Inovação e empreendedorismo no setor público - Magnus Luiz Emmendoerfer

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Pública
Gestão 
COLEÇÃO
Inovação e empreendedorismo 
no setor público
Magnus Luiz Emmendoerfer
81pt
Sociedade Brasileira de Administração Pública
Inovação e 
empreendedorismo 
no setor público
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretoria de Seleção e Formação de Carreiras
Diana Magalhães de Souza Coutinho 
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Diretor de Inovação e Gestão do Conhecimento
Guilherme Alberto Almeida de Almeida
Diretor de Pesquisa e Pós-Graduação
Fernando de Barros Filgueiras 
Diretora de Gestão Interna
Camile Sahb Mesquita
Editor: Fernando de Barros Filgueiras. Revisão: Luiz Augusto Barros de Matos e 
Renata Fernandes Mourão. Projeto gráfico e editoração eletrônica: Ana Carla 
Gualberto Cardoso. 
Inovação e 
empreendedorismo 
no setor público
Prof. Magnus Luiz Emmendoerfer
Brasília – DF
Enap
2019
© 2019 Enap
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
SAIS – Área 2-A
70610-900 – Brasília, DF
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do(s) autor(es), não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Escola 
Nacional de Administração Pública (Enap). É permitida a reprodução deste texto 
e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins 
comerciais são proibidas.
Bibliotecária: Tatiane de Oliveira Dias – CRB1/2230
E542i Emmendoerfer, Magnus Luiz
Inovação e empreendedorismo no setor público / 
Magnus Luiz Emmendoerfer. -- Brasília: Enap, 2019.
9 p. : il. – 
Inclui bibliografia. 
ISBN: 978-85-256-0108-7
1. Inovação – Setor Público. 2. Empreendedorismo – 
Setor Público. 3. Gestão Pública. 4. Administração Pública. 5. 
Serviços Públicos. I. Título.
CDU 334.7:35
Ficha catalográfica elaborada pela equipe da Biblioteca Graciliano Ramos da Enap
Sobre o Autor
Magnus Luiz Emmendoerfer
Pós-Doutor em Administração Pública, Universidade do Minho, 
e em Turismo, Universidade do Algarve, Portugal. Doutor em Ciências 
Humanas: Sociologia e Política, Universidade Federal de Minas Gerais 
(UFMG). Administrador e Mestre em Administração, Universidade 
Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor Associado e Pesquisador 
no Departamento de Administração e Contabilidade da Universidade 
Federal de Viçosa (UFV) com atuação no Programa de Pós-graduação 
em Administração – Mestrado, Doutorado e Pós-Doutorado com 
concentração em Administração Pública, onde atua na Coordenação 
e como membro do Conselho Administrativo do Instituto de Políticas 
Públicas e Desenvolvimento Sustentável (IPPDS) – 2016-2019). Membro do 
Comitê de Assessoramento em Políticas Públicas da Fundação de Amparo 
à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (Fapemig) – 2018-2020. Líder do 
Grupo Extensionista de Pesquisa/CNPq em Gestão e Desenvolvimento 
de Territórios Criativos – GDTeC* do Núcleo de Administração e Políticas 
Públicas – NAP2 na UFV. Bolsista de Produtividade em Pesquisa (PQ-2) 
(CNPq). Presidente da Sociedade Brasileira de Administração Pública 
(SBAP) – 2018-2020. Atualmente, seus temas de interesse são: inovação 
e empreendedorismo no setor público; políticas públicas de turismo e de 
economia criativa.
* Agradecemos ao fomento à pesquisa desta agência (Processos 310574/2016-1 e 
408437/2016-2) que contribuiu para a geração de conteúdos para a elaboração desta 
obra).
7
Sumário
Lista de figuras ..........................................................................................8
Lista de quadros .......................................................................................8
Lista de tabelas .........................................................................................9
1. Apresentação ......................................................................................11
2. O que é a inovação e o empreendedorismo no setor público? . .........17
3. Quais as justificativas para inovar no setor público? ..........................27
4. Onde aplicar a inovação no setor público? .........................................33
5. Quais os fatores facilitadores e inibidores da inovação e do 
empreendedorismo no setor público? ...................................................47
6. Quem são os empreendedores no setor público? . .............................61
Referências bibliográficas . ......................................................................71
8
Lista de figuras
Figura 1 – Logotipos utilizados como ISP com foco 
em marketing de cidades ........................................................................41
Figura 2 – Elementos facilitadores nas organizações 
no processo de desenvolvimento de ISP .................................................50
Figura 3 – Framework da ISP ...................................................................53
Figura 4 – Elementos da cultura de inovação no setor público ...............68
Lista de quadros
Quadro 1 – Determinantes de um problema público 
como motivação para a introdução de uma ISP ..................................... 27
Quadro 2 – Principais tendências globais de orientação 
da inovação no setor público ................................................................. 28
Quadro 3 – Elementos diferenciadores do empreendedor 
nos setores público e privado ................................................................. 31
Quadro 4 – Soluções genéricas e suas variações 
como possibilidades de ISP .................................................................... 33
Quadro 5 – Práticas de levantamento de alternativas 
e de escolha da solução para iniciar uma ISP ......................................... 36
Quadro 6 – Tipos de inovação e suas características ............................. 37
Quadro 7 – Tipos de inovação no Poder Executivo 
federal e estadual/distrital no Brasil ...................................................... 40
Quadro 8 – Tipos de capacidades de ISP ................................................ 47
Quadro 9 – Elementos inibidores ou dificultadores 
da inovação por tipos de aplicação ........................................................ 52
Quadro 10 – Critérios para avaliar práticas de inovação 
no setor público...................................................................................... 54
Quadro 11 – Dimensões da orientação empreendedora 
em organizações públicas ....................................................................... 62
9
Quadro 12 – Características de gerentes tradicionais 
e intraempreendedores .......................................................................... 64
Quadro 13 – Diferenças entre cultura nas organizações 
tradicional e intraempreendedora ......................................................... 65
Lista de tabelas
Tabela 1 – Lista das cidades mais empreendedoras 
e inovadoras do Brasil .............................................................................45
11
1. Apresentação
A proposta do sumário deste livro composto por tópicos em 
forma de perguntas não é de prescrever respostas ou propor uma visão 
reducionista da realidade ao longo da leitura, mas sim provocar o leitor a 
expandir seus entendimentos sobre o tema inovação e empreendedorismo 
no setor público, a partir de sua observação e práticas na vida cotidiana.
Neste sentido, a organização em tópicos-perguntas é inspirada 
numa frase atribuída a Albert Einstein: “não são as respostas que movem 
o mundo, mas sim as perguntas”. Tal frase reitera uma das preciosas 
aprendizagens que Platão teve como discípulo do filósofo Sócrates na 
Grécia Antiga, retratada na primeira parte do livro A República1, de que 
“se conhece uma pessoa pelos questionamentos que ela faz”, pois as 
perguntas possibilitariam o avanço do conhecimento (Platão, 2016). Este 
é o ponto de partida deste livro, que surgiu de uma empreitada intelectual 
iniciada em 2009, a partir do estabelecimento de uma agenda de pesquisacientífica em Administração Pública. 
Nos últimos dez anos, essa agenda (2009-2018) envolveu estudos 
teóricos e empíricos de iniciação científica, mestrado, doutorado e pós-
doutorado na área de Administração Pública com foco em Inovação 
e Empreendedorismo no Setor Público. Esses estudos contribuíram 
para a constituição de uma das linhas principais de atuação do Grupo 
de Pesquisa em Gestão e Desenvolvimento de Territórios Criativos 
(GDTeC), vinculado ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico 
e Tecnológico (CNPq) no Brasil, e que desde 2017 integra, juntamente 
com o Grupo de Estudos em Transparência, Accountability e Corrupção 
(GETAC), o Núcleo de Administração e Políticas Públicas (NAP2) 
1 Esta obra clássica me serviu de inspiração para compor esta apresentação e a 
estrutura de tópicos deste livro. Essa obra foi um presente recebido em uma visita de 
acompanhamento institucional em 2018 no Programa de Pós-Graduação em Gestão 
Pública na Universidade Federal do Pará (UFPA), o primeiro programa stricto sensu na 
área de Administração Pública da região Norte do Brasil. 
12
Inovação e empreendedorismo no setor público
sediado no Programa de Pós-graduação em Administração Pública da 
Universidade Federal de Viçosa (UFV).
É pertinente mencionar que o mainstream dos estudos sobre 
inovação e empreendedorismo no setor público tem suas bases em países 
anglo-saxões e europeus, retratando principalmente a realidade e as 
peculiaridades do hemisfério norte, cujo conhecimento produzido pode 
não ser factível e compatível com o contexto de países do hemisfério sul. 
Assim, o objetivo é demonstrar que a inovação e o empreendedorismo 
são temas cujas manifestações estão cada vez mais frequentes no setor 
público e que necessitam ser adequadamente tratados no contexto 
de países em desenvolvimento como o Brasil, para além da dicotomia 
presença/ausência nas organizações públicas. 
Desde estudos germinais que tratam da inovação (Daland, 1973) 
e do empreendedorismo (Pelaez, 1969) no setor público brasileiro, esse 
tema tem sido um desafio para cientistas e practitioners na Administração 
Pública por ser tratado como algo impróprio às organizações públicas, 
apesar de sua existência e intervenção no status quo de indivíduos e de 
grupos nas organizações.
Tal intervenção, planejada ou de forma não deliberada, busca 
estimular e promover mudanças no modus facendi de se trabalhar, 
e isso pode gerar comportamentos resistentes e conflituosos, na 
tentativa de se preservarem as rotinas e hábitos existentes, muitas vezes 
ineficientes e inefetivos no olhar de quem financia ou se beneficia dos 
bens e serviços prestados. Diante disso, para compreender com mais 
profundidade as manifestações e as práticas associadas ao tema inovação 
e empreendedorismo no setor público, este livro foi organizado em cinco 
partes, além desta apresentação, tratada como primeira parte. 
Assim, na segunda parte deste livro, busca-se aproximar o leitor 
de aspectos conceituais para que ele possa ter condições de evidenciar 
a inovação e o empreendedorismo no setor público. Na terceira parte, 
são apresentadas as motivações subjacentes ou declaradas que têm sido 
utilizadas para justificar as inovações no setor público. A quarta parte revela 
e busca situar os setores em que têm sido aplicadas essas inovações. Na 
13
1. Apresentação
quinta parte, são descritos elementos facilitadores e inibidores, presentes 
em maior ou menor intensidade nas organizações públicas, que podem 
agir como estímulos ou desestímulos à inovação e ao empreendedorismo 
no setor público. Na sexta parte do livro, é retomada com mais densidade 
a questão dos tipos de empreendedores, no que diz respeito às suas ações 
e características comportamentais que sustentam o empreendedorismo 
no setor público (ESP). 
No decorrer do livro, são apontadas considerações sobre assuntos 
relevantes relacionados à inovação e ao empreendedorismo no setor 
público que podem despertar novos estudos e práticas no Estado e na 
sociedade. Tais apontamentos foram captados por meio de observações 
de campo e congregados a partir de reflexões geradas ao longo da 
trajetória de estudos, publicações e debates promovidos no âmbito do 
GDTeC/NAP2, assim como em conferências nacionais e no exterior.
Vale destacar que este é o primeiro livro que busca tratar o tema 
inovação e empreendedorismo no setor público de forma articulada/
integrada, uma vez que esses assuntos têm sido comumente tratados 
preponderantemente de forma isolada na literatura especializada. Nessa 
direção, coaduna-se com os trabalhos de Roberts e King (1991) e Roberts 
(1992), os quais definem o empreendedorismo no setor público como 
um processo de introdução de inovação nas organizações e/ou políticas 
públicas, em que o sujeito empreendedor ou inovador é inerente a esse 
processo.
Assim, entende-se que a análise conjunta desses assuntos permite 
a valorização e a compreensão mais ampla para fins de incentivo e 
desenvolvimento desse tema, em termos conceituais e práticos, pelos 
tomadores de decisão na gestão pública. Todavia, tal articulação de 
assuntos não seria possível de ser materializada a contento, não fosse 
minha participação como professor de um curso de extensão em Gestão 
Pública Municipal na modalidade de ensino à distância na UFV, o que 
exigiu a organização preliminar dos principais conteúdos apresentados 
neste livro. Esses conteúdos foram aplicados e discutidos em caráter 
experimental nesse curso, o qual despertou os participantes – servidores 
14
Inovação e empreendedorismo no setor público
públicos – para o tema, bem como permitiu que os mesmos validassem 
de forma positiva o material utilizado. A confiança foi fortalecida, com 
o apoio de professores e pesquisadores que discutem o tema, para a 
constituição desta obra.
Logo, espera-se com este livro contribuir para o entendimento 
de que a inovação e o empreendedorismo podem tanto possibilitar 
o aperfeiçoamento da administração pública, especialmente das 
organizações públicas, quanto fazer parte de políticas e planejamentos 
para a melhoria do serviço público e da qualidade de vida da população. 
Este livro não tem a pretensão de esgotar o tema, mas fomentar 
e ampliar sua discussão, até porque a produção científica até então 
disponível e de domínio público é ainda incipiente. Desse modo, o campo 
é ávido por novas pesquisas. E os leitores com interesse no tema podem 
ser estimulados a realizar ações inovadoras ou pelo menos compreender 
melhor a aplicação do tema no setor público. Portanto, se você é um 
desses, leitores desejo uma ótima leitura e que o texto possa provocar 
novos insights, atender suas expectativas ou motivá-lo a estudar este tema, 
contemplando diferentes correntes de pensamento2, para o crescimento 
e amadurecimento do debate sobre inovação e empreendedorismo 
no setor público, visando uma sociedade mais justa e menos desigual, 
com oferta de bens e serviços públicos que possam ser sinônimos de 
qualidade, efetividade e, quiçá, criatividade, na ótica dos envolvidos, mas 
principalmente dos usuários.
Finalizo esta apresentação expressando sinceros agradecimentos 
institucionais aos membros da Escola Nacional de Administração Pública 
(Enap) e da Sociedade Brasileira de Administração Pública (SBAP) pela 
oportunidade de escrever e publicar este livro. Agradeço os professores 
Dany Flávio Tonelli, Universidade Federal de Lavras (UFLA), Cândido 
Borges, Universidade Federal de Goiás (UFG), Mateus Cerqueira Anício 
Morais, Universidade do Estado de Minas Gerais (UEMG), Alcielis de Paula 
2 A discussão sobre as correntes de pensamento relacionadas à inovação e 
empreendedorismo será mencionada mais adiante neste livro, com o propósito de 
inspirar e subsidiar novos estudos teórico-empíricos no contexto do setor público.
www.enap.gov.br
www.sbap.org.br
15
1. Apresentação
Neto, Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Brendow de Oliveira 
Fraga, Faculdade do Futuro de Manhuaçu/MG), MarcoAurélio Marques 
Ferreira e Josiel Lopes Valadares, Universidade Federal de Viçosa (UFV), 
bem como os pesquisadores Dr. Roberto Kern Gomes, pós-doutor em 
Administração Pública/UFV e superintendente do Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística (IBGE/SC) e Arthur de Ávila Soares, cientista social 
pela UFV, e José Alexandre Fonseca, pela revisão técnica. Todos pelo 
incentivo, contribuições técnico-científicas e sugestões de melhoria que 
auxiliaram na constituição e materialização do presente livro.
17
2. O que é a inovação e o 
empreendedorismo no setor público?
A inovação no setor público (ISP) tem sido objeto de constante 
interesse de políticos e governantes na história da formação do Estado 
moderno, inclusive no Brasil, para lidar com os desafios socioeconômicos 
de seu território nacional e de suas relações com outros países. 
No século 20, com o desenvolvimento de tecnologias de gestão, a 
ISP se tornou um tema de interesse internacional com objetivo de inserir 
melhorias na administração pública. No século 21, a ISP revela-se como 
uma necessidade para gestores públicos lidarem com as novas demandas 
de uma sociedade cada vez mais conectada em rede, inclusive em relação 
às políticas e serviços públicos. 
A sociedade em rede, conceito idealizado por Castells (2009), não é 
mais uma tendência e sim uma nova condição mundial, em que as pessoas 
passam boa parte do seu dia a dia em conexões por meio da internet, 
usando principalmente aparelhos móveis como celular e smartphone. 
Segundo dados divulgados no relatório global digital pelas organizações 
especializadas em mídias sociais na internet, como a We Are Social (2018), 
mais de 4,021 bilhões de pessoas no mundo possuem acesso à internet 
e utilizam smartphones. Mais de 70% dessa população usuária está 
conectada em alguma rede social virtual como o Facebook. Atualmente, 
existem mais de 1 bilhão e meio de usuários ativos no aplicativo WhatsApp. 
No Brasil, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE 
(2018), no ano de 2016, 64,7% da população com idade acima de 10 anos 
declarou acessar a internet de modo frequente.
Observa-se que as pessoas numa sociedade em rede são aquelas 
que interagem online, buscam serviços rápidos via dispositivo móvel 
e possuem potencial de mobilizar várias pessoas pelos aplicativos 
eletrônicos, de qualquer lugar que tenha acesso à internet. Essas pessoas 
gostam de inovações e esperam também isso da administração pública nos 
níveis federal, estadual e municipal. Segundo Castells e Cardoso (2005), as 
18
Inovação e empreendedorismo no setor público
tecnologias de informação e comunicação (TICs), como as redes sociais 
virtuais, são espaços eletrônicos que têm cada vez mais modificado as 
formas de ação política, bem como as práticas de gestão das organizações, 
inclusive no setor público.
O setor público é composto por organizações da administração 
pública direta e indireta, nas quais servidores concursados convivem 
no trabalho com funcionários terceirizados e com aqueles que ocupam 
cargos públicos de livre nomeação (Valadares; Emmendoerfer, 2012), 
bem como aquelas pessoas eleitas pelo voto da população. Dentre todas 
as pessoas que atuam em organizações públicas, algumas apresentam 
comportamentos diferenciados, que podem ser induzidos pelos cargos 
e setores de atuação, bem como pelos próprios indivíduos, os quais são 
chamados de empreendedores. 
Assim, ter iniciativa, gerar ideias e inovações, correr riscos calculados, 
agir com liderança e comprometimento são alguns comportamentos 
empreendedores que todas as pessoas possuem em potencial, que 
podem ser mais ou menos estimulados e desenvolvidos dependendo da 
mentalidade e dos interesses dos governantes ou gestores públicos. 
Os empreendedores não são somente as pessoas que criam e 
atuam em organizações privadas, bem como agem pela lógica de mercado3 
(Drucker, 2016). Na prática, observa-se que as pessoas agem como 
empreendedoras independentemente da organização, do ambiente ou setor 
produtivo. Os empreendedores, ao identificar e coordenar oportunidades, 
agem para atender necessidades que podem ser individuais, coletivas e/ou 
de interesse público (Shane; Venkataraman, 2000).
3 Há estudos que defendem que a lógica de mercado tem sido incorporada no setor 
público por meio de práticas gerencialistas, associadas a Nova Gestão Pública - 
New Public Management (Hood, 1991; Pollitt, 2000, Page, 2005) e por meio de 
empreendedores, os quais podem colocar o interesse público em risco e em segundo 
plano (Valadares, Emmendoerfer, 2015). Há também estudos que não consideram 
a pluralidade das manifestações de empreendedorismo no setor público (Morais, 
Valadares, Emmendoerfer, Tonelli, 2015), tratando os empreendedores de forma 
única e generalizada, os quais seriam condicionados por uma ideologia neoliberal 
transnacional, que pode trazer riscos para a promoção do bem comum (Cf. PUELLO-
SOCARRÁS, 2008; 2010).
19
2. O que é a inovação e o empreendedorismo no setor público?
 É fato que a pessoa empreendedora se atrai, assim como é atraída 
pela lógica de mercado, um campo que permite o acesso à auto realização 
de forma mais rápida e rentável de acordo com a intensidade prática de 
seus comportamentos e o senso de urgência para o atendimento de seus 
interesses. Mas isso está longe de ser a única ou principal condição para 
se determinar o lugar do empreendedor na sociedade.
Vale destacar que a palavra “empreendedor” tem sua origem no latim 
imprehendere, que consiste em prender algo nas mãos, comprometer-se 
e fazer acontecer, atitudes espontâneas e inerentes do ser humano desde 
o seu surgimento neste planeta. A partir do sentido francês entreprendre 
verifica-se que o empreendedor (entrepreneur), principalmente na 
idade média, era aquele que realizava determinado projeto, designando 
trabalhadores que executavam atividades relacionadas a serviços de 
construção civil e obras públicas (Centre National de Ressources 
Textuelles et Lexicales, 2018). Nesse sentido, pode-se dizer que grandes 
empreendimentos da antiguidade e da modernidade, como aqueles 
reconhecidos como as “maravilhas do mundo”, foram realizados por 
pessoas com características empreendedoras. 
Com o passar do tempo, a noção de empreendedor tem deixado 
de ser algo estritamente relacionado à construção e obras públicas 
e passado a ser tratada de forma mais ampla e em diferentes setores, 
como alguém que cria e se responsabiliza por determinado trabalho ou 
empreendimento, assumindo riscos sobre o mesmo (Hébert; Link, 2006). 
Essa noção de empreendedor pode auxiliar no entendimento e em uma 
possível resposta a importantes “porquês” de interesse público:
• Por que determinados municípios conseguem ter melhores 
resultados e mais visibilidade do que outros?
• Por que existem organizações públicas mais efetivas do que 
outras? 
• Por que determinados problemas sociais, aparentemente 
impossíveis de solução, tornam-se objeto da agenda e de 
resolução em determinados governos?
20
Inovação e empreendedorismo no setor público
• Por que em determinadas organizações públicas existem 
ambientes facilitadores de melhoria dos serviços públicos 
nos municípios?
• Por que as políticas públicas alcançam resultados mais 
satisfatórios em certos municípios do que em outros, às 
vezes com mais infraestrutura e acesso a recursos?
Uma resposta possível para todas essas perguntas seria: todos 
foram eficientes e eficazes por meio de práticas de inovação e de 
empreendedorismo no setor público.
E, para analisar e interpretar essas práticas e subsidiar a elaboração 
de novos modelos mentais no campo, existem correntes de pensamento 
que têm servido de arcabouço teórico-conceitual, tanto de forma explícita 
quanto de forma tácita, em estudos sobre inovação e empreendedorismo, 
inclusive, no setor público. As principais correntes de pensamento, com 
base em Landström e Lohrke (2010), são:
• Econômica (Economics) – os empreendedores são voltadospara a inovação (Schumpeter, 1934, 1976; Bittar; Bastos; 
Moreira, 2014), centrada em produtos e processos, 
considerando suas capacidades de tomada de decisões em 
condições de risco e incertezas (Knight, 1921; Leyden; Link, 
2015) e de identificação de oportunidades e promoção de 
mudanças (Kizner, 1979; Faia; Rosa; Machado, 2014) no 
ambiente.
• Ciências sociais (Social sciences) – os empreendedores 
são dotados de firmeza de caráter e autoconfiança, 
cuja racionalidade é limitada (Simon, 1955), sendo suas 
ações motivadas por valores (Weber, 2009) não somente 
econômicos, em que traços de personalidade (McClelland, 
1961; Sadler, 2000) e aspectos culturais fazem diferença no 
alcance de resultados.
• Gestão (Management) – os empreendedores agregam 
características das duas correntes de pensamento 
21
2. O que é a inovação e o empreendedorismo no setor público?
supramencionadas e atuam com foco em objetivos e em 
ocupações, inclusive gerenciais (Julien, 2010), buscando inovar 
com ênfase em questões de marketing e organizacionais, de 
forma intraempreendedora (Pinchot III, 1989).
Vale lembrar que o objetivo central deste livro é de apontar formas 
de se compreender a inovação, bem como o empreendedorismo no 
setor público (ESP), de forma cada vez mais articulada, para auxiliar o 
processo de tomada de decisão de gestores públicos sobre mudanças 
– necessárias – na administração pública contemporânea, sejam elas já 
conhecidas ou contingenciais, derivadas de catástrofes ou eventos não 
previstos, implicando gestão de crises – crisis management (Pearson; 
Clair, 1998) e práticas de effectuation4 (Sarasvathy, 2008) nos territórios. 
Mas, independentemente da situação ou problema a ser enfrentado, em 
termos teóricos e/ou práticos, é necessário definir constitutivamente o 
que se entende por inovação e empreendedorismo no setor público.
4 Sob a noção de effectuation (efetuação), o empreendedorismo não pode ser visto 
como um fenômeno que dependa de objetivos pré-determinados, mas sim como um 
conjunto de meios associados a stakeholders (parceiros diferentes) que fará com que 
surjam objetivos diversos. Nesse sentido, na abordagem effectual, há três categorias 
distintas e relacionadas: “quem eu sou”, “o que eu sei fazer” e “quem eu conheço”. 
As próprias características e traços de personalidade do indivíduo, atrelados a suas 
habilidades e conhecimentos, bem como sua participação em redes sociais, são os 
pressupostos necessários e disponíveis para a busca de fins ainda não definidos. Na 
abordagem effectual, há também quatro princípios básicos: 1) perdas toleráveis: os 
empreendedores devem focar suas atenções no quanto estão dispostos a perder; 
2) alianças estratégicas: no processo de inovar, há necessidade da construção de 
parcerias com todos os stakeholders; 3) exploração de contingências: em vez de evitar 
as contingências que possam surgir ao longo do tempo, procura-se compreendê-las, 
transformando-as em oportunidades; 4) controle do futuro imprevisível: não se busca 
a previsão de um futuro incerto, mas a análise e o controle dos recursos disponíveis no 
início do processo (Verga; Soares, 2014, p.18-19).
22
Inovação e empreendedorismo no setor público
Inovação no setor público
Neste livro, a inovação no setor público (ISP) pode ser tratada 
como criação e implementação de novos processos, produtos, métodos 
e técnicas de prestação de serviços públicos, que impliquem melhor 
desempenho em termos de eficiência, eficácia e efetividade de 
resultados do setor público para a sociedade (Mulgan; Albury, 2003; 
Albury, 2005). 
Neste livro, a ISP será tratada como uma ideia (nova, melhorada ou 
renovada) e sistematizada para o contexto de sua aplicação, com o intuito 
de solucionar um problema de interesse público, cujo protagonismo 
é exercido, pelo menos inicialmente, por pessoas que demonstram 
comportamentos empreendedores na administração pública. Se a 
inovação é uma ideia nova, podemos representá-la como um sinalizador 
que ilumina e direciona o que se pretende melhorar. A melhoria que se 
espera irá surgir com base nos conteúdos que compõem esta inovação, 
formada por quatro componentes essenciais.
• Por que introduzir? Justificativas e motivações para a ISP
• Onde realizar? Aplicações da ISP
• Como executar? Facilitadores e inibidores da ISP 
• Quem promove e/ou coordena? Empreendedores no Setor 
Público
As questões relacionadas ao “quando” e “quanto” investir estão 
inseridas na discussão de como executar a ISP. Todavia, é importante 
lembrar que essas questões estão condicionadas pela legislação vigente, 
como a Constituição Federal Brasileira de 1988, que define a duração 
do mandato dos representantes políticos, bem como os instrumentos 
normativos para execução do planejamento e orçamento para o setor 
público, como o plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentárias 
(LDO) e a lei orçamentária anual (LOA) nos três níveis da Federação 
brasileira. Além disso, a CF também norteou a formulação de políticas 
23
2. O que é a inovação e o empreendedorismo no setor público?
urbanas, por meio do Plano Diretor (PD), integrando-o aos instrumentos 
de planejamento público municipal.
Observa-se que os quatro componentes da ISP supramencionados 
servem como direcionadores que podem nortear o planejamento 
dos gestores públicos, os quais poderão agir como empreendedores. 
Entende-se neste livro que toda ISP teria que ter pelo menos esses quatro 
componentes claramente compreendidos para poder ser operacionalizada 
de maneira adequada nas organizações e nos municípios. 
Assim, a ISP pode servir de orientação para ações públicas e poderá 
ser conectada com outras iniciativas, inovadoras ou não, formando assim 
uma congregação de inovações na administração pública em diferentes 
unidades de trabalho e setores da sociedade. 
É importante destacar que uma ou mais inovações para o setor 
público surgem na elaboração ou na implementação do plano de gestão 
pública que se deseja realizar em um mandato governamental de 4 anos. 
Nesse sentido, para um pesquisador ou analista de gestão pública, uma 
forma de analisar a inovação é identificar as novidades e/ou mudanças 
que se pretende introduzir no setor público, bem como na sociedade por 
meio da gestão pública, a partir do plano de governo proposto e que será 
discutido/aprovado no Poder Legislativo.
A geração ou a introdução de uma ISP na agenda da administração 
pública pode advir de várias pessoas de dentro ou de fora do setor 
público, como poderá ser observado na literatura especializada sobre 
empreendedorismo no setor público. Todavia, vale ressaltar que o 
empreendedor é algo diferente de empreendedorismo. Sendo este 
último um campo de pesquisa cujos estudos centram-se nas fontes 
de oportunidades para criar inovações (novos produtos – bens e/
ou serviços, novos processos, novas formas de organizar as rotinas e 
técnicas existentes) e no processo de geração, identificação, execução e 
avaliação, por parte dos indivíduos que agem em prol dessas novidades 
(em termos de realização), usando diversos meios para se atingir as 
finalidades pretendidas (Shane; Venkataraman, 2000; Verga; Silva, 
2014)
24
Inovação e empreendedorismo no setor público
Empreendedorismo no setor público
A partir do entendimento de que o empreendedor é aquele sujeito 
no setor público que, de forma individual ou coletiva, idealiza, fomenta, 
produz, executa ou coordena a inovação, é possível observar na literatura 
especializada diferentes manifestações do empreendedorismo no 
setor público (ESP), conforme estudos germinais realizados no exterior 
por Klein, Mahoney, Mcgahan e Pitelis (2010) e, no Brasil, por Morais, 
Valadares, Emmendoerfer e Tonelli (2015).
Nesse sentido, o empreendedor político (political entrepreneur) 
é uma das formas frequentes de manifestação do comportamento 
empreendedor que também se apresenta no setor público (Morais; 
Valadares; Emmendoerfer; Tonelli, 2015) e pode envolver um ou mais 
indivíduos queatuam:
[...] conectando os interesses público e privado em uma ação política, 
na provisão de bens coletivos. Nesse processo, o empreendedor 
não só ajuda ao grupo a obter um benefício coletivo que lhe seja 
necessário, mas também captura parte desse benefício para si. 
[...] Empreendedores políticos podem atuar tanto no sentido da 
mudança quanto da estabilidade quando essa lhe interessa, mantendo 
privilégios, status ou outros recursos (Capella, 2016, p. 488, grifo meu).
É importante ressaltar que o benefício coletivo gerado por 
empreendedores no setor público, concordando com Kingdon (2003, 
p.123) e Capella (2016), pode ser composto por um ou mais tipos de 
recompensas para os envolvidos, que podem ser relacionadas à ISP:
• Individuais – benefícios materiais e incentivos pessoais 
gerados a partir da ISP para os idealizadores e principais 
empreendedores. Exemplos: manutenção e expansão de 
orçamentos, concursos públicos e programas de capacitação 
de funcionários; e benefícios eleitorais para os políticos.
• Ideológicos – benefícios intencionais, baseados em ideologias, 
gerados pela promoção de determinados princípios e valores 
25
2. O que é a inovação e o empreendedorismo no setor público?
numa política. Exemplos: propostas de gerencialismo na 
administração pública (New Public Management), o Estado 
de Bem-Estar Social (Welfare State), o Estado Empreendedor 
(Entrepreneur State).
• Solidários – recompensas como a satisfação em participar, se 
engajar e apoiar os empreendedores na defesa de suas ISP.
Na literatura especializada, há também os empreendedores 
institucionais (institucional entrepreneur) e o de políticas públicas (policy 
entrepreneur). Com base em Capella (2016, p. 488-489), coadunando-se 
com estudos de pesquisadores como Kingdon (2003) e Battilana, Leca et 
al. (2009), esses empreendedores são caracterizados como:
• Empreendedor institucional (foco mais interno 
e intraorganizacional) – é aquele que, a partir do 
compartilhamento de suas crenças e valores, obtém apoio 
para suas ISP, que são operacionalizadas em forma de 
projetos, com a introdução de processos de mudança que 
alteram a configuração institucional existente, bem como 
com a sua participação ativa na implementação da ISP.
• Empreendedor de políticas públicas (foco mais externo e 
interorganizacional) – é aquele que defende suas ISP (ideias 
de inovação) de mudança e de novas proposições nas 
políticas públicas.
Com exceção do empreendedor político (political entrepreneur), 
já abordado anteriormente, que pode ser um ou mais sujeitos que 
não ocupam cargos no setor público, representando interesses de 
organizações privadas, as formas de empreendedorismo no setor público 
(ESP) supramencionadas revelam características que se aproximam de 
comportamentos esperados de um gestor público de projetos ou de 
políticas públicas, ou até mesmo de um analista de políticas públicas 
26
Inovação e empreendedorismo no setor público
(Secchi, 2016) para lidar com a complexidade e os problemas públicos da 
contemporaneidade. 
Somado a isso, Pereira, Oliveira, Valadares e Emmendoerfer (2016) 
analisaram que governantes também podem expressar características 
empreendedoras, como Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek, presidentes 
da República Federativa do Brasil que expressaram vários comportamentos 
empreendedores no setor público em seus respectivos mandatos. 
Contudo, empreendedores políticos, institucionais, de políticas 
públicas ou manifestando-se de outras formas no setor público, como será 
visto até o final deste livro, podem buscar com a ISP agregar valor público 
(Moore, 2007) por meio ou em parceria com a administração pública e 
podem ser estimulados por diferentes e variados motivos de interesse 
público, os quais serão abordados na próxima parte. 
27
3. Quais as justificativas para inovar no 
setor público? 
Existem vários motivos que podem justificar a introdução e a 
mobilização em prol da inovação no setor público (ISP), tais como: mitigar 
problemas e desigualdades sociais; melhorar a qualidade dos serviços 
públicos na cidade; substituir formas tradicionais de lidar com questões 
públicas que não trazem bons resultados por outras mais eficientes e 
efetivas; atender demandas reprimidas no município ou região etc. 
Observa-se que os motivos estão associados a problemas 
governamentais (de natureza interna) e públicos (de natureza externa), os 
quais normalmente são reflexos de três determinantes: excesso, escassez 
ou riscos (Secchi, 2016), conforme Quadro 1:
Quadro 1 – Determinantes de um problema público como motivação 
para a introdução de uma ISP
Determinantes Problemas públicos (exemplos)
Excesso
Muito desperdício de dinheiro público; alto consumo de 
drogas; muitos focos de proliferação do mosquito aedes 
aegypti, muitas pragas e infestações nas lavouras.
Escassez
Falta de segurança nos espaços públicos; escassez de água; 
baixa qualificação dos professores do ensino fundamental; 
poucos empregos disponíveis.
Riscos
Acidentes rodoviários e aéreos; propagação de um 
vírus; enchentes; desabamentos; estouro de uma bolha 
imobiliária (preços altos e inflacionados dos imóveis).
Fonte: elaboração própria a partir de Secchi (2016, p. 50).
A introdução de inovações no setor público serve para lidar 
com esses problemas e pode induzir oportunidades relevantes para: 
crescimento econômico, bem-estar social e atração de investimentos 
(Avlonitis, Papastathopoulou; Gounaris, 2001).
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico 
(OCDE) tem sido uma entidade internacional com o escopo de auxiliar 
28
Inovação e empreendedorismo no setor público
governos no desenho e na análise de políticas nacionais e internacionais 
visando promover a prosperidade e combater a pobreza por meio do 
crescimento e da estabilidade financeira, considerando as implicações 
ambientais do desenvolvimento econômico e social. 
Em 2014, a OCDE lançou o Observatório da Inovação do Setor Público 
(OISP) com o objetivo de ser um lugar para compartilhar, discutir e cocriar 
soluções que funcionam no setor público. Em 2017, esse observatório 
lançou um documento de domínio público sobre as principais tendências 
globais (Quadro 2) que estão orientando a inovação nos governos, a fim 
de melhorar a qualidade dos serviços públicos e da vida dos munícipes. 
Com base em Castells e Cardoso (2005, p. 124), o OISP da OCDE 
pode ser considerado uma ação política de ativação e reativação de 
ligações para cooperação, inclusive em ciência e tecnologia, entre entes 
públicos e público-privados.
Quadro 2 – Principais tendências globais de orientação da inovação no 
setor público
Tendências Papel do governo Inovações (exemplos)
Emparelhar 
humanos e 
máquinas
Combinar informações, 
conhecimentos e 
experiências das pessoas 
nos municípios com 
dados produzidos por 
aplicativos tecnológicos 
para aperfeiçoar a 
qualidade dos serviços 
públicos.
Extreme Weather App dos 
Emirados Árabes (em inglês) – 
gera um alerta sobre as condições 
climáticas, informando, por 
exemplo, se há uma tempestade 
de areia se aproximando da 
localização onde a pessoa 
está. Usando dados de satélite 
em tempo real e modelos de 
previsão do tempo, o app é um 
dos primeiros a se especializar 
na detecção e previsão de 
tempestades de areia, que é 
um grande desafio no Oriente 
Médio, pois atinge milhares de 
pessoas com problemas de saúde 
respiratória.
29
3. Quais as justificativas para inovar no setor público? 
Tendências Papel do governo Inovações (exemplos)
Escalabilidade 
do governo
Propiciar o crescimento 
e a melhoria do 
atendimento das 
demandas da sociedade 
sem fragilizar as 
qualidades que lhe 
agregam valor público, 
por meio de espaços 
de experimentação de 
novas ideias em uma 
escala gerenciável antes 
de implementá-las, como 
forma de identificar 
novas soluções e 
minimizar custos.
Laboratórios de inovação 
nos governos – são práticas 
organizativas, unidades de trabalho 
ou organizações,com o escopo de 
atuar como agentes de mudança 
no setor público, dispondo de 
autonomia na definição de suas 
metas e métodos, bem como 
voltados para a iniciação do 
uso de novas tecnologias de 
informação e comunicação no 
governo e em relação à sociedade. 
Seu fundamento é baseado no 
engajamento do usuário, na 
colaboração entre setores, na 
inovação aberta e em novas formas 
de coletar dados e percepções 
(Puttick, Baeck; Colligan, 2014). 
Como exemplos no Brasil: A 
Inovativa Brasil é um laboratório 
de inovação governamental no 
Poder Executivo e foi escolhido 
pela OCDE como exemplo mundial 
de ISP. No Poder Legislativo, 
existe o LabHacker da Câmara dos 
Deputados.
Cidadãos como 
especialistas
Apoiar iniciativas que 
partam das pessoas no 
município a fim de ter 
acesso a novas ideias, 
promover a inclusão da 
sociedade e ampliar a 
confiança no governo.
Agentes Formadores de Governo 
Aberto em São Paulo (SP) – neste 
projeto os cidadãos ensinam 
cursos de governo aberto 
para funcionários públicos. O 
objetivo não é apenas melhorar a 
qualidade dos serviços prestados, 
mas também transformar a cultura 
do governo para que os cidadãos 
sejam vistos como parceiros que 
podem moldar a política e trazer 
novas ideias e abordagens. Em 
última análise, isso pode aumentar 
a confiança dos cidadãos no 
governo.
30
Inovação e empreendedorismo no setor público
Tendências Papel do governo Inovações (exemplos)
Serviços 
públicos de 
massa ou 
personalizados
Fornecer serviços 
centrados nas pessoas 
do município por meio 
do reconhecimento 
das especificidades dos 
indivíduos e de suas 
comunidades.
Parceria Hand Talk e Ministério 
da Educação no Brasil – para 
promover a acessibilidade e 
inclusão formativa para os 
deficientes auditivos, o Governo 
Federal brasileiro firmou uma 
parceria com a empresa HandTalk 
para fornecer acesso ao aplicativo 
que facilita a comunicação por 
linguagem de sinais (LIBRAS) em 
tablets adquiridos para a rede 
pública de ensino. 
Governo 
experimental*
Promover a cultura 
e o ambiente de 
experimentação para 
testar e validar inovações 
no setor público, antes de 
implementá-las.
Plataforma digital Kokeilun Paikka 
(Place to Experiment) da Finlândia 
(em inglês) – uma iniciativa para 
experimentar e estudar o impacto 
de intervenções inovadoras. 
Embora pequenos em escala, esses 
experimentos têm o potencial 
de mudar drasticamente os 
modelos econômicos, bem como 
a eficácia dos serviços públicos. O 
governo experimental consiste em 
moldar o futuro do governo, com 
evidências.
Repensar a 
burocracia 
estatal
Criar mecanismos de 
socialização da inovação 
em diferentes unidades 
de trabalho no governo 
por meio de novas 
abordagens e práticas de 
gestão financeira e de 
pessoas.
Spreading Innovation do Centro 
Nacional para ISP Dinamarca 
(em inglês) – com objetivo 
de modernizar a burocracia 
nos governos, esta iniciativa 
de inovação busca fornecer 
orientação, ferramentas e 
incentivos para ajudar a disseminar 
ideias inovadoras de uma 
organização para outra através do 
aprendizado e do diálogo entre 
funcionários públicos.
Fonte: adaptado de INOVAGOV (2017) e de OCDE (2017).
* A noção de governo experimental seria um desdobramento do que Campbell chamou, em 
1969, de sociedade experimental, em que retrata as reformas no âmbito da administração 
pública nos Estados Unidos da América (Cf. CAMPBELL, 1969, 1973).
31
3. Quais as justificativas para inovar no setor público? 
Todas as tendências globais da OCDE podem ser consideradas 
antecedentes da inovação e servem de indutores para inspirar e mobilizar 
empreendedores dentro e fora das organizações públicas em prol da ISP. 
Para tanto, é importante distinguir o empreendedor nos setores 
público e privado para que os agentes interessados na ISP, também 
conhecidos como stakeholders (Gomes, 2005), principalmente os gestores 
e servidores públicos, não tratem equivocadamente essas duas formas 
de empreender da mesma maneira (Kearney et al., 2009), uma vez que 
possuem peculiaridades em virtude do setor em que predominantemente 
atuam (Valadares; Emmendoerfer, 2015), conforme Quadro 3. 
Quadro 3 – Elementos diferenciadores do empreendedor nos setores 
público e privado
Elementos Empreendedor no setor 
público
Empreendedor no setor 
privado
Objetivos Múltiplos e variáveis, descontínuos.
Centrados, menos variáveis e 
contínuos.
Controle
Excesso constante de 
normas e regras, internas 
e externas à organização, 
independentemente de sua 
condição. 
Normas e regras variam 
conforme o tamanho, o setor 
de atuação e a maturidade da 
organização
Recompensas 
Motivação
Baixos incentivos financeiros, 
sem distribuição de lucros. 
Baixo compromisso e 
satisfação no trabalho. Pode 
receber recompensas não 
financeiras.
Há incentivos financeiros; 
rentabilidade como principal 
mecanismo de renda; há 
práticas que privilegiam o 
compromisso e satisfação no 
trabalho.
Financiamento 
e lucratividade
Não são orientados para 
lucro; buscam obter 
financiamento para projetos; 
maior disponibilidade de 
levantar capital.
Orientados pelo lucro; maior 
dificuldade de acessar e obter 
financiamentos.
Fonte: adaptado de Kearney et al. (2009, p. 29); Valadares e Emmendoerfer (2015, p. 86). 
Vale ressaltar que o empreendedor no setor público deve ser 
orientado pelo ethos da administração pública, o qual é expresso pelos 
seus 11 princípios básicos, previstos no artigo 37 da Constituição Federal 
32
Inovação e empreendedorismo no setor público
do Brasil de 1988. São os princípios da: legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade, eficiência, segurança jurídica, motivação, 
ampla defesa e do contraditório, indisponibilidade do interesse público, 
supremacia do interesse público e continuidade do serviço público.
São esses princípios que necessitam ser sempre lembrados nas 
aplicações da ISP para minimizar as apropriações privadas de aspectos 
públicos, como tende a acontecer, mas não de modo exclusivo, quando 
há empreendedores políticos atuando estritamente com o escopo de 
mercado na administração pública. A ausência ou a não incorporação 
desses princípios, os quais reiteram o ethos público, pode aumentar o 
risco da perseguição cega de objetivos essencialmente individualistas5 
nas atividades diárias do serviço público, bem como prescindir do valor 
público, repercutindo na promoção e no alcance limitado do bem comum 
na sociedade.
Assim, a incorporação dos princípios básicos da administração 
pública em planos e ações de inovação no setor público (ISP) pode 
estimular o fomento, segundo Bellone e Goerl (1992), de um espírito 
cívico para que o empreendedorismo seja fortalecido por uma cultura de 
cidadania marcada pela participação sociopolítica, cujas práticas serão 
comentadas no decorrer das próximas partes deste livro.
5 Aqui reside uma das críticas, sob um viés da corrente de pensamento econômica, ao 
empreendedorismo quando também manifestado no setor público, no sentido de 
que ao empreendedor seriam atribuídos comportamentos que vão além daqueles 
presentes no perfil humano, ou seja, “[...] ora se aproxima do ‘herói’, ora se aproxima 
de uma espécie de ‘super-homem’” (Martes, 2010, p. 261), ou é tratado como um 
oportunista “aproveitador”, semelhante ao perfil traçado em O Príncipe por Maquiavel 
(1998). Diante disso, acredita-se que o resgate do ethos público pelos princípios da 
administração pública, bem como as práticas coletivas e colaborativas (Ostrom, 1990, 
1996) de inovação sejam formas de minimizar tais ocorrências e críticas. Infere-se 
que tal perspectiva de análise e atuação estaria subsidiada pela abordagem da Ação 
Coletiva, a qual pode ter sido inspirada e/ou aperfeiçoada a partir de estudos sobre 
empreendedorismo público, como o de Ostrom (1964).
33
4. Onde aplicar a inovação 
no setor público?
A partir do entendimento dos motivos e tendências que mobilizam a 
aplicação da ISP, é importante identificar por onde começar. Primeiramente,é necessário realizar um diagnóstico dos problemas públicos existentes 
para identificá-los de maneira adequada e, especialmente, priorizá-los 
conforme a ordem de importância estabelecida em espaços públicos 
deliberativos como a Câmara de Vereadores e Conselhos Gestores, ou 
ainda por meio de instrumentos de controle social como: audiências, 
conferências, portal da transparência, consultas públicas, redes sociais 
(Facebook, WhatsApp etc.).
Após o diagnóstico e a definição do problema público a ser 
enfrentado, passa-se a analisar as alternativas de solução e descobrir 
qual delas é a mais apropriada. Soluções podem ser genéricas ou também 
chamadas de instrumentos de política pública (Secchi, 2013), possuem 
variações e estão à disposição da administração pública para enfrentar 
problemas públicos, conforme Quadro 4.
Quadro 4 – Soluções genéricas e suas variações como possibilidades de 
ISP
Solução genérica Variações
Regulamentação
Proibir algo. Detalhar legislação. Elaborar regras mais 
claras e precisas. Determinar preços, quantidades, 
padrões de informação (rótulos obrigatórios). 
Aumentar penalidade por infração. Ampliar público 
suscetível à punição ou recompensa. Melhorar 
recompensa por bom comportamento.
Desregulamentação*
Liberalizar algo. Simplificar legislação. Extinguir 
regras e processos ineficientes (desburocratização). 
Liberalizar preços, quantidades e padrões de 
informação. Diminuir penalidade por infração. 
Restringir público suscetível à punição ou recompensa. 
Diminuir recompensa por bom comportamento.
34
Inovação e empreendedorismo no setor público
Solução genérica Variações
Aplicação da lei
Treinar ou aumentar o número da força de 
fiscalização. Criar unidade especializada ou envolver 
a população nos esforços de fiscalização. Aumentar 
ou diminuir a frequência e o rigor da punição. 
Aumentar ou diminuir a frequência das recompensas. 
Aumentar ou diminuir a abrangência do público-alvo 
da fiscalização. Facilitar ou dificultar as chances de 
os infratores recorrerem das punições. Facilitar ou 
dificultar o regime de recompensa. Criar sinalizadores 
automáticos (fire alarms).
Impostos e taxas
Criar ou abolir um imposto ou taxa. Alterar a alíquota. 
Alterar a base de cálculo. Alterar a abrangência do 
público pagante. Melhorar os mecanismos de coleta 
de um imposto ou taxa.
Empréstimo, 
subsídios e 
incentivos fiscais
Criar ou abolir um empréstimo, subsídio ou incentivo 
fiscal. Alterar o valor ou percentual. Alterar a base 
de cálculo do incentivo. Alterar a abrangência 
dos beneficiários. Melhorar os mecanismos de 
fornecimento do empréstimo, subsídio ou incentivo 
fiscal.
Prestação direta de 
serviço público
Criar um novo serviço, obra ou órgão público. 
Expandir um serviço, obra ou órgão existente. 
Aumentar o orçamento público destinado ao serviço, 
obra ou órgão. Focar a atuação dos serviços ou órgãos 
públicos. Juntar serviços, obras e órgãos em unidade 
centralizada. Melhorar o acesso público ao serviço, 
obra ou órgão público.
Privatização, 
terceirização e 
mercantilização de 
serviço público
Vender propriedade pública. Repassar prestação de 
serviço para entidade privada, mantendo a provisão 
pública. Manter a prestação de serviço por ente 
público cobrando provisão privada (mensalidade, 
anuidade, taxa). Repassar a prestação de serviço para 
entidade privada e tornar a provisão privada. Criar 
ou ampliar parceria público-privada. Criar ou ampliar 
mecanismo de vales (vouchers).
Informação ao 
público
Divulgar benefícios, prejuízos, riscos e certezas. 
Divulgar rankings. Padronizar formatação da 
informação. Simplificar e customizar apresentação 
da informação. Produzir e publicizar informação. 
Determinar transparência de informação. Dar 
assistência técnica. Capacitar. 
35
4. Onde aplicar a inovação no setor público?
Solução genérica Variações
Campanha 
Mobilização
Sensibilizar e alterar valores socialmente aceitos. 
Realizar mutirões. Articular manifestações. Articular 
campanhas e mobilização com outros atores.
Seguros 
governamentais
Instituir ou extinguir seguros governamentais (contra 
catástrofes, imprevistos). Expandir ou restringir 
público beneficiário dos seguros. Aumentar ou 
diminuir valor do prêmio do seguro. Facilitar ou 
dificultar recuperação da indenização do seguro. 
Obrigar, desobrigar e subsidiar seguros.
Transferência de 
renda
Criar ou abolir bolsas. Alterar o valor ou percentual 
das bolsas. Alterar a base de cálculo das bolsas. 
Alterar a abrangência dos beneficiários. Melhorar os 
mecanismos de fornecimento das bolsas. 
Discriminação 
seletiva positiva
Criar ou abolir uma discriminação seletiva de bolsas 
(cotas). Alterar o percentual das cotas. Alterar a base 
discriminatória. Alterar a abrangência do público 
beneficiário. Melhorar mecanismos de distinção do 
público beneficiário.
Prêmios e concursos
Criar rankings, prêmios e concursos. Aumentar os 
benefícios aos vencedores. Ampliar o número ou a 
proporção de vencedores. Ampliar a abrangência.
Certificados e selos
Criar ou detalhar mecanismo de registro ou licença. 
Ampliar o número ou proporção de organizações 
certificadas. Ampliar a abrangência ou benefícios dos 
certificados ou selos.
Fonte: adaptado de Secchi (2016, p. 81-82). 
* Este instrumento associado a práticas de desburocratização é uma forma de reduzir a coibição 
normativa à inovação no setor público. É importante que o empreendedor no setor público 
faça o que a lei determina, mas também tenha o direito de errar para evitar erros maiores, 
especialmente, em situações não previstas e que necessitam de aperfeiçoamento dos serviços 
prestados. Neste sentido, é importante desenvolver na cultura de inovação no setor público a 
tolerância a erros, com responsabilidade.
As inovações para o setor público geralmente surgem da melhoria 
ou da busca de outras alternativas a partir das variações das soluções 
genéricas apresentadas no Quadro 4 com base no trabalho de Secchi 
(2016). 
Existem várias práticas de geração de ideias, normalmente em 
grupo, que podem auxiliar no levantamento de alternativas e na escolha 
da solução mais adequada para iniciar uma ISP, conforme Quadro 5.
36
Inovação e empreendedorismo no setor público
Quadro 5 – Práticas de levantamento de alternativas e de escolha da 
solução para iniciar uma ISP
Práticas Características
Associação de 
ideias
Estimula a criatividade por meio da combinação de objetos, 
palavras e conceitos, otimizando a memória.
Benchmarking
Apropriação de 
boas práticas de 
sucesso
Verifica casos concretos de aplicação de processo, operação, 
função, estratégia ou modelo organizacional que foram bem-
sucedidos em outros lugares a fim de servirem de inspiração 
para apropriação em seu contexto.
Design Thinking*
Pensamento 
Visual
Refere-se ao desenvolvimento de novas experiências de 
consumo (bem, serviço e/ou processo). Exige profunda 
interação com a situação-problema que será alterada. O 
objetivo inicial é entender melhor o contexto e como a 
situação poderia ser melhorada. Em seguida, vem a fase de 
ideação, em que as informações são processadas, sendo 
realizado, por exemplo, um brainstorming, seguido de 
prototipagem (experimentações de um projeto-piloto).
Brainstorming
Tempestade de 
ideias
É considerar toda e qualquer ideia que venha à cabeça, para 
depois iniciar um meticuloso processo de eliminação das 
alternativas até chegar a uma opção ideal frente a um problema.
Descontinuidade
Parte-se de uma pequena mudança forçada de hábitos, fazendo 
com que a mente passe a enxergar o mundo de outra forma; 
pode ser realizada com coisas triviais, como começar a ir para o 
trabalho de bicicleta, correr diariamente no parque etc.
Mapa mental
Forma de eliminar bloqueios e dar liberdade total à mente; 
comece escrevendo a problemática no centro de uma folha 
de papel e desenhe diversas linhas a partir dela, escrevendo 
no extremo de cada linha uma diferente palavra-chave; deixe 
a mente fluir e gere diferentes ideias a partirde cada uma das 
palavras-chave; depois vá estabelecendo conexões aleatórias 
entre cada uma das ideias, e finalize o exercício analisando 
cada uma das combinações que você criou.
Comparações 
metafóricas
Consiste em focar-se por alguns instantes no problema e, 
aos poucos, procurar articular comparações com coisas que, 
mesmo desconexas, possuam semelhanças.
Inversão de 
hipóteses
Baseia-se na inversão das ideias mais básicas de forma a 
encontrar novas e criativas abordagens para os mesmos 
problemas.
Fonte: elaboração própria a partir de Secchi (2016) e de Venki (2017). 
* Esta técnica foi sistematizada para aplicação no serviço público no Brasil (Cf. G.NOVA; ENAP, 
2017).
37
4. Onde aplicar a inovação no setor público?
A partir da escolha da solução gerada por uma das práticas de 
geração de ideias apresentadas no Quadro 5, esta solução poderá 
ser enquadrada em um dos quatro tipos de inovação mais conhecidos 
mundialmente, conforme o Quadro 6, elaborado com base na OCDE 
(2005). São elas: produto (bem ou serviço público); processo (de trabalho 
ou produção); organizacional (estrutura da administração pública direta e 
indireta); e marketing (do produto, da organização ou do município). 
Quadro 6 – Tipos de inovação e suas características
Tipos Características
Produto
É a introdução de um bem ou serviço novo ou 
significativamente melhorado no que concerne a 
suas características ou usos previstos. Incluem-se 
melhoramentos significativos em especificações 
técnicas, componentes e materiais, softwares 
incorporados, facilidade de uso ou outras 
características funcionais. As inovações de produto 
podem utilizar novos conhecimentos ou tecnologias, 
ou podem basear-se em novos usos ou combinações 
para conhecimentos ou tecnologias existentes. As 
inovações em serviços podem incluir melhoramentos 
importantes no que diz respeito a como eles são 
oferecidos (por exemplo, em termos de eficiência 
ou de velocidade); à adição de novas funções ou 
características em serviços existentes; ou à introdução 
de serviços inteiramente novos.
Processo
É a implementação de um método de produção ou 
distribuição (logística) novo ou significativamente 
melhorado. Incluem-se mudanças significativas em 
técnicas, equipamentos e/ou softwares para produzir 
bens e serviços, bem como em atividades auxiliares de 
suporte, como compras, contabilidade, computação 
e manutenção. A implementação de tecnologias 
da informação e da comunicação (TIC) novas ou 
significativamente melhoradas é considerada uma 
inovação de processo se ela visa melhorar a eficiência 
e/ou a qualidade de uma atividade auxiliar de 
suporte.
38
Inovação e empreendedorismo no setor público
Tipos Características
Organizacional
É a implementação de um novo método organizacional 
nas práticas e na organização do seu local de trabalho 
ou em suas relações externas. Compreendem a 
implementação de novos métodos para a organização 
de rotinas e procedimentos para a condução do 
trabalho. Isso inclui, por exemplo, a implementação 
de novas práticas para melhorar o compartilhamento 
do aprendizado e do conhecimento no interior 
da organização. As inovações na organização do 
local de trabalho envolvem a implementação de 
novos métodos para distribuir responsabilidades e 
poder de decisão entre os empregados na divisão 
de trabalho existente no interior das atividades da 
organização (e unidades de trabalho) e entre essas 
atividades. Participam também novos conceitos 
para a estruturação de atividades, tais como a 
integração de diferentes atividades. Entretanto, 
inovações organizacionais podem também envolver a 
centralização de atividades e maior responsabilidade 
final para a tomada de decisões de uma organização. 
Inovações em termos de relações externas envolvem 
o estabelecimento de novos tipos de colaborações 
com organizações de pesquisa, novos métodos de 
integração com fornecedores e o uso de terceirização 
(outsourcing) ou a introdução da subcontratação 
de atividades na produção, no aprovisionamento, 
na distribuição, no recrutamento e em serviços 
auxiliares.
Marketing
É a implementação de um novo método de marketing 
com mudanças significativas na concepção do 
produto ou em sua embalagem, no posicionamento 
do produto, em sua promoção ou na fixação de 
preços dos produtos. Novos métodos de marketing 
em posicionamento de produtos envolvem 
primordialmente a introdução ou a melhoria de novos 
canais de oferta de produtos. O desenvolvimento e a 
introdução de um símbolo fundamentalmente novo 
para uma marca (diferente de atualizações regulares 
na aparência da marca) que visa posicionar o produto 
a fim de lhe dar uma nova imagem também é 
inovação de marketing.
Fonte: elaboração própria a partir de OCDE (2005, p. 57-63).
39
4. Onde aplicar a inovação no setor público?
Esses tipos de inovação têm sido propostos desde 1990 pelo 
OCDE em suas diretrizes para coleta e interpretação de dados sobre 
inovação que podem auxiliar governos no desenvolvimento econômico 
de seus territórios. Essas diretrizes se tornaram internacionalmente 
conhecidas como Manual de Oslo, documento que serve de base 
orientadora de políticas, internas e externas, destinadas ao fomento 
da inovação nas organizações e municípios. Na penúltima versão desse 
documento da OCDE (2005), traduzido pela Financiadora de Estudos e 
Projetos (Finep), foram incluídas discussões sobre diferentes tipos de 
inovação e a implementação de pesquisas sobre inovação em países em 
desenvolvimento. Na última versão, quarta edição do Manual de Oslo 
em inglês (OCDE/Eurostat, 2018), foram incluídas questões de inovação 
no âmbito governamental e sobre políticas públicas.
Observa-se, assim, que os tipos de inovação podem ser aplicados 
tanto nas atividades internas quanto externas das organizações públicas, 
seja na prestação de serviços ou em políticas públicas para lidar com 
problemas sociais e/ou econômicos. 
Nas organizações públicas no Brasil, principalmente as vinculadas 
ao Poder Executivo federal e estadual/distrital, desde 1996 a inovação tem 
sido constantemente estimulada por meio do Concurso Inovação no Setor 
Público, promovido anualmente, pela Escola Nacional de Administração 
Pública (Enap), em parceria com o Ministério do Planejamento, 
Desenvolvimento e Gestão (MP), no qual a noção de inovação é entendida 
como o: 
Desenvolvimento e implementação de uma mudança significativa na 
forma como a organização realiza suas funções ou nos serviços que 
ela entrega para a própria administração ou a criação/melhoria de 
serviços prestados desde que produzam resultados positivos para o 
serviço público e para a sociedade. Podem envolver mudanças em 
serviços, processos e produtos. (Escola Nacional de Administração 
Pública, 2017, p.16)
Esse conjunto de mudanças tem congregado essencialmente dois 
tipos de inovação, conforme Quadro 7. 
40
Inovação e empreendedorismo no setor público
Quadro 7 – Tipos de inovação no Poder Executivo federal e estadual/
distrital no Brasil 
Tipo de 
inovação Descrição
Inovação em 
processos 
organizacionais 
Para as iniciativas que visam à introdução de novas formas ou 
revisão das formas existentes de realização ou organização dos 
processos de trabalho, que contribuam para o aprimoramento 
do desempenho do órgão e de seus servidores. Seu foco é sua 
própria organização e seus colaboradores.
Inovação 
em serviços 
ou políticas 
públicas 
Para as iniciativas que visam à introdução de novos serviços 
ou aprimoramento dos serviços existentes ou novas formas 
de prestação dos serviços públicos que gerem melhoria 
da qualidade, eficiência ou produtividade. Seu público-
alvo é o usuário externo ou outra organização. No caso das 
políticas públicas, o foco são iniciativas que visam a uma 
nova forma de ação do poder público, no atendimento de 
uma demanda ou na resposta de um problema, a partir da 
mobilização de diferentes recursos (humanos, materiais, 
físicos, administrativos e financeiros) e de diferentes agentes,públicos ou privados ou cidadãos, e que gerem impacto social. 
Seu público-alvo é o cidadão, e o que será avaliado não é o 
mérito da política pública em si, mas os elementos de inovação 
que apresenta.
Fonte: adaptado a partir de Enap (2017).
Vale ressaltar que a inovação em produto (sob a forma de bens) 
pode ocorrer também em organizações públicas, principalmente aquelas 
vinculadas à administração pública indireta como as empresas estatais. 
Além disso, mais recentemente, tem se observado iniciativas, nos entes 
governamentais em nível nacional, estadual e municipal, relacionadas à 
inovação de marketing no setor público. 
Esse tipo de inovação pode ser algo motivado por uma vocação da 
cidade, a fim de posicionar e distingui-la por meio de um logotipo, ícone, 
slogan ou marca (Figura 1). Para Turok (2009), é uma forma da cidade se 
diferenciar e do governo municipal revitalizar o seu posicionamento na 
sociedade, principalmente em sua região. 
41
4. Onde aplicar a inovação no setor público?
Figura 1 – Logotipos utilizados como ISP com foco em marketing de 
cidades
Fonte: elaboração própria a partir de Acate (2018); Belém (2018); Ouro Preto (2018); Recife 
(2018). 
A inovação no setor público (ISP) com foco em marketing de cidade 
pode ser tratada como uma política rápida – fast policy (Peck, 2002). Para 
Peck e Theodoreé (2015), a fast policy é uma forma de operacionalizar 
o governo experimental, o qual busca com suporte de artes visuais 
promover com agilidade uma ideia de projeto de desenvolvimento 
socioeconômico para o município. Contudo, Turok (2009) chama atenção 
para que essa ISP não se torne uma armadilha – uma ação fugaz e de 
natureza estritamente política – para a própria cidade. Nesse sentido, é 
fundamental que o processo de inovação seja endógeno e colaborativo, 
envolvendo diferentes agentes públicos e privados e priorizando insumos 
autóctones da região.
Além disso, quanto mais envolver a sociedade na cocriação e 
coprodução de bens e serviços públicos, maior será a legitimidade das 
instituições envolvidas. Dessa forma, ações de inovação em marketing, 
42
Inovação e empreendedorismo no setor público
a priori de natureza simbólica, como a discussão da criação e uso de 
logotipos para as cidades se distinguirem, reforçarão a legitimidade pública 
das instituições e dos envolvidos, na medida que se materializarem nos 
espaços públicos da cidade.
Na cocriação, segundo Fraga (2018), diversos atores podem 
contribuir para o processo de geração de valor, com foco na competitividade 
e efetividade, em diferentes etapas da prestação de um serviço, inclusive 
voluntário, como a qualificação ou distinção de um território – cidade. 
O contexto da definição de cocriação e, mais ainda, da cocriação 
de valor envolve a experiência cognitiva e relacional. Ou seja, a interação 
e a aprendizagem dos atores que participam de determinado processo 
influencia na obtenção de resultados, pois a cocriação considera o aspecto 
interativo da geração de valor obtido por meio da relação entre os elos da 
cadeia de criação de um bem ou serviço (Ribeiro; Tavares; Costa, 2016). 
Endossam esse argumento, os achados de Prahalad e Ramaswamy (2002; 
2004), situados na perspectiva de que a cocriação tem como escopo 
aumentar a competitividade e a visibilidade de determinado processo 
produtivo (Ribeiro; Tavares; Costa, 2016). Nesse sentido, tal lógica 
pode ser apropriada em diferentes contextos, como na qualificação do 
oferecimento de determinado bem ou serviço de interesse coletivo.
No que diz respeito à coprodução, suas definições conceituais 
seminais são claras: trata-se do “processo através do qual os insumos 
utilizados para produzir um bem ou serviço são providos por indivíduos 
que não estão na mesma organização “ (Ostrom, 1996, p. 1073, tradução 
minha). Considerando-se o contexto do presente trabalho, trazendo-
se as reflexões sobre a coprodução para o âmbito público, é possível 
perceber a existência de uma evolução em relação ao conceito, uma 
vez que inicialmente o mesmo tenha surgido para tornar o Estado mais 
eficiente, delegando atribuições para outros agentes na prestação de 
serviços públicos. Contudo, frente às mudanças e tendências ocorridas 
na administração pública desde as discussões iniciais sobre coprodução 
na década de 1970, percebe-se que a mesma evoluiu, relacionando-se à 
maior adesão dos bens e serviços públicos aos seus utilizadores, gerando 
43
4. Onde aplicar a inovação no setor público?
maior valor e atendendo às necessidades e desejos reais dos cidadãos 
e demais stakeholders, uma vez que os mesmos se tornam parte do 
processo de geração e oferta de valor (Brandsen; Honing, 2016).
Nas discussões sobre coprodução, o papel do usuário de um 
determinado serviço tende a ser mais restrito e operacional, uma vez 
que o foco de sua atuação se concentra especificamente no processo 
produtivo (Morais; Santos, 2015). Dessa forma, contata-se ainda que a 
ideia de coprodução mostra-se mais aderente com o contexto da área 
pública, centrado em um bem comum como um território ou cidade, em 
que o foco está mais na questão da efetividade dos serviços do que na 
competitividade e geração de resultados pecuniários. 
As práticas de cocriação e coprodução aplicadas no setor público, 
inclusive de forma interativa com a sociedade civil, são atividades que se 
constituem fontes férteis de inovações (Steinmueller, 2013). Somado 
a isso, essas práticas tendem a minimizar o risco de a ISP ser mantida 
somente por um mandato governamental ou grupo político ou ainda 
por organizações privadas cujas riquezas geradas não permanecem 
predominantemente na cidade para fins de seu desenvolvimento. Esta 
não permanência das riquezas geradas pela inovação no setor público 
com foco em marketing é um dos desdobramentos, que podem ser 
não intencionais, para as quais Turok (2009) busca chamar atenção no 
processo de tornar uma cidade distintiva.
Assim, uma marca auxilia na comunicação da identidade visual e 
da imagem pública institucionalizada interna e nas relações externas ao 
município. Há cidades no Brasil em que agentes públicos e privados se unem 
para gerar novos negócios e desenvolver iniciativas de trabalho e renda 
para o município, como Florianópolis (SC) – Capital da Inovação –, ou Recife 
(PE) como Capital da Criatividade. Ashton, Emmendoerfer e Emmendoerfer 
(2018) chamaram essa prática de adjetivação identitária especializada (AIE), 
direcionada para um território, no caso a cidade, e que consiste: 
[...] num elemento que irá ser acrescentado ao nome do território 
como se fosse um sobrenome ou nome social ou artístico, que 
permite identificar o local como um produtor e comercializador de 
44
Inovação e empreendedorismo no setor público
determinados bens e serviços próprios e autênticos de um segmento 
produtivo existente no território, a fim de prospectá-lo como um local 
de (possível) referência em uma determinada especialização (Ashton; 
Emmendoerfer; Emmendoerfer, 2018, p. 66).
Outras cidades se envolvem com outras entidades externas ao seu 
território que possam distinguir e reconhecer uma vocação local como 
central para ampliar sua visibilidade e projeção nacional e no exterior. 
Essa distinção pode partir, de forma exógena, da iniciativa de entidades 
externas ao município, por exemplo, a cidade de Florianópolis (SC) que 
está no ranking das cidades mais empreendedoras do Brasil, conforme 
pesquisa anual do Instituto Empreender Endeavor. Esse instituto é uma 
organização sem fins lucrativos e compartilha a metodologia com os 
indicadores utilizados para classificar uma cidade como empreendedora 
(Endeavor, 2017).
Mas também a busca por uma distinção para a cidade pode partir, de 
forma endógena, da iniciativa de uma mobilização interna de organizações 
e coletivos situados no próprio município, como a cidade Belém (PA). 
Agentes públicos e privados dessa cidade organizaram o pleito para tornar 
a cidade de Belém a Capital da Unesco da Gastronomia,reconhecida em 
2015, o que permitiu a essa cidade integrar a rede internacional de cidades 
criativas da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e 
a Cultura – Unesco (2018). Com base no trabalho de Peck e Theodoreé 
(2015), a inserção da cidade de Belém na rede da Unesco ou qualquer outra 
cidade numa rede internacional, em que as cidades estão unidas por uma 
vocação ou distinção, pode ilustrar uma forma de fast-policy que busca 
aprofundar e efetivar a interconectividade transfronteiriça entre países de 
diferentes continentes, envolvendo inovações e a institucionalização de 
práticas ágeis, algumas delas isomórficas e de imitação, que aceleraram 
o aprendizado de forma cosmopolita e a vida cotidiana das pessoas dos 
lugares conectados.
Em termos estruturantes, normalmente a inovação em marketing 
no setor público é consequência da adoção ou geração de outras inovações 
conduzidas no ou pelo governo municipal, de modo centralizado ou 
45
4. Onde aplicar a inovação no setor público?
de forma cooperativa com organizações públicas e privadas. A Tabela 
1 apresenta as cidades no Brasil que têm se destacado como as mais 
empreendedoras e as mais inovadoras, com ações para o mercado e para 
as organizações públicas. 
Segundo a Endeavor (2017), as cidades empreendedoras são 
consideradas lugares que possuem infraestrutura, legislação e atividades 
organizadas que potencializam e atraem pessoas que buscam empreender 
por meio da criação de novos negócios. Já as cidades inovadoras possuem 
os mesmos aspectos das cidades empreendedoras e acrescentam 
práticas institucionalizadas e integradas voltadas à geração de inovações 
e transferência de tecnologias de interesses público e privado. 
Tabela 1 – Lista das cidades mais empreendedoras e inovadoras do Brasil
Ano Cidades empreendedoras Cidades inovadoras
2017
1º São Paulo
2º Florianópolis
3º Vitória
4º Curitiba
5º Joinville
1º Rio de Janeiro 
2º São José dos Campos
3º Florianópolis
4º Blumenau
5º São Paulo
2016
1º São Paulo
2º Florianópolis
3º Campinas
4º Joinville
5º Vitória
1º São José dos Campos
2º Florianópolis
3º Rio de Janeiro
4º São Paulo
5º Caxias do Sul
2015
1º São Paulo
2º Florianópolis
3º Vitória 
4º Recife 
5º Campinas
1º Florianópolis 
2º Rio de Janeiro 
3º São Paulo 
4º Campinas 
5º Porto Alegre
2014
1º Florianópolis 
2º São Paulo 
3º Vitória
4º Curitiba 
5º Brasília
1º São Paulo 
2º Florianópolis 
3º Belém 
4º Belo Horizonte 
5º Curitiba
Fonte: Endeavor (2014, 2015, 2016, 2017).
46
Inovação e empreendedorismo no setor público
A cidade empreendedora, inovadora ou qualquer outro adjetivo 
empregado associado a ela (como cidade verde, criativa ou inteligente) é 
uma variação da inovação de marketing da imagem do município, a fim de 
distingui-lo em relação aos outros e promover a atração de investimentos 
para o desenvolvimento local. 
Para tanto, todos stakeholders, especialmente o governo com seus 
serviços públicos, necessitam criar um ambiente favorável à inovação, 
dentro e fora de suas organizações, como se fosse um ecossistema, algo 
que representa relações de dependência e de interações contínuas entre 
os agentes envolvidos (Faria, 2018), para transformar a ideia da inovação 
em algo efetivo e perceptível para a sociedade em níveis local e regional. 
No Brasil, o InovaGov (2018) é uma rede de inovação no setor público que 
busca fomentar o ecossistema de inovação no Governo Federal; surgiu a 
partir de um acordo de Cooperação Técnica entre o Tribunal de Contas da 
União (TCU), Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e o 
Conselho da Justiça Federal em 2016.
 Ressalta-se que criar um laboratório de inovação, conforme 
apontado na parte três deste livro, ou fazer parte de uma rede de inovação 
no setor público como acima mencionado, são iniciativas importantes 
para estimular o empreendedorismo em prol da administração pública. 
Bason (2018) menciona que essas iniciativas geram tensões entre 
cultura burocrática (dominante nas organizações do setor público) e 
comportamentos inovadores/empreendedores. Para o autor, são forças 
opostas que disputam o ambiente público. Nesse sentido, o estímulo 
à criação de ecossistemas de inovação no setor público requer revisão 
de todo um contexto de cultura, normas e estratégias que acabam, 
habitualmente, funcionando como focos de resistência aos esforços 
inovadores. Isso envolve tanto a dimensão cultural como também 
aspectos normativos como leis, regulamentos, normas, que condicionam 
e regem o habitus no serviço público. Essa discussão é aprofundada nas 
próximas duas partes do livro. 
47
5. Quais são os fatores facilitadores 
e inibidores da inovação e do 
empreendedorismo no setor público? 
Para saber onde priorizar e qual tipo de inovação empregar, é 
recomendável identificar e desenvolver capacidades de inovação aderentes 
ao setor público (Valladares; Vasconcellos; Di Serio, 2014), que podem 
determinar o sucesso ou insucesso do processo e dos resultados de 
inovação. O Quadro 8 descreve oito capacidades de inovação, as quais 
também interferem na propensão a empreender no setor público:
Quadro 8 – Tipos de capacidades de ISP
Capacidades Definição
Liderança 
transformadora
Aquela que torna seus seguidores mais conscientes da 
importância e do valor do trabalho; ativa suas necessidades 
de ordem superior; e os induz a transcender seus interesses 
pessoais em prol da organização.
Intenção 
estratégica de 
inovar
Grau em que a organização está disposta a assumir riscos 
para favorecer a mudança, o desenvolvimento tecnológico 
e a inovação, e a competir agressivamente a fim de obter 
um melhor resultado em termos de eficiência, eficácia e 
efetividade para a organização de forma perceptível para a 
sociedade.
Gestão de 
pessoas para 
inovação
Orientação da gestão de pessoas para a inovação, provendo 
a concessão de liberdade ou autonomia de atuação 
aos empregados, estabelecendo metas desafiadoras, 
permitindo que decidam como alcançá-las e favorecendo a 
autorrealização e o comprometimento com os objetivos da 
organização.
Conhecimento 
do público-alvo
Habilidade para detectar os eventos, necessidades, 
expectativas, mudanças significativas e tendências do público-
alvo. Perceber as mudanças com antecedência e gerenciá-las 
com adequabilidade.
Gestão 
estratégica da 
tecnologia
Gestão do processo de criação e desenvolvimento de 
tecnologias, visando à criação de valor. O processo de gestão 
tecnológica compreende cinco etapas: identificação, seleção, 
aquisição, exploração e proteção.
48
Inovação e empreendedorismo no setor público
Capacidades Definição
Organicidade 
da estrutura 
organizacional
Grau em que a estrutura é caracterizada pela concessão 
de autonomia, controles flexíveis, comunicação horizontal 
desimpedida, valorização do conhecimento e da experiência 
e informalidade nas relações pessoais. Estruturas ditas 
orgânicas permitem resposta mais rápida às mudanças no 
ambiente externo do que as denominadas mecanicistas.
Desempenho 
em inovação
Organizações ou unidades de trabalho inovadoras são aquelas 
que exibem comportamentos empreendedor e inovador 
consistentes ao longo do tempo.
Gestão de 
projetos
Planejamento, provisão dos recursos, execução e controle 
do processo de inovação. Inclui cuidadosa avaliação dos 
projetos, análise e planejamento, visando, principalmente, 
ganhar compreensão, compromisso e apoio dos stakeholders 
envolvidos no projeto.
Fonte: elaboração própria a partir de Valladares, Vasconcellos e Di Serio (2014, p. 604-605). 
No que tange à execução dos tipos de aplicações de ISP, observa-se 
no Quadro 8 que a gestão de projetos é uma capacidade requerida para 
inovar nas organizações. Assim, o planejamento estratégico situacional 
(PES), idealizado pelo economista Chileno Carlos Matus, é uma forma de 
conduzir planos e projetos públicos voltados para processos e resultados 
que prezam pelos interesses coletivos dos envolvidos (Fraga, 2018). O 
PES tornaria isso possível