidade evidencia a busca constante pela lei e se aplica tanto ao âmbito público quanto ao privado, tendo em vista que o art. 5º, II, da Constituição dispõe que “[...] ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (BRASIL, 1988, documento on-line). Assim, para o particular, há a possibilidade de fazer tudo o que a lei não proíbe. Por outro lado, no caso da Administração Pública, devemos adotar a interpretação vinculativa e restritiva, segundo a qual a Administração só pode realizar os atos previstos em lei.
 Paulo e Alexandrino (2017, p. 357) explicam o funcionamento da legalidade na esfera pública e na privada:
 O princípio da legalidade administrativa tem, para a administração pública, um conteúdo muito mais restritivo do que a legalidade geral aplicável à conduta dos particulares (CF, art. 5º, II). Por outro lado, para o administrado, o princípio da legalidade administrativa representa uma garantia constitucional, exatamente porque lhe assegura que a atuação da administração estará limitada estritamente ao que dispuser a lei.
A impessoalidade, por sua vez, possui duas formas distintas de aplicação. A primeira maneira de aplicar esse princípio consiste na proibição de promoção pessoal por meio da maquinaria pública, de modo que o administrador público não pode valer-se dos atos administrativos em prol de interesses pessoais. O art. 37, § 1º, determina:
 A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (BRASIL, 1988, documento on-line).
Assim, o desrespeito à Constituição pode levar o responsável a responder por ato de improbidade administrativa, regulado pela Lei nº. 8.429, de 2 de junho de 1992 (BRASIL, 1992). A segunda forma de aplicar o princípio da impessoalidade visa proibir o administrador público ou o responsável pelo ato de afastar-se do interesse público, pois não pode haver pessoalização do ato administrativo. Logo, quando a Administração Pública age, não deve buscar o favorecimento de ninguém em particular, mas o bem público. Com o intuito de respeitar a legalidade, a Administração Pública realiza concursos públicos e licitações para só então efetuar contratos, por exemplo.
 O terceiro princípio, a moralidade, impõe aos agentes públicos a atuação profissional honesta, que consiste em agir com probidade. O termo “probo” significa “honesto”, “reto” e, portanto, o agente que não atuar de forma proba, isto é, honesta, responde pelo que chamamos de improbidade.
 É certo que a expressão “moralidade administrativa” não é de compreensão instantânea e rigorosa, embora tenha sido erigida em princípio constitucional a ser atendido pela Administração Pública (art. 37). Ela abrange o sentido ético da conduta do administrador, visando a fazer coincidir o licitum com o honestum. Quer dizer: em face da moralidade administrativa o que não é honesto é ilícito, mesmo que formalmente se atenha às normas vigentes. A moralidade repudia frontalmente o brocardo non omne quod licet honestum est (FERREIRA FILHO, 2012, p. 276).
 O art. 37, § 4º, da Constituição versa que “[...] os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (BRASIL, 1988, documento on-line). Nesse contexto, a violação do princípio da moralidade acarreta as consequências previstas no referido dispositivo, bem como a declaração de nulidade do ato administrativo.
 Já a publicidade determina que a atuação da Administração Pública deve ser transparente e de acesso público, o que fundamenta o direito de acesso à informação de todos os atos realizados. Esse sempre foi compreendido como um princípio administrativo, pois se entende que o Poder Público, justamente por ser público, deve agir com a maior transparência possível a fim de que os administrados tenham, a qualquer hora, conhecimento do que os administradores fazem. Sobretudo, exige-se que se publiquem atos que devem surtir efeitos externos, ou seja, fora dos órgãos da Administração (SILVA, 2005).
 Atentemos ao fato de que o princípio da publicidade encontra limite no próprio Texto Constitucional, conforme constamos com base no art. 5º, XXXIII, acerca do sigilo ser imprescindível à segurança da sociedade edo Estado:
 [...] todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado [...] (BRASIL, 1988, documento on-line)
 O último princípio expresso é o da eficiência, segundo o qual a Administração Pública deve agir de forma eficiente, mediante ações qualificadas nas atividades administrativas e, para tanto, outros princípios que facilitam o entendimento podem ser somados, como o princípio da economicidade (atuação que busque a economia de gastos) e o princípio da celeridade (busca pelo agir mais rápido possível), dentre outros. Assim, restam expostos os princípios expressos, também conhecidos como princípios básicos, aplicáveis à Administração Pública Direta e à Administração Pública Indireta. Neste momento, cabe explicarmos o que são a Administração Direta e a Indireta, atentando às distinções entre uma e outra.
Administração Pública Direta e Indireta
Para entendermos o que são a Administração Pública Direta e a Indireta, devemos conhecer os institutos da descentralização e da desconcentração. A desconcentração ocorre quando uma pessoa jurídica desconcentra a sua atuação ao criar órgãos dentro da sua própria estrutura. Assim, há a divisão de funções e prestações de serviço dentro da própria pessoa jurídica. Contudo, os órgãos criados não possuem personalidade jurídica própria. Por outro lado, quando se trata de descentralização, sucede a criação de novas pessoas jurídicas para que sejam concedidas as competências para a atuação do serviço público:
 A Administração Pública pode ser classificada em direta e indireta. A Administração Pública direta é constituída por um conjunto de órgãos administrativos ligado diretamente ao Poder Executivo de cada ente federativo. A Administração Pública indireta é constituída de forma descentralizada, por um conjunto de órgãos que está ligado a entidades personalizadas, que, por sua, 48 Da Administração Pública vez são ligados ao Poder Executivo de cada ente federativo. A Administração Pública indireta compreende as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas (AGRA, 2018, p. 431-432).
 Assim, o Estado presta o seu serviço público de forma:
 centralizada, quando executa as tarefas atribuídas diretamente por intermédio de órgãos e agentes da Administração Direta;
 descentralizada, quando desempenha algumas das suas atribuições por meio de outra pessoa jurídica e não pela Administração Direta; 
 desconcentrada, quando a execução das funções é dívida em órgãos, de modo que a distribuição das atribuições se dá internamente, ou seja, dentro da mesma pessoa jurídica.
A Administração Pública Direta é composta pelos entes federativos, que são a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, sobre o quais exerce atuação direta. Assim, a Constituição Federal de 1988 define quais são as competências e a autonomia político-administrativa de cada um dos seus entes. Em contrapartida, a Administração Pública Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas vinculadas (não são subordinadas) à Administração Pública Direta. A sua competência é descentralizada, ou seja, diz respeito às pessoas jurídicas que restaram criadas pela Administração Pública Direta pelo instituto da descentralização para realizar os serviços públicos de forma indireta. Essas pessoas jurídicas são as fundações, as autarquias, as sociedades de economia mista e as empresas públicas. O fundamento para a descentralização da Administração Pública Direta encontra-se no art. 37, XIX, da Constituição Federal: “[...] somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação” (BRASIL, 1988, documento on-line). Na esfera federal, há o Decreto-Lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe acerca da organização da Administração federal e que também pode ser consultado para o entendimento da Administração Pública estadual, distrital e municipal, pois estabelece no seu art. 4º:
 Art. 4º A Administração Federal compreende: I — A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios ; Da Administração Pública 49 II — A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista ; d) fundações públicas . Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade (BRASIL, 1967, documento on-line)
Nesse sentido, vale destacarmos algumas características das pessoas jurídicas que compõem a Administração Pública Indireta. É o que faremos a seguir. Assim como os entes federativos, as autarquias são pessoas jurídicas de direito público, conforme explicitado no art. 41 do Código Civil:
 Art. 41 São pessoas jurídicas de direito público interno: I — a União; II — os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; III — os Municípios; IV — as autarquias, inclusive as associações públicas; V — as demais entidades de caráter público criadas por lei. Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código (BRASIL, 2002, documento on-line).
As autarquias contam com personalidade jurídica de direito público porque são as únicas criadas por leis específicas na Administração Pública Indireta. As demais pessoas jurídicas são autorizadas como instituições. Além disso, é interessante notarmos que as autarquias estão sujeitas à tutela, que é o controle finalístico para verificar se a entidade está cumprindo as suas finalidades, e possuem autonomia administrativa e financeira, embora não possuam autonomia política. Os seus atos e contratos são administrativos e, portanto, sujeitam-se à Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, e ao controle dos tribunais de contas. São dotadas de patrimônio próprio, transferido do ente que a criou, que, logo, são bens públicos. As autarquias também possuem os mesmos privilégios conferidos à Administração Direta; possuem dirigentes próprios, podendo haver a participação do Poder Legislativo na escolha (art. 52, III, d); e os seus agentes são servidores públicos estatutários. São exem50 Da Administração Pública plos de autarquias o Banco Central do Brasil (Bacen), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama), o Instituto Nacional de Serviço Social (INSS), entre outras (BRASIL, 1993). 
As fundações são autorizadas a instituição por lei específica, mas a sua constituição depende do registro no registro civil de pessoas jurídicas (art. 45 do Código Civil) (BRASIL, 2002). Portanto, trata-se de pessoas jurídicas de direito privado e a definição das suas áreas de atuação ocorre por intermédio de lei complementar (art. 37, XIX, da Constituição) (BRASIL, 1988). Além disso, os seus servidores são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e a sua finalidade possui caráter social, cujo viés pode ser a pesquisa, a educação, a cultura, etc. Para exemplificarmos algumas fundações, podemos pensar, por exemplo, na Fundação Nacional do Índio (Funai), na Fundação Estadual de Proteção ao Meio Ambiente (Fepam) e no Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
 As empresas públicas também são autorizadas a instituição por lei específica. Entretanto, a sua constituição também depende do registro no registro civil de pessoas jurídicas (art. 45 do Código Civil), como no caso das fundações (BRASIL, 2002). Assim,as empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, prestam serviços públicos e podem explorar atividades econômicas, possuem capital exclusivamente público, podem adotar qualquer forma societária e os seus servidores também são regidos pela CLT. Como exemplos, temos a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (EBTC), o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) e a Caixa Econômica Federal.
 Por fim, as sociedades de economia mista se assemelham às empresas públicas, uma vez que também são autorizadas a instituição por lei específica, mas a sua constituição depende do registro no registro civil de pessoas jurídicas (art. 45 do Código Civil), e, logo, são pessoas jurídicas de direito privado (BRASIL, 2002). Ademais, as sociedades de economia mista também prestam serviço público e podem explorar atividades econômicas. Todavia, elas apresentam diferenças em relação às empresas públicas por possuírem capital público e privado e pelo seu tipo societário ser o de sociedade anônima. Como exemplos, podemos recorrer ao Banco do Brasil S/A e à Petrobras S/A. Entendidas a Administração Pública Direta e a Indireta, assim como a forma como se desconcentram ou se descentralizam para melhor atender o interesse público, resta-nos distinguir o papel do servidor público e o do empregado público, bem como os regimes previdenciários próprios de cada grupo.
Servidor público versus empregado público
 Para melhor distinguirmos servidor público de empregado público, primeiramente precisamos ressaltar que: 
 A expressão agentes públicos tem sentido amplo. Significa o conjunto de pessoas que, a qualquer título, exercem uma função pública como prepostos do Estado. Essa função, é mister que se diga, pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica. O que é certo é que, quando atuam no mundo jurídico, tais agentes estão de alguma forma vinculados ao Poder Público. Como se sabe, o Estado só se faz presente através das pessoas físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. São todas essas pessoas físicas que constituem os agentes públicos (CARVALHO FILHO, 2018, p. 707).
 Assim, os servidores públicos são uma categoria de agentes públicos, conforme determina a própria Constituição Federal. Perante a Constituição de 1988, com as alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº. 18, de 1998, pode- -se dizer que são quatro as categorias de agentes públicos (DI PIETRO, 2018):
1. agentes políticos;
 2. servidores públicos;
 3. militares; 
4. particulares em colaboração com o Poder Público.
Em sentido amplo, trata-se de toda pessoa física que presta serviço público às Administrações Direta ou Indireta, tem vínculo empregatício e cuja remuneração é paga pelo erário público.
 São denominados por uns de agentes administrativos, mas a expressão não é adequada, porque diz menos do que o sentido que se deve emprestar à expressão servidores públicos. Na realidade, existem muitos servidores públicos que desempenham funções diversas da função administrativa do Estado. Por outros, são denominados de funcionários públicos, expressão também inadequada, já que, além de banida da Constituição, tem sentido mais restrito do que a de servidores públicos, e isso porque, na verdade, eram assim considerados apenas os servidores estatutários que integravam a estrutura dos entes federativos (Administração Direta), o que indica que se tratava de uma categoria dos servidores públicos. Estes, por sua vez, integram a Administração Direta, as autarquias e as fundações públicas autárquicas, sob qualquer regime funcional (CARVALHO FILHO, 2018, p. 710).
 Dentro da categoria dos servidores públicos, estão compreendidos:
 os servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de cargos públicos;
 os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação trabalhista e ocupantes de emprego público; 
 os servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da Constituição).
 Esses indivíduos exercem função sem estarem vinculados a cargo ou emprego público.
 Com base nesses conceitos, podemos afirmar que há uma distinção entre os servidores estatutários, que são todos os que ocupam cargo público efetivo, ou seja, que foram aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos (art. 37, II, da Constituição) e têm por regime previdenciário o regime jurídico único. Vejamos o disposto no art. 40 da Constituição Federal: 
 Art. 40 Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo (BRASIL, 1988, documento on-line). 
 No que tange aos empregados públicos, compreendem os ocupantes de emprego público, ou seja, que foram contratados pela Administração Pública com regime de contratação regido pela CLT e cujo regime previdenciário é o regime geral da previdência social, conforme disposto no art. 201 da Constituição. São exemplo aqueles que trabalham nas entidades da Administração Pública Indireta de natureza privada, como empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações.
GERENCIAMENTO DE RISCOS
Gestão de riscos na administração pública 
Objetivos de aprendizagem 
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados: 
� Definir a gestão de riscos na administração pública. �
 Relacionar gestão de riscos e governança. �
 Identificar os benefícios da gestão de riscos na administração pública.
 Introdução 
O gerenciamento de riscos funciona, no setor público, da mesma forma como no setor privado: visando agregar valor à instituição, por meio da diminuição ou da eliminação de fatores de risco negativos e do aproveitamento das oportunidades que surgirem, em decorrência de fatores de risco positivo. Neste capítulo, você irá estudar a definição de gestão de riscos na administração pública, a relação entre a gestão de riscos e a governança e os benefícios da gestão de riscos na administração pública. 
 Gestão de riscos na administração pública 
 No setor público, a gestão precisa de ferramentas que possam auxiliar na tomada de decisões, da mesma forma que no setor privado. Aspectos como riscos ambientais, de saúde, econômicos, ergonômicos e outros tantos precisam ser gerenciados e controlados nas instituições de todas as áreas da administração pública, uma vez que o bem-estar da sociedade é a essência do serviço público. É necessário, portanto tomar decisões e usar medidas corretas com relação às políticas e programas públicos, sendo fundamental adotar estratégicas efetivas de gestão de riscos (MIRANDA, 2017).
Atualmente, o setor público se preocupa em melhorar continuamente a entrega de seus serviços para a sociedade e, também, com a forma como os bens públicos são administrados. Por conta disso, no setor público, a gestão de riscos se preocupa com a qualidade do serviço público oferecido e em oferecer políticas públicas que sirvam para atender ao bem-estar de todos.
 A imprevisibilidade está presente nos processos de todas as áreas das instituições, envolvendo pessoas, materiais, entregas e recursos financeiros. Por isso, o gerenciamento de riscos é fundamental na tentativa de ser proativo em relação aos imprevistos. Nesse sentido, saber como lidar com a concretização de um risco torna-se o principal aspecto da gestão de riscos na administração pública.
 O setor público trabalha com os riscos iminentes por meio de deveres, que se tornam direitos para os cidadãos, comoa educação, a saúde, a moradia e a segurança. A tentativa da administração pública é gerir os riscos de forma que se consiga diminuir os custos com atividades incertas, aumentando benefícios oferecidos para a sociedade (MIRANDA, 2017). 
 Em quase todas as situações que acontecem na administração pública, uma outra dificuldade se apresenta, além dos aspectos vitais com os quais o servidor público trabalha, pois quando a equipe de gestão de riscos se depara com um risco, muitas vezes a estratégia escolhida para o caso tem muito mais conexão com fatores políticos do que com fatores técnicos.
 Um dos fundamentos para o gerenciamento de riscos é que seja um processo contínuo e sistemático, porque a adoção de uma gestão de riscos permanente tende a melhorar os processos de tomada de decisão frente aos riscos para se obter, consequentemente, melhores resultados. 
 Outra ideia básica é que haja a participação de todos os empregados da instituição no programa de gestão de riscos, pois a participação de pessoas de diferentes áreas garante uma visão global dos fatores de risco existentes em cada lugar de trabalho. O envolvimento de todos favorece a tomada de decisões estratégicas e pode contribuir para a realização dos objetivos organizacionais.
 Muitas técnicas e ferramentas foram criadas para facilitar o processo de gerenciamento de riscos como um todo, inclusive na tentativa de unificar a sua utilização, tanto pelo setor privado como para o setor público. Nesse sentido, a maioria dos processos de gerenciamento de riscos organizacionais passam pelas cinco etapas seguintes (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2003): 
1. Identificar: a primeira fase de todo gerenciamento de riscos é a identificação e a definição dos fatores de risco, com um mínimo de detalhamento que sirva para as etapas posteriores. Existem algumas técnicas para a coleta de informações de fatores riscos que podem ser utilizadas individualmente ou quando se reúnem várias pessoas. Entre elas, as mais conhecidas são:
■ Brainstorming: consiste em uma reunião, com todas as pessoas interessadas, mediada por um facilitador, que vai gerar uma lista de todos os fatores de riscos elencados pelos participantes. Depois disso, os riscos anotados são reunidos em categorias e definidos com mais detalhes.
 ■ Técnica Delphi: consiste em uma reunião, com todas as pessoas interessadas, mediada por um facilitador, em que a meta é conseguir um consenso entre os participantes com relação à lista final de fatores de risco. O facilitador faz várias rodadas de questionários escritos entre os participantes, fala os fatores de risco elencados para todos, sem dizer quem identificou cada um deles, e todos têm a chance de rever seu pensamento até responder novamente ao questionário. 
■ Entrevista: os integrantes da equipe de gestão de riscos entrevistam, de forma individual, todas as pessoas que podem colaborar identificando fatores de riscos.
 2. Avaliar: cada fator de risco deve ser avaliado quanto à probabilidade de se concretizar e também quanto ao impacto que pode causar, caso venha a acontecer. 3. Tratar: deve ser definida uma resposta para cada fator de risco, o que exige da equipe de gestão de riscos conhecer profundamente os riscos elencados. As estratégias mais conhecidas de respostas a riscos, principalmente quando se tratam de riscos negativos ou ameaças, são:
 ■ Eliminar: consiste na eliminação do fator de risco.
 ■ Transferir: não elimina o fator de risco, mas transfere para terceiros a responsabilidade pelo gerenciamento dele.
 ■ Mitigar: consiste na redução da probabilidade de concretização ou no volume do impacto negativo gerado pelo risco, até que se atinja um limite aceitável pela organização.
 ■ Aceitar: é adotada porque raramente é possível eliminar todas as ameaças ou todos os fatores de risco, então a equipe de gestão de riscos decide não fazer nenhuma alteração nos processos e ficar aguardando a concretização do risco. A aceitação pode ser passiva, quando não requer nenhuma outra ação além de documentar o fator de risco, ou ativa, que é a mais provável e acontece quando se estabelece alguma medida de contingência que será adotada caso o risco se concretize. 
Já para os riscos positivos, as principais respostas são:
�■ Explorar: procura eliminar a incerteza de a oportunidade não acontecer, garantindo que ela aconteça;
�■ Compartilhar: consiste em envolver um terceiro que tenha mais capacidade de explorar a oportunidade; �
■ Melhorar: consiste em aumentar a probabilidade de concretização e/ou os impactos positivos de uma oportunidade, identificando os principais impulsionadores dela.
 4. Monitorar: é fundamental que exista um processo de monitoramento contínuo, reavaliando os fatores de risco e monitorando as respostas dadas.
 5. Comunicar: essa etapa não existe sozinha, ela deve acontecer em conjunto com cada uma das etapas anteriores, pois é fundamental para o processo de tomada de decisões que resulta da gestão efetiva de riscos.
 O risco não significa necessariamente um prejuízo, um perigo ou algo ruim, mas, certamente, significa incerteza, não saber o que acontecerá ao certo. Gestão de riscos na administração pública 145 Essa percepção da incerteza e a vontade de entender como agir no momento em que algo incerto se concretiza é o grande propósito do gerenciamento de riscos atualmente, principalmente no setor público.
 Quanto mais uma instituição souber responder à concretização dos riscos, mais madura ela pode ser considerada. Nem sempre um risco se torna uma ameaça, por vezes, ele pode ser uma oportunidade. Mesmo assim, sem saber o que fazer diante da possibilidade de algo positivo, a chance será desperdiçada e nada de bom acontecerá.
Gestão de riscos x governança 
 A governança está presente em organizações públicas e privadas, mas se mostra ainda mais necessária no setor público, devido as suas características. No setor privado, a pressão por resultados e o poder dos clientes fomentam a boa gestão das organizações, ou seja, as empresas precisam ser competitivas para lidar com concorrentes e atrair ou manter os clientes. Já no setor público, essas questões são mais indiretas e a governança se constitui como um importante mecanismo de incentivo à boa gestão. Dessa forma, como uma gestão efetiva envolve o gerenciamento de riscos, você pode considerar que a governança colabora para que a gestão de riscos seja mais eficiente e eficaz. 
 O gerenciamento de riscos é parte fundamental da governança, e faz parte das responsabilidades da alta administração das instituições. É o instrumento de apoio à tomada de decisão que tem o propósito de melhorar o desempenho da organização por meio da identificação de oportunidade de ganhos e também da diminuição da probabilidade de concretização e do impacto deriscos negativos, ultrapassando as barreiras das atividades desempenhadas de forma regular pela administração pública (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2007).
 As atividades da equipe de gestão de riscos devem favorecer a longevidade da organização, que é um dos principais propósitos da governança e que pretende atender aos objetivos estratégicos e estatutários. Para isso, é muito importante que as instituições mantenham uma estrutura de governança atuante, que ultrapasse as barreiras da formalidade e seja composta de pelo menos um conselho administrativo, um conselho deliberativo e um conselho consultivo, ou outra nomenclatura para os órgãos que a organização prefira adotar.
 Com relação ao gerenciamento de riscos, é fundamental que o conselho administrativo tenha em mãos uma identificação prévia dos principais fatores de risco aos quais a sociedade está exposta, a sua probabilidade de se concretizar, o tamanho do impacto que vão gerar e, também, quais serão as medidas e as ações adotadas para sua prevenção ou mitigação. De posse da listagem de fatores de riscos que podem afetar o negócio da organização, é essencial que se adote uma atitude proativa com relação aos fatores derisco e à sua concretização iminente (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2003).
 As diretrizes do modelo de gerenciamento de riscos devem ser estabelecidas pelo conselho administrativo, mas as ações devem ser tomadas pelos gestores, a fim de possibilitar, da forma mais segura possível, o atingimento das metas organizacionais.
 É importante lembrar que a atividade de identificação de fatores de riscos pode resultar também na identificação de oportunidades. Por esse motivo, é preciso envolver nessa atividade pessoas capacitadas e com visão global dos negócios institucionais, para que possam reconhecer, entre uma série de fatores de riscos, aquelas ameaças que terão impacto negativo e poderão acarretar prejuízos ou, também, as oportunidades, que terão impacto positivo e poderão agregar valor, melhorar a imagem e beneficiar a instituição de alguma forma.
 Em vista disso, entende-se que a expressão que define o gerenciamento de riscos é a antecipação. Uma das ferramentas mais conhecidas de auxílio à gestão institucional para antever os problemas é o ciclo PDCA, palavra formada pela inicial das palavras em inglês Plan, Do, Check e Act, que significam Planejar, Fazer, Verificar e Agir, em português (PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE, 2014).
 O ciclo PDCA, como você pode observar na Figura 2, é um método de gestão iterativo, formado por quatro passos que são executados em forma de ciclo. É utilizado para o controle e a melhoria dos processos institucionais, mas também é largamente usado para o controle de riscos. Ele é iterativo, porque se baseia na repetição que é aplicada de forma sucessiva nos processos, buscando, a cada ciclo, uma melhoria continuada que garanta o alcance das metas estipuladas e a sobrevivência da instituição.
O PDCA pode ser utilizado em qualquer ramo de atividade, para qualquer porte de instituição, desde que o desejo seja de melhorar a gestão dia após dia. Com a sua aplicação, os processos da instituição tendem a se tornar mais ágeis, mais claros e objetivos, e a entregar resultados de mais qualidade, mas ele exige planejamento, padronização de procedimentos e documentação para que funcione efetivamente. As etapas do PDCA são as apresentadas a seguir (PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE, 2014). 
 ■� Planejar: é a etapa que traduz o gerenciamento de riscos. O planejamento deve sempre vir antes de qualquer tipo de atividade de execução para que seja possível se antecipar a erros, prevenir cenários negativos, 148 Gestão de riscos na administração pública preparar-se para aproveitar oportunidades e elaborar respostas aos fatores de risco que se concretizarem. O planejamento deve ser revisto sempre que for identificada a concretização de um fator de risco, visando analisar o cenário atual para poder antever situações novas. �
 ■ Fazer: tomando como referência o planejamento que foi feito e as possíveis consequências da execução de cada processo, nessa etapa as atividades são executadas. Caso algum fator de risco se concretize, é o momento de colocar em prática as respostas aos riscos, elaboradas na fase do planejamento.
 ■ Verificar: um bom planejamento e uma execução perfeita de atividades não garante o sucesso de um processo. Por isso, a ação de verificar é muito importante, pois consiste no monitoramento das atividades, com o objetivo de verificar sua conformidade com o que foi planejado e executado. É nesse momento que se verifica se o resultado estipulado conseguiu ser entregue, e se a resposta ao risco funcionou de forma efetiva depois de aplicada. 
 �■ Agir: envolve postura de proatividade e prevenção com relação às necessidades de mudança quanto à forma de encarar os riscos concretizados, para que se possa iniciar outro ciclo pelo planejamento.
 Somente pela antecipação aos fatores de risco e o estabelecimento de respostas para cada um deles é que será possível ter um gerenciamento de riscos efetivo. O gerenciamento de riscos deve identificar e ter uma resposta para cada evento que possa acontecer e que venha a afetar de alguma forma os objetivos estratégicos ou a imagem da instituição.
 Não há um padrão para a forma de implementar o gerenciamento de riscos na administração pública, pois isso depende da área de atuação, do porte, das especificidades e das características de cada instituição, cabendo à gestão decidir a melhor maneira de efetivar a gestão de riscos. Essa liberalidade precisa existir por não ser possível, por exemplo, obrigar uma instituição de pequeno porte a gerir seus fatores de riscos da mesma forma que uma instituição de grande porte.
 O importante é que a instituição decida introduzir a prática de tratar seus fatores de risco de forma crítica, aberta e transparente, fazendo a identificação, o tratamento e estimando os impactos de maneira integrada entre todos os componentes da instituição. O gerenciamento de riscos configura um processo de implantação demorada, cujos resultados mais significativos demoram a parecer, sendo necessário um esforço de aperfeiçoamento contínuo. Mesmo Gestão de riscos na administração pública 149 assim, certamente ele trará muitos benefícios para a instituição depois de efetivado.
Benefícios da gestão de riscos na administração pública
O gerenciamento de riscos é parte integrante das boas práticas administrativas, seja no setor privado, ou no setor público. Aprender a gerenciar os riscos de forma eficiente e eficaz vai permitir que a instituição melhore os resultados que apresenta, por meio da identificação, da análise e do monitoramento de uma infinidade de fatores de riscos que podem trazer impactos negativos. Para isso, os impactos negativos precisam ser evitados, controlados, ou até mesmo transformados em oportunidades, o que vai favorecer o atingimento dos objetivos e das metas institucionais. 
 A coragem de assumir e enfrentar os riscos é o que diferencia as organizações, podendo levá-las ao sucesso ou, ao fracasso, dependendo do tipo de resposta dada aos riscos concretizados. Os riscos podem e devem ser geridos de forma a facilitar a tomada de decisão, com o propósito de cumprir prazos, entregar resultados e alcançar os objetivos organizacionais (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014). 
 A aplicação do gerenciamento de riscos nas instituições necessita da adoção de um modelo de gerenciamento de riscos corporativos, possibilitando aos gestores da instituição que trabalhem com a incerteza de modo eficiente e eficaz, na tentativa de alinhar o desempenho esperado, o retorno obtido, e os riscos associados a cada processo.
 Executar o gerenciamento de riscos de maneira organizada e estruturada servirá para motivar e envolver as pessoas, além de fornecer estímulo para a identificação das melhores oportunidades para a melhoria contínua dos processos, por meio da inovação, conseguida muitas vezes quando se enfrenta um risco. 
 Além disso, servirá de auxílio para esclarecer incertezas pela utilização de métodos sistêmicos para a identificação, avaliação, tratamento e monitoramento dos fatores de risco, sempre mantendo uma comunicação efetiva entre todos os envolvidos.
 A implantação de um modelo de gestão de riscos bem estruturado e sistematizado vai trazer, como principais benefícios para a instituição, independentemente de seu porte, estrutura ou área de atuação (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2007):
 �■ preservação do valor atual e/ou aumento do valor da instituição, pela redução da probabilidade de concretização e do impacto resultante de eventos negativos, combinada com a diminuição dos custos resultantes da falta da percepção de riscos; �
■ promoção de maior transparência nas relações, por meio da comunicação e da informação, a todos os interessados e, principalmente, à sociedade, sobre os riscos aos quais a instituição está sujeita, quais as medidas adotadas para a sua mitigação ou eliminação, e quais foram os resultados da aplicação delas; 
�■ melhoria nos padrões de governança, por meio da divulgação do método de gestão de riscos adotado, combinadacom a cultura institucional; 
■� uniformidade de conceitos em todos os níveis institucionais, da alta gestão, passando pelos servidores administrativos, até os servidores da operação.
 Além dos benefícios diretos elencados, com a implantação de um gerenciamento de riscos institucionais é possível perceber vários outros aspectos positivos para a organização como um todo (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2007): �
■ desenho claro e objetivo dos processos que serão utilizados para fazer a identificação, o monitoramento e a mitigação ou eliminação dos fatores de riscos mais relevantes; �
■ aperfeiçoamento das ferramentas ou controles internos utilizados para fazer a medição, o monitoramento e a gestão dos fatores de riscos; 
■ economia de recursos financeiros; � redução de surpresas vindas dos acontecimentos internos e externos à instituição; �
■ melhoria da comunicação e da relação entre todas as partes interessadas, internas ou externas; �
■ identificação e priorização dos riscos considerados mais relevantes; �
■ definição de uma metodologia consistente para fazer a mensuração e a priorização de todos os fatores de riscos identificados; �
■ definição e implantação de um modelo de governança capaz de fazer a gestão da exposição aos fatores de riscos, traçando processos ou políticas internas e definindo responsáveis; �
■ identificação das pessoas competentes para fazer a antecipação dos riscos mais relevantes, com capacidade para executar a sua mitigação depois de uma análise de custo-benefício;
■ melhoria do entendimento da posição da instituição em comparação com as suas concorrentes do mesmo setor; �
■ melhoria da imagem dos gestores perante os empregados; � aproveitamento das oportunidades decorrentes de riscos positivos; �
■ melhoria em planejamento, desempenho, eficiência e eficácia dos resultados apresentados pela instituição; �
■ bem-estar de todos os envolvidos, desde os empregados até as pessoas da sociedade, que vão usufruir dos bons serviços públicos prestados; �
■ tomada de decisão baseada em informações consistentes e verdadeiras; � melhoria da imagem da instituição perante a sociedade; �
■ promoção da transparência, para todas as partes interessadas, de todo e qualquer fator de risco que possa valorizar ou prejudicar a instituição de alguma forma.
 O gerenciamento de riscos aumenta de forma considerável o controle de uma instituição, o que aumenta a possibilidade de os objetivos institucionais serem atingidos, de haver uma melhoria na execução das atividades dos processos e na qualidade dos resultados oferecidos, e de existirem formas predefinidas de mitigação de imprevistos e consequente prejuízo à sociedade, principal cliente do setor público. 
 Apesar de todos os benefícios apresentados, como toda e qualquer atividade de gestão que é adotada, pode haver aumento na carga laboral de servidores que, porventura, já estejam sobrecarregados. A partir do momento em que a instituição toma a gestão de riscos como uma obrigatoriedade, pode haver também a necessidade de novas funções, novos cargos, novos departamentos, novos níveis de hierarquia, gratificações por desempenho, divisão do trabalho existente, redesenho de processos e muitos outros aspectos. Mesmo que o gerenciamento de riscos traga alguns problemas por um lado, por outro, ele trará benefícios que certamente terão um grande potencial para superar os aspectos ruins.
 Portanto, o gerenciamento de riscos institucionais é o processo que pretende preservar e agregar valor a uma instituição. Ele contribui de maneira fundamental para a realização dos seus objetivos estratégicos e, também, para que as metas de desempenho sejam atingidas, indo além de um conjunto de atividades, procedimentos ou políticas que devem simplesmente ser executadas por obediência à legislação, prática comum das instituições do setor público. Na verdade, é um instrumento que favorece a adaptação da instituição aos preceitos legislativos e de regulação, que são fatores críticos para a sua continuidade.
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