guia de estudo de Gestão Pública

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Gestão Pública e 
Políticas Públicas 
no Brasil 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sumário 
 
MÓDULO 1 – Gestão Pública e Políticas Pública no Brasil 
 
1. Gestão Pública 
1.1 Conceito de Gestão Pública 
1.2 Modelos de Gestão 
1.2.1 Administração Patrimonialista 
1.2.2 Administração Pública Burocrática 
1.2.3 Administração Pública Gerencial 
1.2.4 A Nova Gestão Pública 
2. Políticas Públicas no Brasil 
2.1 Políticas Públicas de Segurança 
 Considerações Finais 
 
MÓDULO 2 – SUJEITOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
1. Os sujeitos das políticas públicas 
1.1 Atores Públicos 
1.2 Atores Privados 
2 Atores e seus comportamentos 
3 Atores políticos e relações de poder 
 Considerações Finais 
 
MÓDULO 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS: CONTROLE E PLANEJAMENTO 
 
1.Considerações Iniciais 
2. Planejamento 
2.1 Planejamento: conceito e funções 
 
 
 
 
 
3. A função do controle 
4. O controle jurisdicional das Políticas Públicas 
4.1 Separação dos Poderes e Controle das Políticas Públicas 
Considerações Finais 
 
MÓDULO 4 – DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS 
1. Democracia 
2. Democracia Participativa 
3. Políticas Públicas e Democracia Participativa 
4. Conselhos Gestores das Políticas Públicas 
5. Efetividade 
Considerações Finais 
 
MÓDULO 5 – POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITO E TIPOLOGIA 
1. Políticas Públicas 
1.1 Conceito 
1.1.1 Abordagem estatista 
1.1.2 Abordagem multicêntrica 
2. A Tipologia de Políticas Públicas 
Considerações Finais 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Gestão Pública e Políticas Públicas no Brasil 
 
 
 
Elisangela Carolina Luciano 
Disciplina Gestão Pública 
Módulo 1 – Gestão Pública e Políticas Públicas no Brasil – 
Faculdade Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2016. 
Guia de Estudos – Módulo 1 – Gestão Pública e Políticas 
Públicas no Brasil 
1. Gestão Pública 2. Políticas Públicas 3. Segurança 
 
 
Orgs.: Cláudia Regina Esteves 
 
 
Faculdade Campos Elíseos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Conversa Inicial 
 
 No primeiro módulo, discutiremos sobre gestão pública e políticas 
pública no Brasil, para tanto, nosso foco será as políticas públicas na área da 
segurança. No primeiro momento estudaremos a gestão pública, termo que 
tem sido utilizado de forma intensa nas últimas décadas, em substituição à 
administração pública. 
Para compreender o momento atual é preciso voltar o olhar para a 
história do Estado brasileiro a fim de compreender os princípios dos modelos 
de administração pública que se fizeram presentes em cada momento histórico 
e foram sendo substituídos, de forma gradual e contínua, por concepções que 
melhor atendia as necessidades da sociedade em uma dada época. 
Em seguida, trataremos da Política Pública, o que possibilitará ao leitor 
compreender que, com a expansão da democracia as responsabilidades do 
Estado para com a sociedade se intensifica o que requer a mobilização de 
planos, metas, ações e decisões para que possa cumprir sua principal função: 
proporcionar o bem-estar para a população. 
Por fim, abordaremos as principais políticas públicas implementadas no 
país na área da segurança, sendo possível, uma vez mais compreender que a 
substituição de um regime militar por um regime democrático impôs ao Estado 
o desafio de humanizar a atuação da polícia. 
Agora com a descrição de toda a trajetória, podemos iniciar a nossa 
jornada de estudos. 
Ótimo aprendizado! 
Profº Mestranda Elisangela Carolina Luciano 
 
 
 
 
 
 
 1. Gestão Pública 
 
1.3 Conceito de Gestão Pública 
 
As organizações querem sejam elas públicas ou privadas, constituem-se 
em espaços onde as relações estabelecidas são motivadas por pessoas que 
compartilham do mesmo objetivo: alcançar metas individuais e coletivas com a 
máxima utilidade e benefícios a um custo mínimo. No que concerne aos fatores 
que vão diferenciar a organização do setor público daquela mantida pela 
inciativa privada é o poder de coação conferido ao Estado em razão do 
particular. Neste prisma, a gestão desenvolvida pelo Estado com vistas a 
prestar os serviços que lhes cabe possui um caráter singular que o distancia 
sobremaneira da gestão de uma organização privada. 
Esta singularidade está expressa na razão de ser da organização 
privada e da razão de ser da organização pública, ou seja, enquanto a primeira 
se posiciona como prestadora de serviços e produtos com a pretensão de obter 
a maior quantidade possível de lucros, a segunda só funciona corretamente se 
os gestores públicos estiverem respaldados pela legitimidade dos interesses 
gerais da sociedade e da democracia em seu maior grau além de dispor de 
toda a informação necessária para desenvolver uma gestão eficiente. 
Desta forma, ao compreender que a organização pública está a serviço 
da coletividade, tem-se o primeiro conceito de gestão pública que é a 
dedicação contínua voltada para o desenvolvimento social. No entanto, ampliar 
este horizonte de conhecimento e compreender com clareza as especificidades 
do tema é de grande valia para o trato da coisa pública. 
De acordo com Santos (2014, p.89), “gestão pública refere-se às funções 
de gerencia pública dos negócios do governo” tal entendimento corrobora com 
os ensinamentos de Silva (2013) que destaca que Gestão Pública é um termo 
criado recentemente para designar o uso de práticas novas provenientes tanto 
da administração do setor público quanto do setor privado, como, por exemplo, 
olhar para o cidadão enquanto consumidor. 
 
 
 
Na seara da conceitualização da Gestão Pública, é mister compreender 
os aspectos modernos que influenciam o entendimento que se tem nos dias 
atuais do objeto de estudo. Neste contexto, as palavras de Coelho (2002) 
ampliam esta discussão ao esclarecerem que o formato moderno de gestão 
pública tem como característica a administração gerencial. 
Nas palavras do autor: 
 
A administração gerencial pode ser caracterizada pelo uso de formas 
modernas de gestão pública, aperfeiçoando os critérios para controlar 
os serviços públicos, as relações que se estabelecem entre o Poder 
Público e seus servidores e modificando, ainda, a própria atuação da 
administração, que passa a buscar a eficiência, a qualidade e a 
concretização do regime democrático, através da participação intensa 
dos cidadãos (COELHO, 2002, p.259). 
 
Ao conferir ao cidadão o lugar central de toda ação administrativa, torna-
se evidente o objetivo máximo da gestão pública, ou seja, o bem da 
coletividade administrada. Esta é a meta a ser observada e perseguida pelo 
gestor público o que requer a concretude de alguns propósitos, como o 
combate do clientelismo e do patrimonialismo historicamente arraigados na 
administração pública, a qualificação dos serviços prestados à sociedade, a 
redução de custos sem deixar de atender as necessidades sociais e o 
aprimoramento do controle social (BUENO, OLIVEIRA, 2002). 
Neste prisma deflui-se que, a nova Gestão Pública procura não apenas 
renovar como também inovar a maneira como a administração cuida de seu 
funcionamento, incorporando técnicas provenientes do setor privado 
adaptando-as às suas características e necessidades bem como implantando 
novas iniciativas para atender ao binômio eficiência econômica e eficácia 
social. 
Esta nova concepção tem como suporte de sustentação a informação e 
o tratamento que se dá a ela, num processo que inclui: transmissão, analise, 
armazenamento e novas consultas para a tomada de decisões e, 
consequentemente, novo controle e nova avaliação. 
 
 
 
 
Santos (2014, p.89) ressalta que, para alcançar a eficiência, a Gestão 
Pública necessita da efetivação de um conjunto de parâmetros básicos, a 
saber: “I- tradução da missão; II- realização de planejamento e controle; III- 
administração de recursos humanos, materiais, tecnológicos e financeiros;V- 
tomada de decisões diante de conflitos internos e externos”. 
Torna-se, portanto, evidente o papel da Gestão Pública no atendimento 
ao interesse da coletividade. A Gestão Pública é a ferramenta que o Estado se 
utilizará para controlar a sua eficiência na realização do interesse público 
estabelecidos política e administrativamente. 
 
 
Sabendo-se que uma Gestão Pública eficiente é um direito constitucional 
garantido ao cidadão, quais são os princípios que o gestor público deve se 
pautar a fim de alcançar esta eficiência? 
 
 1.2 Modelos de Gestão 
 
Modelos de Gestão Pública podem ser compreendidos como um 
conjunto de métodos e técnicas administrativos colocados em prática para 
alcançar os objetivos traçados. Dentro de um contexto histórico, a maneira 
como se concebe a gestão nos dias atuais é um fruto de uma evolução e 
aprimoramento de modelos anteriores que foram sendo substituídos por 
apresentarem deficiências e necessidades que o impediam atender as 
demandas e exigências sociais de uma dada época. 
Desta forma, partindo de uma perspectiva histórica é possível verificar 
que a administração pública evoluiu por intermédio de três modelos básicos: 
patrimonialista, burocrática e gerencial. A análise das especificidades de cada 
 
 
uma, permite entender que nenhum modelo foi inteiramente abandonada ao se 
sucederem no tempo. 
 
1.2.1 Administração Patrimonialista 
 
A Administração Pública Patrimonialista é uma herança do período 
feudal. Neste modelo, o Estado é considerado como a extensão do poder do 
administrador público e seus servidores, nobres, cujos títulos eram recebidos 
dos governantes como prova de gratidão e como estratégia para defender os 
interesses destes. 
Desta forma, o foco da administração pública não é servir a população e 
criar condições de atende-la em suas necessidades e sim o povo, por meio de 
seu trabalho, atender as necessidades do Estado. 
Princípios administrativos consagrados como a isonomia, a 
impessoalidade, a indisponibilidade do interesse público, a legalidade e 
publicidade eram totalmente desprezados pelo administrador, abrindo 
precedentes para o surgimento do nepotismo, da corrupção e da dilapidação 
do patrimônio público, prejudicando, desta maneira, toda uma população que 
deveria ser protegida pelo Estado. 
Segundo Alexandrino e Paulo (2009) esse modelo passa a ser 
questionado com o advento da Revolução Francesa e o contato de alguns 
representantes da população com os ideais democráticos que começam a ser 
difundidos neste período e vão servir de apoio para pressionar o governo para 
o cumprimento dos preceitos constitucionais citados. 
No Brasil, o patrimonialismo iniciou no período colonial e se estendeu até 
a década de 1930. Todavia, nos dias atuais, muitos órgãos públicos ainda 
guardam resquícios deste modelo, haja vista que, ele se encontra presente na 
atuação inadequada de maus gestores que se valem da administração pública 
para praticar o nepotismo, desvios, corrupção, obtendo, com isso, vantagens 
pessoais. 
 
 
 
 
 
 
1.2.2 Administração Pública Burocrática 
 
Com a revolução industrial e o surgimento do Estado Liberal, uma nova 
lógica surge na administração pública do século XIX para atender as 
necessidades de um capitalismo industrial que surge modificando a ordem 
social vigente e torando impraticável o patrimonialismo. Neste contexto, 
mercado e democracia são duas vertentes que só podem coexistir quando a 
sociedade consegue se distinguir-se do Estado e o controlar. Surge desta 
forma, uma concepção de administração que busca separar a coisa pública da 
coisa privada. 
Segundo Alexandrino e Paulo (2009), a administração burocrática se 
caracteriza pela submissão ao Direito e a racionalidade, opondo-se ao 
nepotismo e se apoiando nos princípios de hierarquia profissional, 
impessoalidade, carreira pública e a profissionalização do servidor. 
Em virtude do histórico corrupto e nepotista do modelo anterior, a 
atuação do Estado em todo o processo de contratação de servidores, produtos 
e serviços e atendimento à população, passam a ser controlado de maneira 
rígida e criteriosa. 
No entanto, trata-se de uma modelo que também apresenta falhas e 
críticas, como ressalta Silva (2013): 
Um dos motivos da adoção deste modelo seria porque é uma 
alternativa muito superior à Administração Patrimonialista do Estado. 
No entanto, a hipótese de eficiência em que se baseava não se 
revelou autentico, pois se constatou que não garantia nem rapidez, 
nem boa qualidade, nem custo baixo para os serviços prestados ao 
público. Na verdade, a administração burocrática é cara, lenta, 
autorreferida e pouco ou nada orientada para o atendimento das 
demandas do cidadão (SILVA, 2013, p.13). 
 
Em síntese, o modelo de Administração Burocrático é norteado pelas 
seguintes premissas: formalismo, impessoalidade, divisão funcional 
hierárquica, profissionalização e ideia de carreira pública e discricionariedade 
nas decisões, ou seja, um modelo submisso à lei. 
 
 
 
 
 
1.2.3 Administração Pública Gerencial 
 
Uma gestão administrativa e econômica deficitária aliada às crescentes 
demandas sociais fizeram surgir, na maioria dos países, um cenário político e 
social marcado pelo descontrole fiscal, administrativo e econômico, culminando 
em inflação, desemprego e recessão, ou seja, o surgimento de uma crise 
generalizada do Estado que se tornou mais evidente a partir de 1970. 
Em virtude do cenário caótico que se descortinava com a crise, era 
inegável a necessidade de um novo modelo de gestão e uma reforma no 
aparelho do Estado era imperativo. Com isso, surge um novo conceito de 
gestão, que “aos poucos foram-se delineando os contornos da nova 
administração pública ou administração pública gerencial em vários países, 
principalmente na Inglaterra, Nova Zelândia e Austrália [...]” (BRESSER-
PEREIRA,1998, p.9). 
Entre as principais características deste novo paradigma é possível citar 
a busca pela eficiência por meio da prestação de serviços públicos de 
qualidade, simplificação dos processos, a administração adequada do 
patrimônio público, a economicidade e, o mais importante, o foco no cidadão, 
legítimo proprietário da “res publica” (SILVA, 2013). 
Nos dias atuais, o modelo de gestão pública gerencial vem se 
consolidando em virtude do processo de mudanças ocorridas nas estruturas 
organizacionais, a necessidade de reduzir custos, a redução da máquina 
estatal, a descentralização dos serviços públicos e a busca pela padronização 
na gestão do tempo e dos recursos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Síntese 
 
Modelos de Gestão Pública no Brasil: 
O país passou por três modelos diferentes de gestão: 
patrimonialista, burocrático e gerencial. No modelo 
patrimonialista o Estado era concebido como patrimônio 
do governante, que indicava os administradores 
conferindo a estes títulos de nobreza. 
O modelo burocrático surgiu como o objetivo de superar 
a corrupção do modelo anterior, dando às ações da 
administração pública em caráter de impessoalidade. 
O modelo gerencial surgiu da preocupação em qualificar 
os serviços prestados pelo Estado e reduzir custos, 
visando resultados e ampliando a governança do Estado. 
 
1.2.4 A Nova Gestão Pública 
 
A Nova Gestão Pública surge com características que se distinguem dos 
modelos que a antecederam pelas necessidades de redimensionar o papel e 
as formas de atuação do Estado, com vistas ao atendimento das demandas 
contemporâneas. Neste modelo, a tendência dominante se caracteriza pelo 
desafio de desenvolver e colocar em prática programas capazes de aumentar a 
eficiência e a qualidade dos serviços prestados. 
Neste contexto, surge a New Public Management, cuja gênese está na 
noção de equidade no acesso aos serviços públicos, na ampliação do dever 
social, no resgate do conceito de esfera pública, na transparência na prestação 
decontas, na elaboração de indicadores de desempenho, na maior autonomia 
gerencial e no foco nos resultados (SILVA, 2013). 
 
 
 
 
Importante destacar que o conceito de Nova Gestão Pública pode ser 
traduzido pelo desejo de reforçar a cidadania, reforçar nos servidores a noção 
de coisa pública, reconhecer os direitos como garantia do cidadão, buscar a 
satisfação do cliente, o que requer melhoria na qualidade do atendimento, 
redução do tempo e simplificação nos processos, universalização e igualdade. 
Na tentativa desenvolver um esboço dos princípios que orientam a Nova 
Gestão Pública, Levy e Dragon (2005) tecem os seguintes agrupamentos: 
 
• Definição do público-alvo: a definição clara do público-alvo é a 
primeira ação que um projeto deve empreender para que se possa 
tornar explicito o grupo de pessoas ou instituições que se beneficiarão 
com as políticas a serem implementadas, os projetos a serem 
desenvolvidos e as decisões a serem tomadas. 
 
• Foco em resultados: para isto, é importante definir quais serão os 
resultados que se pretende atingir e que moverão ações para que tais 
objetivos sejam alcançados de forma eficiente. A participação de todos 
os envolvidos no processo é de suma importância para que os 
resultados que se almeja alcançar sejam coerentes com as 
necessidades e prioridades do público-alvo e que estes sejam 
elaborados levando-se em conta as reais possibilidades de serem 
concretizados, evitando o estabelecimento de metas demasiadamente 
idealistas. 
 
• Flexibilidade administrativa: com este princípio, as instituições e as 
pessoas conquistam gradativamente a autonomia necessária para 
alcançar os objetivos o que requer, por sua vez, a delimitação clara dos 
espaços de atuação da administração pública. 
 
• Controle social: o Estado tem o dever legal e moral de prestar contas 
para a sociedade sobre sua atuação. O modelo de Nova Gestão Pública 
é realizada fundamentalmente por meio de ação conjunta com a 
 
 
comunidade, é com ela e não para ela que a busca de solução para os 
problemas sociais é realizada. O controle social é um instrumento do 
cidadão mas que é usado a favor do próprio Estado, haja vista que, a 
transparência gera confiança por parte da população, que é um dos 
principais pilares da governabilidade. 
 
• Valorização do Servidor: colocar em prática uma Nova Gestão Pública 
significa resgatar a imagem do servidor público, criando condições para 
que ele possa desenvolver sua criatividade, sua capacidade 
empreendedora, destacando seu compromisso com a população e o seu 
comprometimento ético, ao mesmo tempo em que se deve empreender 
esforços para que o servidor público seja reconhecido pela coletividade 
como profissional indispensável no serviço público, legitimando e 
valorizando o exercício da função pública. 
 
• Trabalho em rede: o uso das novas tecnologias da comunicação e da 
informação ganha um lugar de destaque no contexto da Nova Gestão 
Pública. A tecnologia proporciona agilidade em todos os processos. A 
tomada de decisão se torna mais coerente pelo volume de informações 
disponíveis para serem consultadas, analisadas e compartilhadas entre 
os diferentes setores. A integração entre os diferentes setores é 
facilitada e, com isso, reduz-se a burocracia na comunicação entre os 
responsáveis pelos projetos. 
 
Cabe, portanto, como última reflexão desta sessão, ressaltar que a Nova 
Gestão Pública busca, da mesma forma que gestão gerencial, alcançar 
resultados, tendo como premissa o paradigma da transparência, o fazer 
mais com menos e o desenvolvimento de parâmetros de desempenho. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O entendimento de que um dos mais importantes desafios do setor público 
brasileiro é de caráter gerencial fez com que os modelos de administração 
pública fossem evoluindo em busca de uma gestão de excelência, focada no 
cidadão e na busca de resultados. Todavia, nenhum modelo vigente foi 
totalmente superado pelo que o substituiu. Neste contexto, procure identificar 
os resquícios de cada modelo estudado no contexto da Nova Gestão Pública. 
 
 
 2 Políticas Públicas no Brasil 
 
O Estado brasileiro, por meio de suas legislações, garante ao cidadão 
uma série de direitos sociais que para serem efetivados dependem da 
implementação de políticas públicas consistentes para cada área. 
Todavia, um dos grandes desafios enfrentados pelo país para esta 
implementação é a falta de interlocução entre os entes federados. Desta forma, 
o regime de colaboração e a intersetoriedade das ações é uma meta que tem 
sido perseguida no decorrer da história pelo Estado brasileiro. 
A descentralização política e administrativa é uma característica 
marcante da Constituição Federal de 1988 que, na seara do artigo 18 
estabelece que: “A organização político-administrativa da República Federativa 
do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
todos autônomos, nos termos desta Constituição.” 
É por meio de tais preceitos constitucionais que os diferentes entes 
federados desenvolvem e efetivam políticas públicas, cujos resultados e efeitos 
são influenciados pelos graus de colaboração que se estabelece entre eles. 
Mas, o que são políticas públicas afinal? Para responder a este 
questionamento é necessário que se compreenda que não há uma única nem 
tão pouco uma melhor definição para este termo, muito embora há conceitos 
que se divergem um do outro. 
 
 
 
Do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública pode ser 
entendida como um campo multidisciplinar e seu foco está na sistematização e 
articulação de teorias construídas por diferentes áreas do conhecimento- 
ciência política, economia, sociologia- a fim de explicar a finalidade da política e 
de seus processos. Como a implementação de políticas públicas repercutem 
diretamente no cenário socioeconômico, toda teoria da política passa pela 
compreensão das relações que se estabelecem entre Estado, economia, 
política e sociedade. 
Outra linha de raciocínio defende a ideia de que política pública é o 
processo em que o governo busca soluções para os problemas sociais por ele 
diagnosticado. 
Refletindo nesta questão é possível entender o quão minimalista é esta 
definição pois, quando compreende que o governo deve levantar os problemas 
e buscar soluções, secundariza-se os aspectos racionais e procedimentais 
envolvidos neste processo, ou seja, o embate que se materializa em torno de 
ideias e interesses. Aliás, ao concentrar o foco de atuação apenas na figura do 
governo, corre-se o risco, por um lado, de desprezar os limites que cercam as 
decisões do próprio governo e, por outro lado, inviabiliza a cooperação e o 
diálogo que pode e deve acontecer entre governo e demais instituições e 
grupos sociais. 
Embora a política pública seja um ramo da ciência política, ela não se 
limita a esta, podendo também se constituir em objeto de análise de outras 
áreas dos conhecimentos, como por exemplo, as áreas de econometria e 
avaliação pois ela comporta diferentes olhares e interpretações. 
Vale destacar que, após finalizada e formuladas, a política pública se 
desdobra em planos, projetos, bases de dados, programas, sistema de 
informação, pesquisas, análise a luz de outras legislações, aprovação de novas 
legislações e, quando colocadas em prática, ficam submetidas à um programa 
de controle e avaliação. 
 
 
 
 
 
 
 
Síntese 
 
Pode-se compreender política pública como a área do conhecimento 
que busca, em um mesmo momento, colocar o governo em ação e 
analisar a eficácia desta ação propondo, quando necessário, 
mudanças no curso destas ações. É na formulação de políticas 
públicas que governos democráticos materializam seus objetivos e 
suas plataformas eleitorais em programas que irão transformar a 
realidade. 
 
 
 2.1 Políticas Públicas de Segurança 
 
O atual cenário contemporâneo, caracterizadopela globalização, tem 
motivado transformações importantes na estrutura do Estado, redefinindo a sua 
atuação enquanto organização política, especialmente no que concerne a área 
de segurança pública, onde a ampliação dos instrumentos de controle sobre a 
sociedade tem se ampliado. 
Passeti (2003) destaca que, no decorrer da história, o “Estado neoliberal” 
deu espaço para o “Estado penal” e, por esta via é possível observar os efeitos 
do processo de globalização no confinamento, segregação e extermínio de 
populações pobres, jovens, infantil, juvenil e adulta. 
Trata-se, como destaca Wacquant (2001) da criminalização da miséria e 
da pobreza cuja gênese encontra arraigada na insegurança social provocada 
pela mercantilização das relações sociais, o recuo das proteções coletivas e a 
ausência do trabalho assalariado. Neste contexto, o “Estado penal” surge em 
meio a deterioração das relações de produção e das formas de trabalho 
 
 
precárias impostas pelo “Estado neoliberal”, implantado no país para atender 
aos interesses do mercado. 
Desta forma, quando o mercado passa a ser um instrumento de controle 
com mais influência do que o próprio Estado, ocorre um processo de 
enrijecimento das penalizações e controle das periferias de modo a preservar 
as relações de poder. Com isto, ocorre, como ressalta Passeti (2003), uma 
ação menor do Estado controlando os ricos e possibilitando uma multiplicação 
de lucros pelas vias do mercado e uma ação desproporcionalmente maior para 
os pobres, por meio de um Estado assistencialista, penalizador e excludente. 
Desta forma, o Estado não estava a serviço da soberania do povo e sim 
aos interesses de uma minoria que chegava ao poder. Tem-se, então, dois 
Estados- um para os pobres e outro para os ricos- com formas de controle e 
penalização divergente para cada segmento aplicado. 
Adorno (1996) tece uma importante reflexão sobre o processo de 
democratização do Estado, em virtude da significância e relevância de suas 
observações para este texto, a íntegra de suas palavras serão destacadas a 
seguir: 
No Brasil, a reconstrução da sociedade e do Estado democráticos, 
após 20 anos do regime autoritário, não foi suficientemente profunda 
para conter o arbítrio das agências responsáveis pelo controle da 
ordem pública. Não obstante as mudanças dos padrões emergentes 
de criminalidade urbana violenta, as políticas de segurança e justiça 
criminal, formuladas e implementadas pelos governos democráticos, 
não se diferenciaram grosso modo daquelas adotadas pelo regime 
autoritário. A despeito dos avanços e conquistas obtidos nos últimos 
anos, traços do passado autoritário revelam-se resistentes às 
mudanças em direção ao Estado democrático de Direito (ADORNO, 
1996, p. 233). 
 
Um dos desafios mais importantes enfrentados pelo processo de 
transição para a democracia foi o de manter a ordem pública em um cenário 
marcado pela insegurança nas cidades e a necessidade de mudar toda uma 
estrutura de segurança pública estruturada dentro de um regime de ditatorial e 
que passa a atuar dentro de princípios democráticos impostos pelos 
movimentos sociais. 
Com relação às políticas públicas implementadas pelo Estado até 1980, 
estas caracterizavam-se pela “centralização decisória e financeira na esfera 
federal, pela fragmentação institucional, pelo caráter setorial” e, especialmente, 
 
 
pela “exclusão da sociedade civil do processo de formulação das políticas, da 
implementação dos programas e do controle da ação governamental” (FARAH, 
2006, p. 189). 
Com o fim da Ditadura Militar e a promulgação da Constituição Federal 
de 1988, estabelece-se que a Segurança Pública- dever do Estado, direito e 
responsabilidade de todos- é exercida para a preservação da ordem pública e 
da incolumidade das pessoas e do patrimônio através dos seguintes órgãos: 
Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias 
Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (ARTIGO 144, CF). 
Na seara do artigo 142 é expressa o papel das Forças Armadas como 
órgão responsável pela segurança nacional, defesa da Pátria, soberania 
nacional e garantia dos poderes constitucionais. 
Partindo da leitura do artigo 142 e 144, observa-se que a Constituição 
inova ao ressaltar que a Segurança Pública é dever do Estado e direito e 
responsabilidade de todos. Todavia, ao citar órgão federais e estaduais 
responsáveis pela segurança, omite o papel do município e da sociedade como 
um todo no combate à violência. 
Os anos de 1990 foram marcados pela formulação de políticas de 
segurança que visavam a cooperação e corresponsabilidade dos três níveis de 
poderes: federal, estadual e municipal. Em 1997, por meio do Decreto nº. 2.315 
foi criada a Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), substituindo 
a Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública 
(SEPLANSEG), órgão que não previa as atribuições dos municípios nas ações 
da secretaria (BRASIL, 1997). 
O Estado implantou ainda o Plano Nacional de Segurança Pública 
(PNSP) e, no ano 2001 o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e o 
Plano de Prevenção da Violência Urbana. 
Melo (2012) esclarece que o PNSP e o FNSP determinavam que os 
municípios formassem guardas civis visando uma atuação em ações 
democráticas, como diagnóstico e solução de pequenos conflitos, ações mais 
voltadas para o cidadão, com caráter mais de prevenção do que de repressão. 
No entanto, pela falta de diretrizes para sua formação, a guarda civil foi vista 
 
 
pela maioria dos municípios brasileiros como agentes atuando no controle do 
trânsito. 
Segundo Pimenta (2015): 
Foi instituído o FNSP por meio da Lei Nº 10.201, alterada pela Lei Nº 
10.746/2003, com objetivo de apoiar projetos na área de segurança 
pública e de prevenção da violência, com base nas diretrizes do 
Programa de Segurança Pública para o Brasil do governo federal. 
Não havia na lei referida a obrigatoriedade do município em manter 
guarda civis para pleitear recursos do fundo. O que regulamentava a 
participação dos municípios era a implantação de um Conselho de 
Segurança Pública, ou a realização de Policiamento Comunitário, 
como também ações voltadas à prevenção da violência e 
criminalidade através de projetos. A descentralização dos recursos 
em relação às unidades das federações é feita por meio de 
convênios, e a partir do ano de 2004 também através de aquisições 
diretas de alguns equipamentos, posteriormente doados aos estados 
e municípios (PIMENTA, 2015, p.05). 
 
No ano de 2003 o Plano Nacional de Segurança Pública publicou a 
Matriz Curricular Nacional, um documento com vistas a orientar os municípios 
com em relação à formação das guardas municipais, documento 
complementado em 2005 com a elaboração do Guia para Prevenção do Crime 
e da Violência nos Municípios pelo Ministério da Justiça, que legitima a 
importante participação do municípios na área da segurança (BRASIL, 2005). 
Novos dispositivos de sustentação foram sendo desenvolvidos para a 
área da segurança, entre os quais, é possível ressaltar o eixo de formação pela 
Matriz Curricular Nacional para Profissionais em Segurança Pública que se 
constituiu na base de formação e especialização destes profissionais e na 
ampliação para a pós-graduação stricto sensu. 
Neste contexto, é possível considerar que a segurança pública vem 
motivando a ampliação de seu conceito por diferentes frentes: implementação 
de políticas públicas, acompanhamento e avaliação das mesmas, a busca pelo 
desenvolvimento de um policiamento democrático, que substitua a tradicional 
atuação baseada na repressão, por uma prática que prima pela prevenção e 
pelo respeito ao outro como cidadão. 
Desta forma, um dos elementos que devem ser considerados ao se 
formular políticas públicas de segurança no Estado, é a construção de 
competências fundamentadas no exercício responsável da ação policial.Algumas políticas públicas na área da segurança apresentada neste 
texto são ilustrativas do objetivo que esta área tem buscado no decorrer dos 
anos, ou seja, a articulação da população no policiamento comunitário, a 
informatização dos sistemas e a profissionalização policial. 
Contudo, o país ainda carece de mais investimentos neste setor, como 
ressalta as palavras de Sapori (2007): 
 
Se a sociedade brasileira progride no processo democrático, mesmo 
que de forma parcimoniosa, e também na provisão de diversos bens 
coletivos atinentes à saúde, à educação e ao trabalho, o mesmo não 
se dá no caso da ordem pública. Ao contrário, as últimas décadas de 
democracia assistiram a uma considerável deterioração da 
capacidade do poder público para controlar a criminalidade e a 
violência (SAPORI, 2013, p. 98). 
 
Refletindo nas palavras do autor, é possível compreender que as 
políticas públicas na área de segurança no Brasil continuam distantes das 
mudanças necessárias pois, pensar em políticas públicas significa colocar na 
agenda as relações difíceis e complexas que as instituições responsáveis 
mantem com as populações vulneráveis, ou seja, um desafio demasiadamente 
grande para ainda fortemente estigmatizada pelo conceito de luta feroz contra 
o crime num arranjo institucional pouco maleável. 
Porém, é importante ressaltar o esforço empreendido pelo governo 
federal nos últimos anos na tentativa de manter programas a nível nacional de 
segurança pública que buscam imprimir novos modelos e concepções. Entre os 
programas, merecem destaque o Susp, o Infoseg, à Renaesp e o Pronasci. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Síntese 
A passagem do Brasil do regime militar para o sistema 
democrático tiveram como pressuposto a eliminação de 
práticas autoritárias e a implantação de um sistema 
pautado no reconhecimento da cidadania e da justiça. 
Este processo fez com que as instituições policiais 
passassem por uma mudança de paradigma, visando a 
compreensão de que a democracia requer uma polícia 
eficiente e respeitadora dos direitos. Esta mudança de 
paradigma requer políticas públicas nesta área debatidas 
e formuladas em cooperação com diferentes áreas do 
conhecimento. 
 
 Considerações Finais 
 
Ao finalizar o módulo 1, esperamos que você tenha compreendido que o 
debate que se estabelece em torno das políticas públicas na área da 
segurança tem a capacidade de alargar as possibilidades de discussão. 
Enquanto nação, ainda estamos muito conectados a uma concepção que 
compreende o espaço social como um cenário isento de violência e crime, 
todavia, os debates contemporâneos sobre a temática acenam para a 
importância de uma gestão permanente da segurança a partir de políticas de 
Estado pensadas na sua complexidade e na inter-relação com políticas 
públicas em outras áreas e com a sociedade civil. 
Trata-se de um novo olhar frente a uma democracia jovem que necessita 
ainda de um projeto de nação capaz de nortear um contrato social onde 
desenvolvimento e segurança são peças de uma mesma engrenagem. 
 
 
 
 
 
Sujeitos das Políticas Públicas 
 
 
 
 
 
Elisangela Carolina Luciano 
Disciplina: Gestão Pública 
Módulo 1B – Sujeitos das Políticas Públicas - Faculdade 
Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2017. 
Guia de Estudos – Módulo 1B – Sujeitos das Políticas 
Públicas 
1. Sujeitos 2. Atores 3. Políticas 
 
Orgs.: Cláudia Regina Esteves 
 
Faculdade Campos Elíseos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conversa Inicial 
 
Iniciamos mais um módulo com a certeza de que o tema Políticas 
Públicas é demasiado rico em detalhes e, portanto, desafiador. Em razão desta 
característica, é de importância ímpar que o mesmo receba um tratamento 
metodológico que, em cada experiência de estudo as atenções estejam 
voltadas para um assunto específico. 
Sendo assim, neste Guia os sujeitos ou, como se convencionou a ser 
tratado pela literatura: os atores, das Políticas Públicas se constituirão em 
nosso objeto de estudo, análise e reflexão. 
Desta forma, importante se faz descrever o caminho que será percorrido 
para que este assunto seja abordado com toda a propriedade que o mesmo 
exige. Destaca-se, portanto que inicialmente será desenvolvida uma introdução 
ao tema, versando sobre o conceito de atores. 
Uma vez compreendida a questão inicial, o olhar se volta para a 
compreensão das especificidades dos atores públicos e dos atores privados, 
para então entender são estabelecidas as relações de poder entre estes 
diferentes atores. 
 
 
Ótimo aprendizado! 
Profº Mestranda Elisangela Carolina Luciano 
 
 
 
 
1. Os sujeitos das políticas públicas 
Como já discutido em outros módulos, a política compreendida enquanto 
politics pode ser entendida enquanto um processo que operacionaliza diversos 
procedimentos e mecanismos com o intuito de solucionar, de forma pacífica, os 
conflitos inerentes à destinação de recursos e bens públicos. Nesse processo 
diverso são os atores envolvidos cujo interesses serão positiva ou 
negativamente afetados pelas ações e pelas decisões, a literatura os denomina 
de atores políticos. 
Os atores políticos, aqui também denominados de sujeitos das políticas 
públicas, são vários e se distinguem de acordo com o tipo de política pública 
que se encontram envolvidos, portanto, são específicos. Cada ator político 
pode revelar padrões próprios de atitudes e comportamentos, assim como 
exibir interesses e recursos de poder próprios. Entende-se por recursos de 
poder os diversos mecanismos utilizados pelos atores como forma de intervir 
no processo decisório e estabelecer negociações políticas, como: posições de 
autoridade, recursos financeiros, reputação, capacidade de mobilização 
política, conhecimento, habilidades estratégicas, vínculos com outros atores, 
informações etc (RUA, 2014). 
A doutrina com frequência refere-se aos atores políticos como 
“Stakeholders”. Ao buscar uma compreensão sobre o termo é possível 
interpretá-lo como fazendo menção a alguém que possui certo interesse sobre 
algo que está sendo decidido de forma definitiva e que a depender da decisão 
tomada poderá ganhar ou perder. 
No contexto das políticas públicas não é comum mencionar os atores 
políticos de forma abstrata e geral, uma vez que eles estão necessariamente 
relacionados com certa área de políticas públicas, a uma política pública em si 
ou a uma questão de políticas públicas. Compre salientar que os atores 
integram toda a dinâmica da qual o processo da política pública faz parte, 
norteados por seus valores e interesses, se fazendo presente desde na 
condição de tomadores de decisões até assumindo o papel de beneficiário e 
 
 
não beneficiário, fornecedores, financiadores e implementadores, que atuam de 
forma direta ou indireta neste processo. Acrescenta-se que governo e 
sociedade não podem ser considerados como atores políticos de forma 
genérica, pois o termo requer maior detalhamento. 
Na literatura especializada diversos autores buscaram uma forma de 
categorizar esses atores. Secchi (2013) realizou esta tarefa dividindo em quatro 
categorias nas quais, em cada uma, agregou os atores que possuem 
características semelhantes. Para alcançar esta categorização, o autor 
inicialmente os dividiu entre atores coletivos e atores individuais, 
compreendendo os atores individuais aqueles que agem intencionalmente no 
interior de uma “arena” da política, e compreende os atores políticos como 
grupos que atuam que também atuam intencionalmente dentro deste contexto. 
A segunda divisão realizada pelo autor refere-se a atuação no governo. 
Desta forma, alguns atores irão aparecer em mais de uma categoria o que não 
quer dizer que seus interesses ou comportamentos são comuns a outros 
atores. Assim, um mesmo ator pode apresentar interesses diferentes em 
contextos diferentes, ao mesmo tempo em que atores pertencentes a uma 
mesmacategoria podem apresentar comportamentos e interesses conflitantes 
(Secchi, 2013). 
 
Fonte: Secch, 2013 
Pinho (2011) estabelece uma definição de atores de forma mais 
abrangente, por meio da qual se observa que a condição de ator e a condição 
de lócus institucional por vezes se funde como é possível constatar: 
Individuais Coletivos Atores 
Governamentais 
Atores não 
governamentais 
Políticos; 
Magistrados; 
Burocratas; 
Formadores de 
opinião; 
Grupo de 
interesses; 
Partidos 
políticos; 
Movimentos 
sociais; 
Organizações 
da sociedade; 
Burocracia 
Burocratas; 
Políticos; 
Juízes; 
Designados 
politicamente; 
Partidos políticos; 
Meios de 
comunicação; 
Grupos de interesse; 
Destinatários da 
política; 
Organizações do 
terceiro setor; 
Outros Stakeholders; 
 
 
• Poder executivo: é considerado como principal ator no processo de 
formulação e gestão, implementação e avaliação de políticas públicas. 
• Poder legislativo: possui significativa importância no processo de 
análise, legitimação e fiscalização de políticas públicas, compreendem 
diversos representantes governamentais – deputados, senadores e 
vereadores, bem como os conselheiros dos tribunais de conta. 
• Poder judiciário: compreende os magistrados de instancias diferentes 
cujas decisões podem alterar completamente uma política pública. 
• Organizações da sociedade civil: sindicatos, entidades de classe, 
grupos de interesse, ONGs, associações que exercem influencia na 
formulação e na fiscalização. 
• Demais esferas de governo, tanto a nível municipal, quanto estadual. 
• Acordos internacionais e outros organismos 
Um estudo dedicado a compreender os atores que fazem parte das 
políticas públicas, requer inicialmente, que se faça uma distinção entre atores 
privados e atores públicos. Nesse contexto, entende-se por autores públicos os 
sujeitos que desenvolvem funções públicas, cujas ações e mobilização de 
recursos estão associadas a essas funções e, autores privados, os que estão 
mais diretamente envolvidos com o terceiro setor da sociedade as que, pelo 
poder que exercem no processo decisório, se envolve nos assuntos relativos 
às políticas públicas. 
Cada um destes tipos de atores será apresentado nos itens a seguir: 
Síntese 
 
 
 
Em síntese, pode-se compreender por atores políticos todo aquele que, 
de forma direta ou indireta desempenha um papel no contexto político. 
Em todo o processo que envolve a consecução de uma política pública, 
do questionamento inicial até a execução, existem principalmente dois 
tipos de atores: os públicos, que representam o papel do Estado e os 
privados, que representam grupos, empresários, associações e sindicatos 
provenientes da organização da sociedade civil. 
 
 
 
1.1 Atores Públicos 
É possível diferenciar, de maneira bem simples, duas categorias de 
atores públicos: os burocratas e os políticos. 
Max Weber (1970) utiliza-se de uma definição clássica para considerar 
como políticos modernos aqueles que se transformam em “empresários do 
voto”. Portanto, assume a posição de atores em virtude de conquista de um 
mandato político. Em virtude disto, a sua atuação no campo das políticas 
públicas esta condicionada pelo calculo eleitoral, ou seja, suas decisões são 
avaliadas pelo número de votos ou apoios para a conquista de novos eleitores. 
Contudo, outra questão que pesa em suas ações e decisões é a vinculação a 
partidos políticos, isto é, o grau de autonomia que possuem no interior dessas 
organizações que disputam muitas vezes entre si o preenchimento de cargos 
públicos. Podemos citar como exemplo: governadores, parlamentares, 
membros eleitos do executivo federal, prefeitos. 
Importante destacar, que há duas formas de ocupar os cargos públicos. 
Mediante a um processo eleitoral, os políticos eleitorais, e os políticos 
designados para exercer a função. Os políticos designados são escolhidos 
pelos políticos eleitos com vistas a ocupar um cargo na Administração Pública. 
Na prática, são políticos designados aqueles que ocupam posições importantes 
na estrutura de seus partidos ou são aqueles políticos que se destacaram nas 
eleições mas continuam sem mandato. 
São exemplos de políticos designados: diretores de empresas estatais, 
secretários, ministros entre outros. 
Diferente dos políticos os burocratas ocupam cargos que são 
pertencentes a um sistema de carreira pública, que requer conhecimento 
específico. São responsáveis, principalmente, por controlar certas posições 
organizacionais, recursos e autoridade, e posições relativas à informação. Na 
literatura especializada os burocratas são conhecidos como “profissionais do 
conhecimento” e, por deterem conhecimentos inerentes a essa área, as 
relações que estabelecem com os políticos nem sempre são harmoniosas. Isso 
acontece, pois, o interesse que move as ações dos burocratas é a progressão 
de sua carreira que não se sujeita a nenhum tipo de responsabilidade política 
 
 
“possibilidade de ser reeleito, prestar a contas ao eleitor”, sua responsabilidade 
é apenas de ordem técnica, ao contrário dos políticos que o tempo todo 
necessita se preocupar com os eleitores. 
Como foi possível observar, em algumas circunstâncias, os políticos 
assumem cargos nas organizações burocráticas, ao mesmo passo em que a 
certas atividades políticas também são desenvolvidas por burocratas, o que 
torna bastante imprecisa a linha demarcatória desses papéis institucionais. 
Além disso, com frequência os burocratas cultivam e possuem uma clientela 
que compartilha afinidades setoriais, que podem ou não ser organizar em redes 
de grupos que proporcionam uma base de sustentação importante para a 
política dos burocratas. 
Os burocratas, no papel de atores públicos, desenvolvem suas funções 
no contexto de organizações públicas. Essas organizações podem ser 
consideradas enquanto em conjunto de sujeitos regidos por um estatuto 
legitimado formalmente, que visam certos objetivos organizacionais, de acordo 
com a estrutura hierárquica de comando, a divisão de trabalho e as rotinas de 
procedimentos. As organizações promovem, entre seus integrantes, o 
sentimento de pertencimento, valores, crenças e ideias compartilhadas. Os 
integrantes buscam mobilizar seus quadros de modo a se fortalecerem dentre 
da instituição, por meio da ampliação de seus recursos orçamentários e 
humanos e de seu progressivo controle da sua área de atuação e do entrono. 
Rua (2014) ressalta que a literatura pós Max Weber sobre a burocracia, 
mostra que os agentes burocráticos são dotados de recursos e capacidades 
para desenvolver projetos políticos, com o objetivo de atender a interesses 
pessoais ou organizacionais. Por esta razão, é muito comum existir disputas 
não somente entre burocratas e políticos como também entre as diferentes 
organizações burocráticas em setores diversos do governo. 
Existe uma linha teórica da Ciência Política denominada Public Choice, 
traduzida como (Teórica da Escolha Pública). Esta vertente dedica-se a 
analisar o comportamento dos funcionários do governo e dos políticos e as 
interações que ambos desenvolvem na política pública, buscando explicar 
como suas decisões podem ser contrárias as preferências do público para que 
se possa ser possível atender a “interesses especiais”. 
 
 
Outra vertente, conhecida como “Rent-Seekieng” ou “Teoria dos 
Comportamentos Rentistas” e focam nas ações de auto interesse de grupos ou 
sujeitos que buscam conseguir, através da política, rendimentos 
significativamente superiores aos que seriam possíveis de se conseguir em um 
mercado concorrencial. Em síntese, essa abordagem sustenta que quando o 
governo e uma economia de mercado estão presentes, os representantes do 
governo gozam de inúmeras vantagens especiais de mercado. Nesse “jogo” 
tanto os representantes do governo como os indivíduos que participam do 
mercado buscam por tais vantagens ou privilégioscom os objetivos de 
conquistar benefícios que a renda monopolista é capaz de fornecer. 
Uma vez os privilégios concedidos, todo o sistema econômico perde a 
sua eficiência, e, o conjunto de recursos que poderiam ser utilizados para 
beneficiar toda a sociedade, é mobilizado com vistas a atender apenas a 
interesses particulares. Não se pode considerar tal ato como uma simples 
corrupção e sim como uso ilegal de instrumentos legítimos como: incentivos, 
isenções, regulamentos diversos, subsídios, etc. 
Ferrarezi (2006) trata do comportamento rentista como uma interação 
promiscua formada por um “triangulo de ferro”: governo, comissão parlamentar 
e um grupo de interesse específico. 
Além dos agentes do governo que se encontram na esfera decisória e 
dos burocratas, estudo tem apontado que no processo de implementação de 
políticas públicas os servidores públicos, profissionais que atuam em escalões 
mais baixos do sistema, e estão em contato direto com o público das políticas 
públicas, merecem atenção enquanto atores são eles: policiais, professores, 
bombeiros, agentes de fiscalização, atendentes de hospitais, diretores de 
escola, etc. 
 
 
 
 
A existência de grupos organizados, reivindicando pelo desenvolvimento 
de políticas públicas em áreas de seus interesses, certamente com 
algum grau de vulnerabilidade social, é uma garantia de expectativas 
atendidas? 
 
 
 
 
 
Esse grupo de atores, denominados pela literatura como “Street Level 
Bureaucracy” ou “burocracia de nível de rua”, são dotados de recursos para 
exercer certo grau de poder político, uma vez que a sua atuação é que 
determinará como a ação do governo traduzida em política pública será 
apresentada para os cidadãos. Segundo Rua (2014) esses atores no exercício 
de suas funções também fazem escolhas políticas e não apenas aplicam as 
decisões dos políticos eleitos e, com isso, tornam-se capazes de modificar as 
políticas públicas no ato de sua implementação. Por esta razão implementar 
uma política pública requer uma negociação constante com a burocracia neste 
nível aja vista que, suas relações com o público e seus preconceitos vão 
influenciar o tratamento oferecido ao cidadão. 
3.2 Atores Privados 
São considerados atores privados os entes que atuam no contexto da 
vida privada, seja no cenário econômico, seja no desenvolvimento de 
atividades extra materiais, como na orientação sexual, religião, questões 
étnicas, questão de gênero valores morais e éticos. Fazem parte deste grupo 
as associações civis e religiosas, empresários, grupos de interesses, 
sindicatos, movimentos sociais, trabalhadores formais e informais, ONGs. 
Os atores privados podem ainda ser identificados no contexto 
internacional: movimento ambientalista, corporações financeiras internacionais; 
no âmbito nacional: movimento negro; no âmbito regional: associação dos 
bancários; e setorial: produtores ruralistas, de autopeças, sanitaristas. 
É importante salientar que os atores privados atuam também como 
atores formais quando se trata de organizações ou mesmo pessoas que 
desempenham funções pré-determinadas, de acordo com estatutos privados 
ou públicos, como exemplo é possível citar um representante da indústria 
farmacológica no conselho nacional de saúde. Também podem atuar de 
maneira informal por meio da participação em redes que se decidam a 
implementação de políticas públicas e coalizões de defesa. 
 
 
 
Os empresários são os atores privados que mais se destacam pela 
capacidade que possuem de intervir e influenciar nas políticas por afetarem 
diretamente a economia do país, controlando oferta de empregos, parcelas do 
mercado e atividades de produção portanto, são atores de relevância 
significativa não pelo que podem fazer e sim pelo que podem deixar de fazer 
ou seja, não investir na atividade produtiva. 
Da mesma forma que os empresários os trabalhadores fazem parte do 
grupo de atores privados, assumindo igual importância no contexto das 
políticas públicas. A capacidade que eles possuem de influenciar nas decisões 
é proporcionalmente igual a sua capacidade de organização. Desta forma, 
quando atuam por intermédio de seus sindicatos, movimentos sociais, igrejas 
ou ONGs sua capacidade de exercer uma pressão política é maior, como se 
torna ainda mais relevante quando atuam em setores estratégicos da 
sociedade. 
Desta forma, uma greve dos profissionais que controlam o tráfico aéreo 
possui a capacidade de provocar um verdadeiro caos em um país e até mesmo 
no continente. Da mesma forma, uma greve de motoristas de caminhão pode 
ganhar magnitude incalculável de prejuízos no escoamento da produção rural. 
É importante compreender que a greve é apenas uma ferramenta que 
pode ser utilizado pelos trabalhadores para exercer pressão em uma 
circunstância de negociação política. 
Entende-se, portanto, que trabalhadores e empresários constituem o 
grupo de atores de importância impar e não porque as políticas públicas 
mobilizam o trabalho e o capital e sim por ser um dos mais importantes 
elementos no processo de intermediação de interesses, decisão, formulação e 
implementação de políticas públicas em uma sociedade contemporânea: 
entendido como corporativismo. 
Pela importância que este termo assume, faz-se necessário entender a 
definição de seu conceito e suas características. Desta forma, é possível citar 
Schmiter (1974) que deu ao corporativismo uma definição que ao mesmo 
tempo é sintética e abrangente, ou seja, definiu como sendo um sistema que 
representa os interesses, um modelo de organização institucional voltado para 
 
 
a articulação dos interesses associativos da sociedade civil com as estruturas 
do Estado. 
Também devem ser considerados os atores internacionais que podem 
assumir um papel importante a depender do objeto e do tipo de cada política a 
ser implementada. São atores internacionais os governos de países que 
mantém relações harmoniosas e que pode afetar a economia e a política 
interna do país. São exemplos de atuação desses atores o estabelecimento de 
regimes internacionais onde os comportamentos são coordenados e pactuados 
entre os países que possuem interesses em comum. 
Ao estudar os atores não se pode deixar de mencionar o papel da mídia, 
seja ela impressa ou eletrônica, que, embora não atuem diretamente, exercem 
certa influência nas políticas públicas, por serem agentes importantes no 
processo de formar a opinião do cidadão e pela capacidade de mobilizar os 
outros atores. 
A televisão pode ser destacada pelo seu poder de chamar a atenção do 
público, de mobilizar a indignação das pessoas, por expor as demandas 
públicas e por influenciar nos valores e nas opiniões da massa da população. 
 
2. Atores e seus comportamentos 
Seja na política ou nas políticas públicas os autores são regidos por 
certos interesses, sejam eles quais forem; e é prudente entender que o fazem 
de maneira racional, isto é, escolhem de forma intencional os meios mais 
adequados para a concussão de seus objetivos. A Teoria da Escolha Racional 
segue este ponto de partida. 
De maneira sintética é possível compreender que esta vertente teórica 
considera que todos os indivíduos sabem muito bem o que querem, tem ciência 
de seu interesse, de suas preferências, possuem informações importantes 
sobre como realizá-las; e buscam escolher, entre as alternativas que dispõe as 
melhores para satisfazê-la. 
 
 
Embora as alternativas que podem ser mobilizadas pelos indivíduos 
possuem certas restrições externas essas não os obrigam a escolher uma em 
detrimento de outra. Isto significa que a escolha existe e é o indivíduo o único 
responsável por fazê-la ou não. Desta forma, exercer um comportamento 
racional significa a realização de escolhas o que, por sua vez, implica 
renunciar. Grosso modo, em qualquer situação em que uma escolha é 
necessária sempre haverá ao menos uma alternativa a ser renunciada,por 
isso, toda escolha possui um custo (renuncia). 
Se uma escolha representa custos, o comportamento racional se revela 
na escolha da alternativa que trarão benefícios maiores que os custos. 
Portanto, este comportamento se origina de uma avaliação dos aspectos 
positivos e negativos de cada alternativa e da seleção da alternativa que trará 
mais vantagens. Portanto, a satisfação de cada autor será maximizada quando 
um mesmo escolhe ter mais do que ele quer e menos do que não deseja. 
A escolha também significa que se deve levar em consideração a 
natureza do bem almejado. Quando este é um bem público, não pode haver 
nenhuma possibilidade de que os outros membros do grupo sejam privados de 
desfrutar dele, ainda que não tenham se deparado com o enfrentamento de 
custos para conquistá-lo. 
Quando se trata de bens públicos é preciso questionar correntes 
filosóficas que sustentavam que o ser humano é essencialmente participativo, 
necessitando da existência de meios adequados à participação para que ele, 
naturalmente, haja desta forma. Olsen (1999) leciona que a participação vem 
acompanhada de custos e o indivíduo age racionalmente considerando suas 
preferências, analisando os custos que sua participação trará e as 
características do grupo do qual faz parte. Como o bem público tem como 
característica a não exclusividade, o mais racional é que cada membro de um 
grupo evite arcar com os custos advindos da participação e, portanto, apenas 
desfrutam dos benefícios. 
 
 Em um grande grupo social quem ou quais membros 
arcam com os custos da participação? Será que em 
um grupo formado por uma grande quantidade de 
membros alguém assume os custos ou cada indivíduo 
deste grupo acredita que alguém assumirá? 
 
 
 
Olsen (1999) argumenta que este comportamento dos membros do 
grupo é conhecido como “free-rider” ou “carona”, explica o autor que, embora o 
cálculo de custos seja algo racional, o resultado é irracional, pois nem o sujeito 
sozinho nem o grupo realizam aquilo que devia ser de seu interesse, pois, 
mesmo inconsciente sabem que o bem público jamais será alcançado. 
Trata daquilo que a literatura chama de “problema de Olson” ou a “lógica 
da ação coletiva”, que determina que os grupos formados por um grande 
volume de membros demonstram apresentar provisão razoável de bens 
públicos. Já os grupos formados por um número menor de membros estão 
menos sujeitos ao insucesso dos grupos maiores em razão do custo menor 
com a coordenação e o controle das ações realizadas por seus membros. 
Como consequência, as políticas públicas apresentam a tendência de 
beneficiar os pequenos grupos de maneira desproporcional aos benefícios 
trazidos para os grandes grupos Olsem (1999). 
Silva (2013) compartilha destas questões destacando ser possível a 
identificação de certos padrões de comportamentos e interações dos autores 
quando estes buscam se beneficiar e influenciar as políticas públicas. Neste 
ínterim a cooperação é destaca pelo autor como sendo a forma de atuação que 
mais mobiliza recursos e estratégias para definir a favor dos atores no 
processo de decisão na área em que atuam. 
Outro padrão de interação observado por Silva (2013) é a oposição, esta 
é uma forma de atuação que apresenta significativa quantidade de estratégias 
para intervir na tomada de decisão na área em que operam. A oposição ainda 
se vale de recursos e valores para agir em favor de seus interesses, com 
exemplo é possível citar o poder de veto. 
A conformidade também é apresentada como um padrão de interação 
dos atores, contudo, esta apresenta uma quantidade quase que irrelevante de 
recursos estratégicos com o objetivo de intervir no processo, o seu valor acaba 
se mostrando de maneira favorável às questões que estão em disputa e em 
debate. O principal e até mesmo o padrão de comportamento que mais 
interfere no processo decisório é o desinteresse assumido pelos atores. A 
capacidade de influenciar não é revelada na capacidade de mudar a ordem dos 
fatos e sim em não tomar partido por não estarem dispostos a entrar em 
 
 
conflito por não visualizarem uma relação compensadora entre os benefícios 
que poderão ser alcançados e a utilização de seus recursos. 
De acordo com Rapoport (1980) a relação entre os atores obedece a 
uma dinâmica caracterizada por três padrões: debates, lutas e jogos. As lutas 
revelam padrões de interação significativamente conflituosos, que se fazem 
presentes quando não é possível uma conciliação entre as preferências dos 
diferentes atores. Neste caso, a conquista do interesse de cada um representa 
a derrota dos outros, portanto, a luta tem como objetivo eliminar o inimigo. 
É esta situação ou circunstância que caracteriza um jogo de soma nula 
ou soma zero, ou seja, o ganho de um autor corresponde à perda do outro. A 
luta caracteriza também um jogo cuja soma seja negativa, pois, não há ganhos, 
todos perdem, embora a perda de uns possa ser maior que de outros. Portanto, 
a luta é de todas as situações, a pior no cenário político. 
Contudo, dependendo do que esteja em jogo e dos custos advindos do 
confronto, ainda é possível que haja um ajuste de interesses, ou seja, pode ter 
uma situação em que nem um lado perca tudo nem o outro lado ganhe tudo. 
Cada lado sede para que o conflito seja solucionado sem que haja 
enfrentamentos radicais que trariam como consequência custo elevados para 
as duas partes. 
Os jogos constituem-se em situações mais corriqueiras na política. É 
apoiado na lógica da competição e da vitória sobre o adversário em uma dada 
circunstância, sem, contudo, excluí-lo do processo de modo que ele possa 
tornar-se um aliado em um momento conveniente. Para que os jogos 
aconteçam são necessários o conhecimento e o prévio consenso sobre as 
regras que as disputas serão regidas. 
E, por último, têm-se o debate caracterizado pelas situações nas quais 
os diferentes atores apresentam seus argumentos com vistas a convencer o 
outro da superioridade de suas propostas, deste modo, obtém sucesso no 
debate o ator que consegue mudar a preferência de seu oponente tornando 
seu aliado. Como no debate, a persuasão é a lógica principal, fatores como 
informação, conhecimento e capacidade argumentativa são imprescindíveis. 
Segundo Rua (2014), nos jogos de poder, os procedimentos, as 
estratégias e as táticas empregadas pelos atores políticos são diversas. A 
 
 
persuasão constitui-se em um dos múltiplos fatores e limita-se à busca de 
adesão pela defesa de uma ação em curso. 
Os atores, além da persuasão, recorrem ainda à troca de favores, que 
são intercâmbios de apoios e benefícios como cargos, dinheiro, bens, etc. 
Quando nem o intercambio e nem a persuasão são capazes de trazer 
resultados positivos, há autores que recorrem a outro recurso: as ameaças. As 
ameaças referem-se a prejuízos ou danos impostos por quem às realiza, além 
da suspensão de benefícios ou favores por parte do ator. 
Além das três principais formas de atuação: lutas, jogos e debates, 
existem uma quarta forma que é a pressão pública, colocada em prática por 
atores coletivos ou individuais. A pressão pública inclui manifestações pela 
impressa, comportamentos radicais como a realização de uma greve de fome, 
manifestações coletivas, sejam elas violentas ou pacíficas, capazes de 
mobilizar a opinião, causar constrangimento, despertar a atenção da imprensa 
e até mesmo de atores internacionais, para o dilema político em questão. 
Além disso, o exercício da autoridade é também uma forma de atuação, 
caracterizada pela exigência da obediência. E, por fim, é possível ainda adotar 
o compromisso e a negociação como formas de encontrar soluções para o 
problema. Nesse caso, ao final desse processo, as partes acreditam que 
ganharam algo e que ninguém perdeu nada. 
Certamente os procedimentos aqui relatados são os mais comuns, no 
entanto, cumpre aqui observar a existência de outroscomportamentos como, 
por exemplo, a obstrução, caracterizado pelo uso de recursos e estratégias que 
tem como objetivo confundir, atrasar ou até mesmo impedir um processo 
decisório. 
Síntese 
 
 
Diversos são os comportamentos que irão influenciar no 
processo decisório de Políticas Públicas, neste contexto, 
exercer um comportamento racional significa a realização de 
escolhas o que, por sua vez, implica renunciar. Quando se trata 
de assuntos relacionados ao bem comum, o interesse coletivo é 
o que deve ser preservado. Não pode haver nenhuma 
possibilidade de que os outros membros do grupo sejam 
privados de desfrutar de algo, ainda que não tenham se 
deparado com o enfrentamento de custos para conquistá-lo. 
 
 
 
3. Atores políticos e relações de poder 
Nos itens anteriores estudamos as características dos diferentes atores 
que integram e interagem no processo das políticas públicas. Agora, importante 
se faz o estudo das relações de poderes que existem entre estes. Desta forma, 
é importante mencionar que são vários os elementos de poder que interfere e 
influenciam nas políticas públicas e, consequentemente, nas relações 
estabelecidas entre os diferentes atores políticos, comportamentos, formas de 
exercer o poder, recursos de poder, habilidades para colocar em uso os 
recursos de poder. 
 Silva (2003) define recursos de poder como um modo utilizado pelos 
diferentes grupos políticos para realizar intervenções no processo de formação 
da agenda estatal bem como participar das decisões, viabilizando a 
concretização dos próprios interesses econômicos políticos e sociais. 
O autor salienta ainda que os recursos de poder podem ser analisados 
por meio de três perspectivas. A primeira perspectiva ou dimensão diz respeito 
a áreas específicas de atuação, levando em consideração as características 
desse setor, suas dinâmicas e agendas, os interesses e objetivos de seus 
atores. 
A segunda dimensão refere-se à capacidade de ação para tanto, o tipo 
de recurso que cada ator dispõe e sua associação com outros grupos, 
indivíduos ou organizações é levado em consideração. 
A terceira dimensão está relacionada às formas de interação na arena 
decisória pelos atores participantes, toda vez que uma questão de política 
pública torna-se motivo de disputa. 
O poder político ocupa parte importante dos debates na Ciência Política, 
motivo pelo qual se torna interessante conhecer as concepções acerca da 
distribuição do poder e suas implicações no contexto das políticas públicas. 
 
 
Assim, a literatura apresenta três correntes teóricas que exploram estas 
relações de poder: o elitismo, o pluralismo e o marxismo. 
Segundo a teoria pluralista todos os atores se mantêm equivalentes no 
ponto inicial de todo o processo político, neste contexto, não existem nenhum 
tipo de privilégios que garantam a vitória de um interesse antes que o jogo 
político se conclua, portanto, todos os atores compartilham as mesmas 
chances de alcançar a decisão que lhes pareça mais favorável. Como os 
indivíduos se organizam em pequenos grupos o poder político se torna 
fragmentado uma vez que cada grupo agrega indivíduos como interesses 
diferentes. 
No modelo pluralista, o Estado se mantém neutro e a decisão depende 
da disposição e da capacidade de cada ator de mobilizar os recursos de poder 
que dispõe para identificar suas alianças e defender seus interesses ao 
enfrentar a disputa. 
Ao contrário do pluralismo, na abordagem de classes sociais e no 
modelo elitista não há neutralidade por parte do Estado nem a possibilidade de 
um jogo político “aberto”. No elitismo os resultados buscam atender aos 
interesses e preferências de quem controla a sociedade, ou seja, a elite. No 
marxismo o modelo de classes e os resultados nunca vão ameaçar o projeto da 
classe que se mantém economicamente dominante. 
Cumpre ainda ressaltar que mesmo as elites competem entre si e, nesse 
processo, buscam conquistar o apoio de certos setores pertencentes à classe 
dominada ou da massa da população. Quando isso acontece, a classe 
dominada ou a massa passa a exercer influencia, ainda que pequena, no 
processo político. 
Para o pluralismo as decisões são frutos da combinação de diferentes 
formas de interação: cooperação, competição e conflito, as políticas públicas 
revelam-se então no equilíbrio destas interações. 
Para o marxismo, as políticas públicas representam o conflito entre o 
trabalho e o capital, portanto, elas materializam o interesse da classe 
dominante. 
Para o elitismo as políticas públicas são o resultado dos valores, dos 
interesses e das preferências das elites dirigentes, sejam elas sociais ou 
 
 
governamentais, neste caso, são admitidas apenas questões que não 
representam riscos aos interesses da elite. 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Ao concluir este assunto é importante que se possa compreender que 
uma das principais características das sociedades modernas é a diferenciação 
social, ou seja, seus membros não possuem apenas atributos que os 
diferenciam, como cor, sexo, opções religiosas, escolaridade, estado civil, 
renda, como também valores, concepções, interesses diferentes e assumem 
ainda diferentes papeis ao longo de sua vida. 
São todas estas questões que fazem com que viver em sociedade seja 
um desafio complexo e dotado de conflitos, sejam eles de interesse, valores ou 
opiniões. Porém, quando tais conflitos são bem administrados, a sociedade se 
desenvolve e progride e, para que isto possa acontecer, a política necessita 
atual em prol a este desenvolvimento. 
Como foi possível verificar no decorrer deste material uma parcela 
importante da atividade política de um governo se traduz no desenvolvimento 
de políticas públicas que atendam à demanda da sociedade, é nesse processo 
que os atores ou os sujeitos das políticas públicas se fazem presentes, os 
atores são vários e se distinguem de acordo com o tipo de política pública que 
se encontram envolvidos, portanto, são específicos. Cada ator político pode 
revelar padrões próprios de atitudes e comportamentos, assim como exibir 
interesses e recursos de poder próprios. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Políticas Públicas: controle e planejamento 
 
 
 
Elisangela Carolina Luciano 
Disciplina: Gestão Pública e Políticas Públicas no Brasil 
Módulo 1C – Políticas Públicas: controle e planejamento – 
Faculdade Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2017. 
Guia de Estudos – Módulo 1C – Políticas Públicas: 
controle e planejamento 
1. Controle 2. Planejamento 3. Política Pública 
 
Orgs.: Cláudia Regina Esteves 
 
 
 
Faculdade Campos Elíseos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conversa Inicial 
 
Este módulo tem como objetivo apresentar uma reflexão sobre a 
importância do planejamento e do controle no processo de desenvolvimento, 
execução e avaliação de políticas públicas. 
O planejamento pode ser compreendido como um processo de 
organização que determina a melhor maneira de colocar em prática ações para 
que seja possível alcançar metas e objetivos definidos previamente, 
estabelecendo recursos, prazos, etapas e levando se em consideração as 
condições existentes. 
Neste processo, o acompanhamento é importante, mas a avaliação 
ganha igualmente papel de destaque para que seja possível repensar a ação e 
replanejar o trabalho. 
Portanto, planejamento e controle constituem dois instrumentos que são 
indissociáveis neste processo. 
Com base nestas reflexões, daremos início a mais um módulo de 
estudos, com a certeza de que os conhecimentos serão ampliados. 
 
Ótimo aprendizado! 
Profº Mestranda Elisangela Carolina Luciano 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.Considerações Iniciais 
 
Governança e governabilidade são conceitos presentes nos debates 
atuais envolvendo o Estado, ora sendo abordados de forma diferenciada ora 
compreendidos enquanto conceitos de natureza equivalente, contudo, seja 
qual fora concepção adotada, a literatura sempre irá abordar de forma 
interligada. 
A governança é um conceito inteiramente relacionado à capacidade 
apresentada pelo Estado de colocar em curso as políticas publicas administrar 
as metas coletivas e gerenciar os recursos financeiros. 
O Banco Mundial apresenta um conceito de governança, no qual faz 
menção a autoridade exercida pelo Estado na gestão dos recursos que uma 
nação dispõe, com vistas a promover o desenvolvimento do país. Neste 
contexto, o controle ou a avaliação não ocorrem apenas mediante a análise 
dos resultados obtidos pelas políticas governamentais implementadas, mas 
também, e o mais importante, pela maneira com que o poder é exercido pelo 
governo. 
São apresentadas oito características que definem uma boa governança, 
que será capaz de promover um desenvolvimento sustentável: Estado de 
direito; equidade e inclusividade; participação; efetividade e eficiência; 
transparência; orientação por consenso; prestação de contas e 
responsabilidade. 
Entende-se assim, que a governança está relacionada a forma com que 
as ações são coordenadas e articuladas pelo governo, em cooperação com os 
diferentes atores políticos e sociais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Planejamento 
Planejar é uma ação presente na vida do ser humano. Em nosso dia a 
dia, tudo o que não faz parte do contexto de nossas atividades rotineiras 
necessita de processos racionais para ser desenvolvido, ou seja, utilizamos um 
planejamento das ações para alcançar o que desejamos. 
As ideias que envolvem o termo planejamento têm sido amplamente 
discutidas nos dias atuais. Padilha (2001) define planejamento como sendo a 
busca pelo equilíbrio entre recursos e objetivos, entre meios e fim visando o 
êxito da empresa, da organização grupal, instituição ou atividade humana. 
Destaca ainda que planejamento é um ato que exige reflexão, tomada de 
decisão sobre a ação, previsão de meios materiais e recursos humanos que 
viabilizem a concretização de objetivos, dentro dos prazos estabelecidos e 
etapas determinadas a partir de dados obtidos pela avaliação. 
Silva (2011) destaca que, planejamento é um processo de organização 
que determina a melhor maneira de colocar em prática ações para que seja 
possível alcançar metas e objetivos definidos previamente, estabelecendo 
recursos, prazos, etapas e levando se em consideração as condições 
existentes. Neste processo, o acompanhamento é importante mas a avaliação 
ganha igualmente papel de destaque para que seja possível repensar a ação e 
replanejar o trabalho. 
Silva (2011) faz ainda uma distinção entre os termos ou expressões 
como planejamento, plano e projeto. Segundo o autor, plano é a sistematização 
do processo de organização da ação, ou seja, um guia das ações, 
planejamento é a tomada de decisão e projeto pode ser definido como a ideia 
de lançar-se adiante de algo a ser construído. 
O mesmo autor ainda destaca que o planejamento assume a “(...) função 
de mediador e articulador do trabalho coletivo, em seus diferentes níveis, que 
se integram e se articulam por meio do planejamento participativo”(p. 01). 
 
 
 
3.1 Planejamento: conceito e funções 
Planejar é um ato de reflexão sobre a ação; um processo que visa prever 
as necessidades e empregar os recursos e meios disponíveis de forma 
racional, tendo como meta o alcance dos objetivos dentro de prazos 
estabelecidos e etapas claramente definidas, por meio de diagnósticos obtidos 
em um processo avaliativo. 
O Brasil vive um processo de redemocratização que faz com que a 
noção de gestão pública eficiente seja compartilhada por diversos agentes 
sociais, o que exige transparência dos atos e planejamento das gestões por 
parte de quem gerencia os recursos. Cenário que torna a sociedade brasileira 
motivada a adotar dois procedimentos. O primeiro, diz respeito ao 
aperfeiçoamento das regas associadas à organização, planejamento, controle 
e direção dos procedimentos empregados pelo governo. O segundo, 
relacionado a uma aproximação e participação mais intensa por parte da 
sociedade, por meio das organizações corporativas, privadas ou públicas, de 
caráter não governamental, na gestão pública. 
O planejamento é um processo que se inicia a partir de uma agenda 
definida previamente, o Estado constrói sozinho ou em parceria com 
instituições não governamentais as possíveis ações a serem implementadas 
com suas fundamentações jurídicas, técnicas-fim e financeiras, submetendo-a 
a análise, apreciação, julgamento e avaliação do Poder Executivo e de 
segmentos não governamentais, mas que atuam na decisão, por meio da 
participação da sociedade civil. 
A Lei Maior do país construiu um sistema novo de planejamento público, 
apoiado na Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO e no PPA, trazendo 
inovações significativas no que concernem os gastos públicos. A partir da 
Constituição Federal de 1988 passam a serem estabelecidos os instrumentos 
que a administração pública deve seguir para o sistema de planejamento e 
orçamento: LDO, PPA, Lei de Orçamentos Anuais – LOA trata-se de uma 
tríade que forma uma base do sistema de orçamento e planejamento. 
 
 
Embora esse sistema seja precursor do que existe de mais moderno em 
programação de gastos, tais propósitos acabam se tornando distorcidos frente 
ao abismo que se instaura entre o que é planejado e o que é executado. 
O PPA constitui-se em um instrumento de planejamento estratégico para 
um período de quatro anos. O primeiro ano constitui-se no segundo ano de 
mandato do chefe do Poder Executivo e o ultimo o primeiro do mandato 
seguinte. Trata-se de um documento que define as diretrizes, metas o objetivos 
a serem atingidas pela Administração Pública, no que se refere às despesas 
com inversões, transferências de mandato, investimento, despesas com as 
ações-fim implementadas pelo governo, despesas de custeio dos investimentos 
e das inversões previstas. 
Esta regra pode ser considerada um importante progresso institucional 
do ciclo orçamentário por possibilitar um detalhamento mais completo das 
ações do governo e disponibilizar um diversificado e amplo conjunto de 
informações acerca das ações planejadas, garantindo uma maior transparência 
informacional e ampliando as condições para avaliação e controle das 
atividades governamentais. 
Neste contexto, planejamento requer a colaboração entre as diferentes 
instituições de modo a angariar os recursos necessários, coordenar a 
participação, as ações e as decisões e consequentemente, a definição de 
metas e objetivos. Não se pode deixar de ressaltar o papel relevante adotado 
pelo processo de ampliação da participação dos atores externos ao Estado que 
possuam interesses afetados, de alguma forma, pelas ações governamentais. 
É necessário buscar um consenso e a devida responsabilização por parte dos 
agentes executórios, bem como legitimar as instituições que se encontram 
envolvidas na busca de resultados efetivos. 
Portanto, é possível estabelecer este tipo de estratégia de ação com 
vistas a potencializar a aplicação dos recursos orçamentários, fortalecendo a 
governança governamental. 
O processo de democratização da sociedade brasileira e das ações do 
governo trouxeram como exigência a necessidade de se ter uma transparência 
com relação aos negócios de caráter público e a prestação de contas. Neste 
ínterim, orçamento e planejamento tendem a ocupar esse espaço da 
 
 
governança de modo que o governo passe a governar com a sociedade e para 
a sociedade (PARES, VALLE, 2016). 
Conceitos como participação social, parceria concessões públicas, 
poucos utilizados por parte da administração pública até meados dos anos 
noventa, passam a estar na ordem dos debates políticos, tornando necessário 
estabelecer linhas demarcatórias e jurídicas entre o que é privado e o que é 
público, condição imprescindível para as novas formas de relações 
administrativas. O