Forma de Estado - José Luiz Quadros de Magalhães

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FORMAS DE ESTADO 
Jose Luiz Quadros de Magalhaes 
 
 
1 A ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL DOS ESTADOS – A IMPORTÂNCIA DO TEMA 
 
O tema da organização territorial dos Estados contemporâneos é hoje de grande importância para a 
construção da democracia participativa e do conceito de cidadania compreendido a partir da teoria da 
indivisibilidade dos direitos fundamentais (ou dos Direitos Humanos, em uma perspectiva constitucional). 
Mais do que nunca, é fundamental que encontremos soluções efetivas de implementação de uma 
democracia participativa, fundada na cidadania, e, para que isso ocorra em nosso país, não podemos aguardar 
a construção de um Estado social avançado, que crie as bases da participação consciente da população, uma vez 
que, com a globalização neoliberal, não só o Estado social, mas o Estado nacional está em crise. 
Não podemos, também, simplesmente abandonar a estrutura e o papel do Estado, em vários níveis de 
organização territorial, apenas afirmando que toda a solução passa pela sociedade civil organizada. Se essa 
afirmativa é hoje considerada por alguns autores europeus, sem dúvida ela não se aplica aos países que não se 
enquadram na realidade da União Europeia. 
Desta forma, a discussão da organização territorial contemporânea, cada vez mais sofisticada e pontual, 
pois parte de realidades históricas, culturais, sociais e econômicas específicas, é importante, sendo necessário 
que haja a transferência de competências e de parcelas de soberania não só para os níveis macrorregionais, 
como a economia globalizada exige, mas, principalmente, para o poder local, até mesmo como forma de 
resistência ao que há de perverso na globalização, vista como fase de superação da internacionalização da 
economia, que permite, desta forma, a ocorrência superação da dicotomia entre Estado e sociedade civil, criada 
pela superada teoria liberal. 
Tradicionalmente, os Estados são classificados, em sua conformação territorial, em Estado unitário e 
Estado federal. 
Ao tratar das Formas de Estado, José Afonso da Silva, com razão, afirma que é do “modo de exercício do 
poder político em função do território que teremos o conceito de forma de Estado”.1 
Tradicionalmente, tem-se o seguinte esquema: 
 
• Estados Unitários – Centralizados ou puros/Descentralizado. 
• Estados Compostos – União pessoal /União real /Confederação/Federação. 
 
A tradicional classificação de formas de Estado apenas entre Estado unitário e federal está também 
absolutamente superada pela evolução das formas de organização territorial e repartição de competências, cada 
vez mais complexas e ricas, havendo claramente, em âmbito mundial, uma valorização crescente da 
descentralização territorial efetiva como forma de ganhar em agilidade, eficiência e, principalmente, 
democracia, consagrando o respeito à diversidade cultural, que permite que sejam encontradas soluções 
criativas que respeitem o sentimento da localidade, da região cultural e, especialmente, do sentimento de 
cidadania que se constrói na rica diversidade das culturas das cidades, espaço real e não virtual. 
Adotaremos uma classificação de Formas de Estado mais adequada à realidade atual e perceptível nas 
Constituições de Estados Nacionais e de Estados membros: 
 
1. Estado unitário 
1.1 Simples 
1.2 Desconcentrado 
1.3 Descentralizado 
2. Estado regional 
3. Estado autonômico 
4. Estado Federal 
4.1 Centrípeto ou centrífugo 
4.2 De dois níveis ou três níveis 
4.3 Simétrico ou assimétrico 
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2 O ESTADO UNITÁRIO 
 
O Estado unitário, entendido como aquele que possui apenas uma esfera de Poder Legislativo, Executivo 
e Judiciário, tem hoje três configurações diferentes: O Estado unitário simples, o Estado unitário desconcentrado 
e o Estado unitário descentralizado. 
O modelo simples de Estado unitário, não dividido em regiões administrativas desconcentradas ou 
descentralizadas, não é encontrado, em virtude do grau acentuado de centralização que dificulta ou, na maioria 
das vezes, impossibilita a administração do território, centralizando de maneira excessiva e pouco democrática 
as questões relativas ao Judiciário, ao Legislativo, distantes do povo e das realidades locais, e, principalmente, 
ao governo e à administração pública. Desta forma, o modelo de Estado unitário simples foi um modelo teórico 
criado para a lógica do Estado nacional soberano em processo de formação e adequado a um conceito de 
soberania do Estado que não mais pode ser aceito, onde se imagina a soberania una, indivisível, inalienável e 
imprescritível. 
Este Estado Unitário simples por motivos óbvios (se pensarmos em termos de evolução das comunicações 
e transportes na época) é possível apenas em microestados, e mesmo nestes não vão existir de fato. A delegação 
de poderes a entes territoriais menores é inevitável. 
Embora os modelos desconcentrados de Estados unitários não tenham diferentes esferas de poder em 
níveis central, regional e local, a existência de uma divisão territorial, onde haja um representante do poder 
central sem poder de decisão autônoma, mas que funcione como um consultor e representante, do mesmo 
poder central ou mesmo atue por delegação de competência em nome do poder central (desconcentração), 
possibilita o exercício do poder e a resolução de problemas nos diversos níveis com maior eficiência. 
Já a descentralização dos Estados unitários democráticos atuais com a existência de entes territoriais 
autônomos, com personalidade jurídica própria e com capacidade de decisão em determinadas questões, sem 
a interferência do poder central, democratiza a administração pública, aproximando-a da população das regiões 
e das cidades, assim como agiliza os serviços prestados. 
 Importante ressaltar que, além da desconcentração e da descentralização territorial da administração 
pública e, logo, das competências administrativas, também ocorre a desconcentração (e não a descentralização) 
da jurisdição no Estado Unitário. A existência de juízes nas localidades e de tribunais de segunda instância nas 
regiões, por exemplo, representa uma forma de simplificar, agilizar e aproximar o Judiciário da população. Isso 
significa que, permanecendo apenas um Poder Judiciário nacional, o que é uma característica do Estado Unitário, 
este terá órgãos que podem ter estrutura administrativa desconcentrada nas localidades e nas regiões. 
Com relação ao Poder Legislativo, não há a possibilidade de descentralização, conferindo autonomia 
legislativa, sem eliminar o Estado unitário e transformá-lo em Estado regional, autonômico ou federal. A 
autonomia legislativa das regiões ou das localidades representa a superação do Estado unitário. Desta forma, o 
que se encontra no Estado unitário pode ser a experiência de um Legislativo itinerante, que, desta forma, 
procura aproximação com a população de diferentes regiões e localidades, sem, entretanto, conferir-lhes 
alguma espécie de autonomia legislativa. 
 
2.1 O Estado Unitário simples 
 
O Estado unitário simples, sem a existência de regiões administrativas autônomas ou meramente 
desconcentradas, e sem nenhuma espécie de desconcentração ou descentralização da administração e da 
jurisdição, está hoje completamente superado. 
Entretanto, estudando as Constituições dos Estados membros da Federação brasileira, iremos perceber 
aqueles, que possuem territórios, na maioria dos casos superiores à dimensão de vários Estados nacionais 
europeus, mantêm ainda, de maneira inadequada, um grau de centralização muito grande. 
Entretanto alguns Estados da Federação começam a sofisticar a administração do seu território no âmbito 
de suas competências. Experiência rica ocorre, por exemplo, no Estado de Minas Gerais, em que a Constituição 
de 1989 abre o caminho para um Estado Unitário desconcentrado ou mesmo descentralizado, regionalizado. A 
Lei Estadual, n. 11.962, de 31 de outubro de 1995, de Minas Gerais, instituiu 25 regiões administrativas no 
Estado. É um importante passo para a democratização da administraçãopública e da gestão governamental até 
então extremamente descentralizada. Temos, neste caso, uma Federação, que é o Brasil, podendo ser 
constituída de Estados membros unitários simples, unitários desconcentrados (como Minas Gerais), podendo 
existir, inclusive, Estados membros unitários descentralizados. 
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O Estado Unitário Simples é um modelo idealizado, mas que só pode ser possível em microestados ou 
então em Estados membros de uma federação de três níveis, por existir uma descentralização dos Municípios 
como entes federados por determinação da Constituição Federal, como ocorre no Brasil. Nos modelos federais 
de dois níveis (modelo clássico), os Estados membros descentralizam competências através de leis estaduais, 
que organizam os Municípios como entidades autônomas, como ocorre na Alemanha e como ocorreu no Brasil 
antes da Constituição de 1988. 
 
2.2 O Estado unitário desconcentrado e o Estado Unitário descentralizado 
 
 O Estado unitário desconcentrado é caracterizado pela divisão do território do Estado em diversas 
regiões, ou em regiões e outras divisões territoriais menores, como departamentos ou províncias, comunas ou 
municipalidades e arrondissements ou regionais. A terminologia é diferenciada de país para país, mas em geral 
encontramos quatro níveis administrativos. 
Havendo apenas a desconcentração, em cada divisão territorial haverá um representante do poder 
central, sendo que pode haver divisões territoriais uma dentro da outra. 
Desta forma, o Estado nacional pode ser dividido em regiões, que, por sua vez, podem ser divididas em 
departamentos ou províncias; estes em comunas ou municipalidades; estas, de acordo com a dimensão, em 
regionais, distritos, arrondissementes ou qualquer outro nome que possa ser adotado para designar está última 
subdivisão. 
Entretanto, havendo apenas a desconcentração, em cada uma dessas divisões, para finalidades 
administrativas, haverá um representante do poder central, que não poderá tomar nenhuma decisão autônoma, 
tendo a função de levar ao poder central as questões que sejam de interesse das diversas esferas de divisão 
territorial, para a decisão final, permitindo, assim, que a decisão central possa ocorrer sobre bases de 
informações e verdadeiras reivindicações de cada divisão territorial, aproximando o poder central da população. 
Entretanto, por outro lado, a criação de diversas esferas apenas desconcentradas, ou seja, sem autonomia de 
decisão, sobrecarrega o poder central, criando uma imensa burocracia, o que torna as decisões lentas, tomadas 
fora do tempo adequado. 
 Importante lembrar que o território pode ter diversas divisões, com finalidades diferentes. Desta forma, 
uma divisão territorial que tenha a finalidade de desconcentrar ou mesmo descentralizar a administração 
pública territorial pode ser diferente da adotada para a finalidade jurisdicional ou para a desconcentração dos 
tribunais com a sua regionalização. Obviamente, num Estado unitário, haverá sempre uma última instância 
central, uniformizadora, de acordo com a organização judiciária adotada e com a legislação processual. 
 Percebemos que, hoje, no mundo, os Estados nacionais têm caminhado para a descentralização, sendo 
que aqueles que ainda não adotaram tipos de Estados federais, regionais ou autonômicos adotam a forma de 
Estado Unitário descentralizado nas mais recentes legislações (como a França), caminhando a passos largos em 
direção a uma descentralização cada vez maior, caracterizada pelo Estado regional no modelo italiano ou pelo 
Estado autonômico no modelo espanhol, que veremos a seguir. Podemos ainda ressaltar o caso da Bélgica, que, 
de Estado Unitário, transformou-se em Estado federal em 1993. 
 Em virtude de motivações as mais variadas, como distância, diversidade cultural, diferença de grau de 
desenvolvimento, alguns Estados nacionais como Portugal e França, que podem ser classificados como Estados 
unitários descentralizados, apresentam tratamento diferente para determinadas regiões que recebem grau de 
autonomia maior, semelhante, por exemplo, à autonomia das regiões italianas no seu modelo de Estado 
regional. 
Nestes casos, essas regiões especiais recebem não apenas competências administrativas, mas também 
legislativas, o que caracteriza a descentralização legislativa e administrativa. Este é o caso das Ilhas de Açores e 
Madeira, em Portugal, classificadas como regiões autônomas pela Constituição portuguesa de 1976, e as regiões 
e departamentos de além-mar da França, como a Guiana Francesa, na América do Sul, que é um departamento 
do Estado francês. 
Diante do que foi exposto podemos sintetizar: 
 
• Estado unitário desconcentrado – Neste modelo, ocorre apenas a desconcentração administrativa 
territorial, o que significa que são criados órgãos, territoriais desconcentrados, que não têm personalidade 
jurídica própria, logo, não têm autonomia, não podendo tomar decisões sem o poder central. Essa 
desconcentração pode ocorrer em nível apenas municipal ou também em nível regional e/ou departamental 
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(provincial), ou qualquer outra esfera de organização territorial que se entenda necessário criar para possibilitar 
uma melhor administração do território. O modelo meramente desconcentrado aproxima a administração da 
população e dos diversos problemas comuns às esferas territoriais diferentes. Entretanto, como toda decisão 
depende do poder central, torna-se lenta. Os Estados democráticos avançados não mais adotam esse modelo, 
que permanece apenas em Estados autoritários. 
 
• Estado unitário descentralizado – Para permitir maior agilidade e eficiência na administração territorial, 
gradualmente os Estados unitários desconcentrados passaram a adotar descentralização territorial, conferindo 
a esses entes territoriais descentralizados (regiões, departamentos ou províncias, comunas ou municípios, etc.) 
personalidade jurídica própria, transferindo competências administrativas que lhes foram transferidas por lei 
nacional. Desta forma, não é necessário reportar-se ao poder central, não sendo nem mesmo possível a 
intervenção desse poder na competência dos entes descentralizados. Importante notar que o poder central 
mantém a estrutura desconcentrada ao lado estrutura descentralizada para o exercício de suas competências. 
Quanto mais competências forem transferidas para os entes descentralizados, mais ágil e mais democrática a 
administração. A doutrina europeia tem ressaltado a necessidade da eleição de órgãos dirigentes dos entes 
territoriais descentralizados como característica essencial de sua autonomia em relação ao poder central. 
 
3 O ESTADO REGIONAL 
 
A diferença básica entre o Estado unitário descentralizado e o Estado regional está no grau de 
descentralização ou no número de competências transferidas para as regiões, assim como quais tipos de 
competências são transferidas. Enquanto no primeiro só há transferência de competências administrativas, no 
Estado regional, além destas, as regiões possuem crescentes competências legislativas ordinárias. 
O processo de descentralização que vem ocorrendo na Europa fundamenta-se não apenas na evolução 
da democracia e na busca de maior eficiência e celeridade dos serviços públicos, mas também na busca da 
manutenção da unidade territorial de Estados complexos como a Itália e a Espanha. 
A manutenção da unidade territorial com base em autoritarismos e centralização tem vida curta e tende 
a uma ruptura radical. Por esse motivo, a nova democracia espanhola, com a Constituição de 1978, após longos 
anos de ditadura franquista, e a Constituição democrática italiana do pós-guerra, em 1947, inauguram novos 
regionalismos autônomos, sendo que, no caso italiano, embora a Constituição refira-se expressamente a Itália 
como Estado unitário, esta permitiu que a Itália caminhasse para um Estado regional, que se coloca para alguns 
como modelo intermediário entre o Estado unitário e o federal. 
No caso italiano, a diversidade cultural e o desenvolvimento econômicodesequilibrado, com um norte 
extremamente industrializado e desenvolvido e um sul pobre, levam ao surgimento e ao fortalecimento de 
movimentos separatistas como a Liga Lombarda, que defende a Independência do norte e, especialmente, da 
Lombardia. Outra situação especial está na região de Alto Adge, que pertenceu à Áustria e tem hoje uma 
população majoritária de ascendência austríaca que só fala alemão e pouco se comunica com a população de 
idioma italiano. Para administrar estas e outras situações, o caminho tem sido o de oferecer maior autonomia 
às regiões, arrefecendo os ânimos separatistas. Desta forma, o Estado italiano tem caminhado para uma 
descentralização cada vez mais acentuada, o que faz a doutrina atual classificar a Itália, ao lado da Espanha, 
como um Estado altamente descentralizado. 
No Estado regional, a descentralização ocorre de cima para baixo, sendo que o poder central transfere, 
através de lei nacional, competências administrativas e legislativas ordinárias. Não há que se falar, no Estado 
regional, assim como no Estado autonômico, que estudaremos a seguir, em poder constituinte decorrente, que 
implica descentralização de competências legislativas constitucionais e só ocorre no Estado federal. No Estado 
regional, o poder central concede autonomia, amplia e reduz esta mesma autonomia administrativa e legislativa 
ordinária. O Judiciário, como ocorre na Itália, permanece unitário e meramente desconcentrado. As expressões, 
União, poder constituinte decorrente e Estado membro só se aplicam ao Estado federal. No Estado regional, as 
regiões elaboram seus Estatutos nos limites da Lei nacional. 
A tradicional classificação das formas de Estados entre Estado unitário e Estado federal não é mais 
pertinente, uma vez que surgiram novas formas de organização territorial descentralizada Tampouco o grau de 
descentralização (ou seja o número de competências descentralizadas) é o elemento diferenciador entre o 
Estado regional, o Estado autonômico e o Estado federal, mas sim a forma de sua constituição e organização, 
expressa na maneira de criação dos entes descentralizados e a relação entre as esferas autônomas de 
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organização territorial, assim como em relação ao Estado federal, na qualidade de competências 
descentralizadas, e não necessariamente na quantidade. 
Na Itália, exemplo de Estado regional, temos quatro níveis de competências administrativas (o Estado 
nacional; a região; a província e a comuna); dois níveis de competências legislativas ordinárias (o Legislativo 
nacional e regional); e um Judiciário unitário, mas sempre desconcentrado. 
 
4 O ESTADO AUTONÔMICO 
 
Das formas descentralizadas de Estado, a mais criativa e recente é a criada pela Constituição espanhola 
de 1978.6 Estado de imensa complexidade, a Espanha foi mantida unida no período do franquista sob o regime 
autoritário centralizador, que proibia as manifestações culturais das diversas nações que compõem a Espanha. 
Com quatro idiomas reconhecidos no texto constitucional (o castelhano, o galego, o basco e o catalão) e mais 
diversos dialetos, a Espanha é rica em diversidade cultural, o que, de um lado, retrata um belo mosaico cultural, 
mas, de outro, traz problemas para a manutenção de sua unidade territorial. 
Aspecto fundamental para a existência e permanência de um Estado nacional, o povo nacional, como 
elemento constitutivo do Estado, deve ser compreendido como o conjunto de pessoas que se sentem parte do 
Estado, que compartilham valores comuns que fazem com se sintam integrantes do Estado nacional, ou, em 
outras palavras, pessoas que compartilhem a crença coletiva em determinado Estado nacional. Para isto, é 
necessário que, por sobre o sentimento de ser galego, basco, catalão ou castelhano, exista o sentimento de ser 
espanhol. Este sentimento de ser parte de um Estado nacional é um sentimento recente, surgindo com a 
formação dos Estados nacionais, e é construído a partir de determinados pontos de aglutinação que podem ser 
desde uma origem étnica comum um projeto político comum, uma religião comum, um idioma comum, enfim, 
algum fator que possa identificar as pessoas como integrantes de uma crença coletiva no Estado Nacional. 
Importante notar que tais aspectos podem estar presentes simultaneamente, alguns deles, todos eles, 
um deles, mas devem ser suficientemente fortes para manter a unidade ou sentimento de pertinência a um 
Estado nacional. Sem este elemento, o Estado nacional está fadado a seu esfacelamento. 
Vários são os exemplos de Estados que desapareceram quando da perda desta identidade comum, e o 
mais recente é a Iugoslávia. Formada pela União federal de povos distintos, com idiomas distintos, religiões 
distintas, passado histórico que nem sempre uniu, a Iugoslávia foi concebida após a Segunda Guerra Mundial 
como um Estado socialista autogestionário e por anos o seu fator de unidade foi este projeto comum, assim 
como durante muitos anos um outro fator agregador foi a liderança carismática e eficiente do croata Josip Bros 
Tito. Com a morte de Tito e a crise do socialismo autogestionário iugoslavo, a crença no Estado nacional 
iugoslavo desaparece, cedendo lugar a outras crenças regionais e raciais. Da antiga Federação Iugoslava, 
formada pela Sérvia, Croácia, Montenegro, Macedônia, Eslovênia, Bósnia, e que teve uma das mais belas 
constituições do mundo, formaram-se, hoje, depois de diversos conflitos, vários novos Estados nacionais. 
A complexidade espanhola não está muito distante da iugoslava. Entretanto, a unidade territorial 
espanhola é mais antiga (data da expulsão dos mouros pelos reis católicos Isabel e Fernando) e, logo, construiu 
outros fatores agregadores importantes, como um passado histórico comum, a religião católica e, interessante, 
a enorme penetração do castelhano no mundo, que o tornaram, de um idioma regional, em um idioma espanhol. 
Entretanto, mesmo presentes todos esses elementos, o movimento separatista, principalmente basco, é hoje 
ainda forte, e a unidade espanhola é atualmente representada por dois elementos extremamente eficientes até 
agora: a monarquia e o Estado Autonômico. 
A restauração da monarquia após o período franquista foi muito importante para a Espanha. Separando 
de maneira adequada a função simbólica de Chefe de Estado (o rei) da função de governo (o Primeiro-Ministro 
ou Presidente de governo, na terminologia da Constituição espanhola), deu-se um passo importante para 
eliminar o risco de se ter um Chefe de governo e de Estado carismático (porque símbolo e poder efetivo ao 
mesmo tempo), abandonando, com isto, a triste tradição fascista de Franco, ao mesmo tempo em que permitiu 
que a figura do rei pudesse cumprir seu papel simbólico de representar os valores espanhóis acima dos 
regionalismos. 
O outro fator de agregação é o criativo Estado autonômico. Previsto pela Constituição de 1978, o Estado 
autonômico assemelha-se ao Estado Regional no que diz respeito ao grau de descentralização (descentralização 
de competências administrativas e legislativas ordinárias), mas com este não se confunde em nenhuma 
hipótese. A maneira de sua constituição é diferente e pode ser assim enumerada: 
 
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1. A iniciativa de estabelecimento de regiões autônomas parte de baixo para cima, sendo que as províncias 
devem unir-se, formando uma região e, através de uma assembleia, elaborar seu estatuto de autonomia. 
 
2. O estatuto de autonomia pode ou não incorporar todas as competências destinadas às regiões pela 
Constituição espanhola, o que significa que as competências que não forem assumidas pela região serão 
assumidas pelo Estado nacional. 
 
3. Uma vez elaborado o estatuto, este deve ser aprovado pelas Cortes Gerais (parlamento espanhol), 
transformando-o em lei especial, que não pode ser mais modificada pelo próprio parlamento espanhol através 
de lei ordinária, voltando para ser aplicado nos limites do território da região autonômica. 
 
4. De cinco em cinco anos, estes estatutos podem ser revistos, seguindo-seo mesmo procedimento, sendo 
que, nesse período, a região pode reduzir suas competências ou ampliá-las, admitindo a Constituição espanhola 
que a região possa inclusive reivindicar competências que na Constituição espanhola estejam destinadas ao 
Estado nacional espanhol. 
 
5. A todo momento, o parlamento realiza o controle da autonomia das regiões, aprovando ou não as 
modificações nos estatutos. 
 
Esse modelo extremamente inteligente tem o condão de levar as discussões por autonomia a um espaço 
democrático e constitucional, evitando a exacerbação dos ânimos em um debate extraconstitucional. A 
manutenção da unidade espanhola pela forma autoritária do Estado unitário franquista teria como 
consequência uma guerra civil, como ocorreu na Iugoslávia e na Rússia. A criação de um processo constitucional, 
para onde podem ser levadas as reivindicações por mais autonomia permitindo que estas possam ser 
solucionadas democraticamente através do debate político, da argumentação séria no parlamento, é hoje a 
principal responsável pela continuidade da unidade territorial. Problemas existem e sempre existirão, pois são 
eles que fazem os sistemas evoluírem e se adaptarem constantemente a novas realidades, mas, sem dúvida, o 
Estado autonômico é a fórmula de administração territorial mais criativa surgida recentemente. 
 
5 O ESTADO FEDERAL 
 
O conflito surgido entre o Estado de Minas Gerais e o Governo Federal em 1999/2000 criou a 
oportunidade para importante discussão para a democracia brasileira: o pacto federal, o regime de distribuição 
de competências e a necessidade de fazer avançar o nosso modelo federal centrífugo. O nosso federalismo 
encontrou-se fortemente comprometido, assim como nossa democracia, por um governo federal altamente 
centralizador e autoritário, portanto, inconstitucional no período de 1994 a 2002. 
Existem várias formas de Estados federais no mundo contemporâneo. Podemos perceber com clareza o 
movimento em direção a uma acentuada descentralização, que os Estados democráticos do mundo vêm 
procurando, sentido inverso do trilhado pelo nosso neopresidencialismo autoritário vivido nos anos 90 e neste 
início de século XXI. 
O federalismo clássico baseia-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas de poder, a União 
e os Estados (federalismo de dois níveis), e de progressão histórica centrípeta, o que significa que surgiu 
historicamente de uma efetiva união de Estados anteriormente soberanos, que abdicaram de sua soberania 
para formar novas entidades territoriais de direito público, o Estado federal (pessoa jurídica de direito público 
internacional) e a União (pessoa jurídica de direito público interno), uma das esferas de poder, ao lado dos 
Estados membros, diante dos quais não se coloca em posição hierárquica superior. Importante ressaltar, neste 
ponto, alguns aspectos importantes: 
 
• O federalismo clássico de dois níveis diferencia-se de outros Estados descentralizados, como o Estado 
autonômico, regional ou unitário descentralizado, pelo fato de ser o único cujos entes territoriais autônomos 
detêm competência legislativa constitucional, ou, em outras palavras, um poder constituinte decorrente. Assim: 
– No estado unitário descentralizado, as regiões autônomas recebem por lei nacional competências 
administrativas, caracterizando a descentralização pela existência de uma personalidade jurídica própria e 
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eleição dos órgãos dirigentes. Esta descentralização de competências administrativas pode ocorrer em âmbito 
municipal, departamental ou regional, em um nível ou em vários níveis simultaneamente. Exemplo: a França. 
– No Estado regional, as regiões autônomas recebem competências administrativas e legislativas 
ordinárias, elaborando o seu estatuto, mas sempre com o controle direto do Estado nacional (é modelo italiano, 
onde, embora a Constituição da Itália de 1947 mencione este Estado como unitário, as transformações por que 
vem passando fazem com que a doutrina classifique-o hoje como modelo de Estado altamente descentralizado: 
um Estado regional). 
– No Estado autonômico espanhol, outro modelo altamente descentralizado, ocorre uma 
descentralização administrativa e legislativa ordinária, diferenciando-se esse modelo de Estado do regional pela 
forma ímpar de constituição das autonomias, em que a Constituição espanhola de 1978 permitiu que a iniciativa 
partisse das províncias para constituírem regiões autonômicas e que estas elaborassem seus estatutos, que, 
para terem validade, devem ser aprovados pelo parlamento nacional, transformando-se em lei especial. 
– Já no Estado federal, os entes descentralizados detêm, além de competências administrativas e 
legislativas ordinárias, também competências legislativas constitucionais, o que significa que os Estados 
membros elaboram suas Constituições e as promulgam, sem que seja possível ou necessária a intervenção do 
parlamento nacional para aprovar esta Constituição estadual (como é necessário em relação aos estatutos das 
regiões autônomas no Estado regional e no Estado autonômico), que sofrerá apenas um controle de 
constitucionalidade a posteriori. Não há, portanto, hierarquia entre Estados membros e União. 
– Não estamos considerando, como característica diferenciadora entre esses tipos de Estados, a 
descentralização de competências judiciais. 
– O grau de descentralização ou o número de competências legislativas e administrativas transferidas aos 
entes descentralizados também não é hoje mais elemento diferenciador, pois há Estados federais centrífugos 
onde o número de competências legislativas e administrativas dos Estados membros é inferior ao de regiões 
autônomas. 
O nosso federalismo é um dos modelos mais centralizados, bastando, para confirmar esta afirmativa, ler 
a distribuição de competências legislativas e administrativas nos arts. 21 a 24 da Constituição Federal de 1988. 
 
6 O ESTADO FEDERAL CENTRÍPETO OU CENTRÍFUGO, O ESTADO FEDERAL DE DOIS NÍVEIS OU DE TRÊS 
NÍVEIS E O ESTADO FEDERAL SIMÉTRICO OU ASSIMÉTRICO 
 
O federalismo centrípeto dirige-se ao centro, pois historicamente originário de Estados soberanos que 
formaram, no caso norte-americano, uma confederação (1777) e posteriormente uma federação (1787), sendo 
que, nos mais de duzentos anos de existência da Federação, vem gradualmente centralizando competências – 
a União vai incorporando competências dos Estados, gradual e lentamente, todos esses anos. Entretanto, ao 
contrário do que uma leitura apressada possa sugerir, o federalismo centrípeto, justamente por tais motivos, é 
o mais descentralizado, pois se originou historicamente de Estados soberanos que se uniram e abdicaram de 
sua soberania, mantendo com eles, entretanto, um grande número de competências administrativas e 
legislativas ordinárias e constitucionais. Essa terminologia, com frequência, causa confusão e por vezes é 
empregada de maneira equivocada. 
Desta forma, o grau de descentralização é muito grande e representado pelo grande número de 
competências administrativas, legislativas e jurisdicionais dos Estados membros, que ainda transferem diversas 
competências para os Municípios. Embora caminhem em direção ao centro, não se pode afirmar até quando 
permanecerá nesta direção e muito menos que esta centralização tenha sido constante e linear. É perceptível 
que a tendência ao centro, nos momentos de crise grave, é revestida no momento de crescimento, o que 
também não pode ser tomado como uma afirmativa absoluta. 
Importante, portanto, lembrar que o federalismo centrípeto (EUA, Suíça e Alemanha) é formado a partir 
de Estados soberanos que formam uma confederação e depois uma federação. Por esse motivo percebe-se uma 
tensão típica desses modelos, onde o movimento constitucional é centrípeto para resistir a uma matriz de poder 
político e cultural centrífuga, o que é o oposto do nosso modelo. 
O federalismo brasileiro, ao contrário de norte-americano, é um federalismo centrífugo (movimento 
constitucional em tensão comum movimento político e cultural centrípeto em nossa história independente até 
os dias de hoje) e absolutamente inovador ao estabelecer um federalismo de três níveis, incluindo o município 
como ente federado e, portanto, com um poder constituinte decorrente. 
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A partir da Constituição de 1988, os municípios brasileiros não só mantêm sua autonomia, como 
conquistam a posição de ente federado, podendo, portanto, elaborar suas Constituições municipais (chamadas 
pela Constituição Federal de leis orgânicas), auto-organizando os seus Poderes Executivo e Legislativo e 
promulgando sua Constituição sem que seja possível ou permitida a intervenção do Legislativo estadual ou 
federal para a respectiva aprovação. O que ocorrerá com as Constituições municipais será apenas o controle a 
posteriori de constitucionalidade, o mesmo que ocorre com os Estados membros. 
Alguns autores têm rejeitado a ideia do Município como ente federado, por ser uma ideia nova, mas seus 
argumentos (ausência de representação no Senado, impossibilidade de se falar em União histórica de 
Municípios, ausência de Poder Judiciário no município) são frágeis diante da hoje característica essencial do 
federalismo, que difere esta forma de Estado de outras formas descentralizadas, que é a existência de um poder 
constituinte decorrente ou de competências legislativas constitucionais nos entes federados. 
Quanto à união histórica, esta não existiu no Brasil, assim como em vários Estados federais. Quanto à 
inexistência de representação no Senado, existem Estados federais não bicamerais (Venezuela), assim como 
existe o bicameralismo em Estados unitários (França), regional (Itália), autonômico (Espanha), sendo que, no 
caso brasileiro, o nosso Senado, na realidade, não representa uma casa de representação dos Estados (isto é 
apenas formal), mas sim uma casa extremamente conservadora, que distorce a representação popular e por 
isso deve ser extinta ou reformada, como visto em texto anterior. 
Quanto ao aspecto centrífugo do nosso federalismo, ele é extremamente importante para a interpretação 
da Constituição e rejeição de aspectos inconstitucionais em medidas provisórias, leis, atos de governo e até 
emendas inconstitucionais, que firam a nossa forma federal ao centralizar competências e, com isto, 
comprometendo nosso federalismo que deve sempre buscar a descentralização. 
O nosso Estado federal surgiu a partir de um Estado unitário, criado pela Constituição de 1824. O seu 
processo de formação é, portanto, exatamente o inverso do norte-americano, o modelo clássico, com o qual 
não pode ser comparado. A Constituição brasileira de 1891, copiando várias instituições norte-americanas, copia 
deles o federalismo, mas, como a história não pode ser copiada e o modelo norte-americano, tanto de Suprema 
Corte, como de presidencialismo; bicameralismo e federalismo, são construções históricas, a nossa cópia quase 
nada tem com o modelo original. 
A visão de nosso federalismo como federalismo centrífugo explica a nossa federação extremamente 
centralizada, que, para aperfeiçoar-se, deve buscar constantemente a descentralização. Somos um Estado 
federal que surgiu a partir de um Estado unitário, o que explica a tradição centralizadora e autoritária que 
devemos procurar abandonar para construir uma federação moderna e um Estado Democrático e Social de 
Direito. 
A Constituição de 1891 construiu um modelo federal altamente descentralizado, mas artificial, pois não 
houve União de Estados soberanos, mas sim uma divisão para se criar uma União artificial, que, por este mesmo 
motivo, recuou nas Constituições brasileiras posteriores. Não se pode negar a História, mas sim trabalhar com 
ela para fazer evoluir o nosso Estado para modelos mais descentralizados e, logo, mais democráticos. Por isso, 
um federalismo de três níveis teria de surgir no Brasil, país de tradição municipalista. 
A federação descentralizada de 1891 recua no grau de descentralização em 1934 e 1946, sendo que, na 
Constituição de inspiração social-fascista de 1937, a Federação foi extinta. A conexão entre autoritarismo e 
centralização é muito forte na nossa história. Nas Constituições de 1967 e principalmente de 1969 (a chamada 
Emenda n. 1), temos uma federação nominal, sendo que de fato o Brasil retorna a um Estado unitário 
descentralizado. 
No Brasil da ditadura empresarial-militar que se instalou pós-64 e com a Constituição de 69, os 
governadores não eram eleitos, assim como os senadores. Uma ditadura mais sofisticada que outras ditaduras 
latino-americanas, pois, dava-se o trabalho de “eleger” (indiretamente por meio de um colégio eleitoral 
controlado) um novo general de quatro em quatro anos, em um sistema de eleição indireta e bipartidário, 
inspirado no modelo presidencial norte-americano. 
A Constituição de 1988 restaura a federação e a democracia, procurando avançar um novo federalismo 
centrífugo (que deve sempre buscar a descentralização) e de três níveis (incluindo uma terceira esfera de poder 
federal: o município). Entretanto, apesar das inovações, o número de competências destinadas à União em 
detrimento dos Estados e Municípios é muito grande, fazendo com que nós tenhamos um dos Estados federais 
mais centralizados do mundo. 
A compreensão do nosso federalismo como federalismo centrífugo é de fundamental importância para 
sua leitura constitucionalmente correta e para que se exerça uma leitura constitucionalmente adequada das 
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regras infraconstitucionais, assim como um correto controle de constitucionalidade, coibindo contratos, 
medidas provisórias, atos administrativos e emendas à Constituição absolutamente inconstitucionais, pois 
tendentes a abolir a nossa forma federal (centrífuga), limite material expresso ao poder de emenda à 
Constituição, e, logo, restrição a qualquer ação contrária à forma federal centrífuga. Não é necessário lembrar 
que se uma emenda centralizadora, logo, tendente a abolir a forma federal, é inconstitucional, inconstitucional 
também será qualquer outra medida nesse sentido. 
Desta forma, o reflexo desta compreensão ocorre, por exemplo, na leitura correta das limitações 
materiais previstas no art. 60, § 4º, quando dispõe que é vedada emenda tendente a abolir a forma federal. 
Alguns autores referem-se a esse dispositivo como “cláusula pétrea”. Não acreditamos que essa terminologia 
seja a mais adequada para nomear as limitações materiais do poder de reforma na atual Constituição, uma vez 
que não estamos nos referindo a cláusulas imutáveis, mas sim a cláusulas não modificáveis em certo sentido. 
No caso específico da vedação de emendas tendentes a abolir a forma federal, esta limitação só pode ser 
compreendida a partir do sentido do nosso federalismo, no caso um federalismo centrífugo. Isto quer dizer que: 
 
• O art. 60 não veda emendas sobre o federalismo, mas emendas tendentes a abolir a forma federal. 
 
• Ao vedar emendas tendentes a abolir a forma federal, no nosso caso específico, em um federalismo 
centrífugo, que tem de tender constitucionalmente à descentralização, só serão permitidas emendas que 
venham a aperfeiçoar o nosso federalismo, ou, em outras palavras, que venham a acentuar a descentralização. 
 
• Emendas que venham a centralizar, em um modelo federal historicamente originário de um Estado 
unitário e altamente centralizado, são vedadas pela Constituição, pois tenderiam à extinção do Estado federal 
brasileiro. Centralizar mais o nosso modelo significa transformá-lo de fato em um Estado unitário 
descentralizado. 
 
• Logo, qualquer emenda que centralize mais competência na União é inconstitucional e deve sofrer o 
controle de constitucionalidade. 
 
• Finalmente, o modelo centrífugo (federalismo que tende constitucionalmente à descentralização) é 
princípio constitucional que se impõe não apenas ao Legislativo e ao constituinte derivado, mas também a toda 
a atuação dos poderes da União e, obviamente, também ao Executivo. 
 
Podemos concluir que toda e qualquer atuação doLegislativo e do Executivo da União que tenda a 
centralizar competências, centralizar recursos, centralizar poderes, uniformizar ou padronizar entendimento 
direcionados aos Estados membros e/ou municípios é conduta inconstitucional e deve ser combatida, além de 
não ser de observância obrigatória para os Estados e Municípios, pois inconstitucional. 
Diante da opção de cumprir uma determinação inconstitucional e a Constituição, cumpre-se a norma 
hierarquicamente superior, ou seja, a Constituição. Para aquele que descumpre a Constituição, se chefe do 
Executivo federal, cabe o processo por crime de responsabilidade, por atos contrários à Constituição, à 
Federação e ao Estado Democrático de Direito. 
Finalmente, no que diz respeito a classificação de Federalismo simétrico e assimétrico, nos referimos a 
uma simetria horizontal, ou seja, entre os entes federados de mesmo nível. Assim, o federalismo simétrico será 
aquele onde os entes federados de mesmo nível (municípios entre si e estados membros entre si) têm as 
mesmas competências administrativas, legislativas, constitucionais e judiciais (se for o caso, uma vez que os 
municípios não têm competências judiciais) e o mesmo número de representantes no Senado (também se for o 
caso, uma vez que os municípios não têm representação no Senado). De outra forma, o federalismo assimétrico 
(Canadá e Bélgica por exemplo) ocorre quando os entes federados de mesmo nível não têm as mesmas 
competências e-ou não têm o mesmo número de representantes no Senado.