Políticas Públicas: Elaboração e Implementação

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ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Vanessa Ramos Teixeira
Excursão à analise de 
políticas públicas como 
campo de conhecimento
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Analisar os avanços na área de conhecimento das políticas públicas 
como disciplina acadêmica.
  Identi� car os impactos das mídias e das redes sociais nas políticas 
públicas na atualidade.
  Apontar as particularidades das políticas públicas de ações a� rmativas.
Introdução
Vamos avançar em nossos estudos sobre políticas públicas? A análise 
da constituição de uma política pública nos possibilita ampliar nossos 
olhares sobre a sociedade a qual pertencemos, priorizando os problemas 
a partir de uma ótica economicista e mercadológica, que marca o cenário 
da nossa atualidade globalizada. 
Neste texto, você irá analisar como o surgimento dos estudos sobre 
as políticas públicas, como campo de conhecimento, impactam na socie-
dade, refletindo em instituições, regras e modelos que regem a decisão, 
a elaboração, a implementação e a avaliação da sociedade atual.
Políticas públicas como disciplina acadêmica: 
como e por que surgiu?
As transformações sociais, políticas e econômicas que perpassaram o mundo, 
em especial entre os séculos XIX e XX, trouxeram o tema da avaliação para o 
centro das discussões. Essa repercussão se deve a alguns fatos históricos que 
contribuíram para o avanço da política pública como disciplina acadêmica, 
veja, agora, alguns eventos relevantes para as refl exões de nosso estudo: 
  Surgimento do movimento progressista, no início do século XX.
  Avanço de técnicas de pesquisa social.
  Surgimento de estruturas organizacionais especializadas no setor pú-
blico, com preocupação voltada para a avaliação.
  Ampliação da atuação do estado, especialmente com o New Deal e a 
construção do Welfare State.
  Otimismo em relação à capacidade do Estado e o desenvolvimentismo 
nas décadas de 1950 e 1960. 
Quando surgiu a crise de 1930, o presidente Franklin Roosevelt criou um conjunto 
de novos programas sociais dentro do espírito do movimento progressista. Assim, se 
configurou o conjunto de programas sociais denominado de New Deal (novo acordo), 
que contribuiu, de forma importante, para a superação dos efeitos da depressão 
econômica.
Conhecido por sua denominação em inglês, Welfare State (estado do bem-estar) é o 
termo que serve para designar o Estado assistencial, que garante padrões mínimos de 
educação, saúde, habitação, renda e seguridade social a todos os cidadãos. 
Embora muitas análises isoladas sobre a atuação do governo tenham sido 
propostas ao longo dos anos, somente durante o século XIX que esses estudos 
passam a ser conduzidos de forma mais sistemática e organizada. Assim, 
a área de conhecimento das políticas públicas como disciplina acadêmica 
surge, nos Estados Unidos, como um estudo voltado para a ação dos gover-
nos, estabelecendo relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado; 
e, na Europa, com o objetivo de ser uma teoria explicativa sobre a função do 
Estado e do governo. 
Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento38
Veja, agora, os principais estudos nessa área, a partir da influência de 
quatro teóricos, segundo as análises de Souza (2006):
  H. Laswell (1936): institui a análise da política pública (policy analysis) 
como forma de conciliar conhecimento científico e produção empírica, 
realizada pelos governos como forma de diálogo entre os cientistas 
sociais.
  H. Simon (1957): conceito de racionalidade condicionada aos deciso-
res públicos (policy makers), em sua teoria alega que a limitação da 
racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional.
  C. Lindblom (1959 -1979): questionou os estudos anteriores e in-
corporou outros elementos como relação de poder e integração dos 
processos decisórios, resultando na incorporação do papel das eleições, 
das burocracias, dos grupos de interesses e dos partidos, além das 
questões da racionalidade.
  Easton (1965): define a política pública como sistema, que recebe 
interferências de formulação, resultados e ambiente.
Após essas apresentações, retornamos a um questionamento: qual seria 
a melhor definição de uma política pública? Não existe uma definição per-
feita, nem uma exclusiva. Os principais pensadores políticos da atualidade 
a definem das mais variadas formas. Segundo Mead, em 1995 seria “campo 
dentro do estudo da política que analisa o governo a luz de grandes questões 
públicas”; já para Lynn, em 1980, é o “conjunto de ações do governo que irão 
produzir efeitos específicos”; de acordo com Peters, em 1986, é “a soma das 
atividades dos governos que agem diretamente ou através de delegação, e 
que influenciam a vida dos cidadãos”; para Dye, em 1984, “o que o governo 
escolhe fazer ou não fazer”. A mais utilizada é a de Laswell, em 1936, que 
define política pública como as “decisões e análises sobre a política pública, 
implicam responder as seguintes questões: quem ganha o quê, por que e que 
diferença faz, que procuram analisar o impacto”.
Você pode observar que os estudos sobre a política pública procuram 
compreender a origem dos processos dentro da sociedade, da economia e da 
política. Segundo Souza (2006, p. 26):
Se admitirmos que a política pública é um campo holístico, isto é, uma 
área que situa diversas unidades em totalidades organizadas, isso tem 
duas implicações. A primeira é que, como referido acima, a área torna-se 
território de várias disciplinas, teorias e métodos, a política pública, em-
39Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento
bora seja formalmente um ramo da ciência política, a ela não se resume, 
podendo também ser objeto analítico de outras áreas do conhecimento, 
inclusive da economia, já bastante influente em das subáreas da po-
lítica pública, a da avaliação, que também vem recebendo influência 
de técnicas quantitativas. A segunda é que é o caráter holístico da área 
significa que ela careça de coerência teórica metodológica, mas sim 
que ela comporta vários “olhares”. Por último, políticas publicas, após 
desenhadas e formulada, desdobram-se em planos, programas, projetos, 
bases de dados ou sistemas de informação e pesquisas. Quando postas 
em ação, são implementadas, ficando daí submetidas a sistemas de 
acompanhamento e avaliação.
Nesse sentido, você pode perceber que as estratégias de governar não estão 
restritas ao Estado, por sofrer inferências de outros segmentos da sociedade, 
mesmo que existam perspectivas de defesa da autonomia do estado ou, até 
mesmo, o controle absoluto. Sendo assim, compreender o processo de análise 
das políticas públicas como campo de conhecimento se torna complexo, por 
envolver as relativas condições existentes na contemporaneidade, o que requer 
um olhar interdisciplinar. 
Veja a explicação apresentada no Quadro 1.
Disciplinas Relação com as políticas públicas
Ciência política Análise do processo político subjacente ao processo de 
formulação e implementação de políticas públicas.
Sociologia Análise do papel da sociedade (comunidade, 
grupos e indivíduos) nas políticas públicas, tendo 
como foco a questão da identidade e valores.
Economia Utiliza os instrumentos da teoria econômica 
para analisar as políticas públicas, assim 
como seus impactos na economia.
Administração 
pública
Gestão de programas, comportamento 
organizacional, processo decisório.
Políticas 
públicas
Teorias sobre o processo de políticas públicas, 
métodos e técnicas de análise de políticas públicas.
 Quadro 1. Políticas públicas como estudo interdisciplinar. 
Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento40
Interdisciplinar significa o que é comum a duas ou mais disciplinas ou outros ramos 
do conhecimento, é o processo de ligação entre as disciplinas.
A análise de políticas públicas como campo de conhecimento abrange 
particularidades, por ser uma atividade socialque envolve um amplo conjunto 
de atores, conforme demonstramos no Quadro 1. Trata-se de uma atividade 
intelectual, pois envolve a resolução de problemas conceituais e empíricos 
importantes, enquanto atividade de pesquisa, dentro de um contexto social, 
político e econômico bem definido. É importante compreender que a análise 
política influencia as decisões que irão afetar a vida e o bem-estar da maioria 
dos cidadãos. Trata-se de uma atividade coletiva, envolvendo profissionais e 
especialistas de diversas áreas e de diferentes formações, afetando um amplo 
conjunto de interesses (econômicos e políticos).
Mídias e redes sociais no contexto das políticas 
públicas na atualidade
Qual a melhor rede social? Facebook, Instagram, Twitter, MySpace ou 
 YouTube? Você utiliza as redes sociais como ferramenta de informação, além 
do entretenimento? Afi nal, rede social e mídias sociais são a mesma coisa? 
Teriam essas ferramentas alguma infl uência nas políticas públicas?
Vamos iniciar essas reflexões diferenciando mídias sociais e redes sociais. 
Por “ferramentas de mídias sociais” entende-se os sistemas projetados que 
possibilitam a interação social a partir do compartilhamento e da criação 
colaborativa de informação nos mais diversos formatos. Essas ferramentas 
possibilitam a publicação de conteúdos por qualquer pessoa e abrangem di-
versas atividades relacionadas a tecnologias, interação social e construção de 
palavras, fotos, vídeos e áudios.
Já a rede social, é um grupo de pessoas que tem algum nível de relação 
ou interesse mútuo. Essa definição ganhou um novo significado com a in-
ternet, já foi chamada de relationship site (sites de relacionamento), que é 
justamente a proposta de serviços como Instagram e Facebook. Trata-se de 
uma rede social baseada em suas relações on-line, com as pessoas que você 
tem alguma ligação e/ou interesse em comum. Também ganhou um novo 
41Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento
significado em razão da internet, com a chamada new media (novas mídias), 
que agora é conhecida como mídias sociais, mas antes se referia ao poder 
de difundir uma mensagem de forma descentralizada dos grandes meios 
de comunicação de massa. Atualmente, este termo é traduzido por muitos 
como ferramentas on-line que são usadas para divulgar conteúdo ao mesmo 
tempo em que permitem alguma relação com outras pessoas. Exatamente 
como um blog, que ao mesmo tempo dissemina conteúdo e abre espaço para 
os leitores interagirem.
As manifestações políticas recentes em nosso país são uma forte repre-
sentação do impacto das mídias e redes sociais nas políticas públicas, como 
você pode observar na Figura 1.
Figura 1. Manifestação de 31 de março de 2017 contra as reformas trabalhista e da previ-
dência. A organização do evento e a convocação da sociedade para a participação se deu, 
principalmente, pelas mídias e redes sociais.
Fonte: Bezerra (2017).
Segundo os escritos do historiador E. P. Thompson em 1998, assim como de 
outros cientistas sociais, há uma expressiva centralidade da mídia nas relações 
sociais contemporâneas, e esse fato confere aos meios de comunicação um 
importante papel nas dinâmicas sociais. Um exemplo disso, de acordo com 
Antonio Rubim (2001), é que há pelo menos oito conceitos amplamente citados 
pela comunidade acadêmica preocupada com questões sociais que conferem 
tal poder à mídia: aldeia global, de Marshall McLuhan; era da informação, 
de Manuel Castells; sociedade informática, de Adan Schaff; sociedade da 
Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento42
informação, de David Lyon; sociedade da informação ou da comunicação, 
de Ismar de Oliveira Soares; sociedade media-centric, de Venício Lima; e 
planeta mídia, de Dênis de Moraes.
Para a sua reflexão acerca do tema, é importante entender a influência da 
mídia e como ela é percebida em diversos campos da atividade humana, entre 
eles a política. Apesar de o campo político apresentar especificidades, com 
regras e capitais próprios, os meios de comunicação também interferem nas 
práticas políticas, criando uma dinâmica própria dentro desse jogo de disputas 
e poder, ou seja, os veículos de comunicação tornaram-se novos espaços de 
disputa e novas ferramentas de persuasão, além de incorporar outros atores 
no cenário políticos. Na sociedade contemporânea ou, como afirma Castells 
(1999), na sociedade em rede, o poder da comunicação é central dentro da 
disputa política, principalmente por sua capacidade de produção de sentidos 
e significados.
Dessa forma, você pode entender que as políticas públicas devem atender, 
em princípio, dois objetivos essenciais: resolver os problemas sociais; e ser uma 
ferramenta de controle popular, procurando atingir esses propósitos em um 
mundo globalizado. Nesse sentido, as mídias e redes sociais permitem conhecer 
e analisar os elementos e os atores que interagem no processo de formulação 
de políticas públicas, assim como as relações que emergem dessa interação, 
oferecendo informações relevantes para o planejamento e implementação de 
estratégias destinadas ao fortalecimento da participação e da ação coletiva entre 
os diferentes agentes envolvidos. Essa abordagem proporciona um enfoque 
útil para compreender como as estruturas sociais e os padrões de relações 
podem influenciar no processo e, por sua vez, direcionar os resultados obtidos.
Políticas públicas de ações afirmativas
O que são ações afi rmativas? O que você pensa ao ouvir falar em políticas 
públicas de ações afi rmativas? No Brasil, muitas vezes, vemos o tema das 
políticas públicas de ações afi rmativas associado exclusivamente à política 
de adoção de cotas raciais nas universidades. Vamos desmistifi car um pouco 
esse assunto? 
Veja alguns exemplos de ações afirmativas: 
  Criação de delegacias especializadas para o atendimento de mulheres.
  Empresas privadas que reservam uma parcela dos postos de trabalho 
para pessoas com deficiências físicas ou intelectuais.
43Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento
  Leis que exigem uma quantidade mínima de mulheres na candidatura 
de cargos públicos.
  Cursinhos voltados para a população de baixa renda.
  Distribuição de terras e habitação para grupos vulneráveis (exemplos 
de ações afirmativas já adotadas há décadas em alguns países).
Acesse o link ou o código a seguir para ler a lei que 
institui o Estatuto da Igualdade Racial (BRASIL, 2010).
https://goo.gl/4ApzDK
A importância das ações apresentadas anteriormente é que elas partem da 
necessidade de fornecer para noção de justiça social uma nova interpretação. 
Partindo para uma abordagem universalista, e tendo como base o princípio 
da meritocracia, podemos definir que ser justo é tratar todos de forma igual. 
No entanto, sabemos que a realidade de nosso país é permeada por uma série 
de desigualdades, resultantes de um processo histórico específico. Assim, a 
adoção desse princípio acaba por reproduzir as desigualdades já existentes.
Podemos, então, definir que as políticas públicas de ações afirmativas são 
as ações adotadas pelo governo ou pela iniciativa privada com o objetivo de 
corrigir desigualdades raciais presentes na sociedade, acumuladas ao longo de 
anos. Uma ação afirmativa busca oferecer igualdade de oportunidades a todos. 
As ações afirmativas podem ser de três tipos: com o objetivo de reverter a re-
presentação negativa dos negros; para promover igualdade de oportunidades; 
e para combater o preconceito e o racismo. 
No Brasil, as bases da ação afirmativa partem do conceito de equidade 
expresso na constituição, que significa tratar os desiguais de forma desi-
gual, isto é, oferecer estímulos a todos aqueles que não tiveram igualdade de 
oportunidade, devido à discriminação e ao racismo. Veja como expressa a 
Constituição Federal, de 1988 (BRASIL, 1988):
Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento44
Art. 5° Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquernatu-
reza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País 
a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança 
e a propriedade, nos termos seguintes: 
I - homens e mulheres são iguais em direito e obrigações, nos termos 
desta Constituição.
No ano de 2012, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu por unanimi-
dade que as ações afirmativas são constitucionais e políticas essenciais para 
a redução de desigualdades e discriminações existentes no país. Ressaltamos, 
contudo, que as políticas de ações afirmativas não são exclusivas do governo, 
a iniciativa privada e as organizações sociais sem fins lucrativos também são 
atores importantes neste processo, podendo atuar em conjunto, dando suporte, 
ou de forma complementar ao governo.
Utilizado pela primeira vez nos Estados Unidos, na década de 1960, o termo 
ação afirmativa se referia às políticas do governo para combater as diferenças 
entre brancos e negros. Antes mesmo da expressão, as ações afirmativas já 
eram pauta de reivindicação do movimento negro no mundo todo, além de 
outros grupos discriminados, como árabes, palestinos e judeus.
Já no Brasil, a história das ações afirmativas integra uma agenda de com-
bate a herança histórica de escravidão, segregação racial e racismo contra a 
população negra. Para compreender a necessidade de uma ação afirmativa, 
é preciso, antes de tudo, compreender o contexto social vivido por um país, 
por isso o que gera preconceito por parte de setores da sociedade, em muitos 
casos, é analisar uma ação afirmativa sem antes entender o processo histórico 
que precedeu a política pública.
Um dos avanço interessante na história política de nosso país é a criação 
do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Sinapir), que foi 
regulamentado pelo Decreto n° 8.136/2013, instituído pelo Estatuto da Igual-
dade Racial (Lei nº 12.288/2010), assinado pela presidenta Dilma Rousseff na 
abertura da III Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial (III 
Conapir), que ocorreu de 5 a 7 de novembro de 2013.
A criação do Sinapir representa uma forma de organização e articulação 
voltadas à implementação do conjunto de políticas e serviços para superar as 
desigualdades raciais no Brasil, com o propósito de garantir à população negra 
a efetivação da igualdade de oportunidades, a defesa de direitos e o combate 
à discriminação e as demais formas de intolerância, atendendo ao disposto 
na Constituição Federal, conforme visto anteriormente.
45Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento
Assim, você pode perceber que com a criação do Sinapir a política de promo-
ção de igualdade racial deixa de ser uma política de governo, consolidando-se, 
cada vez mais, como uma política de estado em todas as esferas. Seu caráter 
transversal se deve ao fato de ser executada por diversos órgãos da administração 
pública: saúde, educação, trabalho, cultura, assistência social, desenvolvimento 
agrário, justiça, entre outros. Dessa forma, permite o atendimento às deman-
das sociais e possibilita que o órgão de promoção da igualdade racial atue no 
sentido de implementar e acompanhar as políticas públicas que atenderão de 
forma cidadã à população.
Excursão à analise de políticas públicas como campo de conhecimento46
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