Aula 01 Administração pública direta e indireta

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Aula 01
Noções de Direito Administrativo p/ Polícia Civil-PA (Investigador, Escrivão e
Papiloscopista)
Professor: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo p/ PCPA ʹ 
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AULA 01: Organização administrativa da União; 
Administração Direta e Indireta. 
 
 
SUMÁRIO 
1. INTRODUÇÃO À AULA 01 2 
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. 2 
2.1. INTRODUÇÃO 2 
2.2. DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 5 
2.3. ÓRGÃOS 11 
2.3.1. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS 17 
2.4. PRINCÍPIOS 37 
3. ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 41 
3.1. AUTARQUIAS 44 
3.2. FUNDAÇÕES PÚBLICAS 78 
3.3. EMPRESAS PÚBLICAS 87 
3.4. SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 98 
3.5. AGÊNCIAS REGULADORAS, AGÊNCIAS EXECUTIVAS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS 119 
3.5.1. AGÊNCIAS REGULADORAS 120 
3.5.2. AGÊNCIAS EXECUTIVAS 128 
3.5.3. CONSÓRCIOS PÚBLICOS 131 
4. TERCEIRO SETOR 152 
4.1. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS (SISTEMA S) 154 
4.2. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (=OS): 157 
4.3. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (=OSCIP): 169 
4.4. ENTIDADES DE APOIO: 179 
5. RESUMO DA AULA 195 
6. QUESTÕES 212 
7. REFERÊNCIAS 2 
 
 
 
 
 
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1. Introdução à aula 01 
 
Bem vindos à nossa aula 01 do curso de Direito Administrativo 
para PCPA- investigador e escrivão. 
Nesta aula, abordaremos um dos pontos mais importantes de todo 
edital: ³4. Centralização e descentralização da atividade administrativa 
do Estado; 5. Administração pública direta e indireta.´� 
Num concurso como este, a matéria é muito extensa. Não há como 
você ler a matéria hoje e apreender tudo até no dia da prova. Por isso, 
programe-se para ler os resumos na semana que antecede a prova. 
Lembre-se: o planejamento é fundamental. 
Chega de papo, vamos à luta! 
 
 
2. Administração Pública direta e indireta. 
 
2.1. Introdução 
 
Para Fernanda Marinela, administração é todo o aparelhamento do 
Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando à satisfação das 
necessides coletivas. Conforme a competência dos órgãos e de seus 
agentes, é o instrumental de que dispõe o Estado para colocar em 
prática as opções políticas do Governo. 
Em sentido amplo, na lição de Di Pietro (2009, p. 54), a 
Administração Pública se subdivide em órgãos governamentais e órgãos 
administrativos (sentido subjetivo) e função política e administrativa 
(sentido objetivo). 
Em sentido estrito, a Administração Pública é subdividida nas 
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem funções 
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administrativas (sentido subjetivo) e na atividade exercida por esses 
entes (sentido objetivo). 
Marinela destaca que é possível apontar dois 
critérios para conceituar a Administração Pública: 
a) Critério formal, orgânico ou subjetivo: vislumbra a 
Administração Pública como o conjunto de órgãos, a estrutura 
estatal. Nesse sentido, a expressão Administração Pública deve 
ser grafada com as primeiras letras maiúsculas; 
b) Critério material ou objetivo: a administração pública deve ser 
entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado 
ou, ainda, função administrativa. Nessa aplicação, a expressão 
administração pública deve ser grafada com letras iniciais 
minúsculas. 
Nesta aula, estudaremos a Administração Pública em seu sentido 
subjetivo, ou seja, quais institutos que movimentam a atividade 
administrativa, qual a estruturação das pessoas, entidades e órgãos que 
irão desempenhar as funções administrativas. Essa organização se dá 
normalmente por leis e, excepcionalmente, por decreto e normas 
inferiores. Afinal de contas, o que são órgãos? O que é uma autarquia? 
Qual a diferença entre empresa pública e sociedade de economia mista? 
Dos elementos que compõem o sentido subjetivo da Administração 
Pública, só será excluído do objeto desta aula o estudo dos agentes 
públicos. 
Para estruturar a Administração Pública Federal e sistematizar as 
pessoas jurídicas que a integram, foi introduzido o Decreto-Lei nº 
200/67, que, apesar de inúmeras alterações legislativas posteriores, 
continua em vigor, tendo sido recepcionado pela CF/88 como lei 
ordinária. 
O referido decreto-lei foi responsável pela divisão da Administração 
Pública em Direta e Indireta (art. 4º): 
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1) Administração Direta: serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; 
2) Administração Indireta: compreende as seguintes entidades, 
dotadas de personalidade jurídica própria ± autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
públicas. Para o DL 200/67, somente 4 entidades compõem a 
administração indireta. 
Essa mesma organização prevista expressamente 
para a ordem federal é observada para os demais âmbitos políticos 
(esferas estaduais, municipais e distritais), que guardam com a 
estrutura federal certo grau de simetria. 
O estudo da Administração Púbica direta e indireta se inicia com a 
seguinte pergunta: se o Estado brasileiro é um só, por que existem 
vários órgãos, entes públicos e empresas na execução e no comando da 
coisa pública? 
Isso ocorre porque não há como um só órgão, por exemplo, a 
Presidência da República, promover a execução de todos os contratos, 
serviços públicos, atividades econômicas de interesse público existentes 
no país, de norte a sul. 
Quando a atividade administrativa é exercida pelo próprio Estado, 
ou seja, pelos seus órgãos, denomina-se forma centralizada de 
prestação dos serviços ou prestação direta. Nessa hipótese, a prestação 
é feita pela própria Administração Direta, que é composta pelas pessoas 
políticas: União, Municípios e DF. Entretanto, nem sempre é cabível 
atuar de forma centralizada. 
Para que seja possível executar bem as atividades inerentes ao 
Estado, deve haver uma repartição de atribuições e a divisão de 
competências entre os gestores. Já na Roma antiga se dizia: divide e 
governa. 
 
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2.2. Descentralização e desconcentração 
 
A partir da necessidade de divisão do poder para uma maior 
especialidade e eficiência na prestação dos serviços públicos, 
encontramos duas palavras chaves e importantíssimas para o seu 
concurso:Vamos falar primeiro da 
 
Descentralização 
 
No tocante à descentralização, é importante, antes de mais nada, 
fixar a distinção entre descentralização política e descentralização 
administrativa. 
Descentralização política ocorre sempre que pessoas jurídicas 
de direito público concorram com competências políticas, com soberania 
ou autonomia para legislar, ditar seus propósitos e governar, havendo 
deslocamento e distribuição entre entes políticos, o que é feito pela 
Constituição Federal. 
NUNCA SE ESQUEÇA: DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA = 
CAPACIDADE DE EDITAR LEIS (União, Estados, municípios e DF). 
Descentralização administrativa (que é a que interessa para 
nosso estudo) ocorre quando o ente político ± União, Estados, DF ou 
Municípios - desempenha algumas de suas funções por meio de outras 
pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas 
distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter 
recebido do Estado essa atribuição. Nessa situação, o que existe é a 
criação de entes personalizados, com poder de autoadministração, 
capacidade de gerir os próprios negócios, mas com obediência a leis e 
regras impostas pelo ente central. Ou seja, uma autarquia, por 
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exemplo, faz parte da descentralização administrativa, por isso não é 
capaz de editar leis. 
Nada impede que ocorram, ao mesmo tempo, a 
descentralização política e a administrativa. Obviamente, um Estado 
(ente descentralizado politicamente) pode criar suas próprias autarquias 
(ente decorrente da descentralização administrativa). 
 Para proteger o interesse público, 
buscando-se maior eficiência e especialização no exercício da função 
pública, o Estado poderá transferir a responsabilidade pelo exercício de 
atividades administrativas que lhe são pertinentes a pessoas jurídicas 
auxiliares por ele criadas com esse fim (que compõem a Administração 
Indireta) ou para particulares. Nesse caso, ele passa a atuar 
indiretamente, pois o faz por intermédio de outras pessoas, seres 
juridicamente distintos (MARINELA, Fernanda; 2014). 
Professor, as atividades administrativas podem ser exercidas por 
particulares? Como assim? 
Sim, meu amigo, é o caso das empresas concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos ou que cooperam com o Estado na 
realização de seus fins (ex: entes de cooperação ± ONGs, organizações 
sociais, OSCIPs etc.) em razão de diversos vínculos jurídicos. 
 
 Para que esse ponto fique mais claro, vamos falar 
das formas de descentralização administrativa existentes. Conforme 
entende a doutrina brasileira (especialmente Marinela e Di Pietro), a 
descentralização administrativa admite as seguintes formas: 
1) Descentralização territorial ou geográfica: ocorre com 
entidade local geograficamente delimitada, dotada de personalidade 
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jurídica própria de direito público, com capacidade administrativa 
genérica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos 
públicos de interesse da coletividade. Isso ocorre em Estados unitários, 
como França, Portugal, Itália, Brasil Império. 
Alguns doutrinadores admitem essa forma no Brasil de hoje, para 
definir a situação dos territórios federais. Nesse caso, eles não têm 
autonomia, embora gozem de capacidade legislativa, o que não é 
comum em uma descentralização administrativa. 
2) Descentralização por serviços, funcional ou técnica 
(ou outorga de serviços públicos): o Estado cria uma entidade 
(pessoa jurídica de direito público ou privado) e a ela transfere, 
mediante previsão em lei, a titularidade e a execução de 
determinado serviço público. A nova entidade passa a ter capacidade de 
autoadministração e patrimônio próprio. Normalmente é conferida por 
prazo indeterminado. 
É o que ocorre com as entidades da Administração Indireta ± 
autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia 
mista ± que são criadas com o fim específico de prestação de 
determinado serviço (capacidade específica, decorrente do princípio da 
especialidade, que será tratado abaixo). 
3) Descentralização por colaboração (ou delegação de 
serviços): o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral (nada 
impede que mediante lei também), unicamente a execução do serviço, 
para que o ente delegado (pessoa jurídica de direito privado 
previamente existente) o preste ao público em seu próprio nome e por 
sua conta e risco, sob fiscalização estatal. Nessa hipótese, o Poder 
Público conserva a titularidade do serviço, podendo dispor sobre ele de 
acordo com o interesse público. A delegação é normalmente efetivada 
por prazo determinado. É o que ocorre nos contratos de concessão e 
permissão, em que o Estado transfere ao concessionário ou ao 
permissionário apenas a execução temporária de determinado serviço. 
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Assim, decore: 
Descentralização territorial ou geográfica: Estado unitário cria 
ente para administrar determinada parcela do território. 
Descentralização por serviços, funcional ou técnica (ou 
outorga de serviços públicos): Estado cria ente (com personalidade 
jurídica própria) e transfere a titularidade e a execução dos serviços ± 
caso das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de 
economia mistas. 
Descentralização por colaboração (ou delegação de 
serviços): Estado transfere a empresas apenas a execução dos 
serviços (caso das concessionárias). 
 
Já definimos o que é descentralização, agora vamos falar da: 
 
Desconcentração 
 
Desconcentração é a reorganização administrativa interna, dentro 
de uma pessoa jurídica. Constitui uma redistribuição interna de 
competências. Pode ocorrer na Administração Direta e na Indireta. 
 Segundo lição de Marinela, a 
desconcentração, que, como visto, é um fenômeno de distribuição 
interna de partes de competências decisórias, agrupadas em unidades 
individualizadas, refere-se à organização interna de cada pessoa 
jurídica. Não prejudica a unidade monolítica do Estado, pois todos os 
órgãos e agentes permanecem ligados por um consistente vínculo 
denominado hierarquia, podendo ser em razão da matéria, do grau de 
hierarquia ou do território. 
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É o que ocorre, por exemplo, quando a União distribui as 
atribuições de sua competência a órgãos de sua própria estrutura, tais 
como Ministério da Educação, Presidência da República, Casa Civil, 
Ministério da Defesa,etc; ou quando uma autarquia ± por exemplo o 
INSS ± estabelece uma divisão interna de funções, criando, por 
exemplo, gerências executivas, gerências regionais, etc. 
Assim, temos os seguintes exemplos: 
Descentralização: 
 
Desconcentração: 
 
 
PETROBRÁS IBAMA 
UNIÃO 
INSS 
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Não confunda descentralização e 
desconcentração!!! Anote os pontos distintivos!!! 
A descentralização realiza-se por pessoas diversas, físicas ou 
jurídicas, e não há vínculo hierárquico entre a Administração Central e a 
pessoa estatal descentralizada, mas apenas um poder de controle, de 
fiscalização. Já a desconcentração se refere a uma só pessoa, 
caracterizando-se na distribuiçãoo de responsabilidades e competências 
dentro dela mesma, com a manutenção do liame unificador da 
hierarquia. 
 Hierarquia X Controle 
Hierarquia: vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, por 
meio de escalões sucessivos, relação de autoridade superior a inferior. 
Consiste no poder de comando, de fiscalização, de revisão, de punir, de 
delegar e de avocar competências. 
Controle: poder que a Administração Central exerce sobre a 
pessoa descentralizada. Nesse caso, não há qualquer relação de 
subordinação, mas somente uma relação de fiscalização quanto ao 
cumprimento da lei, obediência às suas finalidades preestabelecidas e a 
busca do interesse público. ATENÇÃO!!! Depende de previsão legal, 
logo, diferentemente da hierarquia, não se presume e se manifesta tão 
só nos aspectos autorizados pela lei. 
 
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO 
Cria-se uma nova pessoa jurídica 
para exercer a competência 
Criação de órgãos internos para 
distribuição da competência do 
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definida em lei. ente central. 
Controle e fiscalização (sem 
subordinação) 
Hierarquia 
Espécies: 
x Descentralização territorial 
ou geográfica (ente administra 
território); 
x Descentralização por 
serviços, funcional ou técnica 
ou outorga de serviços públicos 
(autarquias, fundações, empresas 
públicas e sociedades de economia 
mistas). 
x Descentralização por 
colaboração ou delegação de 
serviços (permissionárias e 
concessionárias de serviço público) 
Transferência entre órgãos da 
mesma pessoa política 
 
O estudo da desconcentração não fica completo se não falarmos 
dos órgãos. 
 
2.3. Órgãos 
 
Órgãos são centros internos de competência administrativa e não 
possuem personalidade jurídica própria. Eles são integrantes de pessoas 
jurídicas de direito público (União, INSS, INCRA e etc.). Estas últimas 
sim possuem personalidade jurídica própria. 
Constatado que o órgão não tem personalidade jurídica, entende-
se que um órgão, via de regra, não tem vontade própria e não pode ser 
sujeito de direitos e obrigações, não podendo celebrar contrato nem 
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formular pedido perante a Justiça em nome próprio. Ele deve atuar em 
nome da pessoa jurídica de direito público a qual integra, ou seja, se o 
carro do Ministério da Educação bate em um particular, quem vai atuar 
perante o Judiciário é a União e não o Ministério da Educação. 
 
Professor, se o órgão não tem personalidade jurídica, ele não pode 
entrar com uma ação na justiça para reaver um direito, é isso? 
Em regra sim. Por exemplo, a CGU é um órgão vinculado à 
Presidência da República. Se ela busca promover uma ação para 
ressarcir um dano que um cidadão causou ao seu patrimônio, ela deve 
se valer da Advocacia da União e entrar com uma ação na Justiça em 
nome da União, ou seja, é a União (que tem personalidade jurídica 
própria) quem vai ser a autora da ação. 
 
Como toda regra tem exceção, os órgãos públicos podem ter 
representação própria, isto é, seus próprios procuradores e atuarem em 
juízo em seu próprio nome em situações excepcionais. 
Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho, para se 
reconhecer a personalidade judiciária de um órgão público, é preciso 
que sejam atendidas as seguintes condições: a) ser ele integrante da 
estrutura superior da pessoa federativa; b) ter a necessidade de 
proteção de direitos e competências outorgadas pela Constituição; c) 
não se tratar de direito de natureza meramente patrimonial. 
 
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1) A jurisprudência do STF reconhece a ocorrência de situações em 
que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome 
próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua 
autonomia e independência frente aos demais Poderes, nada 
impedindo que assim o faça por meio de um setor pertecente a 
sua estrutura administrativa, também responsável pela 
consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos 
(ADI 1.557/DF, STF- Tribunal Pleno, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie, 
julgamento: 31.03.2004, DJ: 18.06.2004). 
2) Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é 
necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se 
está, ou não, relacionada a interesses e prerrogativas 
institucionais (REsp 1.164.017/PI, STJ-Primeira Seção, Rel. Min. 
Castro Meira. DJe: 06.04.2010). 
3) Em mandado de segurança, admite-se personalidade judiciária a 
órgão sem personalidade jurídica própria (RMS 15.877/DF, STJ-
Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julg: 
18.05.2004, DJ: 21.06.2004). 
 
Professor, se a pessoa jurídica não tem vontade própria, como é 
que vamos considerar que a manifestação daquela pessoa que trabalha 
naquele órgão é a manifestação do Estado? 
Como vimos, a atuação do órgão, em regra, é imputada à pessoa 
jurídica a cuja estrutura ele pertence (no exemplo dado, a CGU se vale 
da personalidade jurídica da União para ir a juízo): relação 
órgão/pessoa jurídica da qual pertence. 
Na relação servidor/órgão é basicamente a mesma coisa. Assim, 
todo aquele servidor que trabalha no órgão pratica atos em nome 
deste, ou seja, o ato não vai ser de Fulado da Silva, servidor público, 
mas da CGU. 
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Isso quer dizer que o Brasil adota a teoria do órgão (elaborada na 
Alemanha) para explicar como se dá a atribuição ao Estado dos atos 
das pessoas naturais que age em nomedeles. 
Para explicar esse fenômeno (de transposição da vontade e do ato 
do servidor para a vontade e o ato do Estado), foram criadas 3 teorias: 
teoria do mandato, teoria da representação e teoria do órgão (ou da 
imputação). 
Mas não se esqueça: o BRASIL ADOTA A TEORIA DO 
ÓRGÃO! 
 
Conforme lição de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2010, p. 
117-119), podemos definir essas três teorias da seguinte forma: 
 
Teoria do mandato Teoria da 
representação 
Teoria do órgão ou 
da imputação 
O agente público 
(pessoa física) age em 
nome e sob 
responsabilidade da 
pessoa jurídica de 
direito público porque 
recebe um mandato 
(=uma procuração), 
com poderes 
específicos para 
representação. 
O agente público 
�SHVVRD� ItVLFD�� ³VHULD�
uma espécie de tutor 
ou curador do Estado, 
que o representaria 
nos atos que 
QHFHVVLWDVVH� SUDWLFDU´�
(Alexandrino, 2010, p. 
118). 
Entende-se que a 
pessoa jurídica de 
direito público 
manifesta sua vontade 
por meio dos órgãos. 
Estes são a estrutura 
da própria 
administração. Se o 
agente público se 
manifesta, considera-
se que foi o próprio 
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Estado quem se 
manifestou (= 
imputação). 
 
A teoria do mandato é descabida porque o Estado não tem vontade 
própria, não há como ele outorgar um mandato. Não se admite que o 
Estado, que não tem vontade própria e não tem como exteorizá-la, 
possa assinar um contrato, instrumento esse que depende 
impreterivelmente da autonomia da vontade. 
A teoria da representação, por sua vez, é inconcebível, pois o 
incapaz, exatamente por possuir essa condição, não pode escolher ou 
conferir poderes a um representante. 
Além disso, a representação pressupõe duas figuras perfeitamente 
independentes, com suas vontades, o que, na verdade, não acontece 
nesse caso, já que a vontade do Estado e a do agente se confundem. 
Segundo a teoria do órgão, adotada no Brasil, as 
pessoas físicas foram qualificadas como órgãos das pessoas jurídicas 
cuja vontade formam e exteriorizam, de tal forma que, quando os 
agentes que compõem os órgãos públicos manifestam a sua vontade, é 
como se o próprio Estado o fizesse, não sendo assim uma vontade de 
alguém dele distinto, compondo uma relação orgânica.Portanto, a 
vontade do agente público, manifestada nessa qualidade, e a vontade 
GR�(VWDGR�VH�FRQIXQGHP��IRUPDP�XP�WRGR�~QLFR��H�HVVH�³SRGHU´�GDGR�j�
pessoa física decorre de imputação legal. 
Mas quem cria o órgão? A autoridade superior? A lei? 
A criação dos órgãos públicos representa um processo de 
desconcentração da atividade administrativa e, em razão do princípio da 
legalidade, essa estruturação não pode ser realizada pelo 
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administrador, dependendo de previsão legal. A lei que cria o órgão 
público também estabelece a sua estrutura organizacional, fixa 
competências e impõe limites às pessoas físicas. 
1RV�WHUPRV�GR�DUW������9,��³D´��GD�&RQVWLWXLomR�)HGHUDO� 
 
 
 
 
Ou seja, a estruturação e as atribuições dos órgãos poderão ser 
disciplinadas por meio de decreto do Chefe do Executivo, desde que 
não haja aumento de despesas nem sua criação ou extinção. Assim, a 
autoridade não pode criar ou extinguir um órgão. 
 
O decreto do chefe do Poder Executivo, a partir da Emenda 
Constitucional no 32, de 2001, na lição de José Levi Mello do Amaral 
Júnior, é o ³único instrumento normativo apto a versar sobre 
atribuições e estruturação intestinas dos Ministérios e órgãos da 
administração pública ("intestinas" pois, em razão do princípio da 
legalidade, não pode haver, in casu, influxo restritivo sobre direitos de 
particulares). Portanto, as atribuições e a estruturação intestinas dos 
Ministérios e órgãos da administração pública não mais tocam à lei, 
devendo ser veiculadas em decreto autônomo ± vale repetir, espécie 
normativa primária ± desde que não implique aumento de despesa ou 
criação RX�H[WLQomR�GH�yUJmRV�S~EOLFRV´. 
Assim, o Presidente da República pode, por exemplo, reestruturar 
um Ministério e outros órgãos da Administração, desde que não haja 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não 
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
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aumento de despesa, mas não pode criar ou extinguir um órgão 
público. 
Quem faz isso, cria ou extingue órgão na letra fria da Constituição, 
é a lei. É o Poder Legislativo quem edita a lei que cria ou extingue um 
órgão. 
A única participação que o chefe do Poder Executivo (Presidente, 
Governador ou Prefeito) tem numa lei que cria ou extingue órgãos do 
Poder Executivo é enviar o projeto à Câmara ou à Assembléia 
Legislativa. Nesses casos, só o chefe do Poder Executivo tem a iniciativa 
GH�HQFDPLQKDU�R�SURMHWR�GH�OHL��FRQIRUPH�R�DUW������†��ž��,,��³H´��GD�&)�� 
 
 
 
 
CUIDADO: Não confunda descentralização e 
desconcentração administrativa com descentralização do Estado 
federativo (descentralização política). As duas primeiras são as que 
vimos acima, decorrem da subdivisão de atribuições que ocorre na 
Administração Pública. Já a descentralização do Estado federativo (= 
descentralização política) é a divisão do Estado em entidades políticas. 
É o que ocorre no Brasil: a República (Brasil) se dividiu em vários 
estados federados (RJ, SP, MG, GO, BA etc.). 
 
2.3.1. Classificação dos órgãos 
 
Vamos às classificações mais importantes dos órgãos públicos, 
abordadas por Carvalho Filho: 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, 
observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 32, de 2001) 
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x Quanto à pessoa federativa: Conforme a estrutura em 
que estejam integrados, existe uma divisão dos órgãos em Federal, 
Estaduais, distritais e Municipais. 
x Quanto à situação estrutural: Nessa classificação 
diferencia-se aqueles que possuem direção e os subordinados: 
¾ Diretivos: Possuem comando e direção; 
¾ Subordinados: Aqueles que estão incubidos de exercer as 
fnções rotineiras de execução. 
x Quanto à composição: Podem os órgãos serem compostos 
por um só agente ou por vários, conforme a dispõe Carvalho Filho: 
¾ Singulares: Compostos de um só agente, exp.: Chefe do 
Executivo; 
¾ Coletivos: Integrados por vários agentes: (a) Órgãos de 
representação Unitária: ³$�UHSUHVHQWDomR� YROLWLYD� GR�
órgão é representada pela manifestação volitiva do Direitor 
RX�&RRUGHQDGRU´� (b) Órgãos de representação Plúrima: 
³$� H[WHULRUL]DomR� GD� YRQWDGe do órgão, se tratando de 
expressar ato inerente à função institucional como um todo, 
emana da unicidade ou da maioria da vontade dos agentes 
D�FRPS}HP��JHUDOPHQWH�YRWDomR�´� 
 
Além dessas classificações, Marinela destaca outros critérios de 
classificação, todos bem aceitos na doutrina. 
Adotando-se como critério a sua posição estatal, os órgãos 
públicos podem ser: 
1) Independentes: originados na Constituição e representativos 
de cada um dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e 
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Judiciário), colocados no ápice da pirâmide governamental, sem 
subordinação hierárquica ou funcional, apenas se sujeitando ao 
controle de um Poder sobre o outro. Suas atribuições são 
exercidas por agentes políticos. Exs: Corporações Legislativas, 
Chefias do Executivo, Tribunais Judiciários e Juízes Singulares. 
2) Autônomos: localizados na cúpula da Administração, 
imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente 
subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia 
administrativa, técnica e financeira, caracterizando-se como 
órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle das atividades que constituem sua área 
de competência. Exs: Ministérios, Secretarias Estaduais e 
Municipais, Consultoria-Geral da República, Procuradoria Geral 
de Justiça, etc. 
3) Superiores: detêm poder de direção, controle, decisão e 
comando dos assuntos de sua competência específica, mas 
sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de 
uma chefia mais alta. Nâo gozam de autonomia administrativa e 
financeira. Exs: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias 
Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e 
Divisões. 
4) Subalternos: todos aqueles que se acham hierarquizados a 
órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e 
predominância de atribuições de execução. Exs: seções e 
serviços (seção de expediente, de pessoal, de material , de 
portaria, zeladoria). 
 
Conforme a sua esfera de atuação, são divididos em: 
1) Centrais: exercem atribuições em todo o território nacional, 
estadual ou municipal. Exs: Ministérios e Secretarias. 
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2) Locais: atuam sobre uma parte do território. Exs: Delegacias 
Regionais da Receita, Delegacias de Polícia, etc. 
 
Podem ser diferenciados de acordo com a sua estrutura, tendo 
como critério a possibilidade de ter ou não outros órgãos agregados, 
órgãos a ele vinculados, funcionando como desdobramentos. 
1) Simples (ou unitários): constituídos por um só centro de 
competência, não tendo outros órgãos agregados à sua 
estrutura para realizar desconcentradamente a sua função 
principal. Ex: seção administrativa. 
2) Compostos: reúnem outros órgãos vinculados à sua estrutura, 
menores e com função principal idêntica, gerando uma 
desconcentração com funções auxiliares diversificadas, 
exercendo atividade-meio. Exs: hospitais e postos frente à 
Secretaria de Saúde; escolas frente à Secretaria de Educação. 
 
Não confunda os órgãos quanto à estrutura, 
simples ou compostos, com os órgãos quanto à atuação funcional. No 
primeiro caso, o elemento determinante é a presença de órgãos 
agregados enquanto a segunda classificação diz respeito à composição 
interna do órgao, no que se refere aos agentes que o compõem, 
dividindo-se, nesse caso, em: 
1) Singulares: possuem um só titular, atuando e decidindo por 
um único agente, que é o seu chefe e representante. Ex: 
Presidência da República, Governadoria, Prefeitura e Diretoria 
de uma escola. 
2) Colegiados: atuam e decidem pela expressão de vontade de 
seus membros e de conformidade com a respectiva regência 
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legal, estatutária ou regimental. Sâo compostos por duas ou 
mais pessoas. Exs: Conselhos, Tribunais, Assembléias 
Legislativas, Congresso Nacional, etc. 
 
Por fim, os órgãos também podem ser classificados conforme as 
funções que exercem: 
1) Ativos: responsáveis por funções primordiais, apresentando 
condutas comissivas e expressando decisões estatais para o 
cumprimento dos fins da pessoa jurídica. Podem ser 
subdivididos em: 
a) Órgãos de direção superior: decidem, ordenam, dirigem e 
planejam, formando e manifestando a vontade originária 
do Estado e assumindo responsabilidade jurídica e política 
das decisões. 
b) Órgãos de execução: sujeitos à subordinação hierárquica; 
são subalternos, competindo-lhes a manifestação 
secundária de vontade do Estado. 
2) Consultivos: assumem atividade de aconselhamento e 
elucidação; participam da ação estatal para auxiliar e 
preparar sua manifestação de vontade, dando auxílio técnico 
ou jurídico específico e especializado, como por exemplo na 
emissão de pareceres. 
3) De controle: exercem controle e fiscalização de órgãos ou 
agentes. 
 
Assim, temos as seguintes classificações: 
José dos Santos Carvalho Filho: 
x Quanto à pessoa federativa: Federal, Estaduais, distritais e 
Municipais. 
x Quanto à situação estrutural: Diretivos ou Subordinados 
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x Quanto à composição: Singulares ou Coletivos (de representação 
unitária ou representação plúrima). 
 
Fernanda Marinela 
x Quanto à posição estatal: Independentes (Poderes do Estado), 
autônomos (órgãos de cúpula), superiores* (poder de direção nos 
assuntos de sua competência, mas sujeitos à uma hierarquia e 
controle superiores) ou subalternos (hierarquia inferior). 
Coloquei * nos superiores, pois o nome parece mas não é. Ele é 
superior, mas dentro de sua competência específica. Contudo, ele 
é subordinado a órgãos maiores do que ele. 
x Quanto à esfera de atuação: centrais (em todo território) ou 
locais (em parte do território). 
x Quanto à sua estrutura: Simples (ou unitários - um só centro de 
competência) ou compostos (composto de outros órgãos 
vinculados à sua estrutura). 
x Quanto à atuação funcional: Singulares (um só titular) ou 
colegiados (decisão pela vontade de seus membros). 
x Quanto às funções que exercem: Ativos (funções primordiais, 
subdivididos em órgãos de direção superior e órgãos de 
execução), consultivos (aconselhamento) e de controle. 
Não deixe de ler esse resuminho antes da prova, pois ultimamente 
as bancas vêm cobrando muito a classificação dos órgãos!09555860467
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1) (VUNESP ± 2013 ± TJ-SP ± Advogado) Em relação à 
desconcentração da atividade administrativa, assinale a alternativa 
correta. 
a) É suficiente para assegurar a eficiência na gestão administrativa. 
b) Trata-se de execução de atividade pelo Estado de forma indireta 
e mediata 
c) Ocorre por meio da criação de entes da administração indireta 
d) Trata-se de forma de repartição interna da competência 
atribuída a ente estatal 
e) Somente ocorre na administração indireta, por meio de 
empresas públicas. 
 
Não se esqueçam!! 
Desconcentração Adm. Direta 
Descentralização Adm. Indireta 
 
Ai fica fácil né? Temos a letra D como resposta correta. 
 
Gabarito: D 
 
2) (FUNCAB ± 2013 ± ANS - Atividade Téc. de Suporte ± 
Direito) Sobre Administração Pública Indireta, assinale a alternativa 
correta. 
 a) As agências reguladoras são constituídas na forma de sociedade 
de economia mista. 
 b) A Agência Nacional de Saúde é uma empresa pública. 
 c) As autarquias tem personalidade jurídica de direito privado. 
 d) É vedada a criação de autarquias em âmbito municipal. 
 e) A criação das autarquias é manifestação do fenômeno da 
descentralização administrativa. 
 
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Letra (A) agências reguladoras pois são constituídas na forma de 
autarquia de regime especial, possuindo todas as características das 
autarquias, exceto que seus dirigentes são estáveis e os seus mandatos 
são fixos, alternativa errada. 
Letra (B) A Agência Nacional de Saúde é uma agência reguladora, 
criada pela Lei n. 9.961/200, regulamentada pelo Decreto n. 3.327/200, 
vinculada ao Ministério da Saúde, alternativa errada. 
Letra (C) As autarquias têm personalidade jurídica de direito 
público interno, alternativa errada. 
 Letra (D) Errada, pois os municípios possuem autonomia para criar 
autarquias, todavia, deve observar o princípio da iniciativa. 
Letra (E) Por meio da descentralização, as competências 
administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, 
exemplo disso, é a criação da Autarquia. Alternativa correta. 
 
Gabarito ± Letra E. 
 
3) (FUNCAB ± 2013 - PC-ES ± Médico Legista) São 
características da descentralização como organização administrativa: 
 a) existência de competências divididas entre órgãos sem 
personalidade jurídica própria. 
 b) formação de um conjunto de entidades denominado 
FRPXPHQWH�GH�³$GPLQLVWUDomR�3~EOLFD�,QGLUHWD´� 
 c) responsabilidade direta dos órgãos despersonalizados na 
hipótese de causação de danos. 
 d) conjugação de órgãos e entidades formadores da denominada 
³$GPLQLVWUDomR�3~EOLFD�'LUHWD´� 
 e) superioridade hierárquica do Estado sobre entes cr iados para 
divisão das atribuições administrativas. 
Na descentralização as competências administrativas são 
distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para 
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tal finalidade, ou como a questão falou: conjunto de entidades 
GHQRPLQDGR�FRPXPHQWH�GH�³$GPLQLVWUDomR�3~EOLFD�,QGLUHWD´� 
 
Gabarito ± Letra B. 
 
4) (FUNCAB ± 2013 - PC-ES - Perito em Telecomunicação) São 
características da desconcentração como organização administrativa: 
 a) atribuições repartidas entre entidades autônomas criadas pelo 
Estado. 
 b) formação de conjunto de entidades reconhecido pela expressão 
³$GPLQLVWUDomR�3~EOLFD�,QGLUHWD´� 
 c) a partição de competências entre órgãos por critérios 
territoriais, temáticos ou hierárquicos. 
 d) responsabilidade direta das entidades criadas pelos prejuízos 
causados a particulares. 
 e) o reconhecimento de núcleos de competência estatal com 
personalidade jurídica e direcionamento autônomos. 
 
A desconcentração pode ser classificada pelos critérios: 
x Territorial ou geográfica, delimitando as regiões onde cada 
órgão pode atuar. 
x Material ou temática: A divisão será de acordo com aa 
especialização de cada órgão por assunto; 
x Hierárquica ou funcional: a repartição das competências é 
feita em relação de subordinação. 
Gabarito ± Letra C. 
 
 
 
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5) (VUNESP -2013 ± TJ-SP ± Advogado) Os órgãos situados no 
alto da estrutura organizacional da Administração Pública, logo abaixo 
dos órgãos independentes, podem ser classificados como: 
a) autônomos. 
b) subalternos 
c) superiores 
d) subordinados. 
e) complexos. 
 
Vimos na aula algumas das classificações dos órgãos. Porém, 
exitem outras. A questão em comento cobra a classificação quanto à 
posição estatal. Vamos ver a ordem? 
Órgãos independentes 
Órgãos autônomos 
Órgãos Superiores 
Órgãos Subalternos 
Portanto, logo abaixo dos órgãos independentes teremos os órgãos 
autônomos. 
Gabarito: A 
 
6) (VUNESP ± 2012 ± DPE-MS ± Defensor Público) 
Considerando a classificação dos órgãos públicos, pode-se afirmar que 
os órgãos autônomos são aqueles 
a) situados no alto da estrutura organizacional da Administração 
Pública, logo abaixo dos órgãos independentes e a estes subordinados; 
possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica; 
exercem funções de direção, planejamento, supervisão e controle, 
observadas, no entanto, as diretrizes traçadas pelos órgãos 
independentes. 
b) que têm sua origem na Constituição, situando-se no ápice da 
pirâmide organizacional, sem subordinação hierárquica ou funcional; 
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representam os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, efetuando 
as ações políticas do governo. 
c) de direção, controle, decisão e comando, em assuntos da 
respectiva competência; não gozam de autonomia administrativa e 
financeira; possuem funções técnicas e de planejamento na área de 
suas correspondentes atribuições. 
d) com reduzido poder decisório e predominância de atribuições 
executivas, devendo cumprir decisões e executar serviços rotineiros, 
que atendem aos administrados; são dotados de um único centro de 
competências ou atribuições. 
 
Vimos na questão acima que os órgãos autônomos estão logo 
abaixo dos órgãos independentes e a estes estão subordinados. Além 
dessa característica, os órgãos autônomos possuem ampla autonomia 
administrativa,financeira e técnica; exercem funções de direção, 
planejamento, supervisão e controle, observadas, no entanto, as 
diretrizes traçadas pelos órgãos independentes. 
Gabarito: A 
 
 
 
 
7) (FCC - 2013 - AL-RN - Analista Legislativo) Os órgãos 
públicos, quanto à posição estatal, classificam-se em independentes, 
autônomos, superiores e subalternos. Nessa categoria, o Senado 
Federal enquadra-se como órgão público 
 a) autônomo. 
 b) independente. 
 c) superior. 
 d) subalterno. 
 e) autônomo e subalterno, concomitantemente. 
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Pessoal, os órgãos independentes são aqueles representativos de 
poderes que não se subordinam hierarquicamente a nenhum outro. Ex.: 
Chefia do Executivo, casas legislativas, etc. Portanto, o Senado Federal 
é um órgão independente. 
Os órgãos autônomos são os órgãos da cúpula administrativa, 
abaixo dos órgãos independentes e subordinados aos seus chefes 
diretamente. São exemplos: os Ministérios, a Defensoria Pública da 
União e as Secretarias Estaduais. 
Já os órgãos superiores são órgãos que detém o comando dos 
assuntos sob sua alçada, mas estão sempre sujeitos à subordinação a 
uma chefia mais alta, pois não detém autonomia financeira nem 
administrativa. São exemplos: os gabinetes, as secretarias-gerais, as 
inspetorias-gerais, os departamentos. 
Por fim, os órgãos subalternos são as escolas, portarias do 
governo, hospitais, orgãos que são comandados pelo governo. 
Gabarito: B 
 
8) (FCC ± 2014 ± TRT 16ª Região (MA) ± Analista Judiciário ± 
Área Administrativa) Considere a seguinte assertiva: A Câmara dos 
Deputados classifica-se, quanto à posição estatal, como órgão 
independente. Isto porque, dentre outras características, não possui 
qualquer subordinação hierárquica ou funcional, estando sujeita apenas 
a controle constitucional. 
A assertiva em questão está: 
a) correta, pois trata-se de órgão independente e autônomo, 
expressões sinônimas quanto à classificação dos órgãos 
públicos. 
b) incorreta, pois não se trata de órgão independente e sim 
autônomo. 
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c) correta, pois trata-se de órgão independente, estando a 
fundamentação também correta. 
d) incorreta, pois embora seja órgão independente, ele está sujeito 
à subordinação hierárquica e funcional. 
e) incorreta, pois trata-se de órgão autônomo e sujeito à 
subordinação hierárquica e funcional. 
 
Letra (A). Independente e autônomo não são expressões 
sinônimas. Órgão independente é aquele originado na Constituição e 
representativo de cada um dos Poderes do Estado (Executivo, 
Legislativo e Judiciário), colocado no ápice da pirâmide governamental, 
sem subordinação hierárquica ou funcional, apenas se sujeitando ao 
controle de um Poder sobre o outro. Já órgão autônomo é aquele 
localizado na cúpula da Administração, imediatamente abaixo do órgãos 
independente e diretamente subordinado a seus chefes. Logo, está 
INCORRETA. 
Letra (B). A Câmara dos Deputados é um exemplo de órgão 
independente. Logo, está ERRADA. 
Letra (C). Está CORRETA, com base nos comentários feitos aos 
itens anteriores. 
Letra (D). Justamente por ser um órgão independente, não está 
sujeito à subordinação hierárquica ou funcional. Logo, está INCORRETA. 
Letra (E). A Câmara dos Deputados é um exemplo de órgão 
independente. Logo, está ERRADA. 
Gabarito: C 
 
9) (FCC ± 2014 ± TRT 16ª Região (MA) ± Técnico Judiciário ± 
Administrativa) Luísa, candidata a uma vaga de concurso público, em 
seu exame oral, foi questionada pelos examinadores acerca da 
classificação dos órgãos públicos, especificamente quanto à posição 
estatal, devendo exemplificar os órgãos públicos superiores. Luísa 
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forneceu cinco exemplos de órgãos públicos superiores, equivocando-se 
acerca de um deles, qual seja, 
a) Divisões. 
b) Departamentos. 
c) Ministérios. 
d) Coordenadorias. 
e) Gabinetes. 
 
Primeiramente, cabe conceituar órgão superior como sendo aquele 
que detém poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos 
de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e 
ao controle hierárquico de uma chefia mais alta, nâo gozando de 
autonomia administrativa e financeira. 
 As Letras A, B, D e E trazem exemplos de órgãos superiores. Por 
isso, não devem ser marcadas, já que a questão pede o item que não é 
órgão superior. 
 A Letra C traz um exemplo de órgão autônomo, que é aquele 
localizado na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos 
órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Possui 
ampla autonomia administrativa, técnica e financeira, caracterizando-se 
como órgão diretivo, com funções de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle das atividades que constituem sua área de 
competência. Portanto, é o item a ser marcado. 
 Gabarito: C 
 
10) (FUNCAB ± 2014 - PRODAM-AM - Analista Administrativo) 
Assinale a alternativa que contenha um ente da administração pública 
direta: 
 a) Sociedade de Economia Mista. 
 b) Secretaria do Estado. 
 c) Empresa Pública. 
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 d) Autarquia. 
 e) Fundação Pública. 
A Administração Pública Direta ou Centralizada é o conjunto 
composto por todos os órgãos públicos integrantes da estrutura de cada 
entidade federativa. Assim além dos entes federativos (União, Estados, 
D.F. Territórios e Municípios), também pertencem a Administração 
Pública Direta os Ministérios, Secretarias, Delegacias, Tribunais, Casas 
legislativas, Prefeituras, Ministério Público, Defensorias, Tribunais de 
Contas e etc. 
 
Gabarito ± Letra B. 
 
 
11) (FCC - 2012 - TJ-PE - Analista Judiciário)Em relação aos 
órgãos e agentes da Administração Pública é correto afirmar: 
a) a atuação dos órgãos não é imputada à pessoa jurídica que eles 
integram, mas tendo a prerrogativa de representá-la juridicamente por 
meio de seus agentes, desde que judiciais. 
b) a atividade dos órgãos públicos não se identifica e nem se 
confunde com a da pessoa jurídica, visto que há entre a entidade e seus 
órgãos relação de representação ou de mandato. 
c) os órgãos públicos são dotados de personalidade jurídica e 
vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes porque 
estão ao lado da estrutura do Estado. 
d) como partes das entidades que integram os órgãos são meros 
instrumentos de ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao 
desempenho dasfunções que lhe forem atribuídas pelas normas de sua 
constituição e funcionamento. 
e) ainda que o agente ultrapasse a competência do órgão não 
surge a sua responsabilidade pessoal perante a entidade, posto não 
haver considerável distinção entre a atuação funcional e pessoal. 
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O órgão deve atuar em nome da pessoa jurídica de direito público 
a qual integra, dessa forma, a atuação do órgão, nesse sentido, é 
imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura ele pertence (teoria do 
órgão e não teoria da representação ou teoria do mandato). Alternativa 
³D´�H�³E´�HUUDGDV� 
Constatado que o órgão não tem personalidade jurídica, letra ³F´�
errada. 
$� DOWHUQDWLYD� ³H´� HVWi� HUUDGD�� SRLV� VH� R� DJHQWH� XOWUDSDVVDU� D�
competência do órgão ele responde perante a administração, que 
deverá reparar o particular de eventual prejuízo. Em regresso, a 
administração deve cobrar do agente público que atuou com abuso de 
poder ou, até mesmo, do particular que se passou como agente público. 
Nesta última hipótese, aplica-se a teoria da aparência para resguardar a 
vítima. 
O agente público poderá responder, até mesmo, disciplinarmente 
nessa hipótese. 
Gabarito: LHWUD�³G´��SRLV�UHIOHWH�D�DSOLFDomR�GD�WHRULD�GR�yUJmR�� 
 
12) (FCC ± 2014 ± TCE/PI ± Auditor Fiscal de Controle Externo) 
A Administração pública pode desempenhar as atividades públicas de 
forma centralizada ou descentralizada. Na administração 
descentralizada, 
a) o Estado-Administração atua por meio de seus órgãos internos 
e agentes públicos, ligados, entre si, por vínculo hierárquico, 
prestando serviços públicos típicos. 
b) o Estado-Administração atua por meio de entidades ou pessoas 
jurídicas, que necessariamente têm natureza de direito 
privado. 
c) parte das atividades da Administração direta são atribuídas à 
Administração indireta, constituída por pessoas administrativas 
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autônomas e por isso destituídas de relação ou vínculo com a 
Administração direta. 
d) a atuação da Administração se dá por meio de pessoas 
jurídicas, com natureza de direito público ou de direito privado, 
que compõe a denominada Administração pública indireta. 
e) o Estado transfere a mera execução de suas atividades a 
outras entidades, nascendo o fenômeno da delegação. 
 
Letra (A). Trata-se do instituto da desconcentração e não da 
descentralização, que ocorre quando o ente político ± União, 
Estados, DF ou Municípios - desempenha algumas de suas funções 
por meio de outras pessoas jurídicas. Portanto, está ERRADA. 
Letra (B). A descentralização pode ser feita tanto em relação a 
pessoas jurídicas de direito privado como de direito público. Logo, 
está INCORRETA. 
Letra (C). Há sim vínculo entre entidade da Administração 
Indireta e a Administração Direta, consistindo no controle finalístico 
(poder de fiscalização), que não é uma relação de hierarquia. 
Portanto, está ERRADA. 
Letra (D). A descentralização ocorre quando o ente político ± 
União, Estados, DF ou Municípios - desempenha algumas de suas 
funções por meio de outras pessoas jurídicas, de direito público ou 
privado. Com isso, é composta a Administração Pública Indireta. 
Portanto, está CERTA. 
Letra (E). Se a atividade for transferida para outra pessoa 
jurídica da administração indireta, o Estado transfere a titularidade 
e a execução do serviço (fenômeno da outorga); se for transferida 
para pessoa jurídica de direito privado ou particular, transfere 
somente a execução (fenômeno da delegação, ex: concessionárias). 
Logo, está ERRADA. 
Gabarito: D 
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13) (FCC - 2012 - TST - Técnico Judiciário) Compõe a 
Administração pública direta da União 
a) o Departamento de Polícia Federal. 
b) o Banco Central do Brasil. 
c) a Agência Nacional de Aviação Civil. 
d) a Caixa Econômica Federal. 
e) a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos. 
 
 
A Administração Direta é composta pelos órgãos que estão ligados 
diretamente ao poder central, seja federal estadual ou municipal, quais 
sejam: os próprios organismos dirigentes, seus ministérios e 
secretarias. Por isso a única alternativa correta é a letUD�³D´��SRLV�R�'3)�
compõe a estrutura do poder central da União. 
Em contrapartida, a Administração Indireta, por sua vez, é 
composta por entidades que foram criadas com personalidade jurídica 
própria para realizar atividades de Governo que necessitam ser 
desenvolvidas de forma descentralizada, sendo elas as autarquias (Ex: 
BACEN), fundações, empresas públicas (Ex: CAIXA e ECT), sociedades 
de economia mista, as quais se somam as participações societárias em 
entidades privadas, e as agências reguladoras (Ex: ANAC). 
*DEDULWR��OHWUD�³D´� 
 
 
14) (FCC ± 2014 ± Câmara Municipal de São Paulo/SP ± 
Procurador Legislativo) No que tange aos órgãos públicos, é correto 
afirmar: 
a) O Chefe do Poder Executivo pode, por decreto, promover a 
extinção de órgãos públicos, quando seus cargos estiverem 
vagos. 
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b) As Câmaras Municipais não são propriamente órgãos 
públicos, mas entes autárquicos, dado a autonomia que lhes 
é conferida pela Constituição. 
c) A teoria do mandato é a explicação adotada pela doutrina 
atual para explicar a expressão da vontade estatal pelos 
órgãos públicos e pelos agentes administrativos que os 
compõem. 
d) Somente se pode proceder à criação de um órgão público 
mediante lei de iniciativa da Chefia do Poder Executivo, sob 
pena de inconstitucionalidade por vício de iniciativa. 
e) Como regra, os órgãos públicos são destituídos de 
capacidade processual; porém, a doutrina e a jurisprudência 
nacionais vêm reconhecendo tal capacidade a órgãos de 
status constitucional, quando necessária à defesa de suas 
prerrogativas e competências institucionais. 
 
Letra (A). A criação ou extinção dos órgãos públicos 
dependem de lei (e não decreto) de iniciativa privativa do Chefe do 
3RGHU�([HFXWLYR��DUW������†�ž��³H´��GD�&)���e�SRVVtYHO�GLVSRU�PHGLDQWH�
decreto sobre: organização e funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de 
órgãos públicos; e extinção de funções ou cargos públicos (e não de 
órgãos, como diz a questão), quando vagos (art. 84, inciso VI, da CF). 
Logo, está ERRADA. 
Letra (B). A Câmara Municipal é sim um órgão público. 
Portanto, está INCORRETA. 
Letra (C). A teoria do mandato entende que o agente público(pessoa física) age em nome e sob responsabilidade da pessoa jurídica 
de direito público porque recebe um mandato (=uma procuração), com 
poderes específicos para representação. Entretanto, essa teoria é 
descabida porque o Estado não tem vontade própria, não há como ele 
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outorgar um mandato. Assim, a doutrina atual adota a teoria do órgão 
ou da imputação, entendendo que a pessoa jurídica de direito público 
manifesta sua vontade por meio dos órgãos. Portanto, está INCORRETA. 
Letra (D). Excepcionalmente, a CF traz situações em que 
HVVD� LQLFLDWLYD�p� UHVHUYDGD�D�RXWUR�yUJmR� �H[��DUW������ ,,�� ³F´��GD�&)���
Assim, não é sempre de iniciativa do Chefe do Executivo. Logo, está 
ERRADA. 
Letra (E). Admite-se excepcionalmente órgão público em 
juízo em busca de prerrogativas funcionais, agindo como sujeito ativo. 
Essa situação especial normalmente é aceita para órgãos mais elevados 
na estrutura estatal, aqueles de patamar constitucional. Inclusive, a 
jurisprudência do STF reconhece a ocorrência de situações em que o 
Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome próprio, uma 
série de atos processuais na defesa de sua autonomia e independência 
frente aos demais Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio 
de um setor pertecente a sua estrutura administrativa, também 
responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais 
órgãos (ADI 1.557/DF, STF- Tribunal Pleno, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie, 
julgamento: 31.03.2004, DJ: 18.06.2004). Portanto, está CERTA. 
Gabarito: E 
 
 
 
15) (FCC ± 2014 ± TRT 2ª Região ± Técnico Judiciário) A 
Administração pública de determinada esfera promoveu planejamento e 
reestruturação de sua organização, cujo resultado recomendou a 
criação de uma autarquia para desempenho de serviço público, uma 
empresa estatal para desempenho de atividade econômica e uma 
fundação para atrelar recursos e patrimônios fundiários necessários 
para ditar a política agrária. O movimento levado a efeito pelo ente 
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federado demonstra que a organização administrativa seguiu o modelo 
de 
a) descentralização, por meio da qual há distribuição de 
competências entre as pessoas jurídicas envolvidas, que detêm 
capacidade de autoadministração e não se subordinam por vínculo 
hierárquico com o Chefe do Executivo. 
b) desconcentração, utilizando pessoas jurídicas distintas para 
distribuição de competências. 
c) descentralização administrativa vertical, na qual se instaura 
hierarquia entre os entes das diversas pessoas políticas criadas. 
d) descentralização política, na qual se instaura vínculo hierárquico 
entre os diversos entes e pessoas jurídicas envolvidas, subordinados ao 
Chefe do Poder Executivo. 
e) desconcentração política, na qual se instaura vínculo hierárquico 
entre as diversas pessoas políticas e jurídicas envolvidas, não obstante 
esses entes guardem algum grau de autonomia. 
Essa é bem tranquila, não é mesmo? A criação de autarquias, 
empresas públicas e fundações é fruto da descentralização e não há 
subordinação e sim vinculação. Assim, facilmente encontramos na letra 
A o gabarito. 
Gabarito: A 
 
2.4. Princípios 
 
Neste tópico é importante ter em mente que os princípios gerais da 
Administração são aplicáveis também no estudo da Administração direta 
e indireta. Contudo, há enfoques específicos desses princípios na 
estruturação da Administração direta e indireta e há princípios 
exclusivos no estudo desse ponto do direito administrativo. 
Vamos à análise. 
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x Princípio da legalidade: aqui, esse princípio tem a 
importante função de dizer que ³somente por lei específica 
poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação´��UHGDomR�GR�DUW������;,;��GD�
Constituição ± CF); 
 
Amigos, MUITA ATENÇÃO para esse dispositivo constitucional. Nas 
provas de concurso, os examinadores gostam de cobrá-lo. Se você 
realmente quer passar nesse concurso, não se esqueça do seguinte: (a) 
Vy� ³OHL� HVSHFtILFD´� FULD� DXWDUTXLD�� �E�� Vy� OHL� HVSHFtILFD� ³DXWRUL]D� D�
LQVWLWXLomR´�GH�HPSUHVD�S~EOLFD��GH�VRFLHGDGH�GH�HFRQRPLD�PLVWD�H�GH�
IXQGDomR�� �F�� D� ³OHL� FRPSOHPHQWDU´� GHILQH� DV� iUHDV� GH� DWXDomR� GDV�
fundações. 
Você verá abaixo que a lei não cria empresa pública, sociedade de 
economia mista e fundação. O ato que cria essas entidades é o registro 
de seus atos constitutivos (contratos sociais, estatutos sociais etc.) na 
repartição competente (cartório, junta comercial etc.). 
Ainda sobre a autorização legislativa, se, por exemplo, o Banco do 
Brasil quiser criar uma empresa subsidiária (= o Banco do Brasil vai 
participar da composição societária dessa empresa, mas será outra 
pessoa jurídica vinculada ao BB) administradora de cartões de crédito, 
por exemplo, deverá haver uma lei específica autorizando a criação 
dessa empresa subsidiária. 
x Princípio da especialidade: a entidade da administração 
indireta possui uma competência específica. Não é possível, 
por exemplo, o INSS se encarregar de construir estradas. 
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São entidades com personalidade própria, patrimônio 
próprio, auto-administração e capacidade específica para 
executar determinado fim do Estado. 
x Princípio do controle ou tutela: a entidade da 
administração indireta é vinculada ao ente político que a 
instituiu. O INSS (autarquia), por exemplo, é vinculado ao 
Ministério da Previdência (órgão da União). É vinculação e 
não subordinação hierárquica. Isso quer dizer que não pode 
haver ingerência do órgão instituidor nos serviços da 
entidade, a menos que haja previsão legal ou caso esteja 
havendo descumprimento de suas atividades legais. No 
âmbito federal, o DL 200/67 chama o princípio do 
controle/tutela de supervisão ministerial. Veja o que diz o 
Decreto-lei 200/67 sobre o tema: 
 
Art. 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou 
indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente, 
excetuados unicamente os órgãos mencionados no art. 32, que estão 
submetidos à supervisão direta do Presidente da República. 
Art. 20. O Ministro de Estado é responsável, perante o Presidente da 
República, pela supervisão dos órgãos da Administração Federal 
enquadrados em sua área de competência. 
Parágrafo único. A supervisão ministerialexercer-se-á através da 
orientação, coordenação e contrôle das atividades dos órgãos subordinados 
ou vinculados ao Ministério, nos têrmos desta lei. 
 
 
 Além desses princípios, Marinela lembra que o Decreto-Lei nº 
200/67, ao definir a organização da Administração Pública Federal, 
estabeleceu, em seus artigos 6º e seguintes, os princípios básicos, ditos 
fundamentais, norteadores dessa estrutura e das atividades 
desenvolvidas por ela, quais sejam: 
1) Princípio do planejamento: introduz para a Administração o 
dever de elaborar planos e programas, visando promover o 
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desenvolvimento econômico-social do país, assegurando aos 
cidadãos o direito à prosperidade (art. 7º); 
2) Princípio da coordenação: visa harmonizar as ações 
administrativas, mantendo-se nos limites do planejamento, 
objetivando evitar duplicidade de atuação, soluções 
divergentes e desperdício de recursos financeiros (arts. 8º e 
9º); 
3) Princípio da descentralização administrativa: consiste em 
atribuir à pessoa distinta daquela do Estado poderes suficientes 
para que, atuando por sua conta e risco, mas sob ordenamento 
e controle estatal, desempenhe atividade pública ou de 
utilidade pública (art. 10); 
4) Princípio da delegação de competência: subentende a 
transmissão de poderes decisórios atribuídos originalmente à 
autoridade superior para a autoridade subordinada, 
caracterizando-se pelo caráter transitório e facultativo, 
processando-se segundo o ordenamento jurídico e mediante 
ato próprio (arts. 11 e 12); 
5) Princípio do controle: exige o acompanhamento sistemático 
da execução dos planos e programas governamentais pelos 
órgãos e chefias competentes, balizando-se pela observância 
do ordenamento legal de regência (arts. 13 e 14). Baseia-se 
especialmente na relação de hierarquia presente na 
Administração Pública. 
 
 
 
 
 
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16) (FCC - 2013 - AL-PB ± Procurador) É característica do 
regime jurídico das entidades da Administração Indireta: 
 a) a existência de entidades de direito público, como as 
autarquias e empresas públicas, dotadas de prerrogativas semelhantes 
às dos entes políticos. 
 b) a ausência de subordinação hierárquica entre as pessoas 
administrativas descentralizadas e os órgãos da Administração Direta 
responsáveis pela sua supervisão. 
 c) a obrigatoriedade de contratação de pessoal das 
entidades descentralizadas por meio do regime celetista. 
 d) que a existência legal das entidades descentralizadas 
decorra diretamente da promulgação de lei instituidora 
 e) a obediência de todas as entidades descentralizadas à Lei 
Complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). 
 
Acabamos de ver pessoal! Pelo princípio do controle ou da 
tutela, destacamos que a Administração Indireta é vinculada ao ente 
político que a instituiu. Não há relação de subordinação hierárquica 
entre a Administração indireta e os órgão surpevisores!! 
Gabarito da questão então é a letra b. 
 
3. Entidades da Administração Indireta 
 
Agora a coisa começa a ficar animada, meu amigo. Vamos tratar 
de cada um dos entes descentralizados que compõem a Administração 
Indireta. 
A Administração Pública Indireta é formada por entidades que 
possuem personalidade jurídica própria e são responsáveis pela 
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execução de atividades administrativas que necessitam ser 
desenvolvidas de forma descentralizada. 
De acordo com o DL 200/1967, a Administração Indireta é 
composta das seguintes entidades: autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
Para facilitar o estudo, vamos, primeiramente, nos deter a 
algumas características que são aplicáveis a todas as entidades da 
Administração Indireta, indistintamente: 
1) Personalidade jurídica própria: podem ser sujeitos de direitos 
e obrigações, sendo, consequentemente, responsáveis pelos seus atos. 
2) Patrimônio próprio (independentemente de sua origem). OBS: 
é claro que, quando de sua criação, a entidade responsável transfere parte de 
seu patrimônio que, daí em diante, passa a pertencer a esse novo ente e 
servirá para viabilizar a prestação de suas atividades, bem como para garantir 
o cumprimento de suas obrigações, apesar do regime especial a que se 
submetem esses bens. 
3) Capacidade de autoadministração e receita própria: 
autonomia administrativa, técnica e financeira, cumpridas as previsões legais 
e protegido o interesse público. OBS: Não importa se a receita é decorrente da 
Administração Direta, mediante participação no orçamento, ou é resultado de 
suas próprias atividades, uma vez que, transferida para essa nova pessoa, ela 
terá liberdade de disposição, desde que obedecidas as regras postas pelo 
ordenamento jurídico. 
4) Criação depende de previsão legal: Trata-se de lei ordinária 
que terá como finalidade específica criar autarquias ou autorizar a criação das 
demais pessoas jurídicas. Assim, a lei não poderá cuidar de vários assuntos e 
da criação dessas pessoas, além do que cada uma delas terá uma lei própria. 
No caso da fundação, apesar de autorizada sua criação por lei ordinária, 
a lei complementar deverá especificar as suas possíveis áreas de atuação, 
possíveis finalidades. 
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Já vimos, pelo princípio da legalidade, que a lei cria as autarquias e 
autoriza a criação das demais pessoas jurídicas. Quando a lei cria (caso das 
autarquias), basta a edição da lei e a pessoa jurídica já estará pronta para 
existir. Já quando a lei autoriza a criação (caso das fundações submetidas ao 
regime privado, empresas públicas e sociedades de economia mista), a 
entidade só passará a existir juridicamente com o registro de seus atos 
constitutivos no órgão competente (Cartório de Registro das Pessoas Jurídicas, 
se tiver natureza civil, ou Junta Comercial, se tiver natureza comercial). 
Importante lembrar do caso das fundações públicas, que, segundo 
doutrina e jurisprudência majoritárias, podem se submeter ao regime público 
(considerada espécie de autarquia, autarquia fundacional, sendo criada por lei) 
ou ao regime privado (denominada fundação governamental, submetida ao 
mesmo regime das empresas públicas e sociedades de economia mista, sendo 
que a lei autoriza sua criação). 
Convém destacar que, se há dependência de lei para criar, por 
paralelismo de forma, para extinguir também se exige a previsão legal. 
5) Não