F3-Protecao-social

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III
REALIZAÇÃOAPOIO
3
POLÍTICA PÚBLICA 
DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL NA GARANTIA 
DOS DIREITOS
Leila Maria Passos de Souza Bezerra
Paula Raquel da Silva Jales
GRATUITA
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Ilustração de Francisco 
Matheus Braga da Silva com 
intervenção de 
Carlus Campos
Ilustração de 
Yasmim Monteiro 
Gomes Bezerra 
com intervenção de 
Carlus Campos
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
2 (RE)CONFIGURAÇÕES HISTÓRICAS DA 
ASSISTÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA
3 POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL 
CONTEMPORÂNEO
4 SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: 
PROTEÇÕES, EQUIPAMENTOS, SERVIÇOS, 
PROGRAMAS, PROJETOS E BENEFÍCIOS
5 RESPONSABILIDADES DOS ENTES FEDERADOS, 
CONTROLE SOCIAL E FINANCIAMENTO
REFERÊNCIAS
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Todos os direitos desta edição reservados à:
Fundação Demócrito Rocha
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Este curso é parte integrante do Curso de Capacitação sob o tema PROTEÇÃO SOCIAL na modalidade 
de Educação a Distância (EaD), em decorrência do Contrato celebrado entre a Fundação Demócrito Rocha 
e a Secretaria da Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos - SPS , sob o nº 143/20.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISBD 
Elaborado por Vagner Rodolfo da Silva - CRB-8/9410
P967 Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação / vários autores; organizado por Ana 
Lourdes Maia Leitão; vários ilustradores. - Fortaleza : Fundação Demócrito Rocha, 2021.
192 p. : il.; 26cm x 30cm. – (Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação ; 12v.)
Inclui bibliografia e apêndice/anexo.
ISBN: 978-65-86094-76-3 (Coleção)
ISBN: 978-65-86094-85-5 (Fascículo 3)
1. Direitos Humanos. 2. Políticas Públicas. 3. Assistência Social. 4. Drogas. 5. Igualdade Racial. 
6. Segurança Alimentar e Nutricional. 7. Proteção à Vida. 8. Direito das Mulheres. 9. População 
LGBTQIA+. 10. Pessoas com deficiência. I. Leitão, Ana Lourdes Maia. II. Título. III. Série.
 2021-1549 CDD 341.4
 CDU 341.4 
Índice para catálogo sistemático:
Direitos Humanos 341.4
Direitos Humanos 341.4
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Coordenação Técnica PROARES III SPS Maria de Fátima Lourenço Magalhães
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UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (UANE)
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CURSO PROTEÇÃO SOCIAL: PROGRAMA INTEGRADO DE EDUCOMUNICAÇÃO
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Revisão Daniela Nogueira
Projeto Gráfico, Edição de Design e Coordenação de Marketing Andrea Araujo
Design Mariana Araujo, Miqueias Mesquita e Kamilla Damasceno
Arte-terapia Joana Barroso
Ilustrações Ana Luiza Travassos de Oliveira Carvalho, Anny Rammyli Nascimento da Silva, Antônia Travassos de Oliveira 
Carvalho, Bárbara Vazzoler Villar, Beatriz Vazzoler Villar, Bernardo Saraiva Pinheiro, Davi Bogea Caldas, Fernanda Vitória 
de Almeida Matos, Francisco Mateus Braga da Silva, Guilherme Araújo Carvalho, João Vazzoler Villar, João Victor Batista 
Veloso, Júlia Nogueira de Holanda, Luanna Madureira Marques, Lucas Mesquita Mororó, Lucas Sobreira de Araújo, Maia 
Alease Lima Oliphant, Maria Clara Negreiros Lobo, Maria Júlia Sousa de Oliveira, Mariana Negreiros Lobo, Mariana 
Vazzoler Villar, Mateus Saldanha Félix, Maurício Rafael Cipriano Gomes, Rafaela Microni Santos, Thalita Sophia Moreira 
da Silva, Yasmin Microni Santos, Yasmin Monteiro Gomes Bezerra, com intervenção de Carlus Campos
Análise de Marketing Digital Fábio Júnior Braga
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(RE)CONFIGURAÇÕES 
HISTÓRICAS DA 
ASSISTÊNCIA SOCIAL 
BRASILEIRA
Quando usamos a expressão “assistência social”, não é in-comum encontrarmos pessoas que ainda a identifiquem com “ajuda aos pobres-necessitados-carentes”, “carida-de cristã”, “filantropia laica”, “benesse”, “assistencialis-
mo”, mesmo quando as provisões sociais são garantidas 
pelo Estado, portanto, não restritas às instituições da sociedade civil.
Os nomeados de “pobres” seriam, nesse imaginário social 
vigente, aqueles(as) que, por algum infortúnio, não têm con-
dições econômicas para suprir suas mínimas necessidades in-
dividuais e/ou familiares, via de regra, circunscritas à “sobrevi-
vência biológica”. Talvez também por isso, alguns cidadãos, em 
especial aqueles(as) em situação de pobreza pluridimensional 
(BEZERRA, 2015) não busquem e/ou se recusem a solicitar o 
acesso a serviços, programas, projetos e/ou benefícios socioas-
sistenciais, a serem afiançados pela Política Nacional de Assis-
tência Social (PNAS, 2004) articulada ao seu modelo de gestão 
descentralizada e participativa, o Sistema Único de Assistência 
Social (SUAS, 2005; 2012b).
Importa explicitar, então, as distintas (re)configurações his-
tóricas da assistência social até sua recente definição enquanto 
política pública de Estado, estratégica, não distributiva e trans-
versal; garantidora de direitos socioassistenciais voltadas “para 
quem dela necessitar” (BRASIL, 1993) e, por conseguinte, eleva-
da ao status de direito de cidadania no Brasil contemporâneo.
Se compreendermos por assistência social o conjunto de 
práticas institucionalizadas, que visam ao atendimento das ne-
cessidades de indivíduos, famílias, coletivos e comunidades sem 
condições para provê-las, identificaremos que a Igreja Católi-
ca foi uma das primeiras que realizaram ações dessa natureza, 
sob a forma de caridade material e/ou moral (JALES, 2020). Com 
a laicização do Estado, multiplicaram-se as práticas filantrópi-
INTRODUÇÃO
No fascículo anterior aprendemos o que são as situações de vulnerabilidade e risco sociais bem como as formas de seu enfrentamento no Brasil. O assunto específico da aula de hoje é a Política Nacional de Assistência Social 
(PNAS) brasileira, política pública não contributiva de Seguridade 
Social, reconhecida como direito e obrigação estatal a partir da 
Constituição Federal de 1988, destinada ao público em condições 
de vulnerabilidade e risco sociais.
O texto foi organizado em quatro tópicos para facilitar a sua 
compreensão. No primeiro, fazemos a apresentação resumida 
das configurações da assistência social no Brasil, a fim de eviden-
ciar as marcas socio-históricas que perpassaram essas práticas 
até ganhar status de política pública. No segundo, ressaltamos 
a configuração da Política Nacional de Assistência Social e os 
documentos jurídico-políticos basilares que a regulamentam e 
instituem seu modelo de gestão. No terceiro, tratamos mais de-
talhadamente do Sistema Único de Assistência Social (Suas) que 
executa uma gestão descentralizada e participativa nos Estados, 
municípios e Distrito Federal. Por fim, expusemos, com brevida-
de, as responsabilidades dos entes federados, dos espaços de 
participação, dentre eles os destinados ao controle social e do 
financiamento. Desejamos a você uma excelente leitura!
cas laicas. Além desses, a benemerência manifestava-se“[...] na 
ação do dom, da bondade, que se concretiza pela ajuda ao outro” 
(MESTRINER, 2008, p. 14). Caridade cristã, filantropia leiga e be-
nemerência são, portanto, configurações históricas da assistên-
cia social, recorrentemente tratadas como seus sinônimos.
Embora cada uma dessas expressões tenha definições e ca-
racterísticas singulares, um ponto de confluência entre elas, no 
Brasil, foi o direcionamento assistencialista atribuído às práti-
cas socioassistenciais traduzidas em estratégia da classe domi-
nante para minimizar e/ou naturalizar as desigualdades sociais 
e o processo de pauperização produzidas e reproduzidas no ca-
pitalismo (ALAYÓN, 1992). Buscava-se manter subalternizada a 
população pauperizada, tornadas culpabilizadas pela situação 
vivida (ALAYÓN, 1992) e gratas pela “ajuda” recebida de seus 
supostos(as) benfeitores(as).
Compreender tais marcas históricas inscritas em discursos 
e práticas acerca da assistência social brasileira, outrossim pre-
sentes neste século XXI, a dificultar seu reconhecimento no plano 
dos direitos, exige considerarmos nossa formação socio-histórica 
de matriz político-cultural hierárquica-autoritária-conservadora 
(DAGNINO, 2004), voltada à pacificação dos conflitos sociais en-
tremeada aos silenciamentos, desqualificação e invisibilização 
social das classes subalternas em termos da legitimidade de suas 
culturas, demandas-necessidades e participação ativa.
País de capitalismo dependente-periférico, o Brasil resguar-
da os traços de seu colonialismo inaugural, metamorfoseado 
em colonialidade do poder, do saber e do ser (MALDONATO-
-TORRES, 2008); da experiência da escravidão e do racismo 
estrutural (ALMEIDA, 2018); da “ideia-força da hierarquização 
sociomoral” e das desigualdades instituídas entre indivíduos, 
classes e grupos sociais bem como entre os gêneros e as “raças” 
(SOUZA, 2017). Situações adensadas e complexificadas de desi-
gualdades e pobreza vivenciadas pelas classes subalternas bra-
sileiras, historicamente reconhecidas como público principal do 
campo socioassistencial privado e/ou público-estatal.
Para avançarmos nesse rememorar da política pública em 
tela, apontamos que o Conselho Nacional de Serviço Social 
(CNSS), criado em 1934, na estrutura do Ministério da Educação 
e Saúde, assinala a primeira forma de regulamentação da assis-
tência social pública e privada no país (MESTRINER, 2008). No 
entanto, sem a reponsabilidade de executar ações na área e sim 
Ilustração de 
Yasmim Monteiro 
Gomes Bezerra 
com intervenção 
de Carlus Campos
Ilustração de Rafaela 
Microni Santos com intervenção 
de Carlus Campos
3
POLÍTICA DE 
ASSISTÊNCIA 
SOCIAL NO BRASIL 
CONTEMPORÂNEO
A travessia da assistência social para o campo da polí-tica pública de direitos socioassistenciais inscreve-se em contexto de lutas sociopolíticas protagonizadas por distintos segmentos organizados da sociedade civil, no 
Brasil, por redemocratização e construção do Estado Democrático 
de Direito, intensificadas nos anos 1970 e 1980. A Constituição Fe-
deral de 1988 resguardou avanços no sistema de proteção social 
brasileiro, com a regulamentação de direitos sociais e a responsa-
bilização pública atribuída ao Estado nas suas três instâncias de 
governo: federal, estadual e municipal. Entretanto, a despeito das 
inigualáveis conquistas jurídico-políticas, a preconizada proteção 
social não se concretizou para a maioria da nossa população nesse 
século XXI.
Acompanhamos, ao contrário, ciclos de contrarreformas do 
nosso Estado expresso, sobretudo, na desconstrução de direitos 
sociais e trabalhistas sintonizada com a contenção do orçamen-
to público federal destinado às políticas públicas sociais (CAR-
VALHO, 2017). E vivenciamos o crescimento e a complexificação 
das demandas postas à Política de Assistência Social em todo 
o país mediante a precarização e informalização do trabalho, a 
agudização do desemprego, das desigualdades (sociais/raciais/
territoriais), da pobreza e extrema pobreza, a atingirem pata-
mares inigualáveis durante a pandemia de covid, nesses anos 
2020 e 2021.
A ruptura com a matriz político-cultural hierárquico-conser-
vadora-autoritária (TELLES, 1999; DAGNINO, 2004), vinculada à 
formação socio-histórica do Brasil e inscrita na gênese do cam-
po socioassistencial, ainda conforma indispensável desafio para 
fins de materialização da PNAS e do Suas no presente. Não obs-
tante sua regulamentação pelo Estado, traços conservadores 
ulteriores intercalados à orientação (neo)liberal à brasileira hi-
bridizam-se por dentro da nossa institucionalidade democráti-
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Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 39
escolher as entidades que receberiam as 
subvenções sociais (MESTRINER, 2008). 
Segundo Mestriner (2008), o princípio da 
subsidiariedade estatal, ou seja, o apoio 
financeiro público às instituições privadas 
que realizavam e ainda realizam o traba-
lho social consiste em traço basilar, e não 
superado, da assistência social no Brasil.
É mister salientarmos a Legião Brasi-
leira de Assistência (LBA), organização da 
sociedade civil, sem fins lucrativos, cria-
da em 1942, que, após 26 anos de existên-
cia, foi transmutada em Fundação, com 
sede em quase todos os Estados brasilei-
ros, sob a direção das primeiras-damas 
dos sucessivos presidentes da República 
(SPOSATI, 2004). Ao longo de sua história, 
até ser extinta em 1995, essa instituição 
ofertou serviços de creches, lavanderias 
públicas, cursos, grupos de apoio, além 
de distribuir alimentos, cadeiras de rodas 
e outros itens. Operacionalizou ações nas 
áreas da saúde, da educação, da segu-
rança alimentar, do lazer e da assistência 
social, de acordo com as demandas apre-
sentadas pelas famílias em situação de 
pobreza ou segundo as percepções dos 
gestores do que seria, supostamente, o 
“melhor para elas”.
Enunciamos, em síntese, as principais 
características da assistência social bra-
sileira, no campo estatal, sem estatuto 
de política pública, no período anterior à 
Constituição Federal de 1988 e, especifica-
mente, à promulgação da Lei Orgânica da 
Assistência Social (LOAS, 1993), a saber: 
dubiedade, desarticulação e descoorde-
nação das ações e projetos assistenciais, 
com irracionalidade no uso dos parcos re-
cursos; descontinuidade e/ou paralelismo 
das ações, de caráter eventual, compensa-
tório, seletivo e fragmentário; ausência de 
equipamentos públicos específicos para 
atendimento da população; falta de um 
orçamento público e de uma direção geral 
e unificada das práticas; indefinição entre 
público e privado, a sublinhar o princípio 
da subsidiariedade estatal (MESTRINER, 
2008); independência das ações assisten-
ciais desenvolvidas pela sociedade civil, 
sem acompanhamento estatal; ênfase 
nos “incapacitados para o trabalho” e nos 
classificados pobres/extremamente po-
bres; recursos, planejamento e decisões 
centralizadas no Estado.
O campo socioassistencial brasilei-
ro encontrava-se eivado por práticas 
político-ideológicas elitistas, autori-
tárias, pautadas em trocas de favores, 
relações paternalistas e/ou clientelis-
tas entre doadores(as), detentores de 
poderes econômico e político; e os(as) 
“receptores(as)” de “auxílios” e que, por 
isso, deveriam lealdade aos seus proteto-
res. Distinguia-se, assim, por seu tenden-
cial assistencialismo.
Outro aspecto significativo na demar-
cação da nossa assistência social pré-
-política pública remete-nos às particula-
ridades da questão social no Brasil, nos 
termos delineados por Santos (2012): a 
passivização das lutas sociopolíticas da 
classe trabalhadora e os processos de 
superexploração do trabalho pelo capi-
tal, sob as marcas da flexibilização e da 
precariedade estruturantes das nossas 
relações de trabalho não creditáveis so-
mente à crise estrutural do capitalis-
mo contemporâneo. Para essa autora, a 
“flexibilidade/precariedade é erigida, no 
Brasil, como princípio estruturante dos 
postos de trabalhoantes e durante o pe-
ríodo fordista do capitalismo brasileiro” 
(SANTOS, 2012, p. 434).
Constituiu-se uma dualidade do mer-
cado de trabalho no país. De um lado, 
os(as) trabalhadores(as) formais com 
carteira de trabalho, a lhes garantir uma 
“identidade civil”, com acesso à previ-
dência social e uma “cidadania regulada” 
(SANTOS, 1979); de outro, os informais-
-precarizados, desempregados(as) e 
em situação de pobreza, muitos prove-
nientes do processo migratório campo-
-cidade, mantidos(as) entre a tutela e a 
assistencialização de suas existências 
precarizadas.
Esta segunda e crescente parcela da 
classe trabalhadora, sem contrato formal 
de trabalho – os “autônomos/informais”, 
com baixíssimos salários e sem nenhum 
direito – dependia da caridade, da filan-
tropia e da benemerência pública e/ou 
privadas matrizadas pelo assistencialis-
mo, que atendeu às suas demandas mais 
imediatas e urgentes, com intenção de 
evitar conflitos sociais. Além de social-
mente desqualificados, foram tratados 
como “coitados”, miseráveis, “desvalidos 
da sorte”, na versão reiterada dos “po-
bres-carentes-necessitados”, subalter-
nizados, a expressarem a imagem nega-
tivada do “pobre incivil” (TELLES, 1999), 
destituídos de cidadania/direitos ou, no 
máximo, portadores de uma subcidada-
nia (SOUZA, 2018).
O avanço da (re)democratização na 
década de 1980, concomitante ao enfra-
quecimento e esgotamento do projeto 
político-econômico da Ditatura Militar 
(1964-1985), inseriu a proteção social e, 
consequentemente, a assistência social, 
como política pública, na agenda das 
reivindicações dos movimentos sociais 
e grupos progressistas. Além da demo-
cracia representativa e direitos civis e 
políticos, estes sujeitos coletivos lutavam pela democracia 
participativa, com universalização dos direitos sociais e hu-
manos imbricada à participação ativa da sociedade civil na 
gestão das políticas públicas sociais.
Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988 – a 
“Constituição Cidadã” – tornou-se a legislação soberana 
que reconhece, no artigo 194, a Assistência Social constitu-
tiva da Seguridade Social, junto com a saúde e previdência 
social, com status de política pública, dever do Estado e di-
reito do cidadão.
Ilustração de João Victor 
Batista Veloso com 
intervenção de Carlus 
Campos
SAIBA MAIS
e acesse a Loas em http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8742compilado.htm
SAIBA MAIS
e acesse a PNAS. Disponível 
em: http://www.mds.gov.br/
webarquivos/publicacao/
assistencia_social/Normativas/
PNAS2004.pdf
As conquistas e os avanços alcançados no campo socioassis-
tencial estatal no período de 2003 a 2014 são, decerto, irrefutá-
veis. E precisamos defendê-los, sobretudo, em termos da cons-
tituição e da implementação de benefícios, programas, projetos 
e serviços designados à prevenção e ao enfrentamento de 
vulnerabilidades e riscos sociais, conforme demarcam a Loas 
(1993), a PNAS (2004) e a Norma Operacional Básica (NOB/SUAS, 
2005; 2012b), ora reconhecidas enquanto normativas jurídico-
ca. Essa construção e consolidação da PNAS e a implementação 
do Suas têm sido marcadas por lutas, tensões, avanços, recuos, 
limites-desafios em curso no Brasil contemporâneo (RAICHELIS, 
2019; SILVA, 2019). Conforme Bezerra (2019, p. 03), a partir de 
seus dispositivos jurídicos-políticos, a assistência social fora:
Elevada ao patamar de Política de Seguridade Social, de caráter não 
contributivo, destinada a ‘quem dela necessitar’, todavia, desde que 
dentro de critérios de seletividades instituídos pelo Estado. A emanci-
pação política, em perspectiva ampliada da satisfação das necessida-
des humanas (PEREIRA,1996) na configuração da garantia de direitos 
sociais, encontra-se em tensionamento com a tendência de garantia de 
“mínimos sociais” de sobrevivência – em uma versão minimalista de ‘ci-
dadania’ – sendo ambas anunciadas no texto da LOAS (1993) e disputa-
das por projetos político-ideológicos distintos nos anos 2000.
Não obstante, com a Loas, Lei nº 8.742/1993, os princípios 
augurados nos artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 
1988 – atinentes ao direito de cidadania à assistência social sob 
a primazia estatal – foram normatizados. Marco legal a inau-
gurar outras bases da Assistência Social inscrita no sistema de 
proteção social brasileiro, a Loas (1993) vislumbra assegurar 
direitos socioassistenciais assentada em princípios democráti-
cos basilares: universalização, igualdade de acesso, respeito 
à dignidade, foco nas necessidades sociais e disseminação 
abrangente de informações.
-políticas fundantes da política pública em questão. Nos termos 
dessas normativas, a situação de vulnerabilidade social é
[...] decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo 
acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos 
afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, 
étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras) (BRASIL, 2004, p. 27).
Já a situação de risco pessoal e social de indivíduos e fa-
mílias, por violação de direitos, vem definida, nesta normativa, 
enquanto uma face da exclusão social, a saber: “[...] um proces-
so que pode levar a um acirramento da desigualdade e da po-
breza e, enquanto tal, apresenta-se heterogênea no tempo e no 
espaço” (BRASIL, 2004, p. 30). Refere-se tanto à fragilização e/ou 
ruptura dos vínculos familiar e comunitário como às situações de 
ameaças impelidas a famílias e/ou indivíduos, a exigir a retirada 
do território vivido (KOGA, 2003; BEZERRA, 2015). Incluem, assim, 
situações diversas, em especial o abandono; as violências (física, 
sexual, psicológica, negligência); o cumprimento de medidas so-
cioeducativa em meio aberto (Liberdade Assistida – LA e Presta-
ção de Serviço à Comunidade – PSC); o trabalho infantil; a explo-
ração sexual contra crianças e adolescentes; a situação de rua.
Com relação ao público usuário, observamos seu alargamen-
to em comparação à sua gênese, pois compreende cidadãos e gru-
pos em situações de vulnerabilidade e riscos sociais, com foco 
na família e na convivência social/comunitária (BRASIL, 2004). Tal 
normativa mantém os históricos “demandatários(as)” do campo 
socioassistencial – segmentos sociais ditos “inaptos para o traba-
lho” – e inclui os “aptos para o trabalho”, quando imersos em situ-
ações de pobreza/extrema pobreza, desemprego, informalidade 
e precarização do trabalho, suscetíveis ao seu reconhecimento 
enquanto sujeitos (as) de direitos socioassistenciais.
Os marcos legais supracitados assinalam a transversalidade 
e a intersetorialidade da PNAS em relação às demais políticas 
sociais setoriais, na perspectiva de “enfrentamento da pobre-
za”, segundo elucidado no parágrafo único, do Artigo 2º, da 
LOAS, alterada pela Lei nº 12.435/2011.
No esteio da regulamentação jurídica e institucionalização es-
tatal da Assistência Social, cabe-nos salientar também a Norma 
Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-SUAS/RH, 2006) e 
a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais (Resolução 
do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS nº 109/2009 
e Resolução do CNAS nº 13/2014), que versam, respectivamente, 
sobre a gestão do trabalho e a padronização dos serviços ofer-
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Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 41
tados no âmbito do Suas, aspectos funda-
mentais à sua materialização.
A PNAS (2004) instituiu as bases de re-
gulação e organização da gestão e oferta 
das ações socioassistenciais (serviços, 
programas, projetos e benefícios) matri-
zadas no Suas. Normatizado pela Lei nº 
12.435/2011 e pelas duas NOB/Suas (2005; 
2012b), que disciplinam a gestão públi-
ca da assistência social no Brasil, o Suas 
configura-se em sistema público, não 
contributivo, descentralizado, partici-
pativo, com prerrogativa da cidadania.
Outro aspecto destacável da PNAS 
(2004), no tocante ao delineamento des-
se sistema único, consiste na especifi-cação dos seus eixos estruturantes e 
de subsistemas, também nomeados de 
bases organizacionais da gestão da As-
sistência Social, quais sejam: matriciali-
dade sociofamiliar; descentralização po-
lítico-administrativa e territorialização; 
relações entre Estado e sociedade civil 
sob novas bases; financiamento; controle 
social; a Política de Recursos Humanos; a 
informação, o monitoramento e a avalia-
ção (BRASIL, 2004; 2012b).
A diretriz de descentralização político-
-administrativa e o comando único das 
ações socioassistenciais em cada esfera 
de governo implica definição de respon-
sabilidades de entes federativos – União, 
Estados e Municípios – e na integração de 
entidades privadas de assistência social 
na materialização desta política pública 
(BRASIL, 2012b).
Segundo a Lei nº 12.435/2011, que al-
terou a Loas (1993) sobre a organização 
da Assistência Social, esta política de 
Estado tem os seguintes objetivos e/ou 
funções: garantir a proteção social; efe-
tuar a vigilância socioassistencial; e as-
segurar a defesa de direitos. Desta feita, 
busca prover as seguranças afiançadas 
pelo Suas: de acolhida, renda, desenvol-
vimento de autonomia, apoio e auxílio, 
convivência familiar, comunitária e social 
(BRASIL, 2012b).
Mediante a regulamentação e a imple-
mentação deste novo modelo de gestão da 
assistência social estatal, edificou-se uma 
rede socioassistencial público-privada 
composta pelo conjunto de serviços, pro-
gramas, projetos e benefícios prestados 
diretamente pelo poder público ou por 
meio de convênios/parcerias com entida-
des socioassistenciais (BRASIL, 2012b).
Reafirmamos a primazia da responsa-
bilidade estatal na direção da PNAS, de 
forma a materializar a gestão compartilha-
da, o cofinanciamento, a cooperação téc-
nica entre os entes federativos, o vínculo 
Suas, o monitoramento e a avaliação des-
ta política pública (BRASIL, 2012b). Nestes 
parâmetros, o Estado brasileiro propõe-se 
a garantir uma proteção socioassistencial 
organizada por níveis/tipos de proteção e 
de complexidade, a contemplar os portes 
dos municípios, o respeito às diversidades 
regionais e municipais, e as dinâmicas so-
cioterritoriais, conforme detalharemos no 
próximo tópico. 
Ilustração de Francisco 
Matheus Braga da Silva 
com intervenção de 
Carlus Campos
Ilustração de Rafaela 
Microni Santos com 
intervenção de Carlus Campos
SISTEMA ÚNICO DE 
ASSISTÊNCIA SOCIAL: 
PROTEÇÕES, EQUIPAMENTOS, 
SERVIÇOS, PROGRAMAS, 
PROJETOS E BENEFÍCIOS
4
O Benefício de Prestação Continuada (BPC), os benefícios 
eventuais, o Programa Bolsa Família (PBF) e os projetos de in-
clusão produtiva também compõem a PSB. O primeiro é direito 
constitucional de uma transferência de renda no valor de um 
salário mínimo a idosos a partir de 65 anos e à pessoa com de-
ficiência em que a renda familiar per capita seja menos que um 
quarto do salário mínimo (BRASIL, 1993). Apesar de ser um direi-
to socioassistencial, o BPC é gerenciado pelo Instituto Nacional 
do Seguro Social (INSS), única instituição com experiência no 
cadastramento e pagamento de “benefícios”, como os direitos 
previdenciários, que tinha, à época, condições de implementar 
a transferência de renda.
Os benefícios eventuais “[...] são provisões suplementares e 
provisórias que integram organicamente as garantias do Suas 
e são prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de nasci-
mento, morte, situações de vulnerabilidade temporária e de ca-
lamidade pública” (BRASIL, 1993, Art. 22). Os auxílios natalidade 
e funeral são exemplos de benefícios eventuais garantidos e dis-
tribuídos nos Cras, pois, como cabe aos Estados, municípios e 
Distrito Federal legalizá-los e prever dotação orçamentária, eles 
podem ser específicos para o atendimento das necessidades lo-
cais da população usuária.
O PBF é uma transferência de renda condicionada, destinada 
a famílias que possuem renda familiar per capita de até R$ 178. Os 
valores da transferência dependem da renda mensal declarada e 
da composição familiar. Além disso, é necessário o cumprimento 
de condicionalidades nas áreas da saúde, da educação e da as-
sistência social para receber regularmente os valores financeiros. 
Apesar de ter todas as características de um programa socioas-
sistencial, o Bolsa Família foi criado como programa intersetorial 
que abrange as políticas públicas supramencionadas. Contudo, o 
Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transfe-
rências de Renda no âmbito do Suas (Resolução CIT nº 7, de 10 de 
setembro de 2009) estabeleceu procedimentos para atendimento 
das famílias do PBF e de outros programas de transferências de 
renda na estrutura do Suas, por entender que havia uma conver-
gência entre as famílias usuárias. Existe, assim, uma priorização 
deste público nos Cras.
O Suas é um sistema nacional público gratuito que materiali-za a Política de Assistência So-cial nos Estados e municípios 
brasileiros, de forma descentralizada e 
com a participação da sociedade (BRASIL, 
2012b). A proteção social e as cinco segu-
ranças socioassistenciais (acolhida, ren-
da, convívio, autonomia e apoio) a serem 
afiançadas são concretizadas no Suas por 
meio de dois níveis (ou tipos) de proteção, 
a saber: Proteção Social Básica (PSB) e Pro-
teção Social Especial (PSE), de Média e Alta 
Complexidade (BRASIL, 2004; 2011). A PSB 
visa prevenir situações de vulnerabilidade 
e riscos sociais vivenciadas pelos usuários 
(BRASIL, 2011). Já a PSE centra sua atuação 
no enfrentamento das violações de direitos 
sociais e humanos que deterioram e/ou 
rompem os vínculos estabelecidos entre os 
sujeitos na sociedade.
Para ter acesso ao sistema, a família 
deve ser atendida primeiramente no Cen-
tro de Referência da Assistência Social 
(Cras), porta de entrada do Suas e equi-
pamento público da PSB responsável 
pela organização e coordenação da rede 
socioassistencial no território (BRASIL, 
2004). Os serviços ofertados pelo Cras 
são: Serviço de Proteção e Atendimento 
Integral à Família (Paif); Serviço de Con-
vivência e Fortalecimento de Vínculos 
(SCFV) por faixas etárias; e Serviço de 
Proteção Social Básica no domicílio para 
pessoas com deficiência e idosas (BRA-
SIL, 2014).
O desenvolvimento de um trabalho 
social continuado com as famílias é a es-
pecificidade do Paif. Por isso, ele é reco-
nhecido como o principal serviço afiança-
do pela PSB, a ser executado no Cras, não 
sendo permitida terceirização (BRASIL, 
2012a). Todos os serviços, programas e 
projetos da PSB realizados pela rede so-
cioassistencial devem ser referenciados 
ao Cras e estar em articulação com o Paif, 
a reforçar ainda mais a necessidade de 
seu pleno funcionamento. As orientações 
técnicas sobre o Paif, volume 1, conceitua 
o trabalho social com famílias como:
Conjunto de procedimentos efetuados a partir 
de pressupostos éticos, conhecimento teórico-
-metodológico e técnico-operativo, com a 
finalidade de contribuir para a convivência, 
reconhecimento de direitos e possibilidades 
de intervenção na vida social de um conjunto 
de pessoas, unidas por laços consanguíneos, 
afetivos e/ou de solidariedade – que se cons-
titui em um espaço privilegiado e insubstituí-
vel de proteção e socialização primárias, com 
o objetivo de proteger seus direitos, apoiá-las 
no desempenho da sua função de proteção 
e socialização de seus membros, bem como 
assegurar o convívio familiar e comunitário, a 
partir do reconhecimento do papel do Estado 
na proteção às famílias e aos seus membros 
mais vulneráveis. Tal objetivo materializa-se a 
partir do desenvolvimento de ações de caráter 
‘preventivo, protetivo e proativo’, reconhecen-
do as famílias e seus membros como sujeitos 
de direitos e tendo por foco as potencialidades 
e vulnerabilidades presentes no seu território 
de vivência (BRASIL, 2012a, p. 12).
42 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 43
Ilustração de 
Maia Alease Lima 
Oliphant com 
intervenção de 
CarlusCampos
RESPONSABILIDADES 
DOS ENTES FEDERADOS, 
CONTROLE SOCIAL E 
FINANCIAMENTO
5
SAIBA MAIS
sobre as responsabilidades dos entes federados em http://
www.mds.gov.br/webarquivos/public/NOBSUAS_2012.pdf e 
aprofunde leitura do Pacto Federativo do Suas
Durante a pandemia de covid-19 e o 
reconhecimento de estado de calami-
dade pública pelo Congresso Nacional, 
a Política Assistência Social foi conside-
rada serviço público essencial, por meio 
do Decreto nº 10.282, de 20 de março de 
2020, tendo em vista a sua imprescindi-
bilidade no atendimento às necessidades 
básicas dos brasileiros. Nesse sentido, a 
oferta de serviços, programas, projetos e 
benefícios teve de se adequar às normas 
sanitárias para evitar a disseminação do 
vírus e foram intensificadas diante do 
aumento da demanda de situações emer-
genciais relacionadas, principalmente, 
à fome, à moradia, ao desemprego, ao 
crescimento da pobreza pluridimensio-
nal e às situações de violências, sobretu-
do doméstica.
SAIBA MAIS
e acesse a NOB/SUA em: http://
www.mds.gov.br/webarquivos/
public/NOBSUAS_2012.pdf e 
NOB-RH/Suas. http://www.
mds.gov.br/webarquivos/
publicacao/assistencia_social/
Normativas/NOB-RH_SUAS_
Anotada_Comentada.pdf
Os projetos de inclusão produtiva es-
tão relacionados a processos de educa-
ção profissionalizante e cidadã que per-
mitam as famílias inserção no mercado 
formal ou informal de trabalho, com o 
objetivo da empregabilidade e/ou gera-
ção de renda. São várias as perspectivas 
teórico-metodológicas que direcionam 
esses projetos realizados de acordo com 
a realidade local dos municípios.
A PSE de Média Complexidade possui 
dois equipamentos sociais públicos, o 
Centro de Referência Especializado em 
Assistência Social (Creas) e o Centro de 
Referência Especializado para Popula-
ção em Situação de Rua (Centro Pop). O 
primeiro oferta o Serviço de Proteção e 
Atendimento Especializado a Famílias e 
Indivíduos (Paefi); o Serviço Especializa-
do em Abordagem Social; o Serviço de 
Proteção Social a Adolescentes em Cum-
primento de Medida Socioeducativa de 
Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de 
Serviços à Comunidade (PSC); e o Serviço 
de Proteção Social Especial para Pessoas 
com Deficiência, Idosas e suas Famílias 
(BRASIL, 2014). E o Centro Pop, o Serviço 
Especializado para Pessoas em Situação 
de Rua (BRASIL, 2014). Os Estados podem 
em comum acordo com os municípios, 
criar e fornecer serviços regionalizados, 
sendo um exemplo os Creas Regionais.
O Paefi e o serviço destinado à popu-
lação de rua são centrais para a estrutu-
ração e efetivação da PSE, no sentido de 
evitar o acolhimento institucional, sob a 
reponsabilidade da PSE de Alta Comple-
xidade. Os dois níveis de proteção (PSB 
e PSE) devem manter a referência e a 
contrarreferência, a fim de garantir a in-
tegralidade do sistema. O ideal é que a 
família acesse o sistema pelo Cras e seja 
encaminhada aos outros níveis de pro-
teção, de acordo com a identificação de 
demandas. Porém, se o indivíduo ou a 
família chegar a níveis de proteção mais 
complexos, sem ser referenciado pelo 
Cras, caberá ao nível que a está receben-
do contrarreferenciar aos níveis de prote-
ção precedentes.
A PSE de Alta Complexidade propõe-
-se a garantir serviços de acolhimento 
institucional a indivíduos e/ou famílias 
com direitos violados, que necessitem de 
afastamento temporário dos convívios 
familiar e/ou comunitário (BRASIL, 2004). 
Os serviços são ofertados em equipa-
mentos públicos municipais, regionais ou 
em entidades de assistência social com 
vínculo Suas, a saber: Serviço de Acolhi-
mento Institucional, na forma de abrigo 
institucional, casa-lar, casa de passagem 
e residência inclusiva; Serviço de Acolhi-
mento em República; Serviço de Acolhi-
mento em Família Acolhedora; e Serviço 
de Proteção em Situações de Calamida-
des Públicas e de Emergências, dentre 
eles alojamentos temporários e supri-
mentos materiais (BRASIL, 2014).
Por ser uma federação, todo sistema nacional implemen-tado no Brasil precisa da adesão de Estados, municípios e Distrito Federal bem como a cooperação entre eles para a materialização de direitos. No caso do Suas, a maior par-
te das adesões foi realizada por meio da NOB/Suas (2005). Caso al-
gum ente federado não tenha feito o processo de assentimento, ele 
pode ser realizado com a apresentação de documentos compro-
batórios da criação e do funcionamento do plano, do conselho e 
do fundo à Comissão Intergestores Bipartite (CIB) (BRASIL, 2012b).
Com a adesão ao Suas, a unidade federativa passa a constituir 
uma modalidade de gestão e um conjunto de responsabilidades. 
As quatro formas de gestão previstas na última NOB/Suas (2012b) 
são: da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. 
Em síntese, cabe à União definir as diretrizes gerais da política 
pública, levando em consideração as deliberações do Conselho 
Nacional de Assistência Social (CNAS) e das Conferências Nacio-
nais, e o pagamento do BPC e do PBF; aos Estados apoiar admi-
nistrativa e tecnicamente os municípios, ofertar serviços regio-
nalizados e cofinanciar os benefícios eventuais; e aos municípios 
operacionalizar os serviços, programas e projetos assim como 
garantir a efetivação dos benefícios eventuais. 
44 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 45
Ilustração de 
Yasmim Monteiro 
Gomes Bezerra 
com intervenção de 
Carlus Campos
Ilustração de Rafaela 
Microni Santos 
com intervenção de 
Carlus Campos
O incentivo à organização, à mobili-
zação e à participação da sociedade civil 
assim como a criação de canais nos quais 
os sujeitos, grupos e comunidades pos-
sam ter voz são atribuições relevantes dos 
entes federados e eixo estruturante da 
PNAS. Os conselhos e as conferências de 
assistência social são duas instâncias que, 
obrigatoriamente, têm de estar presentes 
nos âmbitos federal, estadual, municipal e 
do Distrito Federal. A Resolução CNAS nº 
11, de 23 de setembro de 2015, também 
conceitua e reconhece os coletivos, as as-
sociações, os fóruns, os conselhos locais, 
as redes, as comissões ou associações co-
munitárias ou de moradores enquanto es-
paços de organização dos usuários.
Os conselhos de assistência social são 
instâncias paritárias e deliberativas que 
trabalham na elaboração, avaliação, con-
trole e fiscalização da política pública, 
inclusive das questões financeiras e or-
çamentárias a serem aprovadas em suas 
reuniões ordinárias. Já nas conferências 
nacionais, estaduais e municipais bianu-
ais, os sujeitos e/ou seus representantes 
discutem e decidem os direcionamen-
tos para o aprimoramento da PNAS e do 
Suas. São, portanto, espaços institucio-
nalizados basilares para uma gestão de-
mocrático-participativa.
Nesse contexto de atendimento das 
reivindicações da sociedade civil, uma 
peça fundamental é o orçamento e o fi-
nanciamento da política pública. O or-
çamento “[...] expressa o planejamento 
financeiro das funções de gestão e da 
prestação de serviços, programas, proje-
tos e benefícios socioassistenciais à po-
pulação usuária” (BRASIL, 2012b, p. 31) 
e o financiamento refere-se aos repasses 
de verbas aos entes federados por meio 
dos Fundos de Assistência Social.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Di-
retrizes Orçamentarias (LDO) e a Lei Or-
çamentaria Anual (LOA) são os três instru-
mentos de planejamento do orçamento 
público (BRASIL, 2005). Só após sua previ-
são nos documentos supramencionados e 
a aprovação do orçamento pelos respecti-
vos conselhos de assistência social é que 
os recursos podem ser alocados nos Fun-
dos. Ressaltamos a existência de blocos 
de financiamentos da PSB e PSE; da ges-
tão do Suas, do PBF e do Cadastro Único; 
e outros específicos a serem observados 
durante o planejamento e desembolsados 
de acordo com a sua natureza (BRASIL, 
2012b). Além disso, o cofinanciamento, ou 
seja, a partilha de recursos entre a União, 
os Estados, os municípios e o Distrito Fe-
deral é umadiretriz que deve ser respeita-
da a fim de garantir a efetivação dos direi-
tos socioassistenciais.
A Política de Assistência Social, assim, 
diferencia-se da “caridade cristã”, da “fi-
lantropia laica” e da “benemerência”, si-
tuando-se na perspectiva de ruptura com 
o “assistencialismo”, ao instituir uma pro-
teção social pública, não contributiva e 
garantidora de direitos socioassistenciais, 
que tem a primazia do Estado na condução 
e no financiamento dessa política pública 
sob comando único dos entes federados. 
Além disso, reconhece seus usuários su-
jeitos de direitos que, junto com outros 
membros da sociedade civil, participam do 
controle social, no sentido de monitorar, 
avaliar e fiscalizar os serviços, programas, 
projetos e benefícios. Em última instância, 
ressaltamos a necessidade do respeito às 
particularidades locais e do reconhecimen-
to das marcas da formação socio-histórica 
brasileira no processo de materialização da 
Política de Assistência Social que vise, de 
modo transversal e intersetorial a outras 
políticas públicas, enfrentar as desigualda-
des e a pobreza pluridimensional geradas 
pelo sistema capitalista.
46 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 47
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Referências
Ilustração de 
Mariana Negreiros 
Lobo com 
intervenção de 
Carlus Campos
III
REALIZAÇÃOAPOIO
Autores
Leila Maria Passos de Souza Bezerra
Tem graduação em Serviço Social (Uece), Especialização 
sobre Violência Doméstica contra Crianças e Adolescentes 
(USP), Mestrado, Doutorado e Pós-Doutorado em 
Sociologia (UFC). É professora da Graduação em Serviço 
Social da Uece, do Programa de Pós-Graduação em 
Políticas Públicas da Uece e do Mestrado em Avaliação 
de Políticas Públicas (MAPP) da UFC. É líder do Grupo de 
Pesquisa Margens, Culturas e Epistemologias Dissidentes 
(Gepe Margens)da Uece e pesquisadora do Laboratório de 
Seguridade Social e Serviço Social (LASSOSS) e do Centro 
de Estudos do Trabalho e Ontologia do Ser Social (Cetros), 
ambos da Uece. Pesquisa sobre margens, desigualdades 
socioterritoriais/pobreza; Estado e Políticas Públicas na 
América Latina; Avaliação Contra-Hegemônica de Políticas 
Públicas; Epistemologias do Sul, Decolonialidade e Práticas 
Dissidentes. E-mail: leila.passos@uece.br 
Paula Raquel da Silva Jales
Tem graduação em Serviço Social pela Universidade 
Estadual do Ceará (Uece), Mestrado em Políticas Públicas 
e Sociedade pela Uece e Doutorado em Políticas Públicas 
pela Universidade Federal do Piauí (UFPI). Foi professora 
dos cursos de Graduação em Serviço Social da Uece e do 
Centro Universitário Inta (Uninta). É membro do Núcleo 
de Pesquisa sobre Estado e Políticas Públicas da UFPI, do 
Grupo de Pesquisa Margens, Culturas e Epistemologias 
Dissidentes (Gepe Margens) e do Laboratório de 
Seguridade Social e Serviço Social, ambos da Uece. 
Discute os seguintes temas: Assistência Social, Estado, 
Políticas Públicas, Direitos e Programas de Transferência 
de Renda. E-mail: paularaquel.12@gmail.com
Ilustrações
Desenhos originais das crianças Ana Luiza Travassos de 
Oliveira Carvalho, Anny Rammyli Nascimento da Silva, 
Antônia Travassos de Oliveira Carvalho, Bárbara Vazzoler 
Villar, Beatriz Vazzoler Villar, Bernardo Saraiva Pinheiro, 
Davi Bogea Caldas, Fernanda Vitória de Almeida Matos, 
Francisco Mateus Braga da Silva, Guilherme Araújo 
Carvalho, João Vazzoler Villar, João Victor Batista Veloso, 
Júlia Nogueira de Holanda, Luanna Madureira Marques, 
Lucas Mesquita Mororó, Lucas Sobreira de Araújo, Maia 
Alease Lima Oliphant, Maria Clara Negreiros Lobo, Maria 
Júlia Sousa de Oliveira, Mariana Negreiros Lobo, Mariana 
Vazzoler Villar, Mateus Saldanha Félix, Maurício Rafael 
Cipriano Gomes, Rafaela Microni Santos, Thalita Sophia 
Moreira da Silva, Yasmin Microni Santos, Yasmin Monteiro 
Gomes Bezerra, que participaram da Oficina de Ilustração 
com Joana Brasileiro Barroso, com intervenção artística 
de Carlus Campos.